149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1576 — 434. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um Þjóðarsjóð.

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Nökkva Bragason og Harald Stein
þórsson frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Huldu Ragnheiði Árnadóttur og Sigurð Kára Kristjánsson frá Náttúruhamfaratryggingu Íslands, Skúla Eggert Þórðarson og Guðrúnu Jenný Jónsdóttur frá Ríkisendurskoðun, Rafnar Lárusson, Signýju Sif Sigurðardóttur og Jón Ingimarsson frá Landsvirkjun, Baldur Dýrfjörð frá Samorku, Konráð Guðjónsson og Ísak Rúnarsson frá Viðskiptaráði Íslands, Björk Sigurgísladóttur og Gunnar Þór Ásgeirsson frá Fjármálaeftirlitinu, Sturlu Pálsson og Guðrúnu Sóleyju Gunnarsdóttur frá Seðlabanka Íslands og Róbert Farestveit og Þóri Gunnarsson frá Alþýðusambandi Íslands. Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Ásgeiri Brynjari Torfasyni, Fjármálaeftirlitinu, Frosta Sigurjónssyni, Guðmundi Herði Guðmundssyni, Jökli Sólberg Auðunssyni, Landsvirkjun, Náttúruhamfaratryggingu Íslands, Ríkisendurskoðun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sam
orku, Seðlabanka Íslands og Viðskiptaráði Íslands. Auk þess barst nefndinni minnisblað frá fjármála- og efnahagsráðuneyti.

Efni og markmið frumvarpsins.

Með frumvarpinu er lagt til að stofnaður verði sérstakur varúðarsjóður, Þjóðarsjóður, og að tekjur af arðgreiðslum eða gjöldum af afnotum orkuauðlinda á forræði ríkisins renni til sjóðsins á komandi árum. Þar er fyrst og fremst horft til arðgreiðslna Landsvirkjunar en for
ráðamenn fyrirtækisins telja að fyrirtækið skili í auknum mæli arði á komandi árum. Eigin
fjárstaða Landsvirkjunar er sterk, miklar afskriftir eru að baki og ekki eru horfur á mikilli fjárfestingarþörf í náinni framtíð.

Meginrökin að baki stofnun Þjóðarsjóðs eru að koma á fót varúðarsjóði til að mæta alvar
legum efnahagslegum áföllum. Að baki býr sú hugsun að sýna eigi fyrirhyggju og nýta góð ár og hagstæð efnahagsleg skilyrði til að búa í haginn fyrir framtíðina. Með sjóðnum er stuðlað að auknum stöðugleika og ábyrgð í ríkisfjármálum og styrkari stoðum rennt undir efnahagslegt öryggi landsins. Auk þess mun hann verja góð lánskjör ríkisins. Að öðru óbreyttu ætti stofnun Þjóðarsjóðs að styrkja lánshæfi ríkissjóðs, annarra opinberra aðila og raunar hagkerfisins í heild. Með bættu lánshæfismati batna lánskjörin og með því myndast svigrúm til að ráðstafa fjármunum, sem annars færu í greiðslu vaxta, til annarra verkefna.

Samkvæmt 5. gr. frumvarpsins skulu framlög til Þjóðarsjóðs vera jafnhá öllum tekjum sem ríkissjóður hefur haft af arðgreiðslum, leigutekjum og öðrum tekjum vegna nýtingar orkuauðlinda á forræði ríkisins frá orkufyrirtækjum á næstliðnu ári, í samræmi við fjárheim
ildir sem Alþingi veitir í fjárlögum". Auk þess getur sjóðurinn veitt viðtöku og ávaxtað aðra fjármuni sem Alþingi ákveður að leggja til hans í fjárlögum. Tekjur og hagnaður af fjármuna
eign sjóðsins renna óskiptar til hans.

Í þessu sambandi telur meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar rétt að vekja athygli á mikilvægi þess að stjórnvöld marki skýra eigenda- og arðgreiðslustefnu gagnvart orku
vinnslufyrirtækjum í eigu ríkisins. Slík stefna liggur ekki fyrir en stofnun Þjóðarsjóðs gerir slíka stefnumótun nauðsynlegri en áður.

Meiri hlutinn undirstrikar einnig mikilvægi þess að staðinn verði vörður um meginhlut
verk Þjóðarsjóðsins og að hann verði aldrei nýttur til sveiflujöfnunar í hagkerfinu heldur einungis þegar og ef glíma þarf við meiri háttar áföll. Um þetta þarf að ríkja víðtæk sátt í samfélaginu.

Stofnun Þjóðarsjóðs er óháð því hvort í framtíðinni verði lögð á auðlindagjöld eða sérstak
ir skattar vegna nýtingar orkuauðlinda. Í fyrstu verða tekjurnar í formi aukinna arðgreiðslna frá Landsvirkjun. Verði tekin upp leigu- eða afnotagjöld fyrir nýtingu á viðkomandi auðlind
um ríkisins má gera ráð fyrir að arðgreiðslur lækki í sama mæli þannig að grunnur að fram
lögum í sjóðinn haldist óbreyttur. Það er hlutverk löggjafans að ákveða hvort tekin verði upp sérstök skattheimta eða gjaldtaka af nýtingu orkuauðlinda en frumvarpið er hlutlaust í þess
um efnum. Meiri hlutinn undirstrikar hins vegar mikilvægi þess að hafin verði vinna við að móta langtímastefnu um auðlindagjöld eða sérstaka skatta vegna nýtingar orkuauðlinda.

Fyrirséð er að arður af orkuauðlindum á forræði ríkisins vaxi verulega á næstu árum. Þar skiptir sterk staða Landsvirkjunar mestu. Árið 2018 námu heildartekjur Landsvirkjunar 534 milljónum bandaríkjadala eða tæplega 65,4 milljörðum kr. miðað við gengi krónunnar í lok apríl 2019. Fyrirtækið skilaði methagnaði eða 184 milljónum bandaríkjadala sem jafngildir 22,5 milljörðum kr. Heildareignir námu í loks árs 4,5 milljörðum bandaríkjadala eða sem nemur um 550 milljörðum kr. Skuldir voru á sama tíma tæpir 2,3 milljarðar bandaríkjadala eða sem nemur 280 milljörðum kr. Eiginfjárhlutfallið var 48,6% í lok ársins og nam eigin
fjárstaða fyrirtækisins um 2,2 milljörðum bandaríkjadala, eða sem nemur um 265 milljörðum kr. Orkusala hefur aldrei verið meiri en á síðasta ári eða 14,8 TWst og sjóðstreymi var sterkt eða 273 milljónir bandaríkjadala.

Í frumvarpinu er ekki tilgreint hver framtíðarstærð Þjóðarsjóðs eigi að vera. Í greinargerð kemur hins vegar fram að skynsamlegt sé talið að stærð sjóðsins verði 250–300 milljarðar kr. eða um 10% af vergri landsframleiðslu (VLF). Gert er ráð fyrir að uppbygging sjóðsins taki a.m.k. 15 ár. Það verður hins vegar á valdi löggjafans í framtíðinni að meta hvenær Þjóðarsjóður verði orðinn hæfilega stór þannig að skynsamlegra verði að verja þeim tekjum sem í sjóðinn hafa runnið í önnur verkefni. Til þess þarf að breyta lögum um Þjóðarsjóð.

Þjóðarsjóður er settur á laggirnar með framlögum sem eru jafnhá öllum tekjum sem ríkissjóður hefur haft af arðgreiðslum, leigutekjum og öðrum tekjum vegna nýtingar orku
auðlinda á forræði ríkisins frá næstliðnu ári" samkvæmt ákvæðum 5. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á að rök séu til þess að arður/tekjur af nýtingu annarra sameiginlegra auðlinda renni einnig í Þjóðarsjóð. Formenn þeirra stjórnmálaflokka sem eiga fulltrúa á Alþingi hafa kynnt tillögur um breytingar á stjórnarskránni um auðlindir náttúru Íslands og um umhverfis
vernd. Þar er m.a. kveðið á um að veiting heimilda til nýtingar á náttúruauðlindum og lands
réttindum sem eru í þjóðareign eða eigu íslenska ríkisins skuli grundvallast á lögum. Þá skuli gjaldtaka fyrir nýtingu í ábataskyni ákveðin í lögum. Tillögurnar eru til umsagnar í samráðs
gátt Stjórnarráðsins. Meiri hlutinn telur skynsamlegt að áður en tekin er ákvörðun um hvort arður/tekjur af öðrum sameiginlegum auðlindum en orkuauðlindum renni í Þjóðarsjóð eða í önnur verkefni verði lokið vinnu við umræddar breytingar á stjórnarskránni.

Í bráðabirgðaákvæði frumvarpsins er gert ráð fyrir að árleg framlög í Þjóðarsjóð verði tímabundið lægri en arðgreiðslutekjurnar sem mynda sjóðinn þar sem hluta þeirra verður annars vegar varið til átaks í uppbyggingu hjúkrunarheimila og hins vegar til eflingar ný
sköpun í atvinnulífinu. Vegna þessa tekur lengri tíma en ella uns sjóðurinn nær þeirri stærð sem stefnt er að, þ.e. 10% af VLF.

Þjóðarsjóðir.

Hagsagan sýnir að auðlindir þjóða eru ekki ávísun eða trygging fyrir efnahagslegri vel
sæld. Íslendingum tókst á undraskömmum tíma að brjótast úr fátækt til bjargálna þannig að lífskjör hér á landi eru með þeim bestu í heiminum. Þar hefur auðlindanýting skipt sköpum. Nýting auðlinda hafsins þar sem áhersla á sjálfbærni hefur ráðið för síðustu áratugi er einn hornsteinn velferðar. Beislun orkuauðlinda er annar hornsteinn undir efnahagslegri velmegun landsins. Markmiðið hlýtur að vera að hámarka arð þjóðarinnar af auðlindum sínum.

Mörg dæmi eru um að þjóðir sem byggja afkomu sína á nýtingu óendurnýjanlegra auð
linda komi á fót sérstökum auðlindasjóðum til að tryggja að komandi kynslóðir njóti arðsins þegar auðlindin er uppurin. Dæmi um slíkan sjóð er olíusjóður Norðmanna. Þjóðarsjóður sem lagt er til að verði komið á fót er af öðrum toga enda byggist hann á arði eða greiðslum af nýtingu endurnýjanlegra orkuauðlinda sem eru á forræði ríkisins. Svo lengi sem ekki er geng
ið á höfuðstól Þjóðarsjóðs getur hann til allrar framtíðar skilað íslensku þjóðarbúi viðbótar
ávinningi umfram sjóði sem byggjast á nýtingu óendurnýjanlegra auðlinda.

Stjórn og fjárfestingarstefna.

Fjármunir Þjóðarsjóðs verða eingöngu ávaxtaðir í erlendum eignum og með því er fjár
hagslegri áhættu þjóðarbúsins dreift. Um leið er spornað við því að sjóðurinn hafi bein áhrif á innlendar atvinnugreinar og fyrirtæki. Yfirleitt fjárfesta sjóðir af þessu tagi að mestu leyti erlendis nema heimahagkerfið sé þeim mun stærra, bæði til að dreifa áhættu og til að koma í veg fyrir neikvæð áhrif í hagstjórn.

Stjórn sjóðsins skal skipuð fimm sérfræðingum á sviði fjármála og tilnefnir Alþingi þrjá, forsætisráðherra einn og fjármála- og efnahagsráðherra einn sem jafnframt skal vera for
maður. Samkvæmt frumvarpinu og breytingartillögu meiri hlutans skal stjórnin með samn
ingi fela sjálfstæðum fagaðilum að annast vörslu sjóðsins og áhættustýringu og aðila með sérþekkingu á erlendum fjármálamörkuðum að annast eignastýringu. Stjórnskipulag og form Þjóðarsjóðs tekur mið af því að valdheimildir séu skýrar, rekstrarlegt sjálfstæði sjóðsins sé tryggt og hagkvæmni sé gætt í rekstri. Með hliðsjón af þessu og eins því að fjárfestingarstarf
semi samræmist ekki hlutverki og skyldum Seðlabankans telur meiri hlutinn skynsamlegt að bankinn taki ekki að sér daglega umsýslu með sjóðnum en sjónarmið þess efnis hafa komið fram fyrir nefndinni. Fyrirhuguð sameining Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins gerir enn vafasamara að bankinn beri ábyrgð á daglegum rekstri Þjóðarsjóðs.

Fjárfestingarstefna sjóðsins skal ákveðin í reglugerð sem ráðherra setur að fenginni tillögu stjórnar. Þjóðarsjóði verður óheimilt að fjárfesta í fjármálagjörningum sem gefnir eru út af fyrirtækjum eða stofnunum sem stunda eða eru viðriðnar starfsemi sem stangast á við góða siði, svo sem hergagnaiðnað eða misnotkun á vinnuafli, og skal það útfært nánar í reglugerð. Meiri hlutinn beinir því til verðandi stjórnar að í fjárfestingarstefnu Þjóðarsjóðs verði sér
staklega tekið mið af stefnu íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum og tryggt að fjárfestingar sjóðsins gangi ekki gegn henni. Þá skuli Þjóðarsjóður starfa eftir alþjóðlegum viðurkenndum reglum um þjóðarauðssjóði, svokölluðum Santíagó-viðmiðum. Þótt viðmiðin séu ekki skuld
bindandi að þjóðarétti leggur meiri hlutinn áherslu á að fjárfestingar Þjóðarsjóðs verði í samræmi við þær 24 grundvallarreglur sem þar koma fram og stuðla m.a. að gagnsæi, góðum stjórnarháttum, ábyrgð og skynsamlegum fjárfestingaraðferðum.

Greiðslur úr Þjóðarsjóði og hlutverk Náttúruhamfaratryggingar.

Í frumvarpinu eru sett ströng skilyrði fyrir greiðslu fjármuna úr Þjóðarsjóði sem koma aðeins til greina þegar um meiri háttar fjárhagsleg áföll fyrir ríkissjóð er að ræða eða sem nema 5% af meðaltekjum síðustu þriggja ára. Miðað við tekjur ríkissjóðs síðustu ár er um að ræða 40–50 milljarða kr. Áður en til útgreiðslu kemur þarf sérstök matsnefnd að leggja mat á fjárhagslegan skaða ríkissjóðs af áfalli sem þjóðarbúið hefur orðið fyrir. Á grundvelli þessa þarf fjármála- og efnahagsráðherra að leita samþykkis Alþingis með sérstakri þings
ályktunartillögu um úthlutun úr sjóðnum. Þannig er tryggt að endanleg ákvörðun um að nýta fjármuni Þjóðarsjóðs til að mæta alvarlegum áföllum er í höndum Alþingis. Ekki er heimilt að greiða meira en sem nemur helmingi eigna sjóðsins út til ríkisins vegna eins áfalls en með þessari takmörkun er leitast við að koma í veg fyrir að gengið verði svo á sjóðinn að mjög langan tíma taki að byggja hann upp á ný.

Ríkið getur ekki sótt fé í Þjóðarsjóð vegna tjóns sem Náttúruhamfaratrygging Íslands (NTÍ) eða aðrar tryggingar bæta. Hlutverk og starfsemi NTÍ er ákvörðuð með lögum um stofnunina, nr. 55/1992, og reglugerð. NTÍ er skylt að bæta tjón vegna tiltekinna náttúruham
fara og stærstur hluti vátryggingarstofnsins er vegna eigna sem skylt er að vátryggja. Iðgjöld eru ákvörðuð í lögunum og áhætta NTÍ er því að þessu leyti ákvörðuð fyrir fram. Þetta hefur þann kost að vátryggingaráhættan breytist lítið í eðli sínu á milli ára. Hins vegar getur NTÍ ekki ákvarðað iðgjöld út frá áhættumati og aðstæðum hverju sinni líkt og þegar um frjálsa samninga milli vátryggingafélags og vátryggingartaka er að ræða.

Samkvæmt lögunum takmarkast greiðsluskylda NTÍ vegna hvers tjónsatburðar við 1% af heildarvirði vátryggðra eigna. Í ágúst 2018 var heildarvirði vátryggðra eigna 12.028 milljarð
ar kr. og því er greiðsluskylda NTÍ allt að 120 milljarðar kr. í einum tjónsatburði. Ef lagðar eru saman heildareignir NTÍ (eigið fé) og heildargreiðslur frá endurtryggjendum, miðað við núverandi endurtryggingarsamninga, er heildargreiðslugeta NTÍ um 84 milljarðar kr. Sam
kvæmt áhættumati NTÍ eru taldar afar litlar líkur á svo stórum atburði. Verði atburður þar sem heildartjón er hærra en sem þessu nemur hefur stofnunin heimild í lögunum til að taka lán til að geta fullnægt skuldbindingum sínum. Ríkissjóður ber sjálfskuldarábyrgð á slíkum lánum.

Meiri hlutinn undirstrikar að Þjóðarsjóður leysir ekki eða tekur með neinum hætti við hlutverki og skyldum NTÍ. Þess vegna er mikilvægt að tryggja fjárhagslegan styrk og greiðslugetu NTÍ í framtíðinni. Meiri hlutinn ítrekar nauðsyn þess að lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, verði breytt þannig að NTÍ njóti sambærilegrar meðferðar varðandi fjármagns
tekjur og sambærilegar opinberar stofnanir, þar á meðal Þjóðarsjóður. Með því er bolmagn stofnunarinnar styrkt enn frekar til að standa undir stórum tjónsatburðum.

Lækkun skulda.

Efnahagslegur styrkur íslenska hagkerfisins er hlutfallslega mikill og meiri en í flestum öðrum löndum. Í fyrsta skipti í nútímahagsögu Íslands eru erlendar eignir meiri en skuldir. Erlendar eignir þjóðarbúsins umfram skuldir voru liðlega 10% af VLF í lok síðasta árs og lánskjör innlendra aðila hafa farið hratt batnandi undanfarin ár.

Einn lærdómur af efnahagsáfallinu 2008 er hve mikilvægt er að skuldastaða ríkissjóðs sé góð þegar og ef efnahagsáföll ríða yfir. Að þessu leyti stendur ríkissjóður þegar vel enda hafa skuldir ríkissjóðs markvisst verið greiddar niður á síðustu árum.

Eftir fall fjármálakerfisins náðu skuldir ríkissjóðs hámarki í lok árs 2012. Þá námu heildarskuldir 1.500 milljörðum kr. en þær hafa lækkað um helming frá þeim tíma. Jákvæð afkoma ríkissjóðs og óreglulegar tekjur vegna stöðugleikaframlaga eru helstu skýringar á þeim árangri sem náðst hefur.

Skuldir hins opinbera, samkvæmt skilgreiningu skuldareglu, sem hlutfall af VLF voru 29,6% í lok síðasta árs. Skuldahlutfall A-hluta ríkissjóðs var 23,1% og A-hluta sveitarfélaga 6,4%. Samkvæmt fyrirliggjandi fjármálaáætlun 2020–2024 verða skuldir hins opinbera komnar niður í 17% af VLF árið 2024 og þar af verða skuldir ríkissjóðs komnar niður í um 12% af VLF.

Margt bendir hins vegar til að skuldastaða ríkissjóðs nálgist það lágmark sem telja verður nauðsynlegt til að tryggja virkan skuldabréfamarkað og verðmyndun á markaði. Þessi stað
reynd rennir enn frekari stoðum undir það að skynsamlegt sé að arðgreiðslur af orkuauðlind
um renni fremur í sérstakan þjóðarsjóð en til frekari lækkunar skulda.

Vaxtagjöld ríkissjóðs að undanskildum reiknuðum vöxtum af lífeyrisskuldbindingum náðu hámarki árið 2009 þegar þau námu 84,3 milljörðum kr. eða 5,2% af VLF. Á síðasta ári námu vaxtagjöldin hins vegar 46,9 milljörðum kr. eða 1,7% af VLF. Fyrirliggjandi fjármálaáætlun gerir ráð fyrir að vaxtagjöldin verði um 33 milljarðar kr. (um 0,8% af VLF) í lok tímabils áætlunarinnar, árið 2024. Þannig verða vaxtagjöld rúmlega 51 milljarði kr. lægri en 2009. Mikil lækkun vaxtagjalda eykur svigrúm ríkissjóðs, jafnt á tekju- og útgjaldahlið.

Lífeyrisskuldbindingar.

Ábendingar um að betra væri að ríkissjóður nýtti arðgreiðslur af sameiginlegum orkuauð
lindum í að greiða niður ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar í stað þess að byggja upp varúðarsjóð eru að mati meiri hlutans eðlilegar. Á hitt ber hins vegar að líta að þegar hefur verið gripið til ráðstafana til að tryggja fjármögnun þeirra skuldbindinga.

Árið 1997 var Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins (LSR) skipt upp í tvær deildir; nýja A-
deild sem ætluð var öllum nýjum starfsmönnum og lokaða B-deild fyrir eldri starfsmenn sem kusu að færa sig ekki yfir í nýja deild. Á þeim tíma var ríkissjóður í bakábyrgð fyrir báðum deildum. Með samkomulagi ríkis, sveitarfélaga og viðkomandi stéttarfélaga lagði ríkissjóður um 120 milljarða kr. inn í A-deildina til uppgjörs á skuldbindingum þannig að þær eru nú taldar fullfjármagnaðar. Samhliða var ábyrgð launagreiðenda á réttindum í A-deildinni afnumin. Eftir stendur fjármögnun B-deildar sem tryggir sjóðfélögum réttindi sem eru verð
mætari en iðgjald sem sjóðfélagar og vinnuveitendur greiða inn í deildina á hverjum tíma. Mismunurinn á áunnum réttindum og eignum B-deildar LSR er tryggður með bakábyrgð ríkissjóðs. Áætlað er að ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar með beinni ábyrgð ríkisins hafi verið um 656 milljarðar kr. í árslok 2018. Sem hlutfall af VLF lækkuðu skuldbindingarnar á milli ára úr 23,7% í 23,4%.

Allt frá árinu 1998 greiddi ríkissjóður verulegar fjárhæðir inn á skuldbindingar sínar með sérstökum forgreiðslum en hlé varð á þeim greiðslum á árunum 2009–2016. Árið 2017 hófust forinngreiðslur að nýju með 5 milljarða kr. árlegu framlagi og samkvæmt fyrirliggjandi fjár
málaáætlun er gert ráð fyrir að árlegar greiðslur hækki upp í 7 milljarða kr. Sjóðstreymis
útreikningar LSR leiða í ljós að haldist forinngreiðslur óbreyttar í um 30 ár standi B-deildin undir lífeyrisskuldbindingum sínum og að þær verði uppgreiddar um 2060. Líkt og vakin er athygli á í greinargerð frumvarpsins eru því horfur á að áður en langt um líður verði Ísland, eitt fárra ríkja í heiminum, með nánast fullfjármagnað og samræmt lífeyriskerfi fyrir alla landsmenn. Í þessu felst mikill styrkur, ekki aðeins fyrir fjármál hins opinbera heldur efna
hagslífsins alls.

Með hliðsjón af þessu telur meiri hlutinn að skynsamlegra sé að hefja uppbyggingu var
úðarsjóðs undir hatti Þjóðarsjóðs og styrkja með því áfallavarnir og bolmagn ríkisins til að mæta alvarlegum efnahagslegum áföllum en að nýta arðgreiðslur til að lækka lífeyrisskuld
bindingar B-hluta LSR.

Sterk efnahagsleg staða.

Sterk staða þjóðarbúsins birtist ekki aðeins í bættri afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs og opinberra aðila heldur ekki síður hjá heimilum og fyrirtækjum. Efnahagslegar undirstöður heimilanna hafa styrkst verulega á undanförnum árum. Frá árinu 2008 og til ársloka 2017 tvöfaldaðist eigið fé heimilanna, fór úr rúmum 2.036 í 4.103 milljarða kr. Samkvæmt lífs
kjaratölfræði Hagstofunnar var eigið fé heimilanna, að undanskildum lífeyrisréttindum, um 157% af VLF árið 2017. Hlutfallið hefur ekki verið hærra síðastliðin tuttugu ár. Vöxtur skulda heimilanna árið 2018 var ámóta og vöxtur hagkerfisins en áætlaður kaupmáttur ráð
stöfunartekna óx nokkru hraðar. Skuldir sem hlutfall af VLF eru nú um 75% sem er lægsta gildi frá 2003. Sem hlutfall af ráðstöfunartekjum hafa skuldir stöðugt lækkað frá árinu 2010 eða úr 262% í liðlega 150% árið 2017.

Í alþjóðlegum samanburði er staða íslenskra heimila einnig hlutfallslega góð. Meðaltal skulda heimila annars staðar á Norðurlöndum var í lok árs 2017 um 105% af VLF og liðlega 200% af ráðstöfunartekjum samkvæmt Hagstofu Evrópusambandsins (e. Eurostat).

Svipuð mynd birtist þegar staða fyrirtækja er skoðuð. Skuldir annarra fyrirtækja en fjár
málafyrirtækja voru áætlaðar um 88% af VLF í lok síðasta árs. Efnahagsstaða viðskiptahag
kerfisins án lyfjaframleiðslu og fjármálastarfsemi er traust í sögulegu samhengi samkvæmt hagtölum Hagstofu Íslands. Eiginfjárhlutfall fyrirtækja var yfir 40% árin 2015 til 2017. Þetta hlutfall fór hæst í 33% á síðustu sex árunum fyrir efnahagsáfallið 2008. Frá árinu 2015 hafa heildarskuldir fyrirtækja verið að jafnaði ellefu sinnum hærri en hagnaður þeirra fyrir fjár
magnsliði og skatta samkvæmt tölum Hagstofunnar en svo lágt náði hlutfallið ekki á árunum 2002–2014.

Þrátt fyrir nýleg áföll, ekki síst gjaldþrot WOW air, er eiginfjárstaða kerfislega mikil
vægra banka sterk og yfir lögbundnum kröfum. Lausafjárstaða þeirra var um 184% hærri en mögulegt kvikt útflæði í lok febrúar sem er töluvert umfram lágmarkskröfur Seðlabankans.

Meiri hlutinn varar alvarlega við þeim hugmyndum, sem komið hafa fram, að hugsanlegt sé að losa hluta af eignum lífeyrissjóða til að mæta alvarlegum áföllum. Hugmyndir af þessu tagi vega að stjórnarskrárvörðum eignarréttindum sjóðfélaga, auk þess sem grafið yrði undan lífeyriskerfinu með ófyrirsjáanlegum afleiðingum.

Heildareignir lífeyrissjóða og vörsluaðila lífeyrissparnaðar námu samtals jafnvirði 4.115 milljarða kr. í lok árs 2017 en það jafngildir 161% af VLF. Þorri sparnaðarins, eða 3.550 milljarðar kr., tilheyrir samtryggingardeildum lífeyrissjóða, 383 milljarðar kr. tilheyra sér
eignadeildum lífeyrissjóða og 182 milljarðar kr. eru hjá séreignadeildum annarra vörsluaðila lífeyrissparnaðar.

Aðeins í fimm löndum OECD (miðað við árið 2017) eru eignir lífeyrissjóða meiri en verg landsframleiðsla viðkomandi lands. Á þennan mælikvarða er staða lífeyrissjóðanna sterkust í Hollandi þar sem eignir þeirra nema 182,5% af VLF. Næst kemur Ísland, þá Sviss þar sem hlutfallið er um 148%, þá Ástralía með liðlega 120% og Bretland með 106%. Að meðaltali er hlutfall eigna lífeyrissjóða í löndum OECD rúmlega 56% af vergri landsframleiðslu hvers ríkis.

Með hliðsjón af efnahagslegum styrk þjóðarbúsins samkvæmt flestum mælikvörðum og ekki síst sterkri stöðu ríkissjóðs eru rök til þess, í þágu sjálfbærni og forsjálni, að mynda varúðarsjóð um leið og haldið er áfram að styrkja fjárhagsstöðuna með beinum hætti svo sem með lækkun skulda og niðurgreiðslu ófjármagnaðra lífeyrisskuldbindinga. Myndun varúðar
sjóðs, fremur en að verja nýjum fjármunum til aukinna samtímaverkefna, eflir fjárhagslegan styrk ríkissjóðs til að standa af sér áföll með áþekkum hætti og lægri skuldastaða. Þetta er eitt af lykilatriðum við mat á lánshæfi ríkissjóðs og hefur þegar komið fram af hálfu mats
fyrirtækja, sem og alþjóðastofnana á borð við OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, að slíkt sé jákvætt skref.

Loks má í þessu sambandi benda á að samkvæmt fyrirliggjandi fjármálaáætlun til 2024 mun hið opinbera standa fyrir mjög verulegri aukningu í fjárfestingum samhliða uppbygg
ingu Þjóðarsjóðs. Má þar m.a. nefna stórt átak í uppbyggingu samgönguinnviða og byggingu nýs þjóðarsjúkrahúss.

Breytingartillögur meiri hlutans.

Að teknu tilliti til þeirra ábendinga sem nefndinni bárust við umfjöllun málsins og að höfðu samráði við ráðuneytið leggur meiri hlutinn til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:

Sjálfstæði Þjóðarsjóðs (2. gr.).

Meiri hlutinn leggur til að sjálfstæði Þjóðarsjóðs verði áréttað í 2. gr. frumvarpsins.

Hæfisskilyrði stjórnarmanna (3. gr.).

Meiri hlutinn leggur til að kröfur til meðlima í stjórn Þjóðarsjóðs verði nánar skilgreindar í 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Leggur meiri hlutinn í þessu skyni til að í ákvæðinu komi fram að stjórnarmenn skuli vera lögráða og hafa gott orðspor auk þess sem þeir megi ekki hafa misst forræði á búi sínu eða hlotið dóm eða sætt íþyngjandi stjórnvaldsviðurlögum fyrir fjár
munabrot í tengslum við atvinnurekstur. Jafnframt verði tekið fram að stjórnarmenn megi ekki hafa með höndum önnur störf sem dregið geti úr óhlutdrægni þeirra. Fyrirmyndir að viðlíka kröfum til stjórnarmeðlima má m.a. finna í lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, um stjórn Íbúðalánasjóðs, og í lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, um stjórn Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

Að auki leggur meiri hlutinn til að áréttað verði í greininni að skipun stjórnarmanns verði ekki afturkölluð á öðrum grundvelli en málefnalegum og lögmætum. Telur meiri hlutinn sýnt að slík afturköllun sé háð því skilyrði að stjórnarmaður uppfylli ekki lengur þau hæfisskilyrði sem mælt er fyrir um í ákvæðinu.

Útvistun verkefna (4. gr.).

Í 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins segir að stjórn Þjóðarsjóðs skuli fela aðila með viðhlítandi sérþekkingu á erlendum fjármálamörkuðum að annast vörslu sjóðsins, ávöxtun og daglegan rekstur, þar á meðal fjárfestingar. Í umsögn Fjármálaeftirlitsins til nefndarinnar er bent á að undanfarin ár hafi aukin áhersla verið lögð á sjálfstæði áhættustýringar. Má því m.a. finna stað í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, lögum um fjár
málafyrirtæki og í skýrslu nefndar um ný heildarlög um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Meiri hlutinn telur rétt að í ákvæðinu verði tekið fram að stjórn Þjóðarsjóðs skuli fela þar til bærum aðilum að annast áhættustýringu og vörslu sjóðsins og að öðrum aðila, með sérþekkingu á erlendum fjármálamörkuðum, verði falið að annast eignastýringu. Þá þykir ekki þörf á því að skylda stjórn sjóðsins til að útvista daglegum rekstri hans.

Í 13. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um fram
kvæmd laganna, þ.m.t. um heimildir til útvistunar. Meiri hlutinn gerir ráð fyrir að nánari reglur um útvistun verka og útvistunaraðila verði settar í reglugerð og að við mótun þeirra reglna verði m.a. horft til þeirra krafna sem gerðar eru til rekstrarfélaga verðbréfasjóða sam
kvæmt ákvæðum laga um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði, nr. 128/2011, og til ákvæða tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/61/ESB um rekstraraðila sérhæfðra sjóða.

Mat á helmingi eigna Þjóðarsjóðs (6. gr.).

Í 6. gr. frumvarpsins sem fjallar um ráðstöfun fjár úr Þjóðarsjóði kemur m.a. fram að ráð
stöfun til að bregðast við áfalli geti að hámarki numið helmingi eigna sjóðsins á hverjum tíma. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að miðað skuli við eignir hans í lok næst
liðins almanaksárs. Ríkisendurskoðun bendir í umsögn sinni til nefndarinnar á að þar sem eignastaða sjóðsins á hverjum tíma muni liggja fyrir þyrfti að kveða skýrt á um það í laga
ákvæðinu að miða skuli við eignastöðu í lok næstliðins árs. Meiri hlutinn leggur til viðeig
andi orðalagsbreytingu á ákvæðinu í þessu skyni.

Vilji svo ólíklega til að innan sama almanaksárs ríði yfir fleiri en eitt áfall sem réttlæti ráðstöfun úr Þjóðarsjóði gengur meiri hlutinn út frá því að litið verði svo á að um eitt áfall fyrir fjárhag ríkissjóðs sé að ræða sem verði mætt með einni ráðstöfun úr Þjóðarsjóði sem nemi að hámarki helmingi eigna hans við lok næstliðins reikningsárs.

Dreifing áhættu (8. gr.).

Í 8. gr. frumvarpsins er m.a. kveðið á um að við ákvörðun fjárfestingarstefnu skuli tryggja dreifða áhættu eftir lánshæfisflokkum auk fleiri atriða. Nefndinni bárust ábendingar um að ekki væri um áhættustýringarsjónarmið að ræða auk þess sem athygli vekti að ekki væri kveðið á um að áhættu skyldi dreift milli gjaldmiðla. Meiri hlutinn leggur til að lánshæfis
flokkar falli brott úr ákvæðinu en að gjaldmiðlar bætist við.

Fjárfestingarheimildir – hugtakanotkun (9. og 10. gr.).

Í samræmi við ábendingu í umsögn Fjármálaeftirlitsins leggur meiri hlutinn til orðalags
breytingar á 9. gr. og 2. mgr. 10. gr. frumvarpsins sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif.

Eignir Þjóðarsjóðs og skuldastaða ríkissjóðs (ný grein).

Samkvæmt 2. tölul. 7. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, skulu markmið fjármála
stefnu og fjármálaáætlunar samrýmast því skilyrði að heildarskuldir, að frátöldum lífeyris
skuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu. Í greinargerð með frumvarpinu, sem hér er til umfjöllunar, kemur fram að gert er ráð fyrir að Þjóðarsjóður komi til frádráttar skuldum ríkisins í skilningi ákvæðisins. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar er hins vegar rökstutt að þessi skilningur sé ekki sjálfgefinn og að heppilegra sé að kveða skýrt á um að eignir Þjóðarsjóðs skuli dragast frá heildarskuldum hins opinbera við mat á skuldastöðu ríkissjóðs samkvæmt ákvæði 2. tölul. 7. gr. laga um opinber fjármál. Meiri hlutinn fellst á rökin og leggur til að ný grein bætist við frumvarpið í þessu skyni.

Breyting á ákvæði til bráðabirgða.

Meiri hlutinn leggur til breytingu á ártali í ákvæði til bráðabirgða II til samræmis við for
sendur í tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024, þar sem fram kemur að gert er ráð fyrir að framlög úr Þjóðarsjóði til byggingar nýrra hjúkrunarrýma dreif
ist fram til ársins 2024.

Að framansögðu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem lagðar eru til á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 17. maí 2019.

Óli Björn Kárason,

form., frsm.	Bryndís Haraldsdóttir.	Ólafur Þór Gunnarsson.
Sigríður Á. Andersen.	Silja Dögg Gunnarsdóttir.