151. löggjafarþing 2020–2021.

Þingskjal 1535 — 468. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis og
lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Elínu Valdísi Þorsteinsdóttur og Þórhall Vilhjálmsson frá skrifstofu Alþingis og Njörð Sigurðsson frá Þjóðskjalasafni Íslands. Þá barst nefndinni umsögn Þjóðskjalasafns Íslands.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þingsköpum sem miða að því að bæta verklag, auka skýrleika og festa í sessi ýmsa framkvæmd sem venja hefur skapast um í þingstörfum. Auk þess eru lögð til nokkur nýmæli og þá er skrifstofu Alþingis fenginn veigameiri sess í þingsköpum.

Umfjöllun nefndarinnar.

Skjalasafn Alþingis.

Í umsögn Þjóðskjalasafns Íslands er vikið að því að með gildistöku laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, hafi Alþingi, umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun verið undanskilin afhendingarskyldu skjala til Þjóðskjalasafns Íslands, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Að mati Þjóðskjalasafns er nauðsynlegt að skerpa á ákvæðum um varðveislu og aðgengi að skjölum Alþingis og stofnana þess svo að sambærileg ákvæði gildi um varðveislu skjala þeirra og um varðveislu skjala þeirra aðila sem falla undir lög um opinber skjalasöfn.

Nefndin tekur fram að skjalasöfn Alþingis og stofnana þess voru undanskilin afhendingar
skyldu til Þjóðskjalasafns með vísan til þess að skjalasöfn þjóðþinga á Norðurlöndum falla ekki undir ríkisskjalasöfn viðkomandi landa og að norræn löggjöf er skýr um sjálfstæða stöðu skjalasafna þessara þinga. Auk þess gæti það farið í bága við hugmyndir um sjálfstæði lög
gjafarvaldsins og eftirlits- og fjárstjórnarhlutverk gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins.

Í e-lið 31. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um skjalasafn Alþingis. Ákvæði 1. mgr. er sam
hljóða 4. mgr. 12. gr. þingskapa en í 2. mgr. er að finna nýmæli um að forsætisnefnd setji reglur um skjalasafn Alþingis og um aðgang að skjölum þess. Í greinargerð með frumvarpinu er sérstaklega vísað til athugasemda við frumvarp það er varð að lögum um opinber skjala
söfn. Þar var gert ráð fyrir að forsætisnefnd myndi tryggja að skjölum Alþingis yrði sinnt með ekki síðri hætti en skjölum afhendingarskyldra aðila samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn og að aðgangur að skjölum Alþingis yrði ekki með lakari hætti. Með vísan til þess er gert ráð fyrir að forsætisnefnd setji reglur um skjalasafn Alþingis og aðgang að gögnum þess. Að mati nefndarinnar verður ekki annað séð en þetta tryggi að um skjöl Alþingis fari með sambærilegum hætti og skjöl afhendingarskyldra aðila samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn.

Samræmi þingskapa við lög um opinber fjármál.

Í 37. gr. þingskapa segir að með öllum stjórnarfrumvörpum skuli fylgja mat á kostnaði fyrir ríkissjóð við lögfestingu þeirra. Ákvæðið var tekið í þingsköp með lögum nr. 84/2011. Árið 2015 voru sett lög um opinber fjármál, nr. 123/2015, og þau mæla fyrir um að stjórnar
frumvörpum skuli fylgja mun ítarlegra áhrifamat. Samkvæmt lögunum skal við mat á áhrif
um stjórnarfrumvarpa draga fram markmið og tilætluð áhrif lagasetningar. Í þessu felst að fjallað sé með skýrum hætti um tilætluð áhrif frumvarpsins auk annarra áhrifa sem það kann að hafa, hvernig hin tilætluðu áhrif þjóna þeim markmiðum sem um ræðir og mælikvarðar tilgreindir til að meta hvort þeim hafi verið náð. Að mati nefndarinnar er rétt að þingsköp Alþingis endurspegli þessa breyttu framkvæmd og leggur nefndin til breytingar þess efnis.

Mál að frumkvæði nefnda.

Í 14. gr. frumvarpsins er lagt til að nýjum málslið verði bætt við 1. mgr. 26. gr. þingskapa um að nefnd geti ekki að eigin frumkvæði tekið upp efni þingmála sem vísað hefur verið til annarrar nefndar. Í greinargerð með frumvarpinu segir að með þessu sé lagt til að tekin verði af öll tvímæli um að nefnd geti ekki að eigin frumkvæði tekið upp þingmál, það er laga
frumvarp, þingsályktunartillögu eða skýrslu sem vísað hefur verið til annarrar nefndar. Dæmi eru um að slíkt hafi verið gert en mikilvægt sé að fastanefndir taki tillit til verkaskiptingar nefndanna og því hvert þingið vísar þingmálum til umfjöllunar.

Nefndin tekur í þessu sambandi fram að upp geta komið mál sem varða með einum eða öðrum hætti efni þingmáls. Nefndin hefur þar sérstaklega í huga stöðu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem falin hefur verið rík frumkvæðisskylda við eftirlit með framkvæmdar
valdinu. Sú staðreynd að þingmáli hafi verið vísað til umfjöllunar einnar nefndar ætti ekki að koma í veg fyrir að hægt sé að taka upp mál því tengt til umfjöllunar í öðrum nefndum enda falli það undir málefnasvið þeirra, sbr. 13. gr. þingskapa.

Framkvæmd atkvæðagreiðslna.

Með 20. gr. frumvarpsins er lagt til að heimildir forseta til að fækka atkvæðagreiðslum verði rýmkaðar, einkum í málum þar sem allir eru sammála eða því sem næst.

Að mati nefndarinnar er rétt að forseti hafi heimild til að fækka atkvæðagreiðslum um atriði sem sátt ríkir um. Hins vegar er mikilvægt að ekki sé gengið á rétt þingmanna til að knýja fram atkvæðagreiðslu um einstakar greinar eða atriði í frumvarpi eða um hluta breytingartillögu. Því leggur nefndin til breytingu þannig að skýrt komi fram að óski þing
maður sérstakrar atkvæðagreiðslu skuli forseti verða við þeirri ósk en henni skal að jafnaði komið á framfæri fyrir upphaf þess þingfundar þegar atkvæðagreiðsla um málið er á dagskrá.

Eftirlit með stjórnsýslu dómstóla.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þingsköpum sem ætlað er að skerpa á eftirlits
hlutverki Alþingis og tekið sérstaklega fram, svo að á því leiki ekki vafi, að eftirlit þingsins taki einnig til sjálfstæðra stjórnvalda. Í því sambandi fjallaði nefndin um eftirlit með stjórn
sýslu dómstólanna. Ákveðinn óskýrleiki hefur ríkt í umgjörð eftirlits með stjórnsýslu dóm
stólanna, sem hefur verið til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis og á vettvangi fasta
nefnda þingsins undanfarin ár. Hefur verið bent á að réttarbóta væri þörf um þetta atriði. Með stofnun dómstólasýslunnar var henni falið að vera í fyrirsvari fyrir sameiginlega stjórnsýslu dómstólanna. Markmiðið var að efla og styrkja hana og stuðla að samræmi í framkvæmd mála er varða innri starfsemi dómstiganna þriggja. Að mati nefndarinnar fellur dómstóla
sýslan, sem er sjálfstæð stjórnsýslustofnun, undir hugtakið sjálfstæð stjórnvöld í merkingu a-liðar 23. gr. frumvarpsins og tekur eftirlit Alþingis því einnig til dómstólasýslunnar og þeirrar starfsemi sem lýtur stjórn hennar.

Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að útfæra nánar í hverju það eftirlit skuli fólgið og telur hún rétt að það verði áfram skoðað á vettvangi þingsins. Við slíka vinnu skuli haft samráð við umboðsmann Alþingis, dómsmálaráðuneyti og dómstólasýsluna. Í þeirri vinnu megi jafnframt hafa til hliðsjónar þau sjónarmið sem fram koma í skýrslu Ríkisendurskoð
unar um stjórnsýslu dómstólanna og áliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um hana (þskj. 355, 316. mál), áliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2015 (þskj. 1687, 872. mál á 145. löggjafarþingi) og áliti allsherjar- og menntamálanefndar um frumvarp til laga sem síðar varð að lögum um dómstóla, nr. 50/2016 (þskj. 1315, 615. og 616. mál á 145. löggjafarþingi).

Svör ráðherra við fyrirspurnum þingmanna.

Með frumvarpinu er lagt til að frestur ráðherra til að svara skriflegum fyrirspurnum verði lengdur úr 15 í 25 virka daga en jafnframt er gert ráð fyrir að gengið verði eftir fullnægjandi skýringum ef óskað er eftir framlengingu á frestinum. Í greinargerð með frumvarpinu segir að ráðherrar hafi talið frestinn knappan og að með breytingunni megi fjölga þeim svörum sem berast innan frestsins og þar með fækka tilkynningum um að frestur verði á því að svör berist. Frestur ráðherra til að svara skriflegum fyrirspurnum var lengdur úr 10 virkum dögum í 15 með lögum nr. 84/2011 og var sá frestur talinn raunhæfari. Einnig var bætt við þeirri skyldu að ráðherra þyrfti að gera þinginu grein fyrir því af hvaða ástæðum fyrirspurn yrði ekki svarað á réttum tíma og hvenær vænta mætti svars. Nefndin skoðaði svartíma ráðherra við skriflegum fyrirspurnum frá 146. löggjafarþingi til og með 151. löggjafarþingi og sú skoðun gefur til kynna að í fæstum tilvikum sé fyrirspurnum svarað innan 15 virkra daga. Fyrir því kunna að vera ýmsar ástæður, svo sem aukinn fjöldi fyrirspurna og skipulag og forgangsröðun innan ráðuneyta. Að mati nefndarinnar þarf að skoða þennan þátt frumvarps
ins nánar og leggur hún því til að svartími ráðherra verði óbreyttur að svo stöddu. Nefndin leggur áherslu á að sú skoðun verði ekki til þess að þrengja að rétti þingmanna til að leggja fram fyrirspurnir, sem er mikilvægur liður í lýðræðislegu eftirliti og aðhaldi löggjafans með framkvæmdarvaldinu, sbr. 54. gr. stjórnarskrárinnar. Þá telur nefndin rétt að kallað verði eftir ítarlegri rökstuðningi fyrir því ef ráðherra tekst ekki að svara fyrirspurn innan frests, sbr. 6. mgr. 57. gr. þingskapa.

Frumvörp sem innleiða EES-reglur.

Í 19. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að frumvörp, sem innleiða eiga reglur er byggjast á EES-gerðum, skuli að meginstefnu ekki fela í sér önnur ákvæði en þau sem leiðir af gerðinni og skuli í greinargerð tilgreina hvaða gerðir frumvarpinu er ætlað að innleiða og taka fram ef gengið er lengra en lágmarkskröfur gerða kveða á um. Nefndin styður þessa breytingu og telur hana geta aukið skilning á EES-málum og veitt þinginu aukin tækifæri til eftirfylgni. Nefndin leggur þó áherslu á að undir þetta falli ekki aðeins frumvörp sem innleiða EES-gerðir sem slíkar heldur einnig frumvörp sem ætlað er að búa til lagastoð fyrir innleið
ingu EES-gerða í íslenskan rétt með stjórnvaldsfyrirmælum.

Framtíðarnefnd.

Við umfjöllun málsins barst nefndinni bréf forseta Alþingis þar sem farið var þess á leit að nefndin hefði frumkvæði að breytingartillögu við frumvarpið þess efnis að bætt yrði við ákvæði um flutning framtíðarnefndar forsætisráðherra til Alþingis.

Í framtíðarnefndinni sitja ellefu þingmenn úr öllum flokkum en hún hefur verið starfandi síðan árið 2018. Fyrirmynd nefndarinnar er framtíðarnefnd finnska þingsins en henni er falið að vera hugveita þingsins um málefni framtíðar og skapa umræðu um tækifæri og ógnanir. Þungamiðjan í starfi nefndarinnar er umfjöllun um framtíðarskýrslu ríkisstjórnarinnar sem lögð er fram á miðju kjörtímabili og samstarf við forsætisráðuneyti Finnlands um efni henn
ar. Löggjafarþinginu ber að bregðast við framtíðarskýrslu forsætisráðherra og er það verkefni framtíðarnefndarinnar sem skilar áliti í lok kjörtímabils. Samstarf löggjafarvalds og fram
kvæmdarvalds sem í því felst er talið mikilvægt fyrir finnskt samfélag og tilvera framtíðar
nefndarinnar byggist að talsverðu leyti á því.

Framtíðarnefnd forsætisráðherra var m.a. ætlað að fjalla um þróun meginstrauma sem munu hafa mótandi áhrif á samfélagið til framtíðar, einkum með hliðsjón af tækniframförum, þróun umhverfismála og lýðfræðilegum þáttum.

Á haustdögum 2019 skipaði forsætisráðherra vinnuhóp með fulltrúum skrifstofu Alþingis, framtíðarnefndar og forsætisráðuneytis til að meta ólík skipulagsform fyrir framtíðarnefnd
ina. Ein af tillögum vinnuhópsins var að nefndin yrði færð til Alþingis til samræmis við fyrir
mynd finnska þingsins. Sú tillaga hlaut jákvæðar undirtektir í forsætisnefnd og var samþykkt tillaga um 16 millj. kr. tímabundið framlag til Alþingis vegna kostnaðar við framtíðarnefnd. Með samþykkt tillögunnar var lagður grundvöllur að flutningi nefndarinnar frá forsætis
ráðuneyti til Alþingis.

Í 13. gr. þingskapa er fjallað um fastanefndir þingsins og hlutverk þeirra. Að mati nefndar
innar þarf að gaumgæfa vandlega hvernig ákvæði um framtíðarnefnd yrði háttað ef lögð yrði til breyting á 13. gr. og hún gerð að fastanefnd enda nefndin um margt ólík núverandi fasta
nefndum, bæði að skipan og viðfangsefnum.

Í ljósi þess að framtíðarnefndinni hefur ekki verið tryggt fjármagn nema á yfirstandandi ári og mikilvægis þess að reynsla komist á störf, verkefni og skipun framtíðarnefndar telur nefndin ákjósanlegt að hún starfi á grundvelli bráðabirgðaákvæðis fyrst um sinn, eða til loka næsta kjörtímabils. Þannig fengist nokkur reynsla af því að starfrækja framtíðarnefnd á Al
þingi og á grunni þeirrar reynslu mætti sníða framtíðarákvæði um nefndina í þingsköpum. Leggur nefndin því til að bætt verði við frumvarpið ákvæði til bráðabirgða um framtíðar
nefnd á Alþingi.

Aðrar breytingar eru tæknilegs eðlis og ekki ætlað að hafa efnisleg áhrif. Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

1.	Í stað tilvísunarinnar 1. mgr." í efnismálsgrein a-liðar 1. gr. komi: 2. mgr.

2.	Í stað orðsins Alþingi" í 3. gr. komi: fundum Alþingis.

3.	Við 9. gr.

a.	Í stað tilvísunarinnar 2. málsl." í inngangsmálslið a-liðar komi: 3. málsl.

b.	Á eftir orðinu formanni" í efnismálslið a-liðar komi: og starfsfólki nefndarinnar.

4.	Á eftir 16. gr. komi ný grein, svohljóðandi:

2. mgr. 30. gr. laganna orðast svo:

Mæli nefnd með samþykkt lagafrumvarps eða þingsályktunartillögu skal hún láta fylgja með áliti sínu mat á áhrifum, þ.m.t. fjárhagslegum áhrifum, sem hún telur ný lög eða ályktun hafa í för með sér. Enn fremur skal nefnd láta endurskoða mat á áhrifum stjórnarfrumvarps ef hún gerir verulegar breytingartillögur við frumvarpið, sbr. 37. gr.

5.	Við 19. gr. bætist nýr stafliður, b-liður, svohljóðandi: 3. málsl. 1. mgr. orðast svo: Stjórnarfrumvörpum skal fylgja mat á áhrifum, þ.m.t. fjárhagslegum áhrifum, við lög
festingu þeirra.

6.	2. málsl. 20. gr. orðist svo: Óski þingmaður sérstakrar atkvæðagreiðslu um tiltekna grein frumvarpsins, atriði í frumvarpinu eða breytingartillögu við það skal forseti verða við þeirri ósk en henni skal að jafnaði komið á framfæri fyrir upphaf þess þingfundar þegar atkvæðagreiðsla um málið er á dagskrá.

7.	B-liður 28. gr. falli brott.

8.	Á eftir 32. gr. komi ný grein, svohljóðandi:

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Við upphaf næsta kjörtímabils skal kjósa framtíðarnefnd sem starfar til loka kjör
tímabilsins. Nefndin skal m.a. fjalla um áskoranir og tækifæri Íslands í framtíðinni að því er snertir tæknibreytingar, langtímabreytingar á umgengni við náttúruna, lýðfræði
legar breytingar og sjálfvirknivæðingu. Ekki skal vísa þingmálum til nefndarinnar en öðrum nefndum er heimilt að óska eftir áliti hennar á þingmálum sem þær hafa til með
ferðar.

Nefndin skal skipuð ellefu þingmönnum og skulu allir þingflokkar eiga fulltrúa í henni. Að lágmarki skulu fimm þingmenn úr þingflokkum stjórnarandstöðu eiga sæti í nefndinni og skulu þingmenn úr röðum stjórnarliða og stjórnarandstæðinga gegna formennsku og varaformennsku á víxl eitt ár í senn. Seta þingmanns í framtíðarnefnd skal ekki koma í veg fyrir að hann sitji jafnframt í allt að tveimur fastanefndum, sbr. 5. málsl. 1. mgr. 14. gr.

Um nefndina skal að öðru leyti fara eins og um fastanefndir eftir því sem við getur átt. Forseta er heimilt að setja nánari reglur um störf, skipan og sérstöðu framtíðar
nefndar.

Brynjar Níelsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álit þetta sam
kvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis.

Þorsteinn Sæmundsson skrifar undir álit þetta með fyrirvara sem hann hyggst gera grein fyrir í ræðu.

Alþingi, 26. maí 2021.

Jón Þór Ólafsson,

form., frsm.	Líneik Anna Sævarsdóttir.	Guðmundur Andri Thorsson.
Andrés Ingi Jónsson.	Brynjar Níelsson.	Hjálmar Bogi Hafliðason.
Kolbeinn Óttarsson Proppé.	Óli Björn Kárason.	Þorsteinn Sæmundsson,

með fyrirvara.