145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 1239 — 374. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2014.

Frá fjárlaganefnd.

Fjárlaganefnd hefur fjallað um frumvarpið á þremur fundum frá því að það gekk til fjárlaganefndar 2. desember sl. Fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins, Lúðvík Guðjónsson og Ingþór K. Eiríksson, kynntu frumvarpið. Fulltrúar Ríkisendurskoðunar, Sveinn Arason og Ingi K. Magnússon, fóru yfir umsögn stofnunarinnar um frumvarpið.

Tilgangur frumvarpsins er að staðfesta ríkisreikning ársins 2014 og er það með hefð
bundnu sniði. Með frumvarpinu eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður afgangsheimilda og umframgjalda í rekstri ríkissjóðs fyrir árið 2014. Í frumvarpinu eru tvær lagagreinar. Annars vegar eru lagðar til breytingar á fjárheimildum vegna frávika á ríkistekjum stofnana, þ.e. fráviki áætlunar fjárlaga og fjáraukalaga við uppgjör ríkisreiknings fyrir viðkomandi tekjulið. Hins vegar eru gerðar tillögur um niðurfellingar á stöðu fjárheimilda í árslok 2014.

Í álitum um lokafjárlög undanfarin ár hefur nefndin vakið athygli á því að frumvarpið hefur aldrei verið lagt fram samhliða ríkisreikningi. Næst þessu komst frumvarp til loka
fjárlaga fyrir árið 2011 sem var lagt fram um fjórum mánuðum síðar en ríkisreikningur fyrir sama ár. Frumvarpið var nú lagt fram 30. nóvember sl. eða um fimm mánuðum eftir fram
lagningu ríkisreiknings 2014.

Heildarheimildir ársins 2014, á rekstrargrunni, námu 657.293,5 millj. kr. að meðtaldri viðbót vegna uppgjörs ríkistekna en útgjöldin voru 642.489,5 millj. kr. eða 14.804 millj. kr. lægri en fjárheimildirnar. Tillögur um niðurfellingar fjárheimilda miðast við að í heildina falli niður inneignir að fjárhæð 6.162,6 millj. kr. umfram gjöld. Þar með eru nettó 8.641,4 millj. kr. heimildir umfram gjöld, sem lagt er til að færist til næsta árs. Árið áður voru 12.918,7 millj. kr. færðar milli ára og 14.800,1 millj. kr. í árslok 2012, þannig að fluttar inneignir lækka annað árið í röð og hafa því sem næst helmingast að umfangi frá árinu 2012. Í athugasemdum með frumvarpinu er getið um helstu inneignir og umframgjöld sem færast á milli ára.

Uppgjör á frávikum ríkistekna leiðir samtals til tillagna um hækkun fjárheimilda um 2.087,5 millj. kr. á rekstrargrunni þar sem innheimta tekna reyndist hærri en áætlað var. Við uppgjör markaðra tekna ríkisstofnana hefur sú venja skapast að breyta fjárheimildum eftir á, í lokafjárlögum, til samræmis við frávik reiknings frá áætlun. Í nýju lögunum um opinber fjármál, nr. 123/2015, er gert ráð fyrir gerbreyttu uppgjöri með því að taka upp alþjóðlega reikningsskilastaðla. Markaðar tekjur verða þá eingöngu bókfærðar hjá ríkissjóði en ekki hjá einstökum stofnunum. Kveðið er á um að tekjustofninn skuli tengdur beint þeim málaflokki sem á við hverju sinni en tekjurnar renna í ríkissjóð. Það verður síðan hlutverk Alþingis að ákveða hversu miklu skuli ráðstafað til viðkomandi málaflokks hverju sinni og hlutaðeigandi ráðherra að ákveða fjárveitingar til þeirra aðila sem annast framkvæmdina. Í ríkisreikningi verður eftir sem áður birt yfirlit sem sýnir markaðar tekjur og ráðstöfun þeirra til viðkomandi málaflokka.

Tillögur í 2. gr. frumvarpsins um niðurfellingar á stöðu í árslok 2014 fylgja að mestu meginreglum sem fylgt hefur verið um árabil og tilgreindar eru á bls. 74 í athugasemdum við frumvarpið. Þær felast m.a. í því að árslokastaða á liðum almannatrygginga, vaxtagjalda, lífeyrisskuldbindinga og ýmsum öðrum liðum sem ekki falla undir hefðbundin rekstrargjöld er felld niður. Fyrir bankahrunið var algengt að afgangsheimildir í rekstri væru fluttar á milli ára nær óháð því hve háar þær voru. Á síðastliðnum árum hefur orðið sú breyting að fjármála- og efnahagsráðuneytið leggur aukna áherslu á að rekstrarafgangur umfram 10% af fjárveitingu ársins falli niður. Nefndin tekur undir það sjónarmið og hvetur ráðuneytið til þess að beita þeirri reglu áfram. Nokkur dæmi eru um slíkt í frumvarpinu. Inneignir í stofn
kostnaði og viðhaldi eru aftur á móti yfirleitt fluttar óskertar á milli ára.

Fjárheimildir sem færast yfir til ársins 2015 skiptast í 17.976 millj. kr. afgangsheimildir og 9.335 millj. kr. umframgjöld. Hæstu afgangsheimildir sem gert er ráð fyrir að flytjist til ársins 2015 eru 1.171,3 millj. kr. á fjárlagaliðnum 14-381 Ofanflóðasjóður, 1.116 millj. kr. á liðnum 02-201 Háskóli Íslands, 862,1 millj. kr. á liðnum 14-287 Úrvinnslusjóður, 678,7 millj. kr. á liðnum 08-402 Framkvæmdasjóður aldraðra og 638,1 millj. kr. á liðnum 02-318 Framhaldsskólar, stofnkostnaður. Af samtals 17.976 millj. kr. afgangsheimildum sem gert er ráð fyrir að færist til ársins 2015 eru 4.466,2 millj. kr., eða 25%, á þessum fimm fjárlaga
liðum.

Af samtals 9.335 millj. kr. umframgjöldum sem lagt er til að færist til ársins 2015 eru 5.538,2 millj. kr., eða nær 60%, á fimm fjárlagaliðum. Hæstu umframgjöldin eru 2.974,7 millj. kr. á fjárlagaliðnum 08-373 Landspítali, 1.428,8 millj. kr. á liðnum 06-651 Vegagerðin, 433,6 millj. kr. á liðnum 02-216 Landbúnaðarháskóli Íslands, 352,4 millj. kr. á liðnum 08-447 Sóltún, Reykjavík og 348,7 millj. kr. á liðnum 08-787 Heilbrigðisstofnun Suðurlands.

Ríkisendurskoðun hefur bent á að of algengt sé að neikvæð staða fjárlagaliða sé flutt á milli ára án þess að verið sé að knýja fram sparnað í starfseminni eða hækka fjárveitingar. Nefndin tekur undir þessa athugasemd og mun í störfum sínum varðandi framkvæmd fjárlaga kalla eftir skýringum einstakra ráðherra á meiri háttar frávikum og upplýsingum um ráðstaf
anir sem ráðuneyti þeirra hefur gripið til.

Nefna má nokkur dæmi um flutning neikvæðrar stöðu án annarra aðgerða. Umframgjöld Landspítalans, sem nema tæpum 3 milljörðum kr., haldast því sem næst óbreytt á árinu 2015. Þá eru gjöld sjúkratrygginga meira en 1 milljarði kr. hærri en fjárlög ár eftir ár. Fjárhagstaða Heilbrigðisstofnunar Suðurlands, sem var neikvæð um 350 millj. kr. í árslok 2014, versnaði um 50 millj. kr. á árinu 2015.

Í nefndaráliti um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2013 voru nefnd nokkur dæmi um misræmi sem kallaði á leiðréttingar. Nefndin fær ekki séð að tekið hafi verið tillit til þeirra ábendinga við gerð þessa frumvarps. Sem dæmi má nefna að algengt er að útgjöld bókist á annan lið innan sömu stofnunar en ráð var fyrir gert í fjárlögum. Dæmi um það eru 02-201 Háskóli Íslands þar sem viðfangsefnið 5.50 Fasteignir er með 1.553,1 millj. kr. umframgjöld og liður 6.50 Byggingarframkvæmdir með 432 millj. kr. umframgjöld en á móti vegur 3.101,1 millj. kr. afgangur á lið 1.01 Almennur rekstur. Annað dæmi af svipuðum toga er 04-421 Bygging rannsóknastofnana sjávarútvegsins þar sem liður 6.10 Stofnkostnaður er með 47,3 millj. kr. umframgjöld en liður 1.01 með sama heiti er með 51,4 millj. kr. afgang. Mismræmi af þessu tagi er miklu algengara en eðlilegt getur talist.

Í einstaka tilfellum er misræmi af þessu tagi milli fjárlagaliða. Þannig nema umframgjöld embættis landlæknis 522,2 millj. kr. en á móti vegur 502,9 millj. kr. afgangur hjá Lýðheilsu
sjóði. Þetta frávik eykst milli ára.

Nefndin vekur athygli á að eins og á undanförnum árum er of mikið um að stofnkostnaðar
framkvæmdir séu ekki í samræmi við fjárheimildir ársins. Framkvæmdir virðast oftar en ekki fara hægar af stað en ætlað er í fjárlögum og er þá mjög mikill afgangur færður til næsta árs. Dæmi um það er á lið 02-318 Framhaldsskólar, stofnkostnaður með 638,1 millj. kr. inneign í árslok sem er nánast jafnhá fjárhæð og heildarframlag í fjárlögum ársins. Sama á við um fjölmarga sjóði innan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.

Framangreind dæmi benda til þess að áætlanagerð sé oft á tíðum tölvuvert ábótavant og nauðsynlegt að ráðuneytin bæti áætlanagerð og eftirlit vegna stofnkostnaðar og ýmissa sér
stakra tímabundinna verkefna.

Hins vegar hefur verið bætt úr misræmi sem fram kom í fyrra á liðunum 06-672 Flugvellir og flugleiðsöguþjónusta og 09-978 Fjármálaeftirlitið.

Eins og áður segir gerir nefndin ekki breytingatillögur við frumvarpið en mælist til þess að fjármála- og efnahagsráðuneytið yfirfari framvegis þá liði þar sem augljóslega er misræmi á milli einstakra viðfangsefna innan sama fjárlagaliðar. Ekki verður séð að það hafi verið gert við vinnslu frumvarpsins þrátt fyrir sambærilegar ábendingar nefndarinnar í nefndaráliti um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2013. Nefndin áformar að fylgja ábendingum sínum eftir í samstarfi við fjármála- og efnhagsráðuneytið.

Fjárlaganefnd leggur til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt. Ásmundur Einar Daða
son er samþykkur álitinu en var ekki viðstaddur þegar málið var afgreitt úr nefndinni.

Alþingi, 4. maí 2016.

Vigdís Hauksdóttir,

form., frsm.	Guðlaugur Þór Þórðarson.	Oddný G. Harðardóttir.
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.	Brynhildur Pétursdóttir.	Haraldur Benediktsson.
Páll Jóhann Pálsson.	Valgerður Gunnarsdóttir.