144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 1471 — 622. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög

við brotum á fjármálamarkaði o.fl.

Frá efnahags- og viðskiptanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Leif A. Skarphéðinsson og Sóleyju Ragnarsdóttur frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Árnínu S. Kristjánsdóttur og Jónu Björk Guðnadóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Bergþóru Halldórsdóttur frá Samtökum atvinnulífsins, Magnús K. Ásgeirsson frá Nasdaq á Íslandi, Önnu Mjöll Karlsdóttur og Guð
laugu Maríu Valdemarsdóttur frá Fjármálaeftirlitinu, Mörtu Margréti Ö. Rúnarsdóttur hdl. frá laganefnd Lögmannafélags Íslands og Þorvald H. Þorsteinsson frá innanríkisráðuneytinu.

Umsagnir um málið bárust frá Fjármálaeftirlitinu, Nasdaq á Íslandi og laganefnd Lög
mannafélags Íslands og sameiginleg umsögn barst frá Samtökum fjármálafyrirtækja og Sam
tökum atvinnulífsins, Seðlabanka Íslands og Hagsmunasamtökum heimilanna. Að auki barst athugasemd frá refsiréttarnefnd þess efnis að nefndin sæi ekki ástæðu til þess að senda Al
þingi sérstaka umsögn um frumvarpið.

Efni frumvarpsins.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þeim lögum sem gilda um fjármálamarkaði. Í fyrsta lagi er lagt til að heimild til þess að gera lögaðilum refsingu fyrir brot gegn lögum á fjármálamarkaði verði styrkt í eftirtöldum lagabálkum:

–	nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa,

–	nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu,

–	nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki,

–	nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga,

–	nr. 33/2005, um fjarsölu á fjármálaþjónustu,

–	nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti,

–	nr. 110/2007, um kauphallir,

–	nr. 56/2010, um vátryggingastarfsemi,

–	nr. 120/2011, um greiðsluþjónustu,

–	nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði,

–	nr. 17/2013, um meðferð og útgáfu rafeyris.

Refsiheimildin felst í samræmdu lagaákvæði sem innleitt verður í framangreind sérlög. Ákvæðið felur einnig í sér að kveðið verður á um hlutlæga refsiábyrgð lögaðila í refsimálum. Slík ábyrgð er nú þegar til staðar í tilviki laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Einnig er lagt til að samræma orðalag þess ákvæðis við aðrar tillögur frumvarpsins af sama meiði.

Í öðru lagi leggur frumvarpið til að heimild til þess að tengja fjárhæðir stjórnvaldssekta á lögaðila við 10% af veltu síðasta rekstrarárs bætist við eftirtalda lagabálka:

–	nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa,

–	nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki,

–	nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti,

–	nr. 110/2007, um kauphallir,

–	nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði.

Í þriðja lagi er lagt til að í sömu lagabálkum og veltutengdar sektir eru lagðar til verði hámarksfjárhæðir stjórnvaldssekta á einstaklinga hækkaðar úr 20 millj. kr. í 65 millj. kr. Í fjórða lagi er lagt til að tekin verði upp í lögin nokkur ný atriði sem Fjármálaeftirlitinu beri að líta til við ákvörðun stjórnvaldssekta. Í fimmta lagi er lagt til að við lög nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og lög nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, bætist heimild til þess að ákvarða stjórnvaldssekt með hliðsjón af fjárhagslegum ávinningi hins brotlega. Í sjötta lagi eru lagðar til þær breytingar á lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, að kveðið verði á um það með skýrum hætti að Fjármálaeftirlitið annist eftirlit á grundvelli laganna með þeim aðilum sem eru eftirlitsskyldir samkvæmt lögum nr. 89/1998, um opinbert eftirlit með fjár
málastarfsemi, og skýrleiki refsiákvæði laganna verði aukinn.

Loks er í sjöunda lagi lagt til að það varði sektum eða fangelsi allt að sex árum að brjóta gegn ákvæðum um takmarkanir á stórum áhættum í lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrir
tæki.

Markmið breytinganna.

Fyrir nefndinni hefur komið fram að helstu markmið frumvarpsins séu að gera fjármála
markaðinn traustari og efla varnaðaráhrif við brotum á fjármálamarkaðnum.

Þá kom einnig fram að ætlunin sé að aðlaga íslenskan rétt að efnisrétti Evrópuréttarins á sviði fjármálamarkaðar að því marki sem hann kann að falla undir gildissvið EES-samn
ingsins hvað viðurlög varðar, þrátt fyrir að innleiðingu efnisákvæða sé ýmist ekki lokið eða umræddar gerðir ekki enn orðnar hluti af samningnum.

Þá er ætlunin að efla úrræði eftirlitsaðila á fjármálamarkaði. Af hálfu nefndarinnar var tekið undir að skilvirkt og trúverðugt eftirlit er forsenda heilbrigðra fjármálamarkaða. Með frumvarpinu er ætlunin að taka af öll tvímæli um að heimilt sé að refsa fjármálafyrirtækjum fyrir brot á þeim lögum sem gilda um starfsemi þeirra. Þá er jafnframt ætlunin að gera þau stjórnsýsluviðurlög sem beitt er vegna brota á fjármálamarkaði skilvirkari.

Heimild til að gera lögaðilum refsingu.

Nefndin fjallaði um ákvæði frumvarpsins sem er ætlað að tryggja að lögaðilar geti sætt refsiábyrgð vegna brota á þeim lögum sem gilda og að löggjöf á fjármálamarkaði verði sam
ræmd hvað þetta atriði varðar.

Ákvæðin gera ráð fyrir því að hlutlæg refsiábyrgð gildi gagnvart lögaðilum á þessu sviði vegna brota þeirra á öllum umræddum sérlögum og reglum settum á grundvelli þeirra. Í vinnu nefndarinnar var þessi tilhögun rædd og bent var á fjölmörg dæmi um sambærilega refsiábyrgð lögaðila vegna brota í atvinnurekstri. Að mati nefndarinnar er um að ræða eðli
lega kröfu að lögaðilar sæti ábyrgð vegna brota sem sannað er að framin eru í starfsemi þeirra.

Að því undanskildu að ekki er gerð krafa um saknæmi er hið samræmda ákvæði um refsi
ábyrgð lögaðila byggt á 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Af hálfu umsagnar
aðila var bent á að ekki væri fullt samræmi í annars vegar 19. gr. c laga nr. 19/1940 og hins vegar 4. mgr. 16. gr. a laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, og samræmda ákvæðisins sem lagt er til að bætist við í öðrum lögum sem frumvarpið gerir breytingar á. Nefndin leggur því til breytingar á orðalagi á þeim ákvæðum frumvarpsins er lúta að refsiábyrgð lögaðila til þess að ná fram slíku samræmi. Þá er einnig lögð til breyting á orðalagi sem er ætlað að skerpa á skilyrðum þess að bæði lögaðili og einstaklingur geti borið refsiábyrgð, en ekki er um efnislega breytingu sé að ræða.

Veltutengdar sektir gagnvart fjármálafyrirtækjum.

Frumvarpið leggur til að heimild verði innleidd í fimm lagabálka til þess að veltutengja stjórnvaldssektir vegna brota lögaðila. Slíkar sektir geta orðið allt að 10% af veltu síðasta rekstrarárs. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að svipuð heimild var lögð til af hálfu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum sem skipuð var af forsætisráðherra og skilaði skýrslu árið 2006. Þá kemur fram að eftirtaldar fjórar gerðir Evrópuréttarins sem fyrirsjáan
legt er að verði innleiddar í EES-samninginn á næstu missirum innihaldi kröfu um beitingu viðurlaga sem felast í veltutengdum sektum:

–	tilskipun 2013/36/ESB um stofnun og starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlit með þeim,

–	tilskipun 2014/91/ESB sem breytir tilskipun um samræmingu á lögum og stjórnsýslu
fyrirmælum að því er varðar verðbréfasjóði (UCITS V),

–	tilskipun 2014/65/ESB um markaði fyrir fjármálagerninga (MiFID II),

–	reglugerð (ESB) nr. 909/2014 um bætt verðbréfauppgjör í Evrópusambandinu og mið
lægar verðbréfaskráningar (CSD).

Sökum stjórnskipulegra álitaefna er lúta að því með hvaða hætti hlutverki sameiginlegra eftirlitsstofnana Evrópusambandsins á sviði fjármálamarkaða verði háttað hvað varðar EFTA-stoð EES-samningsins hafa framangreindar gerðir ekki enn verið teknar upp í EES-
samninginn. Líkt og að framan greinir er þó gert ráð fyrir að það verði fljótlega.

Umsagnaraðilar bentu á að mögulega væri ráðlegra að bíða með innleiðingu ákvæða tilskipana um viðurlög þar til þær hafa að fullu verið innleiddar í íslenskan rétt þar sem með því móti væri verið að slíta ákvæði tilskipananna um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði úr samhengi við efnisákvæði þeirra. Á móti var bent á að það muni taka tíma að ná fram fullu samræmi við Evrópurétt á umræddum sviðum og mikilvægt sé að takmarka freistnivanda sem felst í að fjármálafyrirtæki velji fremur að starfa í einu EES-ríki en öðru sökum þess að viðurlagaheimildir eru þar vægari. Þá standa viðurlagaheimildirnar sjálfstæðar. Þær vísa því ekki til brota gegn tilteknum ákvæðum Evrópugerðanna heldur eiga við um brot gegn lögum á fjármálamarkaði hér á landi. Nefndin tekur undir síðarnefndu sjónarmiðin.

Nefndin telur einnig að veltutenging stjórnvaldssekta gagnvart lögaðilum sé til þess fallin að viðurlögin geti haft tilætluð varnaðaráhrif og að með þeim megi tryggja betur jafnræði milli aðila að teknu tilliti til mjög ólíkrar stærðar fjármálafyrirtækja.

Í frumvarpinu eru einnig lagðar til hækkanir á heimildum til sekta gagnvart einstaklingum í sömu lagabálkum. Bent hefur verið á að þrátt fyrir þær miklu breytingar sem hafa orðið á umhverfi fjármálamarkaðar síðustu ár hefur sektarramminn ekki verið endurskoðaður í töluverðan tíma. Nefndin telur til samræmis við markmið frumvarpsins um aukna skilvirkni og varnaðaráhrif viðurlaga að ráðlegt sé að hækka stjórnvaldssektir gagnvart einstaklingum til samræmis við tillögu frumvarpsins.

Eftirlit Fjármálaeftirlitsins með fjármálafyrirtækjum á grundvelli laga nr. 38/2001.

Nefndin fjallaði einnig um a-lið 5. gr. frumvarpsins sem mælir fyrir um að Fjármála
eftirlitið hefur eftirlit með því að eftirlitsskyldir aðilar skv. 1. mgr. 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi fari að ákvæðum laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu.

Af hálfu umsagnaraðila var bent á að umrætt ákvæði væri ef til vill þarflaust með hliðsjón af hlutverki og skyldum Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Það er mat nefndarinnar að Fjármálaeftirlitið fari vissulega með þetta eftirlitshlutverk samkvæmt núgildandi lögum en engu síður er ráðlegt að taka allan vafa af í þessum efnum, ekki síst með hliðsjón af deilum sem hafa staðið um ólögmæti verðtryggingarskilmála.

Leiðréttingar.

Nefndin bendir á að í almennum athugasemdum við frumvarpið kemur fram að samþykki málsaðila þurfi til þess að ljúka máli með stjórnvaldssekt vegna brota á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, nema brotið sé meiri háttar og beita þurfi refsiviðurlögum. Nefndin vill í þessu samhengi árétta að hið rétta er að stjórnvaldssektum verður beitt vegna brota á lögum um gjaldeyrismál sem ekki eru talin meiri háttar óháð samþykki hins brotlega aðila. Seðla
bankinn hefur þó heimild til þess að ljúka málum vegna brota sem teljast ekki meiri háttar með sátt með samþykki málsaðila, sbr. 15. gr. b laga nr. 87/1992.

Einnig vekur nefndin athygli á að í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins segir að þættir sem lagðir eru til að komi til skoðunar við ákvörðun sektar séu byggðir á 70. gr. tilskipunar 2014/65/ESB (MiFID II) en hér er átt við 2. mgr. 72. gr. sömu tilskipunar.

Frá því að frumvarpið var lagt fram hefur nefndin fjallað um frumvarp til breytinga á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki (þskj. 990, 571. mál), og samþykkt breytta hug
takanotkun í 30. gr. laganna. Með vísan til þessa er lögð til sú breyting á 10. gr. frumvarpsins að hugtakið stórar áhættuskuldbindingar" verði notað í stað hugtaksins stórar áhættur".

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

1.	Við 1. gr. bætist: eða annan aðila sem starfar á hans vegum.

2.	2. málsl. 1. efnismgr. 2., 7., 13., 15. og 19. gr. orðist svo: Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. til 800 millj. kr. en geta þó verið hærri eða allt að 10% af heildarveltu samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi lögaðilans eða 10% af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðili er hluti af samstæðu og brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

3.	2. málsl. efnismálsgreinar 3. gr., 2. málsl. 3. mgr. b-liðar 5. gr. og 2. málsl. efnismáls
greinar 9., 11., 12., 14., 16., 17., 18., 20. og 21. gr. orðist svo: Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti brotið gegn lögum þessum eða reglum settum á grundvelli þeirra í starfsemi lögaðilans má gera honum refsingu, auk þess að gera lögaðilanum sekt.

4.	Í stað orðanna stórum áhættum" í 10. gr. komi: stórum áhættuskuldbindingum.

Birgitta Jónsdóttir, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, styður afgreiðslu málsins.

Alþingi, 22. júní 2015.

Frosti Sigurjónsson,

form.	Willum Þór Þórsson,

frsm.	Árni Páll Árnason,

með fyrirvara.
Guðmundur Steingrímsson.	Hanna Birna Kristjánsdóttir.	Líneik Anna Sævarsdóttir.
Sigríður Á. Andersen.	Steingrímur J. Sigfússon.	Unnur Brá Konráðsdóttir.