138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 1366 — 562. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um umboðsmann skuldara.

Frá félags- og tryggingamálanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Árna Pál Árnason félags- og trygg
ingamálaráðherra, Agnar Frey Helgason, Rán Ingvarsdóttur og Önnu Sigrúnu Baldursdóttur frá félags- og tryggingamálaráðuneytinu, Ásu Ólafsdóttur og Bryndísi Helgadóttur frá dóms
mála- og mannréttindaráðuneyti, Ingimar Jóhannsson og Arnór Snæbjörnsson frá sjávar
útvegs- og landbúnaðarráðuneyti, Áslaugu Árnadóttur lögmann, Þórð Bogason lögmann, Ástu S. Helgadóttur, Elnu S. Sigurðardóttur, Margréti Valdimarsdóttur, Pálma Rögnvaldsson og Söru Jasonardóttur frá Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna, Jón Ingvar Pálsson, Árna Haraldsson og Guðmund Þór Bjarnason frá Innheimtustofnun sveitarfélaga, Marinó T. Njáls
son frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Guðrúnu Björk Bjarnadóttur frá Samtökum atvinnu
lífsins, Magnús Norðdal frá Alþýðusambandi Íslands, Elías Blöndal Guðjónsson, Ernu Bjarnadóttur og Jóhönnu Lind Elíasdóttur frá Bændasamtökum Íslands, Hildigunni Haf
steinsdóttur frá Neytendasamtökunum, Þorgerði Erlendsdóttur og Unni Gunnarsdóttur frá Dómarafélagi Íslands, Jónu Björk Guðnadóttur, Helga Bragason, Odd Ólason, Kolbrúnu Garðarsdóttur og Ástrúnu Björk Ágústsdóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Gísla Jafets
son frá Sambandi íslenskra sparisjóða, Hrafn Magnússon, Stefán Árna Auðólfsson og Tómas M. Möller frá Landssamtökum lífeyrissjóða, Gunnhildi Gunnarsdóttur frá Íbúðalánasjóði, Elínu Ölmu Arthúrsdóttur og Ingvar J. Rögnvaldsson frá ríkisskattstjóra, Snorra Olsen og Eddu Símonardóttur frá tollstjóra, Tryggva Axelsson og Þórunni A. Árnadóttur frá Neytenda
stofu, Hildi Jönu Júlíusdóttur og Kristínu Fjólu Fannberg Birgisdóttur frá Fjármálaeftirlitinu, Sigrúnu Jóhannesdóttur frá Persónuvernd, Benedikt Bogason frá réttarfarsnefnd, Evu Helga
dóttur frá Lögmannafélaginu, Guðrúnu Ragnarsdóttur frá Lánasjóði íslenskra námsmanna, Lúðvík Þráinsson endurskoðanda og Sigurð Arnar Jónsson og Bjarna Þór Óskarsson frá Intrum.

Þá bárust umsagnir frá ríkisskattstjóra, Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Persónuvernd, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Neytendasamtökunum, Bisk
upsstofu, Bændasamtökum Íslands, Íbúðalánasjóði, Neytendastofu, Ráðgjafarstofu um fjár
mál heimilanna, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Ís
lands, tollstjóra, Viðskiptaráði Íslands, Landssamtökum lífeyrissjóða, Dómarafélagi Íslands, Hagsmunasamtökum heimilanna og Reykjavíkurborg.

Með frumvarpinu er lagt til að komið verði á fót nýrri stofnun, umboðsmanni skuldara, sem byggð verði á grunni Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna. Frumvarpið er lagt fram samhliða frumvarpi um greiðsluaðlögun einstaklinga og frumvarpi til breytingar á lögum nr. 50/2009, um tímabundna greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði. Frumvörpun
um þremur er ætlað að bæta stöðu einstaklinga sem eiga í skulda- og greiðsluerfiðleikum í kjölfar efnahagshrunsins haustið 2008 og auðvelda þeim að koma greiðslubyrði sinni og skuldastöðu í ásættanlegt horf. Umboðsmanni skuldara er ætlað viðamikið hlutverk við fram
kvæmd greiðsluaðlögunar og þeirra úrræða sem mælt er fyrir um í frumvörpunum.

Nefndin hefur fjallað um málið og telur það mikið framfaraskref að sett verði á fót stofnun sem verði falið að gæta hagsmuna og réttinda skuldara. Þó að langstærsta verkefni stofnunar
innar verði að veita einstaklingum í skuldavanda ráðgjöf um hvaða leiðir þeim séu færar og úrræði standa þeim til boða og aðstoða þá við að nýta sér þau, er stofnuninni jafnframt ætlað að veita fræðslu um fjármál heimilanna. Nefndin ræddi ítarlega hlutverk umboðsmanns skuldara og telur mikilvægt að stofnuninni verði falið að útbúa lágmarksframfærsluviðmið og uppfæra þau reglulega. Nauðsynlegt er að í frumvarpi til greiðsluaðlögunar komi fram raunhæf tillaga að greiðslum þar sem gert er ráð fyrir framfærsluþörf einstaklingsins og fjöl
skyldu hans. Jafnframt er mikilvægt að samræmis sé gætt að þessu leyti. Nefndin óskaði upp
lýsinga um setningu lágmarksframfærsluviðmiða á Íslandi og fékk þær upplýsingar að vinna við það væri þegar hafin og henni yrði lokið í haust. Leggur nefndin áherslu á að þeirri vinnu verði hraðað svo viðmiðin verði tilbúin þegar kemur að gildistöku laganna.

Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að þau hlutverk umboðsmanns skuldara að taka við erindum og ábendingum skuldara um ágalla á lánastarfsemi og að gæta hagsmuna skuld
ara og bregðast við þegar brotið er á þeim væru ekki nægilega skýr auk þess sem þau gætu skarast á við hlutverk annarra stjórnvaldsstofnanna, þ.e. Neytendastofu og Fjármálaeftirlits
ins. Ekki er heldur kveðið á um hvernig eigi að fara með erindi og ábendingar sem berast eða hvernig eigi að bregðast við þeim. Neytendastofu er t.d. ætlað eftirlit með lögum nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðsetningu, sem og með lögum nr. 121/1994, um neytendalán, sem taka til lánasamninga sem lánveitandi gerir í atvinnuskyni við neytendur. Þá er Fjármálaeftirlitinu ætlað eftirlitshlutverk samkvæmt sömu lögum. Neytendastofa hefur jafnframt nauðsynleg stjórnvaldsúrræði til að bregðast við ef brotið er gegn lögbundnum rétt
indum neytenda í lánssamningum sem lánveitandi gerir í atvinnuskyni við neytendur. Nefnd
in telur mikilvægt að skuldari geti leitað með öll mál er varða fjárhag heimilisins til umboðs
manns skuldara, einnig þegar hann telur að brotið hafi verið á sér eða um ágalla á lánastarf
semi sé að ræða. Jafnframt þarf þó að tryggja að valdmörk stjórnvalda séu skýr. Leggur nefndin því til að skýrt verði kveðið á um að umboðsmaður eigi að bregðast við með því að senda erindi og ábendingar til viðeigandi stjórnvalds auk þess sem fellt verði brott ákvæði um að stofnunin bregðist við og stofnuninni fremur gert að aðstoða skuldara þegar við á. Slík aðstoð getur t.d. falist í því að beina honum til réttra yfirvalda. Ítarlega var rætt í nefndinni hvort það hlutverk umboðsmanns skuldara að gæta hagsmuna skuldara gæti skarast við að vera einnig úrskurðaraðili og sáttasemjari í máli hans við lánardrottna samkvæmt frumvarpi um greiðsluaðlögun einstaklinga. Nefndin áréttar að þó svo að slík hlutverk virðist ósamræm
anleg er mikill aðstöðumunur á lánardrottnum og skuldara og mikilvægt að koma honum til aðstoðar. Verið er að leita lausnar á skuldavanda sem bæði lánardrottnar og skuldari hafa hag af að leysa.

Fyrir nefndinni var hreyft þeim sjónarmiðum að ákveðinnar mótsagnar gætti í 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um að umboðsmaður skuldara sé ríkis
stofnun en jafnframt að ráðherra skipi umboðsmann skuldara sem augljóslega sé ætlað að veita stofnuninni forstöðu. Nefndin bendir í þessu samhengi á að sambærileg ákvæði eru t.d. í tollalögum, nr. 88/2005, enda sé tollstjóri ríkisstofnun en tollstjóri er jafnframt sá embættis
maður sem ber faglega, fjárhagslega og stjórnunarlega ábyrgð á rekstri embættis tollstjóra. Samkvæmt 13. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eru forstöðumenn ríkisstofnana embættismenn. Nefndin telur því ekkert því til fyrir
stöðu að forstöðumaður stofnunarinnar hafi sama heiti og stofnunin en leggur þó til smávægi
legar breytingar sem hún telur til skýringa. Að auki telur nefndin að heitið umboðsmaður skuldara sé lýsandi fyrir hlutverk stofnunarinnar. Mikilvægt sé að stofnunin sé aðgengileg fyrir einstaklinga og fjölskyldur sem eru í skuldavanda eða þurfa á fjárhagsráðgjöf að halda. Nefndin telur að nafngiftin umboðsmaður skuldara endurspegli hlutverk stofnunarinnar sem er að hafa hagsmuni skuldara og réttindi þeirra að leiðarljósi. Í nefndaráliti félags- og trygg
ingamálanefndar um 69. mál, sem varð að lögum nr. 107/2009, um aðgerðir í þágu einstak
linga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, lagði nefndin til að skoðað yrði hvort ekki væri rétt að koma fót embætti umboðsmanns skuldara sem væri óháður aðili sem gætti hags, réttinda og þarfa skuldara. Með breytingartillögu fól nefndin starfshópi félags- og tryggingamálaráðherra að skoða stofnun embættis umboðsmanns skuldara. Nefnd
in telur fullkomlega tímabært að koma á slíku embætti enda hefur réttarstaða skuldara á Ís
landi ekki staðist samanburð við mörg nágrannaríki okkar.

Nefndin leggur til breytingar á 3. mgr. 2. gr. sem miða að því að tryggja að vinnsla persónuupplýsinga umboðsmanns skuldara, sem og starfsfólks hans og þeirra utanaðkomandi aðila sem hann gerir þjónustusamning við, fullnægi skilyrðum laga nr. 77/2000, um persónu
vernd og meðferð persónuupplýsinga. Jafnframt verði skilyrt að þjónustusamningur umboðs
manns skuldara við utanaðkomandi aðila uppfylli skilyrði þeirra laga um vinnslusamning. Þá leggur nefndin til breytingu sem miðar að því að við upplýsingaöflun umboðsmanns verði gætt laga nr. 77/2000 þannig að öflunin sé nauðsynleg og háð samþykki skuldara auk þess sem gætt sé að fræðsluskyldunni. Að auki áréttar nefndin mikilvægi þess að tryggt sé hvernig farið verði með þau gögn sem til eru hjá Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna, sem og þær umsóknir og fylgigögn þeirra sem skilað hefur verið inn til stofunnar fyrir gildistöku laganna. Þessi gögn munu flytjast yfir til umboðsmanns skuldara enda jafnframt brýnt að einstaklingar sem leitað hafa aðstoðar Ráðgjafarstofu þurfi ekki að fara í gegnum gagnaöflunarferli á nýjan leik hjá hinni nýju stofnun.

Í 5. gr. frumvarpsins er kveðið á um að lánastofnanir skv. 4. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, skuli standa straum af kostnaði við rekstur umboðsmanns skuldara og greiða til þess gjald í hlutfalli af útlánastarfsemi sinni. Nefndin telur eðlilegt að Íbúðalána
sjóður og lífeyrissjóðir taki þátt í fjármögnuninni, enda veiti þeir einnig lán til einstaklinga, og leggur til breytingartillögu því til samræmis. Þá leggur nefndin til frekari breytingar á ákvæðinu um fjármögnunina sem m.a. er ætlað að tryggja að gjaldskyldir aðilar séu upplýstir um gjaldskylduna og hafi virkan umsagnarrétt um hana og að ráðherra fái samhliða áætlun umboðsmanns skuldara um álagningu gjaldsins athugasemdir þeirra og geti eftir atvikum tekið tillit til þeirra. Þá leggur nefndin til að settar verði málsmeðferðarreglur varðandi það ef ráðherra hyggst víkja frá áætlun umboðsmanns skuldara þar sem kveðið verði á um að gjaldskyldir aðilar og umboðsmaður skuldara hafi tvær vikur til að skila inn umsögn um breytt gjald.

Nefndin leggur til breytingu á 6. gr. frumvarpsins sem ætlað er að tryggja að í árlegri skýrslu um starfsemi umboðsmanns skuldara til ráðherra sé gætt persónuverndarsjónarmiða þannig að upplýsingarnar séu á samandregnu formi og einstakir aðilar séu ekki persónugrein
anlegir.

Gildistaka laganna hlaut nokkra umræðu í nefndinni enda þarf að vinna nauðsynlega undirbúningsvinnu áður en hin nýja stofnun getur tekið til starfa. Nefndin telur mikilvægt að þeirri vinnu verði hraðað eins og kostur er en telur þó ekki raunhæft að það náist fyrr en 1. ágúst nk. Leggur nefndin því til breytingu þess efnis á gildistökunni en jafnframt það að félags- og tryggingamálaráðherra skipi þegar við samþykkt laganna starfshóp sem undirbúi starfsemi stofnunarinnar og bjóði starfsmönnum Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna störf hjá hinni nýju stofnun eftir 1. ágúst nk. Þar sem viðbúið er að starfsemi stofnunarinnar fari hratt af stað, verkefnafjöldi og álag verði mikið er að auki lagt til að starfshópurinn starfi áfram fyrsta starfsár stofnunarinnar og verði umboðsmanni skuldara til ráðgjafar um starf
semi stofnunarinnar. Fram komu í nefndinni áhyggjur af umfangi þeirra verkefna sem um
boðsmanni er ætlað að vinna að í kjölfar kreppunnar. Leggur nefndin áherslu á að hanna þurfi alla ferla þannig að þeir verði liprir og hægt verði að vinna málin hratt og skilvirkt.

Í ákvæði til bráðabirgða I er kveðið á um að bjóða skuli starfsmönnum Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna störf hjá hinni nýju stofnun enda gert ráð fyrir að Ráðgjafarstofan hætti rekstri þegar hin nýja stofnun hefur starfsemi. Þrátt fyrir að Ráðgjafarstofan sé ekki ríkis
stofnun er ljóst að starfsmenn hennar eru ríkisstarfsmenn og því er um tilfærslu starfa þeirra að ræða. Er ákvæðið því að þessu leyti í samræmi við hefðbundna framkvæmd. Í ákvæðinu er þó líka kveðið á um að starfsmenn annarra ríkisstofnana sem kunna að verða lagðar niður skuli njóta forgangs til starfa hjá umboðsmanni skuldara. Nefndin áréttar að meginregla 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sé að auglýsa skuli opinber
lega öll laus störf í þjónustu ríkisins. Samkvæmt reglum nr. 464/1996 um auglýsingar á laus
um störfum er auk þess gert ráð fyrir að í auglýsingu komi m.a. fram hvaða menntunar- og/eða hæfniskröfur séu gerðar til starfsmanns. Telur nefndin ekki mögulegt að fara fram hjá því að meta hæfi einstakra umsækjenda um starf með því að kveða á um forgang ákveðins hóps til starfsins. Gæta þarf að því að starfsmenn sem ráðnir eru til starfa séu metnir út frá málefnalegum ástæðum og ráðinn sé inn sá sem hæfastur er til að gegna starfinu. Nefndin leggur því til að þessi hluti ákvæðisins verði felldur brott.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er grein fyrir hér að framan og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 15. júní 2010.

Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,

varaform., frsm.

Guðfríður Lilja Grétarsdóttir,

form.

Pétur H. Blöndal.

Guðbjartur Hannesson.

Guðmundur Steingrímsson.

Ásmundur Einar Daðason.

Unnur Brá Konráðsdóttir.

Anna Margrét Guðjónsdóttir.

Ögmundur Jónasson.