145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 904 — 332. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um fullnustu refsinga.

Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Skúla Þór Gunnsteinsson, Bryndísi Helgadóttur og Þórunni J. Hafstein frá innanríkisráðuneytinu, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Önnu Björgu Aradóttur frá embætti landlæknis, Pál E. Winkel, Erlu Kristínu Árnadóttur og Guðrúnu Eddu Guðmundsdóttur frá Fangelsismála
stofnun, Grím Sigurðsson frá Lögmannafélagi Íslands, Margréti Maríu Sigurðardóttur og Elísabetu Gísladóttur frá umboðsmanni barna, Þóru Jónsdóttur frá Barnaheillum, Heiðu Björgu Pálmadóttur frá Barnaverndarstofu, Helgu Þórisdóttur og Þórð Sveinsson frá Persónu
vernd, Árna Albertsson, Pál Heiðar Halldórsson og Thelmu Clausen Þórðardóttur frá ríkis
lögreglustjóra, Helga Gunnlaugsson, prófessor við Háskóla Íslands, Birnu Ágústdóttur og Ernu Björgu Jónmundsdóttur frá sýslumanninum á Norðurlandi vestra, Jón Þór Ólafsson lög
mann, Margréti Frímannsdóttur frá fangelsinu á Litla-Hrauni, Jónas Guðmundsson, Hrein Hákonarson fangaprest, Skúla Magnússon frá Dómarafélagi Íslands, Kolbrúnu Sævarsdóttur frá dómstólaráði, Kjartan Þorkelsson frá Lögreglustjórafélagi Íslands, Hörð Helgason frá Amnesty International, Guðmund Inga Þóroddsson frá Afstöðu, félagi fanga, Atla Helgason lögfræðing og Borgar Þór Einarsson hæstaréttarlögmann. Umsagnir bárust frá Afstöðu, félagi fanga, Barnaheillum, Barnaverndarstofu, Borgari Þór Einarssyni hæstaréttarlögmanni, Fang
elsismálastofnun, Helga Gunnlaugssyni, prófessor við Háskóla Íslands, Hreini S. Hákonar
syni fangapresti, Íslandsdeild Amnesty International, Jónasi Guðmundssyni, landlæknis
embættinu, Lögmannafélagi Íslands, Lögreglustjórafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Persónuvernd, ríkislögreglustjóra, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Snarrótinni, samtökum um borgaraleg réttindi, sýslumanninum á Norðurlandi vestra, Tryggingastofnun ríkisins og umboðsmanni barna.

Frumvarpið felur í sér heildarendurskoðun á gildandi lögum um fullnustu refsinga, nr. 49/2005. Markmið frumvarpsins er að fullnusta refsinga fari fram með öruggum og skil
virkum hætti og að sérstök og almenn varnaðaráhrif þeirra séu virk, jafnframt að draga úr líkum á ítrekun brota og stuðla að farsælli aðlögun dómþola að samfélaginu.

Markmið, skilgreiningar og gildissvið.

Í I. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um markmið laganna, skilgreiningar hugtaka og gildissvið. Um er að ræða nýjan kafla með nýjum ákvæðum sem ekki eru í gildandi lög
gjöf en nauðsynlegt er að löggjöf sem þessi sé skýr og nái markmiði sínu.

Stjórnsýsla.

Í II. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um stjórnsýslu fangelsismála. Í 9. gr. frum
varpsins er kveðið á um fangavarðanám og er um nýmæli að ræða. Í 1. mgr. er lagt til að Fangelsismálastofnun sjái til þess að fangaverðir fái viðhlítandi menntun og þjálfun í fanga
varðarfræðum og geti stofnunin annaðhvort rekið sérstakan skóla eða samið við aðrar mennta- og fræðslustofnanir um að sinna menntun fangavarða. Meiri hlutinn vill í þessu sam
bandi benda á að verið er að endurskoða nám fangavarða í vinnuhópi sem vinnur að gerð fullnustuáætlunar en þar á að birtast langtímastefnumörkun í málaflokknum. Með almennu orðalagi ákvæðisins er gefið svigrúm til að útfæra námið frekar, þá annaðhvort í almenna menntakerfinu eða á vegum Fangelsismálastofnunar.

Í 10. gr. frumvarpsins er kveðið á um bakgrunnskoðanir þeirra sem starfa í fangelsum landsins og að fangelsismálum. Ákvæðið er nýmæli og rökin fyrir tilvist þess eru að færst hefur í vöxt erlendis að skipulögð glæpasamtök reyni að koma útsendurum sínum fyrir í lög
mætum störfum í einkageiranum og einnig í opinbera geiranum, svo sem lögreglu. Af þeim sökum var það talið nauðsynlegt að yfirvöld hefðu heimildir til slíkra bakgrunnsskoðana. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni komu fram nokkrar athugasemdir við ákvæðið. Bent var á mikilvægi þess að kveðið væri nánar á um framkvæmd bakgrunnsathugana þar sem frið
helgi einkalífs væri veitt fullnægjandi vernd í 71. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt var vísað til kröfunnar um sanngirni við vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, en sú krafa felur m.a. í sér að vinnsla skuli vera gagnsæ eftir því sem kostur er, þ.e. gefa skuli kost á fræðslu um vinnsluna eftir því sem kostur er. Í því samhengi var sérstaklega bent á 3. mgr. 10. gr. frumvarpsins þar sem mælt er fyrir um að óheimilt sé að birta reglur um bakgrunnskoðanir. Þá var bent á að upplýsingar í skrám lögreglu, sem gert er ráð fyrir að nýttar verði skv. 10. gr. frumvarpsins, eru oft óstaðfestar og fela, eftir atvikum, jafnvel aðeins í sér óljósar grunsemdir. Af þeim sökum geti verið varasamt að styðjast við þær við töku ákvarðana sem áhrif hafa á réttindi og skyldur manna, sbr. grunnreglu 4. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 77/2000, þess efnis að persónuupplýsingar skulu vera eins áreiðanlegar og kostur er. Nefndin ræddi þetta nokkuð. Það er mat meiri hlutans að brýnt sé að þeir sem starfa hjá Fangelsismálastofnun eða í fangelsum ríkisins séu hafnir yfir allan vafa þegar þeir eru skipaðir, settir eða ráðnir til starfa vegna eðlis starfans og aðstæðna í fangelsum. Það getur haft alvarlegar afleiðingar ef einstak
lingur sem tengdur er fanga/föngum á ákveðinn hátt eða á sína sögu í kerfinu kemst til starfa í fangelsum ríkisins. Meiri hlutinn minnir á að það er þekkt erlendis að skipulögð brotasam
tök reyni að koma flugumönnum til starfa hjá opinberum stofnunum og þá eru fangelsi ekki undanskilin. Getur slíkt leitt til leka á upplýsingum um öryggi fangelsa, um fanga, staðsetn
ingu þeirra o.fl., og þess að upplýsingum sé komið til fanga sem eru t.d. í gæsluvarðhaldi, og auðveldað dreifingu fíkniefna o.fl. Með hliðsjón af þeim umsögnum sem nefndinni bárust leggur meiri hlutinn til breytingar á ákvæðinu. Þær fela í sér að áður en starfsmaður eða fangavörður undirgengst bakgrunnskoðun skuli fá samþykki hans á þar til gerðu eyðublaði. Kveðið er á um að afla megi upplýsinga fimm ár aftur í tímann. Þrátt fyrir að meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins eigi við um þessa skoðun þykir meiri hlutanum rétt að það sé áréttað í lok 1. mgr. ákvæðisins að aldrei megi þó ganga lengra við könnun á bakgrunni og sakaferli en þörf er á hverju sinni. Þá eru lagðar til þær breytingar á ákvæðinu að fram komi úr hvaða skrám sé heimilt að afla upplýsinga, eftir atvikum með aðstoð lögreglu, enda hafa fangelsis
yfirvöld ekki aðgang að upplýsingakerfi Alþjóðalögreglunnar, Schengen-upplýsingakerfinu o.fl, en nauðsynlegt getur reynst að fletta upp í erlendum kerfum. Einnig er lagt til að Fangelsismálastofnun leggi heildstætt mat á það hvort óhætt sé að veita viðkomandi starf og að andmælaréttar sé gætt. Áréttað er að ákvörðun Fangelsismálastofnunar skuli vera rökstudd.

Í 11. gr. frumvarpsins er fjallað um heimild til valdbeitingar. Starfsmönnum fangelsa og Fangelsismálastofnunar er hér veitt heimild til að beita valdi við framkvæmd skyldustarfa. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir sérstökum skilyrðum fyrir valdbeitingu og er hér um tæmandi talningu að ræða. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni voru gerðar athugasemdir um að starfsmönnum Fangelsismálastofnunar væri veitt heimild til valdbeitingar þar sem þeir þyrftu ekki að sækja nám í fangavarðafræðum skv. 9. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á að gert er ráð fyrir því að haldin verði sérstök námskeið fyrir starfsmenn í samvinnu við fanga
varðaskólann og áréttar meginregluna um meðalhóf um valdbeitingu þessa. Í 4. mgr. 11. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að starfsmenn barnaverndaryfirvalda eða heimilis á vegum barnaverndaryfirvalda hafi valdbeitingarheimildir þegar barn er að taka út óskilorðs
bundna fangelsisrefsingu á slíku heimili. Bent var á að barnaverndaryfirvöld væru annars vegar á vegum sveitarfélaga og hins vegar á vegum ríkisins og réttara væri að tala um Barna
verndarstofu í þessu samhengi. Það er mat meiri hlutans að óheppilegt sé að tala um einstakar stofnanir barnaverndaryfirvalda þar sem regluverk og stofnanaverk ráða því hvaða stofnun er átt við. Meiri hlutinn bendir á reglugerð nr. 533/2015, um afplánun sakhæfra barna, en þar er það skýrt að með heimili barnaverndaryfirvalda er átt við sérhæft meðferðarheimili sem rekið er á ábyrgð Barnaverndarstofu. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að hugtakið barna
verndaryfirvöld verði skilgreint þannig að það eigi við það ráðuneyti sem fer með barna
verndarmálefni hverju sinni og undirstofnair þess. Með þessari breytingu er áréttað að um er að ræða ríkisstofnanir en ekki barnaverndarnefndir sveitarfélaga.

Fullnusta óskilorðsbundinna fangelsisrefsinga o.fl.

III. kafli frumvarpsins fjallar um fullnustu óskilorðsbundinna fangelsisrefsinga o.fl. Kveðið er á um hvernig standa skuli að því að tilkynna hvenær mæta skuli til afplánunar, út
reikning á afplánunartíma, frestun afplánunar, vinnu fanga, nám og starfsþjálfun o.s.frv. Þónokkur nýmæli er að finna í kaflanum auk þess sem gildandi ákvæði laga eru lagfærð.

Í 22. gr. frumvarpsins er fjallað um vistun á heilbrigðisstofnun. Í 1. mgr. er heimild til handa Fangelsismálastofnun, að undangengnu sérfræðiáliti, að gefa leyfi fyrir því að fangi sé vistaður um stundarsakir eða allan refsitímann á heilbrigðis- eða meðferðarstofnun. Í 2. mgr. segir að fangi sem lagður er inn á heilbrigðistofnun teljist taka út refsingu meðan hann dvelst þar. Í athugasemdum við ákvæðið segir að með þessu sé sett sterkari stoð undir þá heimild að heimila afplánun fanga á meðferðarheimilum. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til þá breytingu að fanga sé einnig heimilt að taka út refsingu á meðal hann dvelst á með
ferðarheimili.

Í 24. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Fangelsismálastofnun skuli, í samvinnu við fanga, gera meðferðaráætlun fyrir fanga sé það talið nauðsynlegt að mati sérfræðinga Fangelsismálastofnunar. Fram kom hjá umsagnaraðila að nauðsynlegt væri að ávallt yrði gerð meðferðaráætlun þegar fangi er undir 18 ára aldri og að slík áætlun yrði unnin í sam
vinnu við barnaverndaryfirvöld. Meiri hlutinn telur rétt sé að Fangelsismálastofnun geti metið hverju sinni hvort nauðsynlegt sé að gera meðferðaráætlun fyrir fanga. Tekur meiri hlutinn sem dæmi fanga sem er með 30 daga dóm þar sem liggur fyrir að hann þurfi einungis að afplána helming dómsins vegna reynslulausnar. Í 23. gr. er kveðið á um að við upphaf af
plánunar skuli afhenda fanga afplánunarbréf þar sem fram komi helstu dagsetningar vegna vistunar hans í afplánun. Um er að ræða vistunaráætlun og er það mat meiri hlutans að slík áætlun sé nægjanleg fyrir fanga með styttri dóma. Meiri hlutinn bendir á að í reglugerð um afplánun sakhæfra barna kemur fram í 2. mgr. 5. gr. að ávallt skuli vera í gildi sérstök áætlun um meðferð barns meðan á afplánun stendur sem meðferðarheimili setur í samvinnu við þá barnaverndarnefnd sem fer með mál barnsins og skal hún endurskoðuð eftir þörfum þess hverju sinni og stöðu þess í meðferð.

Í 27. gr. frumvarpsins er fjallað um þókun og dagpeninga. Í 3. mgr. segir að fangi sem fær greidda dagpeninga eða örorkubætur frá Tryggingastofnun missi rétt til dagpeninga frá Fangelsismálastofnun. Meiri hlutinn bendir á að hugtakanotkun er hér ekki í samræmi við lög um almannatryggingar, nr. 100/2007, og leggur til breytingar þar að lútandi.

Í 30. gr. frumvarpsins er kveðið á um dvöl ungbarna í fangelsi. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að heimila megi foreldri í fangelsi að hafa barnið hjá sér fyrstu mánuði ævi þess og að jafnaði þar til það verður 18 mánaða að aldri, enda sé það ekki talið andstætt hagsmunum barnsins. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að í ákvæðinu sé með skýrum hætti kveðið á um að ákvarðanir um dvöl ungbarna í fangelsum séu teknar með hagsmuni barnsins í huga og haft sé til hliðsjónar orðalag annarra laga þar sem fjallað er um hagsmuni barna, sem og samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu.

Í 32. gr. er fjallað um rafrænt eftirlit. Í 2. mgr. segir að þegar dæmd refsing er 12 mánaða óskilorðsbundið fangelsi þá geti afplánun undir rafrænu eftirlit verið 30 dagar. Meiri hlutinn leggur til að þetta lágmark verði hækkað í 60 daga.

Meiri hlutinn leggur til þær breytingar á 3. tölul. 33. gr. frumvarpsins sem kveður á um skilyrði rafræns eftirlits að hugtakið forsjáraðili" verði notað í stað forráðamaður en það er í samræmi við barnalög, nr. 76/2003. Sambærileg breyting er lögð til á 48. gr. frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að fleiri föngum gefist kostur á að ljúka afplánun undir rafrænu eftirliti. Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið að rafrænt eftirlit sé ódýrara úrræði en vistun í fangaklefa og einnig eru þau betur til þess fallin að stuðla að farsælli aðlögun dómþola að samfélaginu í kjölfar refsinga. Rafrænt eftirlit í íslenskum rétti hefur verið miðað við það sem kallað er back door electronic monitoring", þ.e. einstaklingur lýkur afplánun undir rafrænu eftirliti enda hafi hann uppfyllt ákveðin skilyrði. Nefndin ræddi nokkuð þetta fyrirkomulag með hliðsjón af auknu svigrúmi til afplánunar utan fangelsis undir rafrænu eftirliti, þ.e. svonefnt front door electronic monitoring" sem felur í sér að af
plánunarfangi á þann kost að fara beint í rafrænt eftirlit í stað afplánunar í fangelsi sé hann dæmdur til refsivistar í styttri tíma. Ljóst er að mati meiri hlutans að fangelsismálayfirvöld glíma við ofnýtingu fangelsa landsins. Dómþolum fjölgar hratt á boðunarlista Fangelsismála
stofnunar og meðalbiðtími lengist en þetta getur haft í för með sér að óskilorðsbundnir dómar fyrnist. Það er mat meiri hlutans að rétt sé að endurskoða fyrirkomulag rafræns eftirlits við afplánun refsinga og leggur hann til nýtt ákvæði til bráðabirgða sem felur í sér að ráðherra skuli í samráði við hlutaðeignandi aðila setja á laggirnar starfshóp. Starfshópurinn skuli greina hvaða afleiðingar það kunni að hafa á framkvæmd fullnustu refsinga samkvæmt gild
andi lögum að fangi eigi þann kost að fara beint í rafrænt eftirlit í stað afplánunar í fangelsi, sé hann dæmdur til refsivistar í styttri tíma, með hliðsjón af varnaðaráhrifum refsinga, betrun og lækkaðri endurkomutíðni. Meiri hlutinn leggur til að starfshópurinn skuli skila tillögum ásamt greinargerð til ráðherra eigi síðar en 1. október 2016.

Í 36. gr. frumvarpsins er fjallað um lok afplánunar. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni var nokkuð rætt um lok afplánunar og þá sér í lagi mikilvægi þess að þeim aðilum er málið varðar sé gert viðvart í tíma um hvenær fangi hefur lokið afplánun. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til breytingar á ákvæðinu á þann veg að Fangelsistofnun skuli tímanlega fyrir lok afplánunar tilkynna félagsþjónustu þess sveitarfélags sem fangi á lögheimili í um lok afplán
unar, sé þess þörf. Ráðherra ákveði svo í reglugerð um tímaviðmið tilkynninga Fangelsis
málastofnunar.

Í 37.–41. gr. frumvarpsins er fjallað um samfélagsþjónustu. Í 39. gr. segir að Fangelsis
málastofnun ákveði hvort fangelsisrefsing verði fullnustuð með samfélagsþjónustu og hvaða samfélagsþjónustu dómþoli sinni í hverju tilviki. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni voru þau sjónarmið reifuð að rétt væri að láta dómstólum eftir ákvörðunarvald um hverjir fái tæki
færi til að afplána refsingu sína í formi samfélagsþjónustu, fremur en fangelsismálayfir
völdum, þar sem það væri hlutverk þeirra að skera endanlega úr um réttindi og skyldur í einkarétti, svo og um refsiverða háttsemi, og ákveða viðurlög við brotum. Nefndin ræddi þetta nokkuð og bendir meiri hlutinn á að samfélagsþjónusta sem fullnustuúrræði hefur gefist vel og er endurkomutíðni þeirra sem afplána með samfélagsþjónustu lægri hér á landi en annars staðar á Norðurlöndunum. Á fundum nefndarinnar komu einnig fram þau sjónarmið að samfélagsþjónusta væri viðurlög í eðli sínu og því eðlilegt að um hana væri fjallað í al
mennum hegningarlögum, eins og um önnur refsiviðurlög, og það sé ekki hlutverk stjórn
valda að ákveða viðurlög, refsingu, heldur dómstóla. Fengi samfélagsþjónusta stöðu viðurlagategundar í almennum hegningarlögum væri dómþola ljóst strax við uppkvaðningu dóms hvaða refsingu hann þyrfti að sæta og ákæruvald og verjandi ákærða gætu komið að málum ef ákvörðun væri hjá dómstólunum. Meiri hlutinn tekur þessar athugasemdir alvarlega og telur nauðsynlegt að skoða hvort rétt sé að gera breytingar á lögunum að þessu leyti, þ.e. að líta á samfélagsþjónustu sem tegund viðurlaga og fela dómstólum að skera úr um þau. Gæti sú breyting falið í sér meira gagnsæi og fyrirsjáanleika fyrir þá sem eru dæmdir, sem og almenning. Meiri hlutinn bendir á að ráðherra hefur falið refsiréttarnefnd að skoða hvort gera eigi breytingar á núverandi kerfi þannig að samfélagsþjónusta verði ein tegund refsing
ar, og þá í hvaða tilvikum og að hvaða skilyrðum uppfylltum slíkt kæmi til greina. Nefndin fékk þær upplýsingar að niðurstaðna væri að vænta nú á vormánuðum. Meiri hlutinn telur rétt í þessu sambandi að refsiréttarnefnd taki einnig til skoðunar hvort Fangelsismálastofnun, og þá dómstólar, geti samhliða ákvarðað hvort fangelsisrefsing verði fullnustuð með sam
félagsþjónustu, þ.e. hafa tvöfalt úrræði þannig að ef til breytinga kemur muni heimildir Fangelsismálastofnunar ekki falla niður.

Nefndin fjallaði í þessu sambandi um frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940 (samfélagsþjónusta ungra brotamanna), 100. mál, sem liggur fyrir nefndinni. Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að nýju ákvæði, 57. gr. b, verði bætt við almenn hegningarlög, nr. 19/1940, þar sem heimilað yrði að setja það sem skilyrði fyrir skilorðsbindingu fangelsisrefsingar að dómþoli inni af hendi samfélagsþjónustu enda sé hann á aldrinum 15–21 árs. Beinir meiri hlutinn því til refsiréttarnefndar að kanna hvaða áhrif frumvarpið felur í sér í samræmi við skoðun hennar á núverandi kerfi er lýtur að samfélags
þjónustu.

Réttindi og skyldur fanga.

Í IV. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um réttindi og skyldur fanga. Þar er að finna ný ákvæði um samneyti kynjanna, bókasöfn, búnað í klefa o.s.frv. og eru þau lögð til í þeim tilgangi að uppfylla kröfur evrópsku fangelsisreglnanna frá 2006.

Í 42. gr. er kveðið á um vistun í klefa og er ákvæðið nánast samhljóða 32. gr. gildandi laga. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni kom fram að ofbeldi á meðal fanga væri töluvert. Fangelsisyfirvöldum hefur ítrekað verið tilkynnt um barsmíðar og annað ofbeldi meðal fanga án þess að viðkomandi hafi viljað leggja fram formlega kvörtun eða kæru til lögreglu vegna hræðslu. Einnig liggja fyrir upplýsingar um að fangar hafi farið í klefa annarra fanga og tekið þaðan verðmæti ófrjálsri hendi. Meiri hlutinn bendir á að eitt meginhlutverk fangelsisyfir
valda er að tryggja öryggi fanga meðan á afplánun stendur og er það mat hans að með því að leyfa föngum að vera eftirlitslausum í klefum hvers annars geti öryggi þeirra verið stefnt í voða. Meiri hlutinn leggur því til að lögfest verði sú meginregla að föngum sé óheimilt að vera inni í klefum annarra fanga en þó sé heimilt að víkja frá reglunni ef sameiginlegt rými í fangelsinu sé ekki fullnægjandi eða aðrar ástæður mæli með því.

Kveðið er á um vistun fanga yngri en 18 ára í 44. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að barn afpláni refsingu á vegum barnaverndaryfirvalda, annaðhvort á sérstöku heimili á vegum þeirra eða í öðru meðferðarúrræði. Við meðferð frumvarpsins komu fram þær athugasemdir að undanþáguheimildin í 2. málsl. 1. mgr. 44. gr. væri óskýr og rétt væri að ákvæðið kvæði skýrt á um að óheimilt sé að vista börn í fangelsum. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og leggur til breytingu á ákvæðinu þar að lútandi.

Í 47. gr. er fjallað um heimsóknargesti. Lagt er til að fangelsisyfirvöldum verði veitt heim
ild til að kanna bakgrunn og sakaferil heimsóknargesta áður en forstöðumaður samþykkir heimsóknina. Fram kom í umsögnum nokkurra umsagnaraðila að slík athugun á bakgrunni og sakaferli fæli í sér íhlutun í friðhelgi einkalífs. Nefndin ræddi þetta nokkuð og telur meiri hlutinn brýnt að fangelsisyfirvöld hafi heimild til að skoða bakgrunn heimsóknargesta og er það í raun forsenda fyrir heimsóknum í fangelsi. Hafa verði í huga að með heimsókn í þessu tilfelli er veittur aðgangur að fangelsi þar sem strangari reglur gilda en á öðrum stöðum. Á hinn bóginn telur meiri hlutinn rétt að skýra ákvæðið betur og leggur hann til að tveimur nýj
um málsliðum verði bætt við 1. mgr. 47. gr. frumvarpsins. Breytingin felur í sér að við könnun á bakgrunni og sakarferli heimsóknargesta verði aðeins heimilt að afla upplýsinga úr málaskrá lögreglu fimm ár aftur í tímann og úr sakaskrá til yfirvalda en ekki öðrum skrám hins opinbera. Meiri hlutinn áréttar að það er ekki sjálfgefið að brot sem er á sakavottorði leiði til synjunar á heimsókn. Meiri hlutinn leggur til að lagt sé heildstætt mat á það hvort óhætt sé að heimila heimsókn. Þá leggur meiri hlutinn til að lögfest verði meðalhófsregla þar sem fram kemur að aldrei megi ganga lengra við könnun á bakgrunni og sakaferli en þörf er á hverju sinni. Þannig þarf að fara fram mat á því hvort bakgrunnskoðun sé nauðsynleg, t.d. í þeim tilvikum þegar fangi óskar eftir leyfi til að hitta foreldra, afa eða ömmur.

Í ákvæði 56. gr. frumvarpsins er kveðið á um búnað í fangaklefa. Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að forstöðumaður í lokuðu fangelsi geti leyft fanga að hafa tiltekinn búnað í klefa sínum en ákvæðið er þrengt frá gildandi lögum þannig að eingöngu verði heimilt að leyfa fanga að hafa tölvu án nettengingar ef hann er í námi. Í 3. mgr. er gert ráð fyrir rýmri reglum um búnað í opnu fangelsi. Meiri hlutinn leggur til þær breytingar á ákvæðunum að forstöðumaður geti leyft föngum í lokuðu fangelsi að hafa nettengda tölvu í sameiginlegu rými fangelsisins. Leggur meiri hlutinn til að Fangelsismálastofnun setji sérstakar reglur um fyrirkomulag slíkrar notkunar. Meiri hlutinn áréttar að með hugtakinu raftæki" er átt við hljómflutnings
tæki, útvarpstæki, sjónvarpstæki o.fl. Í 4. mgr. er lagt til að fanga verði heimilað að hafa þau lyf í klefa sínum sem honum eru nauðsynleg vegna heilsu hans samkvæmt læknisráði. Við meðferð frumvarpsins var þeim sjónarmiðum komið á framfæri að nauðsynlegt væri að bæta við því skilyrði að leyfi forstöðumanns þyrfti jafnframt að liggja fyrir. Meiri hlutinn fékk þær upplýsingar að upp hefðu komið tilvik þar sem læknar hefðu ávísað lyfjum á fanga sem eru á bannlista fangelsanna, þ.e. lista frá landlækni yfir þau lyf sem má ekki ávísa á menn í af
plánun, m.a. vegna þess hve vímugefandi og ávanabindandi þau eru. Leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu til samræmis við þetta.

Leyfi úr fangelsi.

Í V. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um leyfi úr fangelsi. Þar er að finna ákvæði um reglubundin dags- og fjölskylduleyfi en það síðarnefnda er nýmæli. Þá er kveðið á um önnur leyfi, svo sem skammtímaleyfi og leyfi til að vinna utan fangelsis. Þá er lagt til að fangi fái fjölskylduleyfi ef hann uppfyllir tiltekin skilyrði.

Í 59. gr. frumvarpsins er fjallað um reglubundin dags- og fjölskylduleyfi. Nokkur umræða varð í nefndinni um hvort stytta ætti þann tíma sem fangar þurfa að afplána til þess að eiga rétt á að fá leyfi og var þá sérstaklega horft til fjölskylduleyfis. Meiri hlutinn áréttar að ákvæði um fjölskylduleyfi er nýmæli og bendir á að almennt hafa allar ákvarðanir um breyt
ingar til rýmkunar verið teknar á varfærinn hátt og þá rýmkaðar ef vel tekst til, sbr. úrræði um rafrænt eftirlit og samfélagsþjónustu. Meiri hlutanum þykir rétt að leggja hið sama til nú.

Í 61. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forstöðumaður fangelsis geti að fengnu samþykki Fangelsismálastofnunar veit fanga skammtímaleyfi. Meiri hlutinn telur rétt að gætt sé sam
ræmis og leggur til breytingar á ákvæðum 62. gr. um nám, starfsþjálfun eða verkmenntun utan fangelsis og 63. gr. um vinnu utan fangelsis þess efnis að forstöðumaður fangelsis geti veitt leyfi að fengnu samþykki Fangelsismálastofnunar en ekki Fangelsismálastofnun sjálf.

Í 63. gr. frumvarpsins er fjallað um vinnu utan fangelsis. Meiri hlutinn bendir á að skilyrði fyrir staðfestingu vinnuveitanda er ekki að finna í ákvæðinu en slíkt er í gildandi lögum. Leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæðinu til samræmis við það.

Leit, líkamsleit og líkamsrannsókn.

Í VI. og VII. kafla frumvarpsins er að finna reglur um leit, líkamsleit og líkamsrannsókn annars vegar og agabrot, agaviðurlög o.fl. hins vegar.

Í 69. gr. frumvarpsins er fjallað um leit í klefa. Ákvæðið er samhljóða 52. gr. gildandi laga með einni undantekningu en lagt er til að fangi skuli ekki vera viðstaddur leit í klefa. Fram kom í umsögnum nokkurra umsagnaraðila að ákvæðið færi gegn evrópskum fangelsisreglum og friðhelgi einkalífs og því ekki rétt að afnema rétt fanga til að vera viðstaddur leit í klefa sínum. Nefndin ræddi þetta nokkuð. Hugtakið heimili er hvorki skýrt í stjórnarskránni né al
mennum lögum. Talið hefur verið andstætt markmiði ákvæðisins að túlka hugtakið þröngt en þegar rætt er um heimili í þessu sambandi er fyrst og fremst átt við dvalarstað manns þar sem hann býr að staðaldri og geymir persónulega muni sína. Gildissvið 71. gr. stjórnarskrár
innar hefur ekki verið takmarkað við heimili í þröngum skilningi heldur hefur verið litið svo á að hér falli undir önnur svæði sem maður hefur rétt til að loka af og hindra aðgang annarra. Nefndin kynnti sér einnig hvernig þessum málum er háttað annars staðar á Norðurlöndunum. Í Noregi er heimildarákvæði um leit í klefa en ekki er tekið á viðveru fanga við leit í sjálfri löggjöfinni en fram kemur í reglugerð að fangi skuli ekki vera viðstaddur leit í klefa. Í Dan
mörku er ekki tekið á því hvort fangi skuli vera viðstaddur leit í klefa en fram kemur í skýringum við ákvæðið að ef farið er í gegnum persónulega muni viðkomandi fanga eigi að gefa honum færi á því að vera viðstaddur eða kynna sér leitarniðurstöður. Í Svíþjóð er ekki vikið að rétti fanga til að vera viðstaddur leit í klefa og hefur það verið túlkað á þann veg að þá hafi hann ekki slíka heimild. Með hliðsjón af framangreindu leggur meiri hlutinn til þá breytingu að ákvæðið standi í óbreyttri mynd, sbr. 52. gr. gildandi laga, þ.e. að fangi skuli að jafnaði vera viðstaddur leit í klefa. Meiri hlutinn áréttar að heimilt er að víkja frá þessu skilyrði samkvæmt ákvörðun forstöðumanns fangelsis.

Reynslulausn og skilorðsbundnar refsingar, náðun o.fl.

Í VIII. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um reynslulausn. Helstu breytingarnar sem lagðar eru til felast í að ákvæði varðandi skilgreiningu á alvarleika brota eru færð inn í lögin í stað þess að vera í reglugerð. Þá er lagt til að fangar sem brutu af sér þegar þeir voru á aldr
inum 15–21 árs geti fengið, óháð broti, reynslulausn þegar liðinn er einn þriðji af refsitím
anum.

Í IX. kafla er að finna ákvæði um skilorðsbundnar refsingar og náðun. Þar er að finna það nýmæli að kveðið er á um eftirlit með þeim sem veitt hefur verið náðun og gert að sæta eftirliti.

Í 84. gr. er fjallað um veitingu upplýsinga. Ákvæðið tekur aðeins til fræðslu dómþola en slíkt eftirlit sem dómþoli skal fræddur um samkvæmt ákvæðinu getur einnig beinst að þeim sem frestað er ákæru gegn skv. 83. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til ann
ars en þeir fái einnig umrædda fræðslu og leggur hún til breytingu á ákvæðinu.

Fullnusta fésekta, innheimta sakarkostnaðar og framkvæmd upptöku,

og innheimtuúrræði.

Í X. og XI. kafla er að finna ákvæði um fullnustu fésekta, innheimtu sakarkostnaðar og framkvæmd upptöku, auk ákvæða um innheimtuúrræði. Þær breytingar sem lagðar eru til með þessum köflum eru byggðar á tillögum frá sýslumanninum á Blönduósi en sýslumanni var árið 2010 falið af hálfu þáverandi dómsmála- og mannréttindaráðherra að gera tillögur að úrbótum á innheimtulöggjöfunni í samræmi við skýrslu Ríkisendurskoðunar Eftirlit með innheimtu sekta og sakarkostnaður" frá júní 2009.

Í 87. gr. frumvarpsins er fjallað um hver fer með fullnustu sekta sem ákvarðaðar eru af dómstólum eða stjórnvöldum. Í 2. mgr. er lagt til að miða skuli greiðslusamning við 12 mánuði í senn, en heimilt er að framlengja greiðslusamning að þeim tíma liðnum. Fram kemur í athugasemd við ákvæðið að með þessu sé orðalagið fært til samræmis við það sem viðgengst núna. Þá er til viðbótar ekki lengur gerð sú krafa að sérstakar ástæður séu fyrir því að greiðslusamningur sé lengdur eins og nú gildir. Fram kemur í umsögn sýslumannsins á Norðurlandi vestra að framkvæmdin við innheimtu sekta hafi breyst frá því að framangreind
ar tillögur að úrbótum á innheimtulöggjöfinni voru lagðar fram. Nú er sektarþolum gert að sýna fram á skerta greiðslugetu sína vilji þeir framlengja greiðslusamning umfram 12 mánuði. Það er mat sýslumannsins að þetta fyrirkomulag hafi reynst betra en það sem áður var, og meira sé um að samningar haldist og sektir innheimtast auk þess hraðar sökum hærri afborgana. Í ljósi breyttrar framkvæmdar og árangurs sem náðst hefur með breytingunni er það vilji nefndarinnar að ákvæði um heimildir til greiðslu sekta með afborgunum haldist óbreytt.

Í 88. gr. frumvarpsins er kveðið á um vararefsingu. Þar segir að að höfðu samráði við Fangelsismálastofnun skuli sektarþola birt tilkynning um fyrirhugaða afplánun vararefsingar með sannanlegum hætti. Meiri hlutinn leggur til þá breytingu að notað verði orðalagið með þeim hætti sem áskilinn er við birtingu ákæru skv. 156. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála". Það er mat meiri hlutans að það sé skýrara orðalag um þann áskilnað sem gerður er til fullnægjandi birtingar tilkynningar um fyrirhugaða afplánun vararefsingar.

Í 92. gr. er fjallað um framkvæmd eignaupptöku. Lögð er til sú breyting frá gildandi lögum að sýslumaður skuli annast framkvæmd eignaupptöku, eftir atvikum með aðstoð lög
reglu, en nú er það í verkahring lögreglu. Í ljósi athugasemda sem fram komu við meðferð málsins leggur meiri hlutinn til að ákvæðið verði óbreytt þannig að lögreglustjóri skuli annast framkvæmd eignaupptöku.

Við meðferð frumvarpsins í nefndinni var nokkuð rætt um innheimtu sekta og sakarkostn
að og þá hvort ætti að heimila launaafdrátt. Ríkisendurskoðun hefur gefið út tvær skýrslur um fullnustukerfið, annars vegar Eftirlit með innheimtu sekta og sakarkostnaðar" frá júní 2009 og hins vegar Skipulag og úrræði í fangelsismálum" frá mars 2010. Þá hefur Ríkis
endurskoðun gefið út tvær eftirfylgniskýrslur, eina fyrir hvora skýrslu. Í skýrslu Ríkisendur
skoðunar um eftirlit með innheimtu sekta og sakarkostnaðar frá 2009 kom fram að mjög lítill hluti dómsekta umfram 8 millj. kr. fékkst greiddur. Einnig kom fram að innheimtukerfi sekta og sakarkostnaðar í Danmörku, Noregi og Svíþjóð væru að því leyti frábrugðin því íslenska að þar væri lögð megináhersla á að innheimta sektir og sakarkostnað. Þar höfðu innheimtu
stofnanir mun ríkari lagaheimildir til að kanna eigna- og fjárhagsstöðu einstaklinga og í öllum löndunum er að jafnaði beitt heimild til að draga sektarfjárhæð frá launum. Í skýrslu ríkisendurskoðanda um eftirfylgni með skýrslu um eftirlit með innheimtu sekta og sakarkostnaðar frá árinu 2012 segir að lítið hafi miðað við að bæta innheimtu dómsekta og áætlað er að um 5% þeirra muni innheimtast. Að mati Ríkisendurskoðunar er verulegt áhyggjuefni hve illa gengur að innheimta dómsektir og telur Ríkisendurskoðun mikilvægt að til að efla innheimtu dómsekta verði innheimtuaðilum heimilað með lögum að beita launa
afdrætti, þ.e. krefjast þess að launagreiðandi sektarþola haldi eftir hluta launa hans. Nefndin ræddi þetta nokkuð og telur meiri hlutinn ljóst að árangur við innheimtu sekta og sakarkostn
aðar hér á landi sé afleitur, sérstaklega þegar litið er til hlutfallsins í Noregi en tugprósenta
munur er á árangri í innheimtu milli landanna og er þetta að mati meiri hlutans verulegt áhyggjuefni. Ljóst er einnig að með slælegri innheimtu fjölgar þeim tilvikum þar sem beita þarf vararefsingu, hvort heldur með afplánun í fangelsi eða samfélagsþjónustu. Meiri hlutinn fékk þær upplýsingar að við vinnslu frumvarpsins hafi verið kannað hvort fara ætti leið Norðmanna að fullu, þ.e. heimila að beita launaafdrætti. Það var hins vegar niðurstaða ráðu
neytisins að ekki væri hægt að ganga svo langt að þessu sinni. Mat meiri hlutans er að það sé afar viðurhlutamikil breyting að heimila launaafdrátt. Úrræðið er vandmeðfarið og fara verður yfir allt kerfið í heild sinni. Telur meiri hlutinn rétt að við vinnslu langtímaáætlunar á sviði fullnstumála verði þetta skoðað heildstætt og áhrif þessa rannsökuð ofan í kjölinn og einnig tekið til skoðunar hvort önnur úrræði séu til staðar til þess að innheimta sektir. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að frumvarpið felur í sér tillögur um að rýmka heimildir inn
heimtuaðila sekta og sakarkostnaðar til að kanna eignir skuldara og koma í veg fyrir undan
skot eigna.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 23. febrúar 2016.

Unnur Brá Konráðsdóttir,

form., frsm.	Líneik Anna Sævarsdóttir.	Karl Garðarsson.
Haraldur Einarsson.	Vilhjálmur Árnason.