Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 18. máls.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 18 — 18. mál.
um stofnun embættis talsmanns neytenda.
Alþingi ályktar að fela viðskiptaráðherra að setja á fót embætti talsmanns neytenda til þess að styrkja stöðu hins almenna neytanda á frjálsum markaði. Í því skyni verði undirbúnar nauðsynlegar lagabreytingar í samráði við Neytendasamtökin og verkalýðshreyfinguna. Embættið fari með framkvæmd laga sem lúta að óréttmætum viðskiptaháttum og neytendavernd, auk löggjafar um öryggi vöru og markaðsgæslu. Talsmanni neytenda verði frjálst að taka upp hvert það mál er varðar hagsmuni neytenda og sækja mál fyrir dómstólum ef þurfa þykir. Embættið hafi sjálfstæðan fjárhag og sinni erindrekstri fyrir íslenska neytendur.
Viðskiptaráðherra leggi fram frumvarp þar að lútandi svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en á haustþingi 2005.
Efling neytendaverndar og -réttar hefur hingað til ekki verið forgangsverkefni íslenskra stjórnvalda. Það sem þó hefur verið fest í lög á liðnum áratug má að miklum hluta rekja til aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Öflug neytendavernd er hins vegar ein af forsendum þess að markaðshagkerfið virki með eðlilegum hætti. Henni má lýsa sem andsvari kaupenda við sterkri stöðu seljenda og framleiðenda á markaði og er, sem slík, eðlilegt svar við aðstæðum á markaði þar sem flestar vörur eru fjöldaframleiddar, oft og tíðum, óravegu frá sölustað þannig að kaupandinn á bágt með að sannreyna gæði vörunnar ellegar leita réttar síns hjá fjarlægum framleiðanda.
Markaðsumhverfi neytenda á Íslandi hefur tekið miklum og hröðum breytingum sl. áratug. Alþjóðavæðing viðskiptalífsins hefur haft mikil áhrif markaðssamfélagið og stöðu neytenda innan þess. Vöruframleiðsla og verslun er nú skipulögð á heimsvísu og neytendur þurfa að bregðast við breyttum aðstæðum með öflugra starfi og samvinnu á alþjóðlegum vettvangi. Ný fyrirbrigði, eins og netverslun, sala erfðabreyttra matvæla, sameiginleg mynt í Evrópusambandinu og nýir alþjóðlegir viðskiptasamningar kalla á frekari samvinnu neytenda þvert á landamæri.
Góð neytendavernd getur að einhverju leyti komið í veg fyrir sóun samfélagslegra verðmæta og er til þess fallin að bæta lífskjör með því að auka samkeppnishæfni framleiðslu og verslunar. Hún tryggir stöðu neytenda gagnvart fyrirtækjum, með öðrum orðum samkeppnisstöðu neytenda á markaði, og kemur á betra jafnvægi á milli hagsmuna neytenda annars vegar og framleiðenda og auglýsenda hins vegar. Hún er einnig nauðsynlegt öryggistæki og forvörn í samfélagi sem vill lágmarka kostnaðinn sem það ber af slysum og tjónum vegna framleiðslugalla á vöru eða ófullnægjandi hönnunar.
Frá gildistöku EES-samningsins hefur staða neytenda hér á landi styrkst en fram á síðasta áratug 20. aldar var lagasetning á sviði neytendamála fábreytt. Fyrstu lög um lausafjárkaup voru sett árið 1922 (lög nr. 39/1922) og almenn samningalög tóku gildi árið 1936. Að vísu má segja að hin fábreytta lagaflóra hafi að nokkru leyti endurspeglað stjórn efnahagsmála, t.d. opinbera verðlagsstýringu, og stöðu neytenda með tilliti til hennar.
Ísland er eina norræna landið þar sem ekki er sérstakt embætti umboðsmanns eða talsmanns neytenda. Annars staðar á Norðurlöndum á lagasetning um neytendavernd sér u.þ.b. þriggja áratuga sögu. Þar virðist vitund almennings og stjórnvalda um gildi neytendaverndar hafa verið vakin mun fyrr en hér á landi og er litið á hana sem samfélagslega þjónustu sem endurspeglast m.a. í sterkum ríkisstyrktum félagasamtökum og ríkisreknum stofnunum á sviði neytendamála, enda teljast Norðurlandaþjóðirnar í fremstu röð í þessu efni. Sem dæmi má nefna embætti umboðsmanns neytenda í Danmörku. Hann getur beitt ýmsum aðferðum við að koma erindi sínu til skila; almennri fræðslu; birtingu leiðbeininga og reglna um tilteknar markaðsfærslur; með almennum tilmælum (sem gert er ráð fyrir að menn fylgi möglunarlaust); eða lögsókn ef þörf krefur. Fleiri góðar fyrirmyndir um starf talsmanns neytenda er að finna í nágrannalöndum og hægur leikur að velja leið sem hentar íslensku samfélagi vel og tekur jafnframt mið af því sem best gerist.
Í júní árið 1999 skilaði starfshópur á vegum viðskiptaráðuneytisins áliti til ráðherra er bar yfirskriftina: Stefnumörkun í málefnum neytenda. Í álitinu gerir starfshópurinn tilraun til þess að forgangsraða málefnum sem snúa að neytendavernd. Í því má finna margar ábendingar um atriði sem betur mættu fara í íslenskri neytendavernd og tillögur, t.d. um að komið verði á fót upplýsinga- og leiðbeiningaþjónustu til neytenda, sem hefur verið gert. Það er ástæða til þess að benda á að í þessu fimm ára gamla áliti er lögð áhersla á það við ráðherra viðskipta að neytendavernd verði skipað með sama hætti og um ræðir í nágrannalöndum og í samræmi við markmið um neytendavernd á hinu Evrópska efnahagssvæði.
Hér á landi heyra neytendamál undir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið og undirstofnun þess, Samkeppnisstofnun, sem samkvæmt orðanna hljóðan er yfirvald í samkeppnismálum og eftirlitsaðili. Frjáls félagasamtök, svo sem Neytendasamtökin og Kvenfélagasambandið (sem rekur Leiðbeiningastöð heimilanna), og verkalýðshreyfingin hafa einnig mikilvægu þjónustuhlutverki að gegna og standa vörð um réttindi neytenda þótt með ólíkum hætti sé.
Starf Samkeppnisstofnunar felst m.a. í því að hafa eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum, röngum og villandi auglýsingum, verðkönnunum og miðlun upplýsinga til neytenda, auk þess að setja reglur um verðmerkingar. Auk samkeppnislaganna hefur Samkeppnisstofnun eftirlit með framkvæmd laga um neytendalán, alferðir, húsgöngu- og fjarsölusamninga og lögum um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu. Stofnunin gegnir víðtækara hlutverki í neytendamálum en sambærilegar stofnanir gera í nágrannalöndunum.
Meðal þess sem fjallað er um í áliti starfshópsins frá 1999 er sú staðreynd að neytendamáladeild Samkeppnisstofnunar hafi aldrei verið sérgreind frá öðru starfi stofnunarinnar. Svo segir: „Rökin sem mæla gegn núverandi skipulagi eru m.a. þau, að Samkeppnisstofnun hefur það hlutverk að fylgjast með markaðinum og vera hlutlægur úrskurðaraðili ef svo ber undir, sem leggur dóm á hvort eðlilegum leikreglum sé fylgt á markaði. Eðli máls samkvæmt getur Samkeppnisstofnun því ekki tekið afstöðu til hagsmunagæslu fyrir einn aðila markaðarins gegn öðrum.“ (Álit starfshóps, bls. 9).
Flutningsmenn taka undir rökin sem færð eru í áliti starfshóps frá 1999 og í nýrri skýrslu um íslenskt viðskiptaumhverfi (september 2004) um að neytendahluti starfsemi Samkeppnisstofnunar verði færður frá henni og leggja til að hann heyri undir nýtt embætti talsmanns neytenda. Verkefni talsmanns neytenda verði m.a. að veita fyrirtækjum nauðsynlegt aðhald gegn óheftri markaðsfærslu, hafa eftirlit með að lögum og reglum um neytendavernd sé fylgt, upplýsa neytendur um réttindi sín á markaði, tala máli neytenda og gæta hagsmuna þeirra í hvívetna, samkvæmt orðanna hljóðan.
Hér er lagt til að talsmaður neytenda starfi ekki hjá Samkeppnisstofnun eða lúti forstjóra hennar. Embætti talsmanns þarf að vinna sjálfstætt og vera fjárhagslega sjálfstætt. Það útilokar þó ekki að það starfi undir sama þaki og skyldar stofnanir ellegar frjáls félagasamtök. Til dæmis má hugsa sér að hægt sé að vista embættið við hlið Neytendasamtakanna og samnýta aðstöðu með þeim hætti. Slíkt fyrirkomulag gæti einnig styrkt og auðveldað aðgang hins almenna borgara að þjónustu þeirra. Það verður að teljast til hægðarauka fyrir hinn almenna neytanda, auk þess sem vænta má að starfsemi talsmanns neytenda verði sýnilegri fyrir vikið. Flutningsmenn telja mikilvægt að kanna allar leiðir í þessu efni með opnum hug. Mestu máli skiptir að fara vel með almannafé.
Það er löngu tímabært að stjórnvöld taki neytendamál fastari tökum en hingað til hefur verið gert. Stofnun embættis talsmanns neytenda er skref í þá átt en jafnframt er brýnt að mótuð verði heildstæð stefna í málefnum neytenda og henni hrint í framkvæmd. Vel heppnuð stefnumótun, sem leggur umhverfisvernd og gott viðskiptasiðferði til grundvallar, kemur samfélaginu öllu til góða og er nauðsynleg til þess að veita viðskiptalífinu aðhald, stuðla að bættu atvinnulífi og meiri samkeppni á milli fyrirtækja. Öflug og skilvirk neytendavernd er einnig hluti af stjórnfestu í nútímasamfélagi. Hún krefst gegnsærra vinnubragða, auðskilinna reglna og mikillar fræðslu til almennings um réttindi sín.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 18 — 18. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um stofnun embættis talsmanns neytenda.
Flm.: Þórunn Sveinbjarnardóttir, Jóhanna Sigurðardóttir, Mörður Árnason,
Rannveig Guðmundsdóttir, Björgvin G. Sigurðsson, Ágúst Ólafur Ágústsson,
Guðrún Ögmundsdóttir, Össur Skarphéðinsson.
Alþingi ályktar að fela viðskiptaráðherra að setja á fót embætti talsmanns neytenda til þess að styrkja stöðu hins almenna neytanda á frjálsum markaði. Í því skyni verði undirbúnar nauðsynlegar lagabreytingar í samráði við Neytendasamtökin og verkalýðshreyfinguna. Embættið fari með framkvæmd laga sem lúta að óréttmætum viðskiptaháttum og neytendavernd, auk löggjafar um öryggi vöru og markaðsgæslu. Talsmanni neytenda verði frjálst að taka upp hvert það mál er varðar hagsmuni neytenda og sækja mál fyrir dómstólum ef þurfa þykir. Embættið hafi sjálfstæðan fjárhag og sinni erindrekstri fyrir íslenska neytendur.
Viðskiptaráðherra leggi fram frumvarp þar að lútandi svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en á haustþingi 2005.
Greinargerð.
Efling neytendaverndar og -réttar hefur hingað til ekki verið forgangsverkefni íslenskra stjórnvalda. Það sem þó hefur verið fest í lög á liðnum áratug má að miklum hluta rekja til aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Öflug neytendavernd er hins vegar ein af forsendum þess að markaðshagkerfið virki með eðlilegum hætti. Henni má lýsa sem andsvari kaupenda við sterkri stöðu seljenda og framleiðenda á markaði og er, sem slík, eðlilegt svar við aðstæðum á markaði þar sem flestar vörur eru fjöldaframleiddar, oft og tíðum, óravegu frá sölustað þannig að kaupandinn á bágt með að sannreyna gæði vörunnar ellegar leita réttar síns hjá fjarlægum framleiðanda.
Markaðsumhverfi neytenda á Íslandi hefur tekið miklum og hröðum breytingum sl. áratug. Alþjóðavæðing viðskiptalífsins hefur haft mikil áhrif markaðssamfélagið og stöðu neytenda innan þess. Vöruframleiðsla og verslun er nú skipulögð á heimsvísu og neytendur þurfa að bregðast við breyttum aðstæðum með öflugra starfi og samvinnu á alþjóðlegum vettvangi. Ný fyrirbrigði, eins og netverslun, sala erfðabreyttra matvæla, sameiginleg mynt í Evrópusambandinu og nýir alþjóðlegir viðskiptasamningar kalla á frekari samvinnu neytenda þvert á landamæri.
Góð neytendavernd getur að einhverju leyti komið í veg fyrir sóun samfélagslegra verðmæta og er til þess fallin að bæta lífskjör með því að auka samkeppnishæfni framleiðslu og verslunar. Hún tryggir stöðu neytenda gagnvart fyrirtækjum, með öðrum orðum samkeppnisstöðu neytenda á markaði, og kemur á betra jafnvægi á milli hagsmuna neytenda annars vegar og framleiðenda og auglýsenda hins vegar. Hún er einnig nauðsynlegt öryggistæki og forvörn í samfélagi sem vill lágmarka kostnaðinn sem það ber af slysum og tjónum vegna framleiðslugalla á vöru eða ófullnægjandi hönnunar.
Frá gildistöku EES-samningsins hefur staða neytenda hér á landi styrkst en fram á síðasta áratug 20. aldar var lagasetning á sviði neytendamála fábreytt. Fyrstu lög um lausafjárkaup voru sett árið 1922 (lög nr. 39/1922) og almenn samningalög tóku gildi árið 1936. Að vísu má segja að hin fábreytta lagaflóra hafi að nokkru leyti endurspeglað stjórn efnahagsmála, t.d. opinbera verðlagsstýringu, og stöðu neytenda með tilliti til hennar.
Ísland er eina norræna landið þar sem ekki er sérstakt embætti umboðsmanns eða talsmanns neytenda. Annars staðar á Norðurlöndum á lagasetning um neytendavernd sér u.þ.b. þriggja áratuga sögu. Þar virðist vitund almennings og stjórnvalda um gildi neytendaverndar hafa verið vakin mun fyrr en hér á landi og er litið á hana sem samfélagslega þjónustu sem endurspeglast m.a. í sterkum ríkisstyrktum félagasamtökum og ríkisreknum stofnunum á sviði neytendamála, enda teljast Norðurlandaþjóðirnar í fremstu röð í þessu efni. Sem dæmi má nefna embætti umboðsmanns neytenda í Danmörku. Hann getur beitt ýmsum aðferðum við að koma erindi sínu til skila; almennri fræðslu; birtingu leiðbeininga og reglna um tilteknar markaðsfærslur; með almennum tilmælum (sem gert er ráð fyrir að menn fylgi möglunarlaust); eða lögsókn ef þörf krefur. Fleiri góðar fyrirmyndir um starf talsmanns neytenda er að finna í nágrannalöndum og hægur leikur að velja leið sem hentar íslensku samfélagi vel og tekur jafnframt mið af því sem best gerist.
Í júní árið 1999 skilaði starfshópur á vegum viðskiptaráðuneytisins áliti til ráðherra er bar yfirskriftina: Stefnumörkun í málefnum neytenda. Í álitinu gerir starfshópurinn tilraun til þess að forgangsraða málefnum sem snúa að neytendavernd. Í því má finna margar ábendingar um atriði sem betur mættu fara í íslenskri neytendavernd og tillögur, t.d. um að komið verði á fót upplýsinga- og leiðbeiningaþjónustu til neytenda, sem hefur verið gert. Það er ástæða til þess að benda á að í þessu fimm ára gamla áliti er lögð áhersla á það við ráðherra viðskipta að neytendavernd verði skipað með sama hætti og um ræðir í nágrannalöndum og í samræmi við markmið um neytendavernd á hinu Evrópska efnahagssvæði.
Hér á landi heyra neytendamál undir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið og undirstofnun þess, Samkeppnisstofnun, sem samkvæmt orðanna hljóðan er yfirvald í samkeppnismálum og eftirlitsaðili. Frjáls félagasamtök, svo sem Neytendasamtökin og Kvenfélagasambandið (sem rekur Leiðbeiningastöð heimilanna), og verkalýðshreyfingin hafa einnig mikilvægu þjónustuhlutverki að gegna og standa vörð um réttindi neytenda þótt með ólíkum hætti sé.
Starf Samkeppnisstofnunar felst m.a. í því að hafa eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum, röngum og villandi auglýsingum, verðkönnunum og miðlun upplýsinga til neytenda, auk þess að setja reglur um verðmerkingar. Auk samkeppnislaganna hefur Samkeppnisstofnun eftirlit með framkvæmd laga um neytendalán, alferðir, húsgöngu- og fjarsölusamninga og lögum um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu. Stofnunin gegnir víðtækara hlutverki í neytendamálum en sambærilegar stofnanir gera í nágrannalöndunum.
Meðal þess sem fjallað er um í áliti starfshópsins frá 1999 er sú staðreynd að neytendamáladeild Samkeppnisstofnunar hafi aldrei verið sérgreind frá öðru starfi stofnunarinnar. Svo segir: „Rökin sem mæla gegn núverandi skipulagi eru m.a. þau, að Samkeppnisstofnun hefur það hlutverk að fylgjast með markaðinum og vera hlutlægur úrskurðaraðili ef svo ber undir, sem leggur dóm á hvort eðlilegum leikreglum sé fylgt á markaði. Eðli máls samkvæmt getur Samkeppnisstofnun því ekki tekið afstöðu til hagsmunagæslu fyrir einn aðila markaðarins gegn öðrum.“ (Álit starfshóps, bls. 9).
Flutningsmenn taka undir rökin sem færð eru í áliti starfshóps frá 1999 og í nýrri skýrslu um íslenskt viðskiptaumhverfi (september 2004) um að neytendahluti starfsemi Samkeppnisstofnunar verði færður frá henni og leggja til að hann heyri undir nýtt embætti talsmanns neytenda. Verkefni talsmanns neytenda verði m.a. að veita fyrirtækjum nauðsynlegt aðhald gegn óheftri markaðsfærslu, hafa eftirlit með að lögum og reglum um neytendavernd sé fylgt, upplýsa neytendur um réttindi sín á markaði, tala máli neytenda og gæta hagsmuna þeirra í hvívetna, samkvæmt orðanna hljóðan.
Hér er lagt til að talsmaður neytenda starfi ekki hjá Samkeppnisstofnun eða lúti forstjóra hennar. Embætti talsmanns þarf að vinna sjálfstætt og vera fjárhagslega sjálfstætt. Það útilokar þó ekki að það starfi undir sama þaki og skyldar stofnanir ellegar frjáls félagasamtök. Til dæmis má hugsa sér að hægt sé að vista embættið við hlið Neytendasamtakanna og samnýta aðstöðu með þeim hætti. Slíkt fyrirkomulag gæti einnig styrkt og auðveldað aðgang hins almenna borgara að þjónustu þeirra. Það verður að teljast til hægðarauka fyrir hinn almenna neytanda, auk þess sem vænta má að starfsemi talsmanns neytenda verði sýnilegri fyrir vikið. Flutningsmenn telja mikilvægt að kanna allar leiðir í þessu efni með opnum hug. Mestu máli skiptir að fara vel með almannafé.
Það er löngu tímabært að stjórnvöld taki neytendamál fastari tökum en hingað til hefur verið gert. Stofnun embættis talsmanns neytenda er skref í þá átt en jafnframt er brýnt að mótuð verði heildstæð stefna í málefnum neytenda og henni hrint í framkvæmd. Vel heppnuð stefnumótun, sem leggur umhverfisvernd og gott viðskiptasiðferði til grundvallar, kemur samfélaginu öllu til góða og er nauðsynleg til þess að veita viðskiptalífinu aðhald, stuðla að bættu atvinnulífi og meiri samkeppni á milli fyrirtækja. Öflug og skilvirk neytendavernd er einnig hluti af stjórnfestu í nútímasamfélagi. Hún krefst gegnsærra vinnubragða, auðskilinna reglna og mikillar fræðslu til almennings um réttindi sín.
