Ferill 705. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
Þingskjal 1179 — 705. mál.
Frumvarp til laga
um meðferð og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)
1. gr.
Tilgangur.
2. gr.
Meðferð eignarhluta.
Ráðherra skal við meðferð eignarhluta tryggja gagnsæi í allri ákvarðanatöku varðandi þátttöku ríkisins í fjármálastarfsemi, stuðla að hagkvæmni og skilvirkni í rekstri fjármálafyrirtækja og leggja áherslu á áframhaldandi uppbyggingu innlends fjármálamarkaðar. Ráðherra skal jafnframt kappkosta að efla samkeppni á fjármálamarkaði þannig að samkeppni ríki milli fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins og annarra fjármálafyrirtækja á fjármálamarkaði.
Ráðherra og aðrir sem starfa í hans umboði við meðferð eignarhluta skulu gæta þess að fyllsta trúnaðar sé gætt um upplýsingar sem varða mikilvæga hagsmuni einstakra fjármálafyrirtækja og geta haft áhrif á samkeppnistöðu þeirra innbyrðis, nema skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.
3. gr.
Eigandastefna ríkisins.
Þeir aðilar sem sitja í stjórnum fyrir hönd ríkisins í fjármálafyrirtækjum í eigu ríkisins, skulu fara eftir gildandi eigandastefnu og stuðla að því að fjármálafyrirtæki í meirihlutaeigu ríkisins fylgi markmiðum eigandastefnunnar.
4. gr.
Ráðgjafarnefnd.
Í ráðgjafarnefnd um fjármálafyrirtæki í ríkiseigu sitja þrír einstaklingar og einn til vara, skipaðir af ráðherra án tilnefningar. Ráðherra skipar einn þeirra formann og ákveður þóknun nefndarmanna. Ráðuneytið skal leggja nefndinni til starfsaðstöðu og aðra þjónustu sem nefndin þarf á að halda.
Ráðgjafarnefndin skal vera sjálfstæð í störfum sínum og setur sér starfsreglur sem skulu birtar opinberlega. Þeir sem skipaðir eru í ráðgjafarnefnd skulu vera óvilhallir og hafa haldgóða menntun og reynslu, þekkingu á stjórnsýslu, auk sérþekkingar á banka- eða fjármálum. Nefndarmenn skulu vera lögráða og mega ekki á síðustu fimm árum hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota eða hlotið dóm í tengslum við atvinnurekstur.
Um sérstakt hæfi nefndarmanna gilda ákvæði 3.–5.gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
5. gr.
Umsagnir ráðgjafarnefndar.
Ráðgjafarnefnd getur að eigin frumkvæði lagt fram tillögur til ráðherra um meðferð eignarhalds og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Ráðgjafarnefnd er jafnframt heimilt að óska eftir upplýsingum frá ráðherra um einstök mál er varða meðferð eignarhalds eða sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
6. gr.
Skipan í stjórnir.
Ráðherra óskar formlega eftir tillögum ráðgjafarnefndar um stjórnarmenn áður en stjórnarkjör fer fram í hlutaðeigandi stjórnum. Nefndin leggur fram tillögu um tvo hæfa einstaklinga í hvert stjórnarsæti sem kosið skal í. Ráðherra getur aðeins kosið til stjórnarsetu þá einstaklinga sem nefndin hefur gert tillögu um.
Tryggja skal að einstaklingar tilnefndir til setu í stjórnum fjármálafyrirtækja hafi haldgóða þekkingu á fjármálamörkuðum og stjórnun fjármálafyrirtækja og uppfylli skilyrði laga og reglna til setu í stjórnum slíkra félaga. Tillögur ráðgjafarnefndar skulu taka mið af því að í hverri stjórn sitji sem næst jafnmargar konur og karlar.
Í starfsreglum ráðgjafarnefndarinnar skulu koma fram þau viðmið sem hún styðst við í mati sínu á hæfni, menntun og reynslu einstaklinga sem til greina koma til setu í bankaráðum eða stjórnum fyrirtækja.
Ráðgjafarnefndin leitar eftir einstaklingum til stjórnarsetu. Þeir sem telja sig uppfylla skilyrði til setu í bankaráðum eða stjórnum geta jafnframt gefið kost á sér.
7. gr.
Söluheimild eignarhluta.
1. Eignarhlut ríkisins í Arion banka hf.
2. Eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hf.
3. Eignarhlut ríkisins í Landsbankanum hf. umfram 70% hlut ríkisins af heildarhlutafé bankans.
4. Eignarhluti ríkisins í sparisjóðum.
Ráðherra er heimilt að selja eignarhluti ríkisins skv. 1., 2. og 4. tölul. 1. mgr. í því skyni að uppfylla skyldur ríkisins sem leiðir af nýtingu kaupréttar á eignarhlut ríkisins, innlausnarréttar á eignarhlut ríkisins eða réttar meirihlutaeiganda til þess að krefjast þess að ríkið sem minnihlutaeigandi selji eignarhlut á sama tíma og meirihlutaeigandi, samkvæmt samningum sem ríkið á aðild að eða samkvæmt lögum. Í þeim tilvikum skulu ákvæði 9.–11. gr. ekki gilda um sölu viðkomandi eignarhluta.
Ráðherra er enn fremur heimilt að sameina sparisjóði öðrum fjármálafyrirtækjum. Ákvæði 9.–11. gr. gilda ekki um slíka meðferð eignarhluta.
8. gr.
Ákvörðun um sölumeðferð eignarhluta.
Taki ráðherra ákvörðun um sölumeðferð eignarhluta skv. 1. mgr. skal hann útbúa greinargerð um ráðgerða sölumeðferð og leggja fyrir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis.
Ráðherra skal leita umsagnar ráðgjafarnefndarinnar um fyrirhugaða sölumeðferð og skal umsögnin fylgja greinargerðinni. Ráðherra skal einnig leita umsagnar Seðlabanka Íslands um jafnræði bjóðenda, líkleg áhrif sölu á gjaldeyrismarkað, gjaldeyrisforða og laust fé í umferð.
Í greinargerð ráðherra skulu m.a. koma fram upplýsingar um helstu markmið með sölu eignarhlutarins, hvaða söluaðferð verði beitt og hvernig sölumeðferð verði háttað að öðru leyti. Þar skal og tilgreina með almennum hætti þær kröfur sem gerðar eru til tilboðsgjafa og þær forsendur sem ráða munu mati á tilboðum og innbyrðis vægi þeirra. Nefndum Alþingis skal veittur hæfilegur frestur til þess að gera athugasemdir við efni greinargerðarinnar.
Að liðnum fresti skv. 4. mgr. skal ráðherra taka ákvörðun um hvort sölumeðferð eignarhlutarins verði hafin í samræmi við efni greinargerðarinnar. Ráðherra getur í ákvörðun sinni gert breytingar á einstökum þáttum í fyrirhugaðri sölumeðferð, m.a. að teknu tilliti til athugasemda fjárlaganefndar Alþingis eða efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis við greinargerðina.
9. gr.
Meginreglur við sölumeðferð eignarhluta.
10. gr.
Sölumeðferð eignarhluta.
Þegar tilboð í eignarhlut liggja fyrir skulu Ríkiskaup skila ráðherra rökstuddu mati á þeim og skal hann leita umsagnar ráðgjafarnefndar um fjármálafyrirtæki um mat Ríkiskaupa. Ráðherra tekur ákvörðun um hvort tilboð skuli samþykkt eða þeim hafnað og undirritar samninga fyrir hönd ríkisins um sölu eignarhlutarins.
11. gr.
Eftirlit.
12. gr.
Skýrslugjöf.
13. gr.
Gildistaka o.fl.
Við gildistöku laganna falla úr gildi lög um Bankasýslu ríkisins, nr. 88/2009, með síðari breytingum, og lög um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, nr. 155/2012.
Ákvæði til bráðabirgða.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Í kjölfar falls fjármálakerfisins í lok árs 2008 eignaðist íslenska ríkið, eins og kunnugt er, eignarhluti í flestum stærri fjármálafyrirtækjum landsins ásamt hlutum í sparisjóðum um land allt. Snemma var ákveðið að færa umrædda eignarhluti til sérstakrar einingar innan ríkisins sem mundi eingöngu sinna eignarhaldi og umsýslu þessara fyrirtækja í umboði ríkisins. Þessi ákvörðun var m.a. byggð á því að mörg þessara fyrirtækja stóðu mjög löskuð eftir hremmingar þessara ára auk þess sem íslenska stjórnkerfið hafði á þessum tíma í nógu að snúast við að bregðast almennt við því ástandi sem uppi var í þjóðfélaginu. Miklu skipti hins vegar að ríkið kæmi frá upphafi fram sem upplýstur og stefnumarkandi eigandi þessara fyrirtækja og ræki eigandahlutverkið af kostgæfni þrátt fyrir öll þau brýnu verkefni sem þá biðu úrlausnar vegna falls fjármálakerfisins. Með lögum nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins, var því komið á fót sérstakri stofnun sem eingöngu sinnti eignarhaldi ríkisins í fjármálafyrirtækjum sem ríkið hafði eignast á þessum tímum.
Hið nýja eignarhald ríkisins í fjármálafyrirtækjum stafaði ekki af sérstakri stefnu ríkisins að auka umsvif þess á fjármálamarkaði til framtíðar heldur var eignarhaldið afleiðing og viðbrögð við falli fjármálakerfisins. Á haustmánuðum 2012 var því ákveðið að leggja fram frumvarp til laga um sölu á eignarhlutum ríkisins í umræddum fjármálafyrirtækjum þar sem jafnframt yrði settur fastmótaður rammi um sölumeðferð eignarhlutanna. Í frumvarpinu var kveðið á um almenna heimild til sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum, lögfestar voru tilteknar faglegar meginreglur við undirbúning og framkvæmd sölumeðferðar og kveðið var á um fyrirkomulag samráðs í söluferlinu við stofnanir ríkisins og Alþingi. Með frumvarpinu var ekki verið að leggja til að þar fælist bein ákvörðun um sölu einstakra eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum heldur innihélt það einungis heimild til sölu umræddra eignarhluta ásamt reglum um hvernig staðið yrði að söluferli þegar skilyrði kynnu að skapast fyrir sölu eignarhlutanna.
Með frumvarpi þessu um meðferð og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum eru lagðar til nokkrar breytingar á lagaramma þessara mála. Frumvarpið felur ekki í sér veigamiklar breytingar á þeim lagaramma og meginreglum sem þegar hafa verið settar með núgildandi lögum um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Töluverðar breytingar eru hins vegar gerðar á þeim lagaákvæðum sem gilda um Bankasýslu ríkisins enda gerir frumvarpið ráð fyrir að sú stofnun verði að óbreyttu lögð niður í samræmi við 9. gr. núgildandi laga um stofnunina og að núverandi hlutverki hennar verði sinnt með öðrum hætti. Gert er ráð fyrir að fjármála- og efnahagsráðuneytið taki í kjölfarið formlega við meðferð umræddra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum, eins og almennt gildir um hluti í félögum og fyrirtækjum sem að hluta eða öll leyti eru í eigu ríkisins. Á móti niðurlagningu Bankasýslu ríkisins er lagt til að sjálfstæð ráðgjafarnefnd um fjármálafyrirtæki í ríkiseigu verði fjármála- og efnahagsráðherra til ráðgjafar við ýmsa þætti er snúa að eigandastefnu, meðferð eignarhalds og sölu á þessum félögum. Jafnframt er gert ráð fyrir því að nefndin hafi veigamiklu hlutverki að gegna við tilnefningu í stjórnir fjármálafyrirtækja í ríkiseigu.
Að öðru leyti er lagt til að ýmsir aðrir þættir laga nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins, og laga nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, verði sameinaðir í heildstæðum lögum sem fjalla bæði um meðferð og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Fjármálafyrirtæki í eigu ríkisins starfa um þessar mundir á hefðbundnum viðskiptalegum forsendum auk þess sem rekstur flestra þeirra er orðinn sjálfbær. Eins og staðan er núna þá er hvorki talin þörf á sértækum aðgerðum til að styðja við einstök fyrirtæki né liggja fyrir áform um frekari endurskipulagningu stærri fjármálafyrirtækja. Telja verður að þær forsendur, sem upphaflega lágu til grundvallar sérstakri stofnun til að fara með eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, séu því að mestu leyti ekki lengur fyrir hendi.
Samkvæmt 9. gr. núgildandi laga um Bankasýslu ríkisins segir að stofnunin skuli „hafa lokið störfum eigi síðar en fimm árum frá því að hún er sett á fót og verður hún þá lögð niður“. Í athugasemdum við frumvarp til laga um Bankasýslu ríkisins segir eftirfarandi: „Þegar endurreisn fjármálakerfisins er lokið er gert ráð fyrir því að stofnunin verði lögð niður og umsýslu þeirra eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækum sem eftir standa verði hagað með hefðbundnum hætti í gegnum skýra eigandastefnu og eftirlit fjármálaráðuneytisins“. Í samræmi við framangreint er lagt til að lög nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins, verði felld úr gildi verði frumvarp þetta að lögum og stofnunin þar með lögð niður. Þessi niðurstaða er í samræmi við ákvörðun Alþingis að lækka fjárframlög til Bankasýslunnar um nærri helming á yfirstandi ári auk þess sem hún er í samræmi við þá niðurstöðu sem finna má í fjárlagafrumvarpi fyrir 2015, eins og það var lagt fram nú í haust, þar sem fjárheimildir til stofnunarinnar eru alfarið felldar niður. Rekstrarlegar forsendur fyrir sérstakri stofnun á þessu sviði eru því ekki lengur fyrir hendi.
Þar sem lög nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, gera ráð fyrir verulegri aðkomu Bankasýslu ríkisins að sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum liggur fyrir að skipa verður því hlutverki með öðrum hætti verði stofnunin lögð niður. Með frumvarpi þessu eru því lagðar til ákveðnar breytingar á efni og formi þessa hlutverks en í meginatriðum er sú hugmyndafræði sem liggur að baki núgildandi lögum að mestu leyti óbreytt.
3. Eignarhlutir ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Í kjölfar gildistöku neyðarlaganna 7. október 2008 tók FME yfir stjórn þriggja stærstu viðskiptabankanna. Í kjölfarið voru stofnuð þrjú hlutafélög um innlenda starfsemi gömlu bankanna (Landsbanka Íslands, Glitnis banka og Kaupþings banka). Til þessara nýju félaga voru svo færðar innlendar innstæður og stór hluti innlendra eigna gömlu bankanna, en gömlu bönkunum settar skilanefndir og síðar slitastjórnir til þess að vinna úr öðrum eignum þeirra í samráði við kröfuhafa sem flestir voru erlend fjármálafyrirtæki. Með þessari aðgerð á grundvelli neyðarlaganna setti ríkið í raun á fót þrjú ný fjármálafyrirtæki og varð þannig á nokkrum dögum eigandi þriggja stærstu fjármálafyrirtækja á Íslandi, nokkrum árum eftir umfangsmikla sölu fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins.
Landsbankinn var stofnaður í kjölfar neyðarlaganna til að halda utan um innlendar innstæður og meiri hluta íslenskra eigna gamla Landsbanka Íslands hf. Heiti bankans var fyrst um sinn NBI hf. en því var breytt í Landsbankinn hf. í apríl 2011. Íslenska ríkið var eigandi 81,33% hlutafjár bankans en 18,67% hlutafjár var í eigu eignarhaldsfélags skilanefndar bankans. Á árinu 2013 tíma eignaðist ríkið 97,9% í bankanum og starfsmenn 2,1% í samræmi við samkomulag þessara aðila um fjármögnun bankans frá því í desember 2009. Eiginfjárframlag ríkisins nam 122 milljörðum kr. sem að lang stærstum hluta var greitt með skuldabréfi.
Arion banki var alfarið í eigu ríkisins fram til nóvember 2009 er ríkið komst að samkomulagi við kröfuhafa um að þeir eignuðust 87% eignarhlut í bankanum. Samkomulagið var gegn greiðslu upp á 66 milljarða kr. í formi lánasafns og að eiginfjárframlag ríkisins gengi til baka að mestu en að ríkið ætti áfram um 13% af hlutafé bankans eða 260 milljónir kr. að nafnvirði. Ríkið veitti bankanum stuðning við eiginfjár- og lausafjárstöðu bankans m.a. í formi víkjandi láns að fjárhæð 29,5 milljarða kr.
Íslandsbanki var stofnaður í kjölfar neyðarlaganna 8. október 2008 til að halda utan um innlendar innstæður og meiri hluta íslenskra eigna Glitnis. Bankinn var alfarið í eigu ríkisins fram til október 2009 er ríkið komst að samkomulagi við kröfuhafa (skilanefnd Glitnis) um að þeir eignuðust 95% eignarhlut í bankanum. Samkomulagið var um niðurfellingu skulda Íslandsbanka við Glitni og að eiginfjárframlag ríkisins gengi til baka að mestu en að ríkið ætti um 5% af hlutafé bankans eða 500 milljónir kr. að nafnvirði. Ríkið veitti bankanum stuðning við eiginfjár- og lausafjárstöðu bankans m.a. í formi víkjandi láns að fjárhæð 25 milljarða kr.
Ríkið átti í raun aldrei þær eignir og skuldir sem fluttar voru úr gömlu bönkunum yfir í þá nýju og því nær að tala um að ríkið, með eiginfjárframlagi sínu, hafi eignast 81%, 5% og 13% hluti í nýju bönkunum í tengslum við endurreisn viðskiptabanka eftir hrunið, frekar en að eiginleg sala á hlutabréfum hafi átt sér stað.
Síðan í október 2008 hefur ríkið eignast hluti í nokkrum minni fjármálafyrirtækjum og sparisjóðum. Í 2. gr. laga nr. 125/2008, neyðarlaganna, er að finna heimild til handa fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs til að leggja sparisjóðum til stofnfé sem nemur allt að 20% af bókfærðu eigin fé sparisjóða. Þessi heimild var síðan nánar útfærð í reglum um framlag til sparisjóða skv. 2. gr. laganna og á grundvelli þeirra sóttu nokkrir sparisjóðir um stofnfjárframlag úr ríkissjóði á fyrri hluta árs 2009.
Ríkið fór upphaflega með stofnfé í fimm sparisjóðum. Þeir voru Sparisjóður Bolungarvíkur (90,9%), Sparisjóður Norðfjarðar (49,5%), Sparisjóður Vestmannaeyja (55,3%) Sparisjóður Svarfdæla (90%) og Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis (75,9%).
Rekstur Sparisjóðs Svarfdæla var seldur til Landsbankans hf. í byrjun árs 2012 í kjölfar söluferlis þar sem Bankasýsla ríkisins auglýsti 90% eignarhlut ríkisins í sparisjóðnum til sölu.
Lokið var við fjárhagslega endurskipulagningu Sparisjóðs Norðfjarðar í júní 2010. Stofnfé sjóðsins eftir fjárhagslega endurskipulagningu var 625,8 millj. kr. og var fjöldi stofnfjáraðila 86. Heildareignir sjóðsins voru 5.377 millj. kr. Eiginfjárhlutfall sjóðsins var 22%. Ríkið fer með 49,5 % af stofnfé sjóðsins að teknu tilliti til þess hlutar sem Byggðastofnun fór með í sjóðnum.
Sparisjóður Norðurlands varð til við sameiningu Sparisjóðs Svarfdæla og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis á árinu 2013. Hinn 30. júní 2014 sameinaðist Sparisjóður Bolungarvíkur Sparisjóði Norðurlands frá og með 1. janúar sama ár. Eftir sameininguna er stofnfé Sparisjóðs Norðurlands 1.008 millj. kr. og fjöldi stofnfjáraðila 365. Heildareignir sjóðsins við sameininguna námu 10.913 millj. kr. og eiginfjárhlutfall sjóðsins nam 17,4%. Eignarhlutur ríkisins í sparisjóðnum nemur um 79,2% af stofnfé sjóðsins.
Lokið var við fjárhagslega endurskipulagningu Sparisjóðs Vestmannaeyja í lok árs 2010. Stofnfé sparisjóðsins eftir fjárhagslega endurskipulagningu var 1.004,5 millj. kr. og var fjöldi stofnfjáraðila 85. Heildareignir sjóðsins voru 14.716 millj. kr. Eiginfjárhlutfall sjóðsins var um 16,8%. Eignarhlutur ríkisins í sjóðnum er 55,3% af stofnfé sjóðsins.
4. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er kveðið á um fyrirkomulag á meðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum og um heimild ráðherra til þess að selja þessa hluti að ákveðnu marki og að undangengnu fyrirfram ákveðnu ferli. Helstu efnisatriði frumvarpsins eru þessi:
1. Ráðherra er falið að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum í samræmi við lög, góða stjórnsýslu- og viðskiptahætti og eigandastefnu ríkisins.
2. Bankasýsla ríkisins er lögð niður í samræmi við ákvæði núgildandi laga um niðurlagningu hennar. Í stað Bankasýslunnar er sett á fót ráðgjafarnefnd um fjármálafyrirtæki í ríkiseigu sem er ráðherra til ráðgjafar um meðferð og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
3. Ráðherra ber að setja og viðhalda sérstakri eigandastefnu ríkisins sem tekur til fjármálafyrirtækja í eigu þess.
4. Ráðherra ber að leita umsagnar ráðgjafarnefndar um fjármálafyrirtæki varðandi stærri ákvarðanir sem tengjast meðferð eignarhalds og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Ráðgjafarnefndin getur jafnframt að eigin frumkvæði lagt fram tillögur og óskað eftir upplýsingum frá ráðherra um tiltekin mál.
5. Ráðgjafarnefndin hefur einnig það hlutverk að tilnefna hæfa einstaklinga til setu í stjórnum fjármálafyrirtækja fyrir ríkið.
6. Að fenginni heimild í fjárlögum er heimilt að selja að öllu leyti eða að hluta eignarhluti ríkisins í Arion banka hf., Íslandsbanka hf. og sparisjóðum, og í Landsbankanum hf. að því marki að eignarhlutur ríkisins nemi aldrei minna en 70% af heildarhlutafé Landsbankans hf., eins og mælt er fyrir um í gildandi lögum.
7. Sérregla gildir áfram um heimild til sölu eignarhluta vegna samningsbundins eða lögbundins kaupréttar, innlausnarréttar eða réttar meirihlutaeiganda til þess að krefjast þess að ríkið sem minnihlutaeigandi selji eignarhlut sinn á sama tíma og meirihlutaeigandi.
8. Áfram er gert ráð fyrir því að ráðherra sendi fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis greinargerð um söluáform og taki endanlega ákvörðun um sölumeðferð að liðnum þeim fresti sem nefndirnar hafa til þess að gera athugasemdir við greinargerð ráðherra. Ráðherra óskar jafnframt eftir umsögn Seðlabanka Íslands vegna líklegra áhrifa sölu á gjaldeyrismál eins og mælt er fyrir um í núgildandi lögum.
9. Áfram er mælt fyrir um að gæta skuli að tilteknum meginreglum við undirbúning og framkvæmd sölumeðferðar eignarhluta sem tryggja eiga faglega sölumeðferð.
10. Mælt er fyrir um að Ríkiskaup í stað Bankasýslu ríkisins annist formlega sölumeðferð eignarhluta og leggi fyrir ráðherra niðurstöður söluferlis og mat á tilboðum.
11. Ráðherra tekur ákvörðun um samþykki eða höfnun tilboða í eignarhluti og undirritar samninga fyrir hönd ríkisins um sölu eignarhluta eins og gert er ráð fyrir í gildandi lögum.
12. Hnykkt er á því að Ríkisendurskoðun hafi almennt eftirlit með framkvæmd söluferlisins.
13. Að lokinni sölumeðferð leggur ráðherra skýrslu fyrir Alþingi um niðurstöður hennar.
5. Skipulag eigandahlutverks.
Með hliðsjón af þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu er ástæða til að fara nokkrum orðum um þá ólíku kosti sem fyrir hendi eru um skipan eignarhalds ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Fari sérstök stofnun með eignarhaldið hefur hún skýrt og afmarkað hlutverk og getur þegar vel tekst til stuðlað að gagnsæi og faglegri sérhæfingu. Á hinn bóginn er einnig hægt að benda á ýmsa galla slíks fyrirkomulags. Þannig er t.d. ljóst að stofnun sem eingöngu sinnir eignarhaldi fjármálafyrirtækja í eigu ríkisins verður ávallt smá og óhagkvæm rekstrareining sem gengur gegn þeirri almennu stefnu ríkisins að fækka örstofnunum. Slíkt felur jafnframt í sér tvöfalda stjórnsýslu varðandi félög í eigu ríkisins. Þannig fer fjármála- og efnahagsráðherra með fyrirsvar flestra af stærstu og mikilvægustu fyrirtækjum ríkisins, eins og t.d. Landsvirkjunar, RARIK, Póstsins eða ISAVIA. Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga að jafnvel þó stofnun eins og Bankasýslan sinni tilteknum verkefnum sem snúa að fjármálafyrirtækjunum þá er hin endanlega ábyrgð á eignarhaldinu og söluferli þessara eignarhluta, þegar að því kemur, eftir sem áður í höndum ráðherra. Uppskipting verkefna milli tveggja aðila með þessum hætti felur í sér hættu á samhæfingarvanda og óþarflega flóknum samskiptum. Með slíku fyrirkomulagi verður fjarlægð eigandaábyrgðar meiri og yfirsýn þar með minni.
Það fyrirkomulag á meðferð eignarhalds, sem boðað er í frumvarpinu, miðar að því að halda kostum núverandi fyrirkomulags en efla um leið eigandahlutverk ríkisins gagnvart þessum félögum og skýra hvar endanleg ábyrgð liggur. Með því að setja upp sjálfstæða ráðgjafarnefnd er reynt að treysta gagnsæi og trúverðugleika bæði við meðferð eignarhalds og við sölu eignarhluta. Sameining á umsýslu eignarhalds á einum stað gefur jafnframt færi á að auka fagþekkingu með því að byggja upp sterkari umsýslueiningu félaga innan fjármála- og efnahagsráðuneytisins með sambærilegum hætti og gert hefur verið í nágrannalöndunum. Hlutverk slíkrar einingar yrði skýrlega aðgreint frá öðrum hlutverkum ráðuneytisins sem beinast að fjármálafyrirtækjum almennt og með því móti dregið úr mögulegum hagsmunaárekstrum vegna ólíkra hlutverka. Þá er mikilvægt að skipulag verkefna innan ráðuneytisins taki mið af þessum ólíku hlutverkum og að slík aðgreining tryggi að trúnaðarupplýsingum um málefni fjármálafyrirtækja sé ekki miðlað nema í eðlilegu sambandi við starfskyldur. Einnig verði tryggt að verkefni einstakra sérfræðinga ráðuneytisins afmarkist við annað ofangreindra hlutverka.
Við mótun fyrirkomulags á þessu sviði er gagnlegt að líta til skipan eignarhalds ríkisfyrirtækja og félaga á hinum Norðurlöndunum. Öll löndin starfrækja miðlæga eignarhaldseiningu í einu ráðuneyti. Eignarhald félaga sem starfa eingöngu á viðskiptalegum forsendum er í nær öllum tilfellum í umsjón þessara eininga. Eignarhald félaga sem vinna að sérstökum samfélagslegum markmiðum getur fallið undir önnur ráðuneyti en meðferð eignarhaldsins er samhæfð af miðlægri eignarhaldseiningu. Farið er með eignarhald allra fyrirtækja í eigu ríkisins með sambærilegum hætti, óháð félagsformi og því hver fer með eignarhaldið.
Sú stefnumörkun virðist vera sameiginleg meðal annarra Norðurlanda að fela eignarhaldsfélögum frekar að fara með eignarhald fyrirtækja ef á annað borð er talið rétt að það eigi að vera utan ráðuneyta. Almennt séð hafa Norðurlöndin að þessu leyti ekki farið þá leið að fela ríkisstofnunum að fara með eignarhluti ríkisins í félögum. Utanumhald eignarhluta í sérstökum eignarhaldsfélögum hefur verið talið henta félögum betur sem þörf er á að endurskipuleggja eða leggja niður (sbr. Finansiel Stabilitet í Danmörku). Í Finnlandi eru skráð félög í minnihlutaeign ríkisins í höndum eignarhaldsfélags (Solidium). Í öllum tilfellum er eignarhald samfélagslega mikilvægra fyrirtækja í höndum ráðuneytis.
Í eigandastefnu og við meðferð eignarhalds er lögð rík áhersla á armslengdarregluna (e. Arm's Length Principle). Í henni felst að staðið er faglega að vali stjórnarmanna og að félögin og stjórnir þeirra njóta sjálfstæðis. Samkvæmt meginreglunni er það ekki hlutverk eiganda fjármálafyrirtækja að koma að daglegum rekstri, heldur að móta stefnu og markmið, svo sem um arðsemi, áhættu og almennar áherslur í starfseminni. Þó eflaust megi finna dæmi þess að ekki sé farið að þessari meginreglu má hins vegar segja að almennt eru meiri áhyggjur af því að „armurinn“ sé of langur en of stuttur. Hér er m.a. átt við sjónarmið um að eigandastefnu sé ekki fylgt nægilega vel eftir og of fá tæki séu til að stýra því að félög haldi sig innan settra markmiða eða hlutverks, virði góða stjórnarhætti eða sýni samfélagslega ábyrgð. Bein og milliliðalaus ábyrgð ráðuneytis er talin mikilvæg til að vinna að þessum markmiðum.
Eignarhaldseiningar á Norðurlöndum er aðskildar frá þeim hlutverkum ríkjanna sem hafa áhrif á rekstrarskilyrði og samkeppnisstöðu fyrirtækja. Þessi aðgreining og aðskilnaður getur ýmist verið innan ráðuneytis (Noregur og Svíþjóð) eða milli ráðuneyta (Finnland og Danmörk). Í Svíþjóð fellur eignarhald félaga í ríkiseigu og málefni fjármálamarkaða undir fjármálaráðuneyti eins og hér á landi. Í Noregi fellur eignarhald félaga í ríkiseigu og almenn starfsskilyrði og lagarammi atvinnumála undir sama ráðuneyti.
Meðferð eignarhalds hér á landi er að hluta til í sama horfi og á öðrum Norðurlöndum. Færa má fyrir því veigamikil rök að með tilfærslu verkefna sem nú eru í höndum Bankasýslu ríkisins yfir til ráðuneytisins væri hægt að byggja upp sterkari og öflugri miðlæga eignarhaldseiningu innan þess. Ríkir samfélagslegir hagsmunir felast í því að eignarhaldi allra félaga í eigu ríkisins sé sinnt með markvissum, faglegum og samræmdum hætti. Sú færsla á eignarhaldi, sem lögð er til í frumvarpi þessu, stuðlar að slíkri uppbyggingu innan ráðuneytisins og yrði mikilvægur liður í því að skipan þessara mála verði með sambærilegum hætti og á öðrum Norðurlöndum.
6. Ráðgjafarnefnd um fjármálafyrirtæki í stað Bankasýslu ríkisins.
Samkvæmt núgildandi lögum er Bankasýsla ríkisins sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir fjármála- og efnahagsráðherra. Hlutverk stofnunarinnar er að fara með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum í samræmi við lög, góða stjórnsýslu- og viðskiptahætti og eigandastefnu ríkisins á hverjum tíma. Með yfirstjórn hennar fer þriggja manna stjórn sem fjármála- og efnahagsráðherra skipar til fimm ára eða út líftíma stofnunarinnar verði hann skemur en fimm ár. Fjármála- og efnahagsráðherra skipar alla stjórnarmenn stofnunarinnar og ákveður hver verður formaður og varaformaður. Nánar er mælt fyrir um verkefni stofnunarinnar í 4. gr. laga nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins.
Verði frumvarp þetta að lögum mun Bankasýsla ríkisins verða lögð niður og er gert ráð fyrir að verkefni hennar muni að mestu færast til fjármála- og efnahagsráðuneytisins eins og áður hefur komið fram. Mikilvægt er að ríkið hagi eigandaákvörðunum sínum með trúverðugum og faglegum hætti og í ljósi þess er í frumvarpi þessu lagt til að sett verði á laggirnar sjálfstæð ráðgjafarnefnd sem verði fjármála- og efnahagsráðherra til ráðgjafar um meðferð og sölu þessara eignarhluta. Gert er ráð fyrir að ráðherra skipi sérfróða aðila í nefndina og að ríkar faglegar kröfur verði gerðar til nefndarmanna.
Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að ráðgjafarnefndin verði fjármála- og efnahagsráðherra til ráðgjafar um ýmis verkefni sem Bankasýslunni voru áður falin, bæði að beiðni ráðherra eða að eigin frumkvæði. Jafnframt er gert ráð fyrir að hún annist það hlutverk að tilnefna hæfa einstaklinga til setu í stjórnum fjármálafyrirtækja í ríkiseigu. Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir að hún sé að mestu leyti ráðgefandi og umsagnaraðili samkvæmt frumvarpinu er ljóst að slík sjálfstæð ráðgjafarnefnd sérfræðinga á þessu sviði mun án efa stuðla að vandaðri stjórnsýslu og ákvarðanatöku við alla umsýslu og ráðstöfun þessara eignarhluta af hálfu ríkisins.
Ekki er gert ráð fyrir að nefndin hafi umfangsmikla daglega starfsemi eða gagnaöflun með höndum heldur sinni hún verkefnum sínum með gerð umsagna og greinargerða til ráðherra um einstök mál. Nefndin mun hafa starfs- og fundaraðstöðu í fjármála- og efnahagsráðuneytinu auk þess sem ráðuneytið mun veita henni aðstoð við upplýsinga- og gagnaöflun, útreikninga og aðra nauðsynlega þjónustu sem tengist starfi hennar.
7. Eigandastefna.
Í september árið 2009 gaf ráðuneytið út eigandastefnu um eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Við mótun eigandastefnunnar var m.a. horft til skýrslu OECD og eigandastefnu á Norðurlöndum. Útgáfa eigandastefnunnar markaði tímamót þar sem með henni var í fyrsta sinn gefin út skýr og skrifleg eigandastefna af hálfu ríkisins. Þremur árum síðar gaf fjármála- og efnahagsráðuneytið út eigandastefnu ríkisins um hlutafélög og sameignarfélög í eigu ríkisins. Sú stefna gildir almennt um slík félög í eigu ríkisins og var að hluta til byggð á eigandastefnu ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Það er lykilatriði að þátttaka ríkisins í rekstri þeirra fjármálafyrirtækja, sem ríkið á eignarhluta í, sé gagnsæ og hafin yfir vafa. Eigandastefnunni er ætlað að skýra fyrirætlanir ríkisins sem eiganda að fjármálafyrirtækjum og veita leiðbeiningar til stjórnar og stjórnenda þessara fyrirtækja um markmið og sjónarmið ríkisins sem eiganda. Aðgerðir ríkisins sem eiganda verða að vera faglegar og byggjast á almennum viðurkenndum viðmiðum um góða stjórnarhætti.
Nauðsynlegt er að stjórnsýslan fylgi vel eftir eigandastefnu ríkisins en að fyrirtækin sjálf séu rekin eins og hver önnur hlutafélög í samkeppnisrekstri. Flest grannlönd okkar hafa mótað sér sambærilega eigandastefnu, svo sem Noregur, Svíþjóð, Finnland, Danmörk, Bretland og Holland. Í eigandastefnum þessara landa eru settar fram lykiláherslur í rekstri fyrirtækjanna, skilgreindar helstu væntingar til þeirra og gerð grein fyrir markmiðum ríkisins með eignarhaldinu. Þar eru einnig settar fram ákveðnar kröfur til fyrirtækjanna og skilgreindar almennar reglur og leiðbeiningar, svo sem um skipan stjórna, skyldur stjórnarmanna, samskipti milli eigenda og stjórnar og starfskjör stjórnar og æðstu stjórnenda.
Norðmenn hafa sett sér skýra eigandastefnu en norska ríkið á eignarhluti í fjölmörgum fyrirtækjum á ýmsum sviðum samfélagsins. Í Noregi fer tiltekið ráðuneyti með fyrirsvar eignarhluta flestra fyrirtækja sem ríkið á hluti í. Innan ráðuneytisins er sérstök deild sem ber ábyrgð á eigandastefnu ríkisins og eftirfylgni með henni gagnvart þeim fyrirtækjum sem ríkið á hluti í. Fulltrúar ríkisins í stjórnum þessara fyrirtækja þurfa að fylgja eigandastefnu ríkisins og vinna að þeim markmiðum sem þar eru sett fram. Fyrirtækin eru sum hver í kauphöll og starfa á samkeppnismarkaði og því lykilatriði að afskipti norska ríkisins séu fagleg og trúverðug. Eigandastefnan er skýr og birt opinberlega og í henni er m. a. gerð grein fyrir skipulagi eigandahlutverksins, hlutverkum mismunandi aðila innan ríkisins, markmiðum ríkisins með eignarhaldinu, kröfum til stjórnenda o.fl.
Mikilvægt er að íslenska ríkið marki áfram með skýrum hætti stefnu sína gagnvart fjármálafyrirtækjum sem það á eignarhluti í. Fjármála- og efnahagsráðherra annast mótun eigandastefnu ríkisins að þessu leyti, auk þess að hafa á hendi fyrirsvar og ábyrgð á eignarhlutum ríkisins í hlutafélögum og öðrum félögum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að ráðgjafarnefnd um fjármálafyrirtæki í ríkiseigu hafi mikilvægu hlutverki að gegna við frekari mótun þessarar stefnu með ráðleggingum og ábendingum um það sem betur má fara.
Hér á landi hefur verið mótuð stefna um miðlægt skipulag varðandi eignarhald á hlutabréfum í eigu ríkisins eins og áður hefur komið fram. Eignarhlutir ríkisins í flestum þeirra fyrirtækja sem eru í eigu ríkisins eru á forræði fjármála- og efnahagsráðherra. Ísland hefur þannig tekið upp miðlægt skipulag líkt og OECD mælir með og mun frumvarp þetta styrkja þá stefnu enn frekar verði það að lögum.
8. Undirbúningur sölu og sölumeðferð eignarhluta.
Þrátt fyrir að núverandi eignarhald ríkisins í fjármálafyrirtækjum sé ekki tilkomið vegna stefnumörkunar þar um heldur sé afleiðing björgunaraðgerða ríkisins skiptir ákvörðun um sölu eignarhluta í jafn kerfislega mikilvægum fyrirtækjum miklu máli fyrir samfélagið. Ferlið við sölu þeirra þarf að vera gagnsætt og tryggja þarf jafnræði við söluna líkt og gildir þegar öðrum ríkiseignum er almennt ráðstafað.
Ljóst má vera að einföld og skýr umgjörð þarf að gilda um sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Styrkir það á allan hátt trúverðugleika ákvarðana um sölu eigna. Þau ákvæði frumvarpsins, sem að þessu snúa, byggjast á þeirri aðferðafræði sem lagt var upp með í lögum nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Þó gert sé ráð fyrir því að Bankasýsla ríkisins verði lögð niður verði frumvarpið að lögum þá munu aðrir taka við hlutverkum hennar við sölumeðferð þessara eigna. Í frumvarpinu, eins og í gildandi lögum, er í fyrsta lagi lagt upp með víðtækt samráð við Alþingi við sölu eignarhluta í fjármálafyrirtækjum, í öðru lagi að farið verði eftir skýrum meginreglum við framkvæmd slíkrar sölu og í þriðja lagi þarf ráðherra að loknu söluferli að skila Alþingi vandaðri lýsingu á söluferlinu ásamt skýringum á því hvað réði ákvörðun um samþykki eða höfnun tilboða. Verklag við sölu eignarhluta mun eftir sem áður verða fastákveðið og fylgja fyrirfram ákveðnu ferli. Telji fjármála- og efnahagsráðherra rétt að hefja sölumeðferð einstakra eignarhluta þarf hann að byrja á því að leita eftir umsögn ráðgjafarnefndar um fjármálafyrirtæki og Seðlabanka Íslands. Ráðherra útbýr í kjölfarið greinagerð um fyrirhugaða sölumeðferð. Gert er ráð fyrir að greinargerðin verði samin af ráðherra og sérfræðingum ráðuneytisins með aðstoð utanaðkomandi sérfræðinga. Við undirbúning sölu á stórum eignarhlutum þarf augljóslega að nýta margvíslega þjónustu innlendra sem erlendra sérfræðinga. Eðlilegt er að slík greinargerð fái á þessu stigi hefðbundna umfjöllun í ríkisstjórn áður en lengra er haldið.
Næsta stig er að ráðherra leggi greinargerðina bæði fyrir efnahags- og viðskiptanefnd og fjárlaganefnd Alþingis. Alþingi hefur eins og í gildandi lögum fastmótað hlutverk við undirbúning söluferlis og getur komið að athugasemdum og ábendingum við efni greinargerðar ráðherra strax í upphafi máls og áður en ráðherra tekur endanlega ákvörðun um hvort sölumeðferð verði hafin á einstökum eignarhlutum og um aðra þætti sem lúta að söluferlinu.
Gert er ráð fyrir því að í greinargerð ráðherra til nefnda Alþingis komi fram markmið með sölu hvers og eins eignarhlutar. Markmið ríkisins með hverri sölu kunna að vera nokkur og er það hlutverk þeirra sem undirbúa sölu að tryggja að þau myndi eina heild þannig að sölugögn sem unnin eru á grundvelli þeirra uppfylli öll skilyrði. Almenna reglan ætti að vera sú að gengið sé út frá því að hæsta söluverð sé það sem ráði sölu, þótt ljóst sé að í sumum tilfellum þurfi að horfa til annarra markmiða, svo sem um dreift eignarhald. Því skýrari sem markmið með sölu tiltekinna eignarhluta eru því auðveldara verður að vinna sölulýsingu og velja hvaða söluaðferð hentar best í hverju tilviki.
Við undirbúning sölu þarf að meta með hvaða hætti tekið er tillit til stefnu stjórnvalda um þróun og skipan fjármálakerfisins. Nokkur umræða hefur verið um kosti og galla þess að ná fram aukinni aðgreiningu milli ólíkra hlutverka í starfsemi fjármálafyrirtækja, svo sem með aðskilnaði viðskiptabanka og fjárfestingabanka og einnig með aðskilnaði húsnæðislána frá annarri starfsemi. Ekki verður séð að stefnumótun um mögulega aðgreiningu ólíkra hlutverka geti haft áhrif á markmið og aðferðir við sölu eignarhluta ríkisins. Ef til kæmi yrði að framfylgja slíkri stefnu með almennri löggjöf. Mun meiri möguleikar eru á því að við sölu verði unnið að framgangi markmiða um dreift eignarhald fjármálafyrirtækja. Hægt er að móta aðferðir við sölu með þeim hætti að þeir hlutir sem ríkið selur skiptist á margar hendur og að sett verði hámark á kaup einstakra aðila. Þess má geta að í núverandi eigandastefnu ríkisins um fjármálafyrirtæki er m.a. lögð áhersla á að fjármálafyrirtæki verði til framtíðar með dreifða eignaraðild. Í greinargerðinni sem ráðherra leggur fyrir Alþingi mun þar af leiðandi koma fram hversu mikil áhersla verður lögð á dreift eignarhald í hverju einstöku söluferli sem fyrirhugað verður að hefja og hvernig slíku markmiði verður náð.
Með niðurlagningu Bankasýslunnar munu Ríkiskaup formlega sjá um að undirbúa sölu, leita tilboða í eignarhlut, halda utan um þá vinnu að meta tilboð, skipuleggja samskipti við bjóðendur, hafa umsjón með samningaviðræðum við utanaðkomandi ráðgjafa og væntanlega kaupendur, og annast samningagerð. Allt skal þetta gert í samræmi við þær meginreglur sem boðað er í frumvarpinu að gætt skuli að við söluna. Þannig er mikilvægt varðandi sölu eignarhluta ríkisins að jafnræðis sé gætt milli þeirra sem koma til greina sem mögulegir kaupendur svo að allir líklegir kaupendur hafi jafna möguleika á því að gera tilboð. Jafnræði verður best tryggt með því að skilyrði við sölu séu fá, skýr og öllum ljós. Séu málefnaleg rök fyrir því að þrengja skilyrðin þarf að gera það með gagnsæjum hætti þannig að forsendurnar séu augljósar og hafnar yfir vafa.
Tryggja þarf hlutlægni, t.d. við mat á tilboðum, þannig að ákvörðun um hver skuli kaupa eignarhlutinn sé auðveldlega rökstudd. Jafnframt þarf ríkið að tryggja að salan sé hagkvæm, þ.e. að leitað sé hæsta verðs fyrir þá eignarhluti sem ríkið ætlar sér að selja á hverjum tíma. Ef ákveðið er að láta önnur sjónarmið gilda en söluverð þarf sú ákvörðun að byggjast á málefnalegum rökum sem ákveðin hafa verið fyrirfram og styðja við önnur markmið með sölunni. Loks ætti við sölu ríkisins á eignarhlutum ávallt að leitast við að efla samkeppni. Með þessu er m.a. átt við að leitast sé við að meta þau áhrif sem sala ríkisins á ákveðnum eignarhlutum hafi á samkeppni á þeim markaði þar sem fyrirtækið starfar. Þá er enn fremur æskilegt að við framkvæmd sölu sé lögð áhersla á að söluferli sé skýrt og opið, allt frá því að ákvörðun er tekin um sölu þar til skrifað hefur verið undir sölusamninga.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að almennt skuli eignarhlutir boðnir til sölu með opinberum hætti auk þess sem reynt er að setja fram helstu meginsjónarmið og meginreglur sem taka þurfi tillit til við sölu eignarhlutanna. Ljóst er að hægt er að beita mjög mismunandi aðferðum við sölu eignarhluta í fyrirtækjum en sú leið sem til greina kemur varðandi slíka sölu er vitaskuld háð stærð viðkomandi fyrirtækis og aðstæðum á markaði þegar salan fer fram. Ýmsar leiðir koma til greina við slíka sölu eins og t.d. almennt útboð verðbréfa, skráning hlutabréfa fjármálafyrirtækis á skipulegum verðbréfamarkaði eða tilboðssala. Markmið stjórnvalda með sölu einstakra hluta, stærð hlutanna og eðli umrædds fjármálafyrirtækis skipta meginmáli þegar söluaðferð er valin hverju sinni. Gjalda þarf varhug við því að reyna að skilgreina í lagatexta strax í upphafi hvaða söluaðferðir nota skuli við sölu á einstökum eignarhlutum eða þrengja um of að þessu vali þegar þar að kemur. Slíkt val þarf að byggjast á faglegu mati á þeim tíma sem selja á hlutinn út frá stærð eignarhluta og fyrirliggjandi markaðsaðstæðum. Ljóst er að skráning á skipulegan verðbréfamarkað kæmi nánast einungis til greina varðandi Landsbankann en ekki t.d. varðandi eignarhluti í litlum sparisjóðum. Ákvörðun um það hvort slíkt kæmi yfirhöfuð til greina varðandi 13% hlut ríkisins í Arion banka og 5% hlut ríkisins í Íslandsbanka mundi t.d. alfarið byggjast á því hvort meirihlutaeigendur þessara tveggja fjármálafyrirtækja tækju þá ákvörðun í framtíðinni að skrá umrædd fjármálafyrirtæki á skipulegan verðbréfamarkað.
Að loknu söluferli er lagt til að ráðherra leggi fyrir Alþingi skýrslu um sölumeðferð einstakra eignarhluta þar sem gerð er grein fyrir helstu niðurstöðum. Með slíkri skýrslugjöf fengi Alþingi ítarlega greinargerð um allt söluferlið stuttu eftir að ferlinu lýkur. Gert er ráð fyrir því að ráðgjafarnefndin fengi jafnframt aðkomu að þessari vinnu á þá leið að hún gæti lagt sjálfstætt mat á vinnubrögð og verkferla við sölumeðferðina. Mælt er fyrir um að slík umsögn þurfi að fylgja skýrslu ráðherra til Alþingis.
Í frumvarpinu er jafnframt hnykkt á því að Ríkisendurskoðun hafi almennt eftirlit með söluferlinu.
9. Samráð og samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu með hliðsjón af lögum um Bankasýslu ríkisins, nr. 88/2009, og lögum um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, nr. 155/2012. Við vinnslu frumvarpsins var haft samráð við stjórn Bankasýslu ríkisins og forsætisráðuneytið.
Frumvarpið þótti ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá eða á alþjóðlegum skuldbindingum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Í 2. mgr. eru talin upp þau áhersluatriði sem lagt er til að horfa skuli til við meðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Þannig skal stuðla að áframhaldandi uppbyggingu öflugs innlends fjármálamarkaðar og virkri samkeppni milli fjármálafyrirtækja þegar ákvarðanir um meðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum eru teknar.
Í 3. mgr. er lagt til að gætt skuli fyllsta trúnaðar um upplýsingar sem varða mikilvæga hagsmuni einstakra fjármálafyrirtækja sem ráðuneytið býr yfir og að slíkum upplýsingum sé ekki miðlað til annarra án veigamikilla ástæðna. Í þessu felst að vandlega verði farið með trúnaðarupplýsingar til að skaða ekki samkeppnishagsmuni og fyrirbyggja mögulega hagsmunaárekstra milli fjármálafyrirtækja. Trúnaðarskyldan nær til ráðherra og þeirra sem starfa í hans umboði við meðferð eignarhluta, þ.e. starfsmanna ráðuneytisins, ráðgjafarnefndarinnar og annarra sem vinna að verkefnum fyrir ráðuneytið á þessu sviði. Þá þarf jafnframt að fara eftir öðrum lagaákvæðum sem taka til trúnaðarupplýsinga, sbr. m.a. 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og ákvæði XIII. kafla laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, sem varða meðferð innherjaupplýsinga.
Um 3. gr.
Í 1. mgr. eru talin upp þau markmið sem horfa skal til þegar eigandastefnan er sett. Fram kemur að horfa skuli bæði til innlendra sem alþjóðlegra viðmiðana og leiðbeininga eftir því sem við getur átt, sbr. m.a. leiðbeiningar OECD um stjórnarhætti fyrirtækja í ríkiseigu sem síðast voru gefnar út árið 2005. Hér má einnig nefna leiðbeiningar um stjórnarhætti fyrirtækja sem eru gefnar út af Viðskiptaráði Íslands, Nasdaq OMX Iceland hf. og Samtökum atvinnulífsins.
Í 2. mgr. er sérstaklega kveðið á um að þeir sem taka að sér að sitja stjórnum fyrir hönd ríkisins í fjármálafyrirtækjum beri að taka mið af gildandi eigandastefnu í störfum sínum. Þrátt fyrir að stjórnendum og stjórnarmönnum í fjármálafyrirtækjum beri skylda að lögum til að hafa hagsmuni fyrirtækisins að leiðarljósi við störf sín er ekki talið að sú skylda útiloki að ríkið sem eigandi félags að hluta eða í heild móti sérstaka eigandastefnu þar sem fram komi markmið með eignarhaldinu. Að sama skapi verður að telja að ríkið sem eigandi geti mælt fyrir um að stjórn og stjórnendur félags í meirihlutaeigu þess fari eftir réttmætri stefnu eiganda enda stangist hún ekki á við lögbundnar skyldur stjórnar félagsins.
Eðlilegt er að stjórnarmenn ríkisins í fjármálafyrirtækjum að meiri hluta í eigu ríkisins gangi eftir því að eigandastefnan verði sýnileg í starfsemi fyrirtækjanna og að stefna og ákvarðanir umræddra félaga séu í samræmi við ákvæði eigandastefnunnar en gangi ekki gegn henni. Sé fjármálafyrirtæki í eigu fleiri aðila en ríkisins er gert ráð fyrir að þeir sem kjörnir eru í stjórn þess fyrir hönd ríkisins skuli fara eftir þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í eigandastefnu. Slík krafa er þó vitanlega ekki gerð um þá sem skipaðir eru í stjórn af öðrum en ríkinu.
Verði stjórnarmaður tilnefndur af ríkinu þess áskynja að markmiðum eigandastefnu sé ekki fylgt í félagi að meiri hluta í eigu þess ættu viðbrögð hans því að vera að taka málið fyrir á stjórnarfundi eins fljótt og kostur er. Ef fyrirsjáanlegt er að aðrir í stjórn félagsins eða stjórnendur þess ætli ekki að fylgja lögmætri stefnu eiganda að einhverju eða öllu leyti ætti hlutaðeigandi stjórnarmaður að krefjast þess að athugasemdir hans verði sérstaklega bókaðar í fundargerð stjórnar ásamt kröfu um að stjórnendur félagsins veki þegar í stað athygli ráðuneytisins á umræddum frávikum og ástæðum þess að félagið telur sig ekki geta farið eftir stefnu eiganda. Ekki verður talið að ríkið hafi beint boðvald yfir stjórn eða stjórnendum félags þótt þeir taki ákvarðanir í trássi við eigandastefnu, en í slíkum tilvikum væri eðlilegt að ráðherra nýtti sér úrræði félagaréttarins, t.d. með því að boða til hluthafafundar þar sem hann hefði tækifæri til að tilnefna félaginu aðra stjórnarmenn.
Um 4. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra skipi þrjá hæfa einstaklinga í nefndina án tilnefningar. Ráðherra ákveður hver þeirra verður formaður og skipar jafnframt einn varamann fyrir nefndina. Í greininni kemur fram að ráðuneytið leggi nefndinni til viðeigandi starfsaðstöðu. Eins og fram kemur í almennu athugasemdunum um ráðgjafarnefndina er ekki gert ráð fyrir að nefndin hafi umfangsmikla daglega starfsemi, rannsóknir eða gagnaöflun með höndum heldur muni hún sinna verkefnum sínum með gerð stuttra og hnitmiðaðra umsagna og greinargerða til ráðherra um einstök mál. Í slíkum umsögnum geta, svo dæmi sé tekið, falist ábendingar til ráðuneytis um að skoða eða greina ákveðna áhættuþætti í rekstri einhvers eða tiltekinna fyrirtækja. Ráðuneytið mun jafnframt veita henni aðstoð við upplýsinga- og gagnaöflun, útreikninga og aðra nauðsynlega þjónustu sem tengist starfi hennar.
Í 3. mgr. kemur fram að ráðgjafarnefndin er sjálfstæð í störfum sínum þótt hún heyri undir ráðherra en þess má geta að í lögum um Bankasýslu ríkisins var þriggja manna stjórn sem var sömuleiðis skipuð af ráðherra. Í greininni er lögð áhersla á að nefndarmenn hafi haldgóða menntun og reynslu og sérþekkingu á banka- og fjármálum. Gert er ráð fyrir að nefndarmenn verði valdir á grunni fagþekkingar og er jafnframt æskilegt að þeir hafi ólíka menntun og reynslu tengda starfsemi fjármálafyrirtækja og stjórnsýslu. Þá er það skilyrði að nefndarmenn hafi ekki orðið gjaldþrota á síðustu fimm árum eða hlotið dóm í tengslum við atvinnurekstur.
Í 4. mgr. kemur fram að gæta skuli að hæfisreglum stjórnsýslulaga við meðferð einstakra mála fyrir ráðgjafarnefndinni.
Um 5. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðgjafarnefndin geti að eigin frumkvæði lagt fram tillögur til ráðherra um meðferð eignarhalds og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Í 3. mgr. er lagt til að ráðgjafarnefndin geti einnig að eigin frumkvæði óskað eftir upplýsingum frá ráðherra um einstök mál er varða meðferð eignahalds eða sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Með þessu ákvæði er verið að undirstrika sjálfstæði nefndarinnar enn frekar.
Um 6. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra óski formlega eftir tilnefningu nefndarinnar um stjórnarmenn með hæfilegum fyrirvara fyrir stjórnarkjör. Að öllu jöfnu ætti að beina slíkri beiðni til nefndarinnar eigi síðar en mánuði fyrir stjórnarkjör til að gefa henni svigrúm til tilnefningar. Nefndin tilnefnir tvo hæfa einstaklinga til setu í hvert laust stjórnarsæti. Slík tilnefning á sér stað fyrir aðalfund í hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki og mun ráðuneytið tilkynna framboð umræddra aðila til stjórnar í samræmi við lög. Stjórnarmenn eru, eins og gert er ráð fyrir í lögum, kosnir til setu í stjórnum á aðalfundum af þeim sem fara með eignarhlut í hlutaðeigandi félagi. Tilnefning ráðherra eða fulltrúa hans á aðalfundi er bundin við þá einstaklinga sem nefndin hefur gert tillögur um.
Í 3. mgr. er kveðið á um að stjórnarmenn sem tilnefndir eru af ráðgjafarnefndinni skulu hafa viðhlítandi þekkingu og reynslu til setu í fjármálafyrirtækjum. Stjórnarmenn skulu uppfylla almenn skilyrði laga og reglna til setu í stjórnum slíkra félaga, sbr. m.a. 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002.
Í 4. mgr. er lagt til að ráðgjafarnefndin ákveði fyrirfram þau viðmið sem hún mun styðjast við í mati á hæfi, menntun og reynslu einstaklinga sem til greina koma til setu í stjórnum fyrirtækja. Umrædd viðmið koma fram í starfsreglum nefndarinnar sem birtar verða opinberlega á vefsvæði ráðuneytisins þegar þær liggja fyrir.
Í 5. mgr. er lagt til að ráðgjafarnefndin leiti eftir einstaklingum til stjórnarsetu að eigin frumkvæði en jafnframt er kveðið á um að aðrir aðilar geti boðið sig fram til setu í stjórnum fjármálafyrirtækja fyrir hönd ríkisins með því að senda nefndinni upplýsingar um feril sinn, þ.m.t. menntun og reynslu.
Um 7. gr.
Í 3. mgr. er lagt til að ráðherra verði heimilt að sameina sparisjóði öðrum fjármálafyrirtækjum, þá einkum í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu þeirra, en sambærileg heimild hefur verið til staðar í bráðabirgðaákvæði núgildandi laga um sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Mögulega þarf að ráðast í frekari sameiningar eða endurskipulagningu á sparisjóðum sem ríkið fer með eignarhluti í. Ekki er um eiginlega sölu að ræða við slíkar sameiningar því meginsjónarmiðið er að verðgildi eignarhlutarins haldist nokkurn veginn óbreytt þó í öðru formi sé. Af þessum sökum er því lagt til að ákvæði 9.–11. gr. gildi ekki um slíka meðferð eignarhluta.
Um 8. gr.
Í 1. mgr. er gerð sú breyting að ráðherra geti að eigin frumkvæði eða að fenginni tillögu ráðgjafarnefndar tekið ákvörðun um að hefja sölumeðferð einstakra eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Í 2. mgr. er áfram lagt til að ráðherra beri áform um sölu undir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis í greinargerðarformi.
Í 3. mgr. er kveðið á um að ráðherra skuli leita umsagnar ráðgjafarnefndarinnar um fyrirhugaða sölumeðferð áður en greinargerð um ráðgerða sölu er lögð fyrir Alþingi, ákveði hann að hefja slíkt söluferli að eigin frumkvæði. Þá skal ráðherra jafnframt leita umsagnar Seðlabanka Íslands.
Í 4. mgr. er rakið hvað skuli að lágmarki koma fram í greinargerðinni. Mikilvægt er að hægt sé að rökstyðja val á söluaðferð með hliðsjón af þeim meginreglum sem gilda eiga um sölu og að forsendur valsins séu öllum ljósar.
Ákvæði 5. mgr. er samhljóða 2. mgr. 2. gr. laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum og þarfnast ekki skýringa.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Í 1. mgr. er gerð sú breyting að Ríkiskaup munu í stað Bankasýslu ríkisins annast hina formlegu sölumeðferð fyrir hönd ríkisins í samræmi við ákvörðun ráðherra. Ríkiskaup er miðlæg innkaupastofnun á vegum ríkisins og er með nauðsynlegan stjórnsýslulegan ramma til að halda utan um slíka sölumeðferð. Hlutverk Ríkiskaupa verður að annast sölumeðferðina í umboði ráðherra og í samræmi við þau fyrirmæli sem fram koma í greinargerð um sölumeðferð eignarhluta í fjármálafyrirtækjum sem búið verður að leggja fyrir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis, sbr. 9. gr. frumvarpsins.
Í 2. mgr. er lagt til að Ríkiskaup skili ráðherra rökstuddu mati á þeim tilboðum sem berast en eðli máls samkvæmt er gert ráð fyrir að Ríkiskaup meti tilboðin í samráði við utanaðkomandi sérfræðinga sem valdir verða á grundvelli þekkingar á fjármálamarkaði við upphaf þessa ferils. Þegar mat Ríkiskaup á tilboðum liggur fyrir leitar ráðherra umsagnar ráðgjafarnefndarinnar um það mat til að staðreyna það enn frekar.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um meðferð og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.
Meginefni frumvarpsins er að í stað Bankasýslu ríkisins verði sett á fót ráðgjarfanefnd um fjármálafyrirtæki í ríkiseigu sem verði ráðherra til ráðgjafar um meðferð og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Starfssvið nefndarinnar verði áþekkt stjórn Bankasýslu ríkisins sem nú starfar að því undanskildu að nefndinni verði ætlað að tilnefna stjórnarmenn til setu í stjórnum fjármálafyrirtækja í ríkiseigu í stað þess að sérstök valnefnd fari með það hlutverk samkvæmt núgildandi lögum. Önnur verkefni og rekstur sem nú fara fram hjá Bankasýslu ríkisins færast til fjármála- og efnahagsráðuneytisins og er gert ráð að ráðuneytið þurfi að ráða tvo til þrjá starfsmenn til að annast um það.
Verði frumvarpið að lögum má gera ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs vegna meðferðar og sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum lækki frá því sem verið hefur, líkt og gert var ráð fyrir í tillögum sem fram komu af hálfu hagræðingarhóps á vegum ríkisstjórnarinnar. Í fyrsta lagi verða málefni sem teljast til daglegs reksturs, og eru nú í umsjá þriggja starfsmanna auk forstjóra, í umsjá tveggja til þriggja starfsmanna sem ráðnir verða til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í öðru lagi mun ráðgjarfanefnd um fjármálafyrirtæki í ríkiseigu tilnefna stjórnarmenn til setu í stjórnum fjármálafyrirtækja í ríkiseigu í stað sérstakrar valnefndar nú. Af þessu leiðir að stöðugildum fækkar um eitt til tvö auk þess sem fyrrgreind valnefnd verður lögð niður. Að samanlögðu má gera ráð fyrir að heildaráhrif frumvarpsins lækki útgjöld ríkissjóðs um 40–50 m.kr. árlega miðað við að árlegur rekstrarkostnaður Bankasýslu ríkisins næmi um 95–100 m.kr. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2015 er lagt til að fjárheimild stofnunarinnar verði felld niður en á móti er gert ráð fyrir hækkun fjárheimildar aðalskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins um 47,2 m.kr. til þess að mæta auknum kostnaði vegna tveggja til þriggja nýrra stöðugilda sérfræðinga sem annast munu umsýslu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, auk sérfræði- og ráðgjafarkostnaðar.
