144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 1268 — 207. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um úrskurðarnefnd velferðarmála.

Frá meiri hluta velferðarnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðríði Þorsteinsdóttur og Guðrúnu Ernu Hreiðarsdóttur frá velferðarráðuneyti, Heiðu Björgu Pálmadóttur frá Barnaverndarstofu, Kára Gunndórsson og Sigríði Ingvarsdóttur frá kærunefnd barnaverndarmála og kærunefnd greiðsluaðlögunarmála, Auði Björgu Jónsdóttur frá kærunefnd húsamála, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Berglindi Ýri Karlsdóttur og Jónu Benný Kristjánsdótt
ur frá Sjúkratryggingum Íslands, Guðrúnu Sverrisdóttur og Rögnu Haraldsdóttur frá Trygg
ingastofnun, Ástu Sigrúnu Helgadóttur, umboðsmann skuldara, og Lovísu Ósk Þrastardóttur frá umboðsmanni skuldara, Þuríði Árnadóttur frá úrskurðarnefnd almannatrygginga, Bryn
hildi Georgsdóttur frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, Arnar Kristinsson og Bergþóru Ingólfsdóttur frá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðis
mála, Hauk Guðmundsson frá úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála, Sverri B. Berndsen frá Vinnumálastofnun og Klöru Geirsdóttur og Sigríði H. Ingólfsdóttur frá Öryrkja
bandalagi Íslands.

Umsagnir bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Barnaheill, barnaverndarnefnd Reykjavíkur, Barnaverndarstofu, Félagsráðgjafafélagi Íslands, Hagsmunasamtökum heimilanna, Húseigendafélaginu og Neytendasamtökunum, Íbúðalána
sjóði, Jafnréttisstofu, kærunefnd barnaverndarmála, kærunefnd greiðsluaðlögunarmála, Landssambandi eldri borgara, Landssambandi sumarhúsaeiganda, Landssamtökunum Þroska
hjálp, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Persónuvernd, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sam
iðn – sambandi iðnfélaga, Sjúkratryggingum Íslands, Tryggingastofnun ríkisins, umboðs
manni barna, umboðsmanni skuldara, velferðarsviði Reykjavíkurborgar og Öryrkjabandalagi Íslands.

Efni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að sjö úrskurðar- og kærunefndir á málefnasviði velferðar
ráðuneytisins – kærunefnd barnaverndarmála, kærunefnd greiðsluaðlögunarmála, kærunefnd húsamála, úrskurðarnefnd almannatrygginga, úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála og úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála – verði sameinaðar í eina úrskurðarnefnd velferðarmála.

Í greinargerð með frumvarpinu er rakið að kærum til nefndanna hafi fjölgað mjög síðustu ár og sumar þeirra átt erfitt með að anna málafjöldanum. Hverja nefnd skipi þrír nefndar
menn í aukastarfi. Flestar hafi þær ekki haft sérstaka starfsmenn heldur fengið aðstoð frá starfsmönnum ráðuneytisins. Með því að sameina þær í eina níu manna nefnd, þar sem þrír nefndarmenn séu í fullu starfi og sem hafi fasta starfsmenn, megi auka hagkvæmni og bæta vinnubrögð. Þá efli það sjálfstæði úrskurðarnefndarinnar að starfsmenn ráðuneytisins komi ekki lengur að undirbúningi úrskurða.

Almennt um sjálfstæðar úrskurðarnefndir.

Í íslenskri stjórnskipan er byggt á því að ráðherrar fari með æðstu yfirstjórn stjórn
sýslunnar, hver á sínu sviði, sbr. 13. og 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þeir hafa því ákveðnar stjórnunarheimildir og eftirlitsskyldur gagnvart lægra settum stjórn
völdum. Þær geta m.a. birst í formi endurskoðunar ákvarðana lægra settra stjórnvalda sem kærðar hafa verið til ráðherra, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Löggjafanum hefur þó í krafti stjórnskipunarvenju verið talið heimilt að setja á fót sjálf
stæðar úrskurðarnefndir sem ekki lúti almennum stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra. Síðari ár hafa margvísleg málefni verið færð undan úrskurðarvaldi ráðherra til sjálfstæðra úr
skurðarnefnda. Þótt slík tilfærsla geti verið viðeigandi í sérstökum tilvikum telur meiri hluti nefndarinnar ástæðu til að gjalda varhug við því að of langt sé gengið í þessu efni. Umfangs
mikil tilfærsla á meðferð kærumála frá ráðherrum til sjálfstæðra úrskurðarnefnda grefur undan stjórnunarheimildum og ábyrgð ráðherra á stjórnsýslunni, þar á meðal gagnvart þing
inu, og samræmist því illa því stjórnskipulagi sem stjórnarskráin gerir ráð fyrir. Enn fremur dreifir hún fámennri íslenskri stjórnsýslu og er þannig til þess fallin að draga úr sérfræði
þekkingu innan ráðuneyta, flækja stjórnkerfið og auka útgjöld ríkisins.

Meiri hluti nefndarinnar leggst ekki gegn frumvarpinu á þessum grundvelli enda felur það ekki í sér tilfærslu verkefna frá ráðherra heldur sameiningu kærunefnda sem þegar eru starf
andi. Meiri hluti nefndarinnar telur þó rétt að við áframhaldandi endurskoðun á stjórnsýslu velferðarmála verði miðað við að ráðherra úrskurði í kærumálum nema sérstök rök standi til þess að úrskurðarvald sé hjá sjálfstæðri úrskurðarnefnd.

Fjöldi nefndarmanna.

Fyrir nefndinni komu fram efasemdir um að úrskurðarnefnd velferðarmála gæti annað fyrirsjáanlegum málafjölda í ljósi þess að frumvarpið gerir aðeins ráð fyrir níu nefndarmönn
um, í stað 21 nefndarmanns eins og nú er. Því væri hætt við að markmið frumvarpsins um aukna skilvirkni næðist ekki. Einnig var lýst áhyggjum af því að sérfræðiþekking á málefna
sviðum úrskurðarnefndarinnar gæti glatast vegna fækkunar nefndarmanna. Sérstök áhersla var lögð á mikilvægi þess að varðveita sérfræðiþekkingu á barnaverndarmálum.

Nefndin aflaði upplýsinga frá velferðarráðuneytinu um starfshlutföll nefndarmanna þeirra sjö nefnda sem til stendur að sameina. Ráðuneytið áætlar að störf nefndarmannanna svari samtals til 3,5 stöðugilda. Frumvarpið gerir ráð fyrir þremur nefndarmönnum í fullu starfi og sex nefndarmönnum í aukastarfi. Að því gefnu að störf nefndarmannanna sex í aukastarfi svöruðu samtals til meira en hálfs stöðugildis leiddi frumvarpið samkvæmt þessu til fleiri en ekki færri stöðugilda nefndarmanna.

Meiri hluti nefndarinnar telur engu síður rétt að nefndarmenn verði tólf frekar en níu til að tryggja að fyrir hendi verði nægileg sérþekking á þeim víðfeðmu málefnasviðum sem úrskurðarnefndin kemur til með að fjalla um. Þessu til samræmis leggur meiri hluti nefndar
innar til að úrskurðarnefndin starfi í fjórum þriggja manna deildum. Meiri hluti nefndarinnar leggur til að nefndarmenn í fullu starfi verði fjórir til að stuðla að aukinni skilvirkni við af
greiðslu kærumála.

Frumvarpið gerir ráð fyrir því að innan úrskurðarnefndarinnar verði jafnan nauðsynleg sérþekking á þeim sviðum sem hún fjallar um, sbr. 3. málsl. 3. tölul. 2. gr. frumvarpsins. Meiri hluti nefndarinnar leggur þó til að tekið verði sérstaklega fram í 2. málsl. sama tölulið
ar að einn nefndarmanna skuli hafa sérþekkingu á sviði barnaverndarmála vegna sérstaks mikilvægis sérþekkingar á þeim málaflokki. Í því felst þó ekki að ekki geti fleiri en einn nefndarmaður haft sérþekkingu á barnaverndarmálum.

Birting úrskurða.

Bent var á að í þágu réttaröryggis og gagnsæis væri æskilegt að úrskurðarnefnd velferðar
mála birti alla eða flesta úrskurði sína, en ekki einungis helstu úrskurði eins og 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir.

Meiri hluti nefndarinnar tekur undir athugasemdirnar og leggur því til að mælt verði fyrir um að úrskurðarnefndin skuli birta úrskurði sína. Þar sem úrskurðarnefndin mun oft fjalla um viðkvæm einkamálefni fólks leggur meiri hluti nefndarinnar þó til að heimilt verði að undanskilja úrskurði birtingu ef sérstök vandkvæði eru á að tryggja persónuvernd. Ætla má að almennt verði persónuvernd nægjanlega tryggð með því að nöfn, kennitölur og önnur per
sónugreinanleg auðkenni verði afmáð úr birtum úrskurðum. Í undantekningartilvikum kann þó að verða nauðsynlegt að undanþiggja úrskurði í heild birtingu til að tryggja persónuvernd. Gert er ráð fyrir að nánari fyrirmæli um hvenær megi undanþiggja úrskurði birtingu verði sett í reglugerð, sbr. 1. mgr. 11. gr. frumvarpsins.

Kærunefnd húsamála.

Fram kom að verksvið kærunefndar húsamála væri af öðrum toga en hinna sex nefndanna sem frumvarpið tekur til. Hlutverk hennar væri ekki að endurskoða stjórnvaldsákvarðanir heldur að veita álit um einkaréttarlegan ágreining, iðulega milli tveggja eða fleiri einstak
linga. Þau mál sem kærunefndin færi með ættu lítið sameiginlegt með öðrum þeim mála
flokkum sem til stæði að færa undir úrskurðarnefnd velferðarmála. Því væri ávinningur af því að sú nefnd rynni í sameinaða nefnd óljós.

Kærunefnd húsamála var sett á laggirnar með lögum nr. 66/2010, um breytingu á húsa
leigulögum, lögum um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, lögum um fjöl
eignarhús, lögum um húsnæðismál og lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum. Með lögunum voru sameinaðar tilteknar nefndir sem fjölluðu um ágreiningsmál einstaklinga í tengslum við húseignir.

Meiri hluti nefndarinnar fellst á að verkefni kærunefndar húsamála séu annars eðlis en hinna sex kærunefndanna sem frumvarpið tekur til. Meiri hlutinn telur ekki að vænta jákvæðra samlegðaráhrifa af því að sú kærunefnd sameinist hinum kærunefndunum og leggur því til að hún verði ekki meðal þeirra kærunefnda sem sameinist. Meiri hlutinn leggur því til að felldar verði brott úr frumvarpinu breytingar á lögum um fjöleignarhús, nr. 26/1994, húsaleigulögum, nr. 36/1994, og lögum um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, nr. 75/2008, sbr. 3–5. tölul. 13. gr. frumvarpsins, og tilvísanir til álita úrskurðarnefndar velferðarmála.

Kærunefnd greiðsluaðlögunarmála.

Fyrir nefndinni kom fram að kærunefnd greiðsluaðlögunarmála hafi síðustu ár átt erfitt með að anna þeim fjölda kæra sem henni hafa borist. Í lok árs 2014 hafi þannig verið 251 óafgreitt mál hjá kærunefndinni. Nú væri aftur á móti komið gott skrið á starf kærunefndar
innar og 2014 hafi hún afgreitt fleiri kærur en borist hafi til kærunefndarinnar. Æskilegt gæti verið að kærunefndin lyki afgreiðslu þeirra mála sem henni hafa þegar borist í stað þess að þessi mikli málafjöldi færðist til sameinaðrar úrskurðarnefndar.

Líkt og aftar greinir leggur meiri hluti nefndarinnar til að almennri gildistöku laganna verði frestað til 1. janúar 2016. Engu síður telur meiri hlutinn sérstakar ráðstafanir nauðsyn
legar vegna þess mikla fjölda mála sem er óafgreiddur hjá kærunefnd greiðsluaðlögunarmála og gæti torveldað starf úrskurðarnefndar velferðarmála ef hann færðist allur þangað. Því er lagt til að í ákvæði til bráðabirgða II í lögunum verði mælt fyrir um að kærunefnd greiðsluað
lögunarmála ljúki meðferð mála sem bárust kærunefndinni fyrir 1. janúar 2015 og að heimilt verði að framlengja skipunartíma kærunefndarinnar um allt að tólf mánuði frá gildistöku lag
anna.

Heimild lægra settra stjórnvalda til að bera úrskurði undir dómstóla.

Fram kom að ástæða gæti verið til að mæla fyrir um heimild lægra settra stjórnvalda til að bera úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála undir dómstóla. Úrskurðirnir gætu varðað umtalsverða hagsmuni og haft víðtækt fordæmisgildi. Heimild lægra settra stjórnvalda til að bera þá undir dómstóla yrði úrskurðarnefndinni til aðhalds og mikilvægur öryggisventill.

Meiri hluti nefndarinnar leggst ekki gegn þessum sjónarmiðum. Hann telur aftur á móti eðlilegt að afstaða sé tekin til þessa atriðis hverju sinni í þeim lögum þar sem mælt verður fyrir um heimild til að kæra ákvarðanir lægra settra stjórnvalda til úrskurðarnefndar velferðarmála fremur en í almennum lögum um úrskurðarnefnd velferðarmála. Meiri hluti nefndarinnar leggur því ekki til breytingar á frumvarpinu vegna þessa.

Önnur atriði.

Í umsögn Persónuverndar um frumvarpið var lagt til að vísað yrði sérstaklega til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, í lögum um úrskurðarnefnd vel
ferðarmála í ljósi þess magns persónuupplýsinga sem fyrirséð væri að úrskurðarnefndin ynni með. Meiri hluti nefndarinnar leggur til breytingu á 4. gr. frumvarpsins þessu til samræmis.

Meiri hlutinn leggur til breytingu á síðari málsl. 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins til að gæta samræmis við 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga.

Nokkur tími þarf að líða frá samþykkt laga um úrskurðarnefnd velferðarmála til almennrar gildistöku þeirra þannig að svigrúm gefist til að undirbúa skipun nefndarmanna og færa til starfsmenn. Meiri hluti nefndarinnar leggur því til að lögin taki gildi 1. janúar 2016, fyrir utan 2. gr. og ákvæði til bráðabirgða I sem taki þegar gildi.

Aðrar breytingartillögur skýra sig sjálfar.

Meiri hluti nefndarinnar leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 5. maí 2015.

Brynjar Níelsson,

frsm.	Ásmundur Friðriksson.	Elsa Lára Arnardóttir.
Hanna Birna Kristjánsdóttir.	Páll Jóhann Pálsson.