150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 1485 — 523. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um varnir gegn hagsmunaárekstrum hjá æðstu
handhöfum framkvæmdarvalds í Stjórnarráði Íslands.

Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Odd Þorra Viðarsson og Ásgerði Snævarr frá forsætisráðuneytinu, Magnús M. Norðdahl frá Alþýðusambandi Íslands, Guð
mund Ásgeirsson og Ásthildi Lóu Þórsdóttur frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Öglu Eir Vilhjálmsdóttur frá Viðskiptaráði Íslands, Pál Rafnar Þorsteinsson frá Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, Vigdísi Sigurðardóttur frá Persónuvernd og Halldór Auðar Svansson frá Gagnsæi.

Umsagnir um málið bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Gagnsæi – samtökum gegn spill
ingu, Hagsmunasamtökum heimilanna, Persónuvernd, Samtökum atvinnulífsins, Siðfræði
stofnun Háskóla Íslands og Viðskiptaráði Íslands.

Almennur stuðningur var meðal umsagnaraðila um málið. Með frumvarpinu eru lagðar til skýrari reglur um störf þeirra starfsmanna Stjórnarráðs Íslands sem fara með æðsta vald í málefnum stjórnsýslunnar til að tryggja eins og unnt er að þeir vinni störf sín í þágu al
mennings af heilindum. Þá er einnig stefnt að því að viðurkenna hagsmunagæslu sem lög
mætan hluta af samskiptum við stjórnvöld en leitast við að setja lágmarksreglur þar að lút
andi. Að mati nefndarinnar getur virk hagsmunagæsla stutt við upplýsta ákvarðanatöku stjórnvalda með því að veita mikilvægar upplýsingar og sjónarmið í opinberri stefnumótun.

Fjárhæð gjafa.

Á fundum nefndarinnar var rætt um við hvaða fjárhæð skyldi miða undanþágu frá skyldu til að tilkynna um gjafir, hlunnindi og önnur fríðindi. Í 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ekki sé skylt að tilkynna um gjafir, hlunnindi eða fríðindi sem viðkomandi fær að verðmæti undir 50.000 kr. Í umræðum nefndarinnar komu fram sjónarmið þess efnis að sú fjárhæð sem miðað er við í frumvarpinu sé of lág og að tilefni sé til að setja strangari og skýrari viðmið. Til að mæta þessu sjónarmiði leggur meiri hlutinn til að bætt verði við því skilyrði að miða skuli við gjafir að fjárhæð 50.000 kr. á ársgrundvelli. Þannig er t.d. unnt að koma í veg fyrir að hægt sé að gefa starfsmanni gjöf, hlunnindi eða önnur fríðindi að fjárhæð 49.000 kr. í nokkur skipti yfir skammt tímabil án þess að tilkynna beri um slíkt.

Undanþágur frá upplýsingarétti.

Á fundum nefndarinnar var nokkuð rætt um þá afmörkun frumvarpsins að óheimilt sé að birta opinberlega skráðar upplýsingar um hagsmuni, gjafir og önnur fríðindi aðstoðarmanna, sendiherra eða skrifstofustjóra og sama gildi um maka og börn á þeirra framfæri. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins er hins vegar gert ráð fyrir að upplýsingar um hagsmuni ráðherra og ráðuneytisstjóra skuli birtar opinberlega.

Í athugasemdum með frumvarpinu er vikið að því að reglan hvíli á því sjónarmiði að hagsmunir fyrrgreindu einstaklinganna af því að njóta friðhelgi einkalífs, sbr. 71. gr. stjórnar
skrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að hafa aðgang að upplýsingum um hagsmuni þeirra. Í umræðum á fundum nefndarinnar komu hins vegar fram sjónarmið þess efnis að ekki væri ástæða til að undanskilja aðstoðarmenn ráð
herra frá birtingu umræddra upplýsinga. Í því sambandi var vísað til eðlis þess starfs sem aðstoðarmenn gegna sem einkennist af miklu návígi við vald ráðherra. Þeir séu valdir til starfa af ráðherra án þess að fylgja þurfi hefðbundnum reglum um ráðningu opinberra starfs
manna og starfstími þeirra fylgi almennt starfstíma hans. Þá heyra aðstoðarmenn beint undir ráðherra og er meginhlutverk þeirra að vinna að stefnumótun á málefnasviði ráðuneytis undir yfirstjórn ráðherra og í samvinnu við ráðuneytisstjóra, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga um Stjórnar
ráð Íslands, nr. 115/2011. Eins og segir í athugasemdum við framangreint ákvæði í frumvarpi er varð að lögunum er því ætlað að tryggja aðgreiningu á milli hins tvískipta hlutverks ráð
herra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar. Þannig er gerður greinarmunur á störfum aðstoðarmanna og annarra sem starfa í Stjórnarráðinu þar sem aðstoðarmönnum er ætlað að vinna að pólitískri stefnumótun ráðherra en lögum sam
kvæmt haldið utan við hlutverk ráðherra sem stjórnvaldshafa.

Með hliðsjón af þessu pólitíska hlutverki aðstoðarmanna og návígi þeirra við vald ráð
herra telur meiri hlutinn hagsmuni almennings af því að geta fengið vitneskju um hagsmuna
tengsl þeirra vega þyngra en réttur þeirra til friðhelgi einkalífs, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Því er að mati meiri hlutans réttlætanlegt að fella aðstoðarmenn ráðherra undir 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um skyldu til að birta upplýsingar. Leggur nefndin því til breytingu á frumvarpinu þess efnis.

Í 3. mgr. 7. gr. frumvarpsins kemur fram að upplýsingar um hagsmuni skrifstofustjóra og sendiherra og maka þeirra og börn séu undanþegnar upplýsingarétti almennings samkvæmt upplýsingalögum. Í umræðum á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið þess efnis að ekki væri rétt að takmarka upplýsingarétt almennings með þeim fortakslausa hætti sem gert er í frumvarpinu. Ekki væri útilokað að hagsmunir almennings af því að fá vitneskju um efni upplýsinganna kynnu í undantekningartilvikum að vega þyngra en hagsmunir viðkomandi einstaklings af því að þeim sé haldið leyndum. Með hliðsjón af sjónarmiðum um friðhelgi einkalífs þeirra aðila sem um ræðir var þó ekki talið rétt að ganga svo langt að fella upp
lýsingarnar undir ákvæði upplýsingalaga. Fremur er lagt til að opnað verði fyrir þann mögu
leika að þegar alveg sérstaklega stendur á, og augljóst má vera að upplýsingar um hagsmuni viðkomandi aðila eigi erindi við almenning og hagsmunir almennings af því að fá vitneskju um þá vegi þyngra en hagsmunir þess aðila sem upplýsingarnar varða, geti ráðherra metið það svo að rétt sé að veita aðgang að upplýsingunum. Meiri hlutinn leggur því til að mælt verði fyrir um heimild ráðherra til að birta upplýsingar úr skránni sem varða skrifstofustjóra og sendiherra í undantekningartilvikum.

Eftirlit með ákvæðum frumvarpsins.

Hjá nefndinni komu fram hugmyndir um hvort rétt væri að fela sjálfstæðum eftirlitsaðila það hlutverk að hafa eftirlit með því að ákvæðum frumvarpsins væri fylgt. Með frumvarpinu er lagt til að forsætisráðherra og ráðuneyti hans sinni almennri ráðgjöf og eftirliti í tengslum við ákvæði frumvarpsins. Þá er lagt til að forsætisráðherra og ráðuneyti hans geti ákveðið að taka til skoðunar tilvik þar sem grunur leikur á að ákvæðum frumvarpsins sé ekki fylgt í til
vikum æðstu handhafa framkvæmdarvalds og aðstoðarmanna ráðherra að ráðherrum undan
skildum, enda fer um ábyrgð þeirra á embættisverkum samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð. Eins og fram kemur í frumvarpinu geta frumkvæðismál hafist vegna ábendinga, t.d. frá al
menningi til ráðuneytisins, umfjöllunar fjölmiðla o.s.frv. Ef niðurstaða athugunar forsætis
ráðuneytis gefur til kynna að brot hafi átt sér stað er gert ráð fyrir að forsætisráðuneytið tilkynni niðurstöðuna til hlutaðeigandi ráðuneytis sem hefur þá vald til að grípa til starfs
mannaréttarlegra viðurlaga á borð við áminningu eða uppsögn. Í tilviki æðstu handhafa fram
kvæmdarvalds og aðstoðarmanna ráðherra sem starfa í forsætisráðuneytinu er það forsætis
ráðherra að meta hvort efni séu til slíkra aðgerða.

Telja verður æskilegt að fela forsætisráðuneytinu umrætt eftirlit enda fellur það sem fyrr segir vel að þeim málefnasviðum sem undir það heyra og öðrum áþekkum verkefnum en einnig verður að telja þetta fyrirkomulag samræmast því samhæfingarhlutverki sem forsætis
ráðherra og ráðuneyti hans fer með í Stjórnarráðinu almennt.

Með því að fela sérstakri nefnd slíkt eftirlit væri upp að vissu marki komið til móts við kröfur um óhæði og sjálfstæði þeirra sem falið er að hafa eftirlit með ákvæðum frumvarpsins. Þannig kunna ákveðin réttaröryggissjónarmið að mæla með því að komið sé á fót sérstakri sjálfstæðri nefnd en krafa um að stjórnsýslunefnd sé sjálfstæð og óháð er gjarnan tengd því markmiði að stuðla að málsmeðferð og niðurstaða byggist fremur á málefnalegum sjónar
miðum og jafnframt koma í veg fyrir að grunur vakni um að ómálefnaleg sjónarmið, t.d. af flokkspólitískum toga, hafi ráðið för. Engu síður skal tekið fram að miðað við núgildandi lagaumhverfi yrði hlutverk slíkrar nefndar ekki annað en ráðgefandi. Það kæmi eftir sem áður ávallt í hlut þess ráðherra sem fer lögum samkvæmt með húsbóndavald í skilningi opinbers starfsmannaréttar að bregðast við, eftir atvikum með því að beita viðkomandi starfsmann starfsmannaréttarlegum viðurlögum, ef í ljós kemur að brot hafi átt sér stað. Meiri hlutinn telur því ekki tilefni til þess að leggja til að komið verði á fót sérstakri eftirlitsnefnd með ákvæðum frumvarpsins en áréttar að framkvæmd þess er eins og önnur starfsemi stjórnsýsl
unnar háð eftirliti ýmissa sjálfstæðra aðila á borð við umboðsmann Alþingis og ríkisendur
skoðanda. Verði starfsmaður forsætisráðuneytisins, sem sinnir eftirliti samkvæmt lögunum, var við brot sem ráðherra lætur undir höfuð leggjast að bregðast við, getur hann leitað til um
boðsmanns Alþingis, sbr. 18. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, og lög um vernd uppljóstrara.

Skrá um hagsmunaverði.

Í umsögnum og fyrir nefndinni komu fram ýmis sjónarmið um tilkynningu um hagsmuna
verði. Í 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að hagsmunavörður tilkynni um sig og hlutverk sitt til ráðuneytisins áður en hann leitast við að hafa áhrif á störf stjórnvalda fyrir hönd einkaaðila. Frumvarpið skilgreinir hagsmunaverði sem einstaklinga sem tala máli einkaaðila gagnvart stjórnvöldum og leitast við að hafa áhrif á störf þeirra í atvinnuskyni. Fyrir nefndinni upplýsti ráðuneytið að tilkynningarskyldan gilti gagnvart þeim sem koma til starfa fyrir hagsmunaaðila og starf þeirra væri gagngert að hafa áhrif á stjórnvöld. Einkum væri um að ræða svonefnda almannatengla, upplýsingafulltrúa einkaaðila og lögmenn, og þá starfsmenn og fulltrúa sem hafa slíka og sambærilega starfsemi með höndum.

Að mati meiri hlutans kunna að vera fyrir hendi ýmis takmarkatilvik í framkvæmd, t.d. vafamál um hvort starfsmaður einkaaðila hafi beinlínis það hlutverk að hafa áhrif á störf stjórnvalda. Meiri hlutinn telur það ekki mega vera vafa undirorpið hverjir falla undir til
kynningarskylduna. Í 8. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt með reglu
gerð að setja nánari ákvæði um framkvæmd laganna, þar á meðal um viðmið um það hvenær hagsmunavörðum er skylt að tilkynna um sig og hlutverk sitt. Meiri hlutinn beinir því til ráðuneytisins að útfæra tilkynningarskylduna nánar í reglugerð með markmið frumvarpsins að leiðarljósi, þ.e. að tryggja að það liggi fyrir að í samskiptum hagsmunavarða annars vegar og stjórnvalda hins vegar, liggi fyrir að þeir fyrrnefndu séu að gæta ákveðinna einkahags
muna, fyrir hönd annarra. Þá verði einnig gætt að því að tilkynningarskyldan verði ekki of íþyngjandi gagnvart hagsmunavörðum.

Birting upplýsinga um hagsmunaverði.

Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að skrá um hagsmunaverði skuli birt almenningi á vef Stjórnarráðs Íslands. Í umsögn Persónuverndar kom fram að öll vinnsla persónuupplýsinga þurfti að samrýmast meginreglum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Skýrt tilgreindur og málefnalegur tilgangur þarf að vera með vinnslu persónuupplýsinga, auk þess sem ekki skal unnið með persónuupplýsingar umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar. Skráning persónuupplýsinga og opinber birting þeirra felur í sér tvær aðskildar vinnsluaðgerðir. Ganga þarf úr skugga um að hvor vinnslan fyrir sig samrýmist ákvæðum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Þó að skráning upplýsinga um kennitölu og starfsstöð hagsmunavarða geti farið fram í málefnalegum tilgangi er það mat Persónuverndar að það kunni að vera vafa undirorpið að birta opinberlega þessar upplýs
ingar. Birting þessara upplýsinga kunni að vera umfram það sem nauðsynlegt er til þess að tilgangi birtingarinnar sé náð. Leggur meiri hlutinn til breytingu þess efnis.

Þá kom einnig fram að taka þurfi af öll tvímæli um hvenær upplýsingar, sem gert er ráð fyrir að verði birtar á vef Stjórnarráðs Íslands, skuli teknar úr opinberri birtingu. Meiri hlut
inn telur rétt að bregðast við þessari ábendingu og leggur því til breytingu þess efnis að hagsmunavörður skuli tilkynna um þegar einstaklingur sinnir ekki lengur hagsmunagæslu.

Æðstu handhafar framkvæmdarvalds.

Með frumvarpinu er sem fyrr segir lagt til að settar verði skýrari reglur um skráningu hagsmuna og hagsmunaárekstra æðstu handhafa framkvæmdarvalds sem starfa innan Stjórnarráðs Íslands. Í 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er hugtakið skilgreint en með því er átt við ráðherra, ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra og sendiherra í Stjórnarráði Íslands. Nefndin ræddi þessa hugtakanotkun. Samkvæmt íslenskri stjórnskipan eru ráðherrar æðstu handhafar fram
kvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði, og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnar
skrár lýðveldisins Íslands. Að mati nefndarinnar samræmist það ekki þeirri merkingu sem íslensk stjórnskipan leggur í hugtakið að fella undir það ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra og sendiherra sem starfa undir yfirstjórn ráðherra. Stöðu þeirra verður ekki jafnað við stöðu ráðherra. Í stað þess að mæla fyrir um æðstu handhafa framkvæmdarvalds leggur meiri hlut
inn til að notað verði frekar hugtakið æðstu stjórnendur". Er það í samræmi við hugtaka
notkun sem finna má í athugasemdum við frumvarp það sem síðar varð að lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011 (þskj. 1191, 674. mál á 139. löggjafarþingi). Leggur nefndin til breytingar þess efnis.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

1.	Við 1. gr.

a.	Í stað orðanna handhafa framkvæmdarvalds" í 1. mgr. komi: stjórnenda.

b.	Í stað orðanna handhöfum framkvæmdarvalds" í 2. mgr. komi: stjórnendum.

2.	Við 2. gr.

a.	Í stað orðanna handhöfum framkvæmdarvalds" í 1. og 2. mgr. komi: stjórnendum.

b.	Við e-lið 3. mgr. bætist: á ársgrundvelli.

3.	Í stað orðanna handhafa framkvæmdarvalds" í 1. mgr. 3. gr. komi: stjórnenda.

4.	Á eftir 3. mgr. 4. gr. komi ný málsgrein, svohljóðandi:

Hagsmunavörður skal tilkynna um þegar hann sinnir ekki lengur hagsmunagæslu.

5.	Við 5. gr.

a.	Í stað orðanna handhafar framkvæmdarvalds" í 1. mgr. komi: stjórnendur.

b.	Í stað orðanna handhöfum framkvæmdarvalds" í 2. mgr. komi: stjórnendum.

6.	Í stað orðanna handhafa framkvæmdarvalds" í 2. mgr. 6. gr. komi: stjórnenda.

7.	Við 7. gr.

a.	Í stað 3. mgr. 4. gr." í 1. mgr. komi: 3. og 4. mgr. 4. gr.

b.	Í stað orðsins Skrárnar" í 2. mgr. komi: Skrár skv. 1. mgr.

c.	3. mgr. orðist svo:

Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. er óheimilt að birta opinberlega þann hluta skránna sem tekur til skrifstofustjóra og sendiherra og er hann jafnframt undanþeginn upplýsinga
rétti almennings samkvæmt upplýsingalögum. Sama gildir um þann hluta skránna sem tekur til maka og ólögráða barna á framfæri æðstu stjórnenda og aðstoðarmanna ráðherra og til kennitölu og starfsstöðvar hagsmunavarða. Ráðherra getur þó ákveðið að birta upplýsingar úr skránni þegar almannahagsmunir krefjast þess, þó ekki þann hluta sem tekur til maka og ólögráða barna á framfæri þeirra sem lögin fjalla um.

8.	Við 1. mgr. 8. gr. bætist: og meðferð persónuupplýsinga og varðveislu og eyðingu upplýsinga.

9.	Fyrirsögn frumvarpsins verði: Frumvarp til laga um varnir gegn hagsmunaárekstr
um í Stjórnarráði Íslands.

Alþingi, 22. maí 2020.

Brynjar Níelsson.	Kolbeinn Óttarsson Proppé,

frsm.	Líneik Anna Sævarsdóttir.
Óli Björn Kárason,

með fyrirvara.	Þórunn Egilsdóttir.