150. löggjafarþing 2019–2020.	Prentað upp.

Þingskjal 716 — 391. mál.	Undirskriftir.

2. umræða.

Nefndarálit

um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga og sveitarstjórnarlögum

(forsendur úthlutana úr Jöfnunarsjóði).

Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Hermann Sæmundsson, Guðna Geir Einarsson og Björn Inga Óskarsson frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og Guðjón Bragason og Sigurð Ármann Snævarr frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.

Nefndinni bárust umsagnir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborg og Barnaverndarstofu. Jafnframt bárust sameiginlegar umsagnir frá annars vegar Skútustaða
hreppi og Þingeyjarsveit og hins vegar Ásahreppi, Fljótsdalshreppi, Grafnings- og Grímsnes
hreppi, Hvalfjarðarsveit og Skorradalshreppi.

Almennt.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lagagrundvelli Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, sbr. lög um tekjustofna sveitarfélaga, m.a. með það að markmiði að eyða réttaróvissu í kjöl
far dóms Hæstaréttar frá 14. maí 2019 í máli nr. 34/2018 þar sem Grímsnes- og Grafnings
hreppur fór gegn íslenska ríkinu eftir að framlög úr sjóðnum voru skert á grundvelli reglu
gerðar sem var sett með heimild í 3. mgr. 18. gr. laganna. Dómurinn taldi með vísan til laga
áskilnaðarákvæðis 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að löggjafanum hefði ekki verið heimilt að fella niður lögbundna tekjustofna með reglugerð, enda væri slíkt framsal aðeins heimilt á grundvelli laga. Íslenska ríkið var því dæmt til greiðslu bóta. Niðurstaða dómsins hefur m.a. áhrif á þau fimm sveitarfélög sem senda sameiginlega inn umsögn vegna frumvarpsins líkt og rakið er í greinargerð með því.

Forsendur úthlutana.

Til að bregðast við fyrrgreindum dómi Hæstaréttar og eyða réttaróvissu eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á III. kafla laganna. Færð verði í lögin nánari forsendur og útreikningar framlaga sem voru áður í reglugerðum og reglum settum á grundvelli laganna. Fram kemur í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga að það telji þær breytingar sem lagðar eru til bæði nauðsynlegar og til þess fallnar að koma í veg fyrir frekari réttaróvissu.

Auk breytinga á III. kafla laganna er lögð til breyting 1. mgr. 1. gr. laganna sem tilgreinir skiptingu tekjustofna sveitarfélaga, þ.e. fasteignaskatta skv. a-lið, framlög úr Jöfnunarsjóði skv. b-lið og útsvör skv. c-lið. Með breytingunni er lagt til að skýrt verði í b-lið að til tekju
stofna sveitarfélaga teljist úthlutuð framlög til sveitarfélaga samkvæmt III. kafla laganna, í stað framlaga úr Jöfnunarsjóði.

Í sameiginlegri umsögn sveitarfélaganna fimm og frá Reykjavíkurborg er sett fram það sjónarmið að með þeirri breytingu sem lögð er til á b-lið 1. mgr. 1. gr. sé verið að sniðganga kröfur sem gerðar eru um lagaáskilnað í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, og vísað til skýr
ingar í greinargerð með frumvarpinu. Í umsögninni segir: Er ákvæðinu ætlað að festa í sessi þann skilning að tekjustofn sveitarfélaga í skilningi 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar teljist vera úthlutað framlag Jöfnunarsjóðs eftir að það hefur verið ákveðið af ráðherra."

Meiri hlutinn bendir í þessu samhengi á að hlutverk sjóðsins er skv. 1. mgr. 8. gr. laganna að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum á grundvelli ákvæða laga, reglugerða og vinnureglna sem settar eru um starfsemi hans. Sveit
arfélög fá úthlutanir úr sjóðnum á grundvelli framangreindra reglna. Hins vegar hafa þau beinar tekjur af fasteignasköttum skv. a-lið 1. mgr. 1. gr. laganna og útsvari skv. c-lið sömu málsgreinar en ríkisskattstjóri sér um álagningu og innheimtu útsvars fyrir þeirra hönd. Því verði að telja að eðlismunur sé á tekjustofnum sveitarfélaga sem tilgreindir eru í a- og c-lið, sem þau hafa bein umráð yfir, og í b-lið, sem er úthlutun á grundvelli laganna. Meiri hlutinn bendir á að í 2. kafla greinargerðar með frumvarpinu er farið yfir dóm Hæstaréttar og tilefni og nauðsyn lagasetningar í kjölfar hans. Meðal annars er vísað til forsendna Hæstaréttar þar sem segir að í ljósi stjórnskipulegrar stöðu sveitarfélaga og fyrirmæla 2. mgr. 78. gr. stjórnar
skrárinnar verði lagaáskilnaðarregla ákvæðisins aðeins túlkuð á þann veg að ekki sé heimilt að fella niður tekjustofna sveitarfélaga í heild eða að hluta nema með lögum. Meiri hlutinn telur því þær breytingar sem hér eru lagðar til á III. kafla laganna samrýmast 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar með því að lögfesta skýrari reglur um jöfnunarhlutverk sjóðsins, sbr. 8. gr. laganna, auk þess sem í 2. mgr. 1. gr. laganna segir að um tekjustofna 1. mgr. fari eftir því sem ákveðið er í sjálfum lögunum.

Skipting jöfnunarframlaga.

Í 4. gr. er lagt til að í stað 12. gr. laganna komi þrjár greinar, 12. gr., 12. gr. a og 12. gr. b, þar sem nánar verði kveðið á um skiptingu jöfnunarframlaga og lagt til að lögfest verði reikniregla úr reglugerð nr. 1088/2018, þar sem sveitarfélögum er skipt í viðmiðunarflokka eftir fjölda íbúa. Samkvæmt reglunni skal ekki telja með í útreikningi á meðaltali viðmiðun
arflokks tekjur þeirra einstöku sveitarfélaga sem eru 50% yfir meðaltali. Í 7. gr. er brugðist við dómi Hæstaréttar nr. 34/2018 með því að lögfesta reglur er veita sjóðnum heimild til að skerða jöfnunarframlög úr sjóðnum auk þess sem sett eru skýrari viðmið um grundvöll skerð
ingar með hliðsjón af fyrrgreindri reiknireglu.

Í sameiginlegri umsögn sveitarfélaganna fimm er gerð athugasemd við að í nýrri 12. gr. sé í reiknireglu um útreikning á meðaltekjum íbúa sveitarfélaga hvers viðmiðunarflokks ekki skilgreint á hverju 50% viðmið byggist. Þá er í umsögn Reykjavíkurborgar sett fram það sjónarmið að borgin njóti ekki jafnræðis við úthlutun úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og því halli á borgina miðað við önnur sveitarfélög. Vísar borgin þar m.a. til þess að hún sé eina sveitarfélagið í efsta viðmiðunarflokki þar sem búa 70.000 manns eða fleiri, sbr. þá breytingu sem lögð er til í 4. gr. frumvarpsins. Í frumvarpinu sé gert ráð fyrir skerðingu jöfnunarfram
laga til þess viðmiðunarflokks. Þá kom fram það sjónarmið að við úthlutun útgjaldajöfnunar
framlaga úr sjóðnum sé ómálefnalegt að líta til heildarskatttekna sveitarfélaga. Meiri hlutinn bendir á að með hliðsjón af hlutverki sjóðsins um jöfnun útgjalda og tekna sveitarfélaga á sambærilegum grunni megi telja málefnalegt að litið sé til heildartekna þeirra við ákvörðun um úthlutun jöfnunarframlaga, og að sett verði viðmið um þá þætti sem litið er til við úthlut
anir framlaga og skerðingarmörk þeirra og þá sé einnig gætt að jafnræðisreglu.

Akstursþjónusta fatlaðra í dreifbýli.

Í framhaldi af þeirri breytingu sem lögð er til í 4. gr. um nánari skilgreiningar á forsendum jöfnunarframlaga, og í 7. gr. um lögfestingu heimildar til skerðingar að tilteknum skilyrðum uppfylltum, er í 11. gr. frumvarpsins lagt til að bætt verði við lögin viðauka þar sem kveðið er á um útreikning útgjaldajöfnunarframlaga úr sjóðnum. Samband íslenskra sveitarfélaga vekur í umsögn sinni athygli á því að í B-hluta viðaukans sé verkefni sem var samþykkt í byggðaáætlun, akstursþjónusta fatlaðra í dreifbýli. Sambandið ítrekar þá afstöðu að framlög til nýrra verkefna skerði ekki framlög til sveitarfélaga. Sambandið hvetur jafnframt til þess að nefndin fái staðfestingu á því að tryggt verði nýtt fjármagn til þessa verkefnis eða nemi ákvæðið á brott út frumvarpinu ella.

Meiri hlutinn telur, að virtum athugasemdum Sambands íslenskra sveitarfélaga um skipt
ingu kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga, rétt að halda framangreindu verkefni inni að svo stöddu en beinir því jafnframt til ríkisstjórnarinnar að það verði tekið með í þeirri umræðu sem á eftir að eiga sér stað milli ríkis og sveitarfélaga með það að markmiði að um þessi atriði náist niðurstaða sem aðilar geti sæst á til framtíðar.

Sameiningar sveitarfélaga og bótagreiðslur.

Í 10. gr. frumvarpsins er lagt til að sett verði bráðabirgðaákvæði er varða úthlutun úr Jöfn
unarsjóði sveitarfélaga vegna sérstakra aðstæðna, annars vegar um framlög í tengslum við sameiningar sveitarfélaga og hins vegar um útfærslu á uppgjöri til sveitarfélaga í tengslum við fyrrgreindan dóm Hæstaréttar nr. 34/2018.

Meiri hlutinn bendir á að í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er lögð mikil áhersla á að áður en frumvarp þetta verði að lögum liggi skýrt fyrir hvernig fjármagna skuli bæði framlög til sameiningar sveitarfélaga og bótagreiðslur, sbr. fyrrgreindan Hæstaréttardóm. Einnig bendir sambandið á eftirfarandi: [U]mrætt dómsmál, sem varðaði í allt fimm sveitar
félög, leiðir að óbreyttu til þess að 1.300 m.kr., af því fjármagni sem jöfnunarsjóður hefði ella til ráðstöfunar, verður ráðstafað til þess að greiða áfallnar kröfur umræddra sveitarfélaga á hendur ríkissjóði. Kveðið er á um þessa ráðstöfun í b-lið 10. gr. frv. Umfang þessa tjóns undirstrikar mikilvægi þess að fyrirbyggja frekari dómkröfur á hendur ríkinu vegna hugsan
legra ágalla á lagagrundvelli sjóðsins." Þá má af þeim umsögnum sem hafa borist frá sveitar
félögum einnig ráða að andstaða er við þær útfærslur sem lagðar eru til á bæði fjármögnun sérstakra framlaga í tengslum við sameiningar sveitarfélaga og uppgjör við sveitarfélög í kjölfar dómsins. Meiri hlutinn telur því að þær tillögur sem lagðar eru fram í bráðabirgða
ákvæðinu þurfi meiri umfjöllunar við en nefndin hefur svigrúm til fyrir áramót. Með hliðsjón af því telur meiri hlutinn rétt að vísa þeim atriðum sem lögð eru til með bráðabirgðaákvæðinu til ríkisstjórnarinnar til frekari umræðu milli ríkis og sveitarfélaga með það að markmiði að um þessi atriði geti náðst samstaða svo að hægt verði að leggja þau fram á ný í frumvarpi. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæðið falli brott.

Tillögur til breytinga á sveitarstjórnarlögum.

Í 12. og 13. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á sveitarstjórnarlögum en meginefni frumvarpsins snýr að tekjustofnum sveitarfélaga. Nefndin var með til umfjöllunar þingsálykt
unartillögu um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga og bendir á að verði sú tillaga samþykkt kalli aðgerðaáætlun hennar á breytingar á sveitarstjórnarlögum, m.a. í tengslum við fjármögnun sameininga og skiptingu verkefna milli ríkis og sveitarfélaga. Meiri hlutinn telur að til að gæta samræmis fari betur á því að breytingar á sveitarstjórnarlögum verði í einu frumvarpi og beinir því til ríkisstjórnarinnar að þau verði færð inn í boðað frumvarp til breytinga á sveitarstjórnarlögum. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæðin falli brott.

Ýmis ákvæði frumvarpsins.

5. gr.

Í umsögn sinni til nefndarinnar bendir Barnaverndarstofa á að með frumvarpinu sé lagt til að henni verði í 5. mgr. 13. gr. laganna gert skylt að afhenda Jöfnunarsjóði sveitarfélaga upplýsingar um nemendur sem eru vistaðir af Barnaverndarstofu vegna úthlutunar sjóðsins til hennar. Meiri hlutinn bendir á að Jöfnunarsjóði sveitarfélaga er samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna heimil vinnsla persónuupplýsinga, þar á meðal viðkvæmra persónuupplýsinga, að uppfylltum skilyrðum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Þær upplýsingar sem lagt er til að sjóðurinn kalli eftir frá Barnaverndarstofu í tengslum við greiðslur eru af sama meiði og falla því einnig undir ákvæðið án þess að lagabreytingar sé þörf.

Einnig bendir Barnaverndarstofa á að þess misskilnings virðist gæta í frumvarpinu að stof
an hafi lagaheimildir til þess að vista börn utan heimilis. Barnaverndarlög veita barnavernd
arnefndum landsins heimildir í lögum til að taka ákvörðun um vistun barns utan heimilis. Barnaverndarstofa rekur hins vegar úrræði sem nefndirnar sækja um til stofunnar fyrir þau börn sem þær hafa ákveðið að skuli vista utan heimilis. Jafnframt bendir stofan á að mikil
vægt sé að skýrt komi fram í lagatexta að sá kostnaður sem um ræðir sé vegna skólagöngu þeirra barna á grunnskólaaldri sem vistuð eru á meðferðarheimilum. Meiri hlutinn fellst á það sjónarmið og leggur til breytingar á orðalagi þeirra lagaákvæða er um ræðir í 5. gr. frum
varpsins.

9. gr.

Í sameiginlegri umsögn Skútustaðahrepps og Þingeyjarsveitar er sett fram gagnrýni á að gert sé ráð fyrir að kostnaðarhlutur ríkisins í samkomulagi um tónlistarskóla sé greiddur af framlagi sveitarfélaga til Jöfnunarsjóðs. Meiri hlutinn bendir á að líkt og segir í greinargerð með frumvarpinu sé um að ræða uppfærslu í samræmi við nýtt samkomulag þar um frá 3. desember 2018 milli ríkis og sveitarfélaga.

Stuðningur við lífskjarasamninga.

Í umsögn sinni leggur Samband íslenskra sveitarfélaga til að aukið verði við frumvarpið bráðabirgðaákvæði til stuðnings við svokallaða lífskjarasamninga sem voru undirritaðir á vinnumarkaði í vor. Í tengslum við þá samninga fór sambandið þess á leit við sveitarfélög að hækkun fasteignaskatta færi ekki yfir 2,5% árið 2020. Með bráðabirgðaákvæðinu væri komið í veg fyrir að þau sveitarfélög sem lækkuðu fasteignaskatt árin 2020 og 2021 yrðu fyr
ir skerðingu á fasteignaskattsframlögum.

Með vísan til framangreinds leggur meiri hlutinn til að ákvæði d-liðar 11. gr., sbr. 3. gr. frumvarpsins, verði aftengt tímabundið vegna ársins 2020.

Að framansögðu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Bergþór Ólason og Karl Gauti Hjaltason skrifa undir álit þetta með fyrirvara.

Vilhjálmur Árnason var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álitið í sam
ræmi við 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.

Alþingi, 12. desember 2019.

Bergþór Ólason,

form., með fyrirvara.	Jón Gunnarsson,

frsm.	Ari Trausti Guðmundsson.
Guðjón S. Brjánsson.	Karl Gauti Hjaltason,
með fyrirvara.	Líneik Anna Sævarsdóttir.
Orri Páll Jóhannsson.	Vilhjálmur Árnason.