122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 1192 – 288. mál.

Nefndarálit

um frv. til sveitarstjórnarlaga.

Frá meiri hluta félagsmálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sesselju Árnadóttur og Húnboga Þorsteinsson frá félagsmálaráðuneyti, Þórð Skúlason, Vilhjálm Þ. Vilhjálmsson og Halldór Hróarr Sigurðsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sigurð Þórðarson ríkisendurskoð anda og Láru Sverrisdóttur frá Ríkisendurskoðun, Gunnar Guttormsson frá Einkaleyfa stofunni, Snæbjörn Jónasson frá samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendisins, Trausta Valsson prófessor, Þorkel Helgason orkumálastjóra, Örn Marinósson, Helga Bjarnason og Örlyg Þórðarson frá Landsvirkjun, Pál Sigurðsson prófessor, Jón Helgason frá Landvernd, Magnús Oddsson frá Ferðamálaráði, Jóhann Guðmundsson, oddvita Svínavatnshrepps, Sigríði Lillý Baldursdóttur frá byggðarmerkjanefnd og Ómar Ragnarsson fréttamann.

Þá bárust nefndinni umsagnir um málið frá Akureyrarbæ, Egilsstaðabæ, Eyþingi, Ísa fjarðarbæ, Torfalækjarhreppi, Hvammstangahreppi, Djúpavogshreppi, Skeggjastaðahreppi, Skipulagi ríkisins, Mjóafjarðarhreppi, Hríseyjarhreppi, Reykjanesbæ, Lýtingsstaðahreppi, Þingvallahreppi, Hveragerðisbæ, Holta- og Landsveit, Tálknafjarðarhreppi, Djúpárhreppi, Akraneskaupstað, Hagstofu Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Súðavíkurhreppi, Félagi leiðsögumanna, Borgarbyggð, Þorkelshólshreppi, Sambandi sveitarfélaga á Suður nesjum, Selfossbæ, Einkaleyfastofunni, Stöðvarhreppi, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Eyjafjarðarsveit, Garðabæ, Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, Snæfellsbæ, Sandgerðisbæ, Sambandi sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi, Ríkisendurskoðun, Sambandi sveitarfélaga í Norðurlandskjördæmi vestra, Páli Sigurðssyni prófessor og Orkustofnun. Nefndinni barst jafnframt samantekt úr formlegum athugasemdum sem gerðar hafa verið við tillögu að svæðisskipulagi miðhálendisins frá Trausta Valssyni prófessor.

Frumvarpi þessu er ætlað að leysa af hólmi sveitarstjórnarlög, nr. 8/1986, með síðari breytingum. Mikil reynsla hefur fengist af framkvæmd sveitarstjórnarlaga og þótti tími til kominn að taka þau til heildarendurskoðunar til að sníða af annmarka og bæta við ákvæðum sem hefur vantað. Athugasemdir vegna þessa hafa fyrst og fremst komið frá sveitarfélögum og félagsmálaráðuneytinu. Miðað við núgildandi sveitarstjórnarlög er breytt nokkuð skipu lagi og uppröðun einstakra ákvæða en einnig er um efnislegar breytingar að ræða. Fyrst má nefna að lagt er til að landið allt skiptist í sveitarfélög en ekki einvörðungu byggðin og afréttir. Þá er felldur brott III. kafli laganna um kosningu til sveitarstjórna, en Alþingi sam þykkti nýverið samnefnd lög um það efni. Í kaflanum um fjármál sveitarfélaga eru gerðar breytingar á skyldum sveitarfélaga varðandi upplýsingagjöf um fjármál sín og félagsmála ráðuneytinu gert auðveldara um vik að bregðast við alvarlegum fjárhagsvanda sveitarfélags. Þannig er gert ráð fyrir þriggja manna eftirlitsnefnd sem hafi það hlutverk að fylgjast með

Prentað upp.

fjármálum sveitarfélaga. Að lokum má jafnframt nefna að rýmkuð eru ákvæði laganna varð andi nafngiftir sveitarfélaga og felldur brott allur greinarmunur á sveitarfélögum eftir fjölda íbúa.

Nefndin leggur til breytingu á ákvæði til bráðabirgða til samræmis við stjórnarfrumvarp til laga um þjóðlendur sem nú liggur fyrir þinginu. Í ákvæðinu er að finna leiðbeiningar um hvernig skipa skuli þeim hlutum landsins innan staðarmarka sveitarfélaga sem ekki hefur nú þegar verið skipað þar, þar með talið jöklum. Lagt er til að svokölluð óbyggðanefnd, sbr. frumvarp til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, leysi úr ágreiningi um stjórnsýslumörk og önnur mörk á miðhálendinu. Þá er lagt til að á meðan óbyggðanefnd hefur ekki úrskurðað um einstök landsvæði sem ekki hefur verið skipað innan staðarmarka sveitarfélaga geti félagsmálaráðherra staðfest samkomulag sem sveitarfélögin hafa gert um staðarmörk sveitarfélaga á slíkum svæðum.

Miklar umræður urðu í nefndinni um 1. gr. frumvarpsins auk ákvæðis til bráðabirgða. Meiri hluti nefndarinnar komst að þeirri niðurstöðu að heildstætt skipulag væri eðlilegt á miðhálendinu og mikilvægt að afréttir og þjóðlendur á því svæði verði svæðisskipulögð sem ein heild. Meiri hlutinn vekur í þessu sambandi athygli á 12. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, en þar kemur fram í 1. mgr. að svæðisskipulag skuli gert að frumkvæði viðkom andi sveitarstjórna eða Skipulagsstofnunar í því skyni að samræma stefnu sveitarstjórna um þróun byggðar og landnotkunar á minnst 12 ára tímabili. Í athugasemdum við 12. gr. skipu lags- og byggingarlaga kemur fram að stefna sveitarstjórna skuli samræmd. Með vaxandi byggð, nýjum og fullkomnum samgönguæðum og nýjum viðhorfum á sviði atvinnumála hafi skapast þörf fyrir gerð svæðisskipulags sem nær yfir heilt hérað eða nokkur sveitarfélög í senn. Þá kemur fram að ákvæði um samfellt skipulag nærliggjandi sveitarfélaga hafi verið í 3. og 12. gr. eldri skipulagslaga og hafi í auknum mæli verið unnið eftir þeim ákvæðum á undanförnum árum. Í 6. mgr. 12. gr. skipulags- og byggingarlaga kemur jafnframt fram að á svæðum, þar sem ágreiningur er milli sveitarstjórna um landnotkun eða þar sem stefnu mörkun í landnotkun varðar verulega hagsmuni þeirra sem búa utan viðkomandi svæðis, getur umhverfisráðherra ákveðið að skipa sérstaka nefnd til að gera tillögu að svæðisskipu lagi. Slíkt svæðisskipulag getur náð til hluta lands innan marka viðkomandi sveitarfélaga. Að mati meiri hlutans getur ráðherra þannig ákveðið að fulltrúar t.d. allra landshlutasamtaka sveitarfélaga, þar með talið höfuðborgarsvæðisins, geti átt aðild að þeirri nefnd og þar með að svæðisskipulagi miðhálendisins.

Samkvæmt eldri skipulags- og byggingalögum er nú starfandi samvinnunefnd um svæðis skipulag miðhálendisins sem hefur lagt fram tillögur að svæðisskipulagi þess og er nú að vinna úr athugasemdum og umsögnum sem bárust. Nefndin var skipuð fulltrúum þeirra 13 héraðsnefnda sem hlut eiga að máli og umhverfisráðherra skipaði formann.

Meiri hlutinn mælir með samþykkt frumvarpsins með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali. Helstu efnisbreytingar eru eftirfarandi:

1.	Lögð er til breyting á 4. gr. þannig að sveitarstjórn geti ekki ákveðið nafn sveitarfélags nema að fenginni umsögn örnefnanefndar, sbr. lög um bæjanöfn, nr. 35/1953. Nú liggur fyrir þinginu frumvarp til laga um breytingu á þeim lögum og hefur menntamálanefnd þingsins afgreitt breytingartillögur við frumvarpið þar sem fram kemur að örnefnanefnd skuli fjalla um nafngiftir tiltekinna býla, jafnframt skuli hún úrskurða um hvaða örnefni verða sett á landabréf sem gefin eru út á vegum Landmælinga Íslands og að lokum skeri hún úr ágreiningi um ný götunöfn og sambærileg örnefni innan sveitarfélaga. Nefndinni er heimilt að leita álits sérfræðinga áður en ákvarðanir eru teknar. Með tilliti til þessa hlutverks örnefnanefndar þykir meiri hluta nefndarinnar eðlilegt að örnefnanefnd verði höfð með í ráðum hvað varðar framangreint.

2.	Lögð er til breyting á 5. gr. um byggðarmerki. Lagt er til það nýmæli að skráning byggðarmerkja fari fram hjá Einkaleyfastofunni og að slík skráning sé forsenda fyrir því að sveitarfélag hafi einkarétt á notkun byggðarmerkis. Hér er stuðst við danskar reglur um skráningu byggðarmerkja sem þykja hafa gefist vel. Eðlilegt þykir að fela Einka leyfastofunni þetta hlutverk því þar er fyrir hendi þekking á skráningu vörumerkja. Við könnun á skráningarhæfi byggðarmerkja þarf að ganga úr skugga um að hinir myndrænu þættir byggðarmerkja brjóti ekki á rétti annarra, hvort heldur um ræðir auðkenni sem njóta verndar samkvæmt vörumerkjalögum eða höfundalögum, svo dæmi sé tekið. Enn fremur þurfa byggðarmerki að uppfylla kröfur skjaldarmerkjafræðinnar ( heraldiske prinsipper") en í þeim efnum má taka mið af gildandi reglum annars staðar á Norður löndum. Lagt er til að iðnaðarráðherra setji reglur um fyrrgreind skilyrði ásamt öðrum skilyrðum er varða umsóknir og skráningu byggðarmerkja þar sem Einkaleyfastofan heyrir undir það ráðuneyti.

3.	Lögð er til breyting á 7. gr. er fjallar um almennar skyldur sveitarfélaga. Fjölmörg sveitarfélög reka fyrirtæki á eigin ábyrgð og hafa fyrirtækin greitt sveitarsjóðum arð þegar rekstur þeirra hefur leyft. Þessi háttur hefur t.d. verið hafður hjá fyrirtækjum borgarsjóðs í a.m.k. 60 ár og hafa gjaldskrár fyrirtækjanna, sem staðfestar hafa verið af viðkomandi ráðuneyti, tekið mið af þessu. Ótvíræða heimild til þessa hefur hins vegar hingað til vantað í löggjöf. Í framhaldi af þessu mun þurfa að gera breytingar á orku lögum, nr. 58/1967, og lögum um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 81/1991, til þess að tryggja enn frekar heimildir sveitarfélaga til að ákveða arðgreiðslur frá fyrirtækjum sem alfarið eru í eigu sveitarfélaganna og rekin eru á þeirra ábyrgð.

4.	Lagðar eru til breytingar á 13. gr. sem fjallar um fyrsta fund nýkjörinnar sveitarstjórnar. Í fyrsta lagi er lagt til að tekið verði skýrt fram hvenær nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum, sbr. sambærilegt ákvæði í lögum um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998. Í öðru lagi er tekið á því að sú staða getur komið upp að aldursforseti eigi stuttan feril sem fulltrúi í sveitarstjórn eða jafnvel að hann sé að sitja sinn fyrsta fund. Eðlilegra þykir því að sá sem lengsta reynslu hefur sem kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn stjórni upphafi fyrsta fundar á nýju kjörtímabili.

5.	Lögð er til breyting á 3. mgr. 19. gr. sem fjallar um hæfi sveitarstjórnarmanna. Bætt er við að um sé að ræða tiltekið mál sem lagt er fyrir sveitarstjórn. Þannig er tekið skýrt fram að það eigi einungis við það tiltekna mál sem er til umræðu.

6.	Lögð er til breyting á 42. gr. er fjallar um kjörgengi starfsmanna. Bætt er við til sam
ræmingar við önnur ákvæði frumvarpsins að þeir séu ekki heldur kjörgengir í nefndir og ráð er fjalla um viðkomandi málaflokka.

7.	Lögð er til breyting á 61. gr. er fjallar um fjárhagsáætlun þar sem lagt er til að skil á henni verði óbreytt frá gildandi lögum.

8.	Lögð er til breyting á 65. gr. er fjallar um miklar fjárfestingar. Þannig er lagt til að skylt verði að leggja fyrir sveitarstjórn umsögn sérfróðs aðila um kostnaðaráætlun ef áætl aður heildarkostnaður eða hlutur sveitarfélagsins í fjárfestingunni nemur hærri fjárhæð en fjórðungi skatttekna yfirstandandi reikningsárs.

9.	Lögð er til breyting á 74. gr. um eftirlitsnefndir þannig að ákvarðanir hennar verði ekki endanlegar á stjórnsýslusviðinu heldur verði hægt að kæra þær til ráðherra.

10.	Lögð er til breyting á 94. gr. þannig að hægt sé að sameina sveitarfélög yfir mörk kjör
dæma en að slík sameining hafi ekki áhrif á skipan kjördæma við alþingiskosningar. Meiri hluti nefndarinnar lítur svo á að hér sé átt við sameiningu nærliggjandi og nálægra sveitarfélaga.

Pétur H. Blöndal og Siv Friðleifsdóttir skrifa undir álitið með fyrirvara og vilja að fram komi að þau telja rangt að skipta skipulags- og byggingarmálum miðhálendisins upp milli 42 sveitarfélaga sem í mörgum tilvikum ganga þvert á landslagsheildir, svo sem jökla, hraun breiður, sanda og gróðurbelti. Réttara væri að miðhálendið, svæði innan línu dreginnar milli heimalanda og afrétta, væri ávallt skipulagt sem ein heild og að fulltrúar allra landsmanna taki þátt í ákvörðun um það skipulag.

Kristín Ástgeirsdóttir og Ögmundur Jónasson skrifa undir álitið með fyrirvara sem m.a. lýtur að því að gera þurfi breytingu á skipulags- og byggingarlögum samhliða afgreiðslu þessa frumvarps eigi skipulag hálendis Íslands að vera með ásættanlegum hætti. Þær breyt ingar verði að fela í sér á afdráttarlausan hátt að miðhálendið verði skipulagt sem heild og að fleiri komi að þeirri vinnu og ákvarðanatöku en aðliggjandi sveitarfélög. Er þar átt við fulltrúa tilnefnda af ríkinu og Sambandi íslenskra sveitarfélaga fyrir hönd þjóðarinnar allrar.

Alþingi, 18. apríl 1998.

Kristín Ástgeirsdóttir,

form., með fyrirvara.

Magnús Stefánsson,

frsm.

Arnbjörg Sveinsdóttir.

Kristján Pálsson.

Einar K. Guðfinnsson.

Siv Friðleifsdóttir,

með fyrirvara.

Pétur H. Blöndal,

með fyrirvara.

Ögmundur Jónasson,

með fyrirvara.