Fróðleikur um nefndastörf

Á Alþingi starfa átta fastanefndir. Um störf þeirra og hlutverk er kveðið á í þingsköpum en einnig starfsreglum sem settar hafa verið af forsætisnefnd. 

© Bragi Þór Jósefsson

Verksvið nefnda

Hlutverk fastanefndanna er einkum tvíþætt:

Meginviðfangsefni þeirra er að fjalla um þingmál sem til þeirra er vísað, þ.e. frumvörp, þings­ályktunar­tillögur og skýrslur. Þing­málum skal vísa til nefnda eftir efni þeirra og eru málefnasvið nefndanna afmörkuð í þingsköpum. Þingið hefur síðasta orðið um vísun mála til fasta­nefnda. 

Þá hafa nefndirnar jafnframt heimild til að fjalla að eigin frumkvæði um ýmis mál sem nefndar­menn óska eftir að þær fjalli um án þess að þar sé beinlínis um þingmál að ræða. Um slík mál getur nefnd gefið þinginu skýrslu og má í henni gera tillögu til þings­ályktunar. Að auki getur nefnd flutt frumvörp og þings­ályktunar­tillögur, ýmist nefndin í heild eða meiri hluti hennar.

Fastanefndir þingsins fara með eftirlitshlutverk gagnvart framkvæmdarvaldinu en stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fer auk þess með sérstakt eftirlitshlutverk auk þess sem hún fjallar um skýrslur Ríkisendurskoðunar, ársskýrslur Umboðsmanns Alþingis og skýrslur rannsóknarnefnda sem Alþingi setur á fót. Þá hefur fjárlaganefnd eftirlit með framkvæmd fjárlaga og utanríkismálanefnd fer með lögbundið samráðshlutverk og fjallar um EES-mál í samræmi við reglur forsætisnefndar þar um.

© Bragi Þór Jósefsson

Fundir nefnda

Þingnefndir halda einkum fundi þegar Alþingi situr en funda þó gjarnan í þinghléum til að fjalla um mál af eigin frumkvæði og iðka eftirlitshlutverk sitt.  Þó er ekki fundað í sumarhléi þingsins frá 1. júlí til 10. ágúst í nema brýn nauðsyn krefji.

Reglulegir fundir nefndanna eru á morgnana þá daga sem þingfundir eru og fundar hver nefnd tvisvar sinnum í viku. Algengt er að haldnir séu auka­fundir, einkum þegar annir eru miklar á síðustu dögum þings fyrir þing­frestun um jól og að vori. Auka­fundir geta verið á mismunandi tímum en oftast er reynt að finna fundar­tíma að morgni þá daga sem þing­fundir eru haldnir. Enn fremur eru auka­fundir í hádeginu. Ekki er heimilt að halda nefndar­fundi á þing­fundar­tíma nema með sam­þykki nefndar­manna og forseta Alþingis.

Nefndafundir eru boðaðir í tölvupósti og með SMS. Þá eru dagskrár funda birtar á vef Alþingis. Ef nauðsyn­legt reynist að fella reglu­legan fund niður er hann afboðaður á sama hátt og áður greinir.

© Bragi Þór Jósefsson

Fundatafla nefnda er ákveðin af forseta og hefur jafnan verið birt fljótlega eftir að kjörið hefur verið í fasta­nefndir en samkvæmt þing­sköpum er það gert í upphafi kjörtímabils.

Reglur um frágang á fundargerðum

Í VIII. kafla starfsreglna fastanefnda er kveðið á um frágang fundargerða fastanefnda Alþingis. Fundargerðir eru birtar  á vef Alþingis.

Áheyrnarfulltrúar

Þingflokkur, sem ekki á fulltrúa í nefnd, getur óskað eftir því að nefndin veiti honum áheyrnar­aðild. Sama gildir um þing­menn utan flokka. Áheyrnar­fulltrúar eru boðaðir til funda eins og aðal­menn og fá öll sömu gögn og þeir. Áheyrnar­fulltrúar hafa rétt til að tjá sig um efni dagskrár­máls á fundum nefndar­innar en njóta ekki atkvæðis­réttar. Þeir geta ekki gefið út nefndar­álit en oftast er tilgreint hvort þeir eru samþykkir áliti nefndar eða hluta hennar.

Venja er að áheyrnar­fulltrúar eigi sæti á öllum fundum nefndar en þess eru líka dæmi að áheyrnar­aðild taki aðeins til tiltekins máls eða mála í nefnd. Eru áheyrnar­fulltrúar þá aðeins boðaðir á nefndar­fundi þegar það mál er á dagskrá.

Nánari upplýsingar er að finna í 7. grein starfsreglna fastanefnda Alþingis.

Nefndadagar

Í starfsáætlun Alþingis er gert ráð fyrir sérstökum nefnda­dögum, nokkrum í senn, reglulega yfir þingtímann.

Meðan á nefnda­dögum stendur falla þing­fundir niður og reglu­leg funda­tafla nefnda gildir ekki. Í stað þess halda nefndirnar fundi alla dagana frá morgni til kvölds og gildir þá sérstök funda­tafla. 

Reynt er að skipta fundar­tíma nokkuð jafnt milli nefnda en einnig er tekið mið af mála­fjölda hjá hverri nefnd og hversu mikinn tíma þarf til að ljúka þeim. Góður tími gefst þannig til samfelldra nefnda­starfa og þing­menn fá með því móti betra tækifæri en ella til að vinna í þeim málum sem legið hafa fyrir nefndunum.

Eftir síðustu nefnda­daga á hverju haustþingi eða vorþingi falla fastir fundar­tímar nefndanna að jafnaði niður enda miðað við að störfum nefnda ljúki á síðustu nefnda­dögum. Þær geta þó fengið viðbótar­fundartíma ef þörf krefur og eftir því sem þingstörf leyfa.

 

Nefndarritarar

Hver nefnd hefur sér til aðstoðar einn til tvo nefndarritara. Nefndarritarar eru að jafnaði lög­fræðingar, stjórnmálafræðingar eða viðskipta­fræðingar. Nefndarritari situr alla fundi nefndar. Hver nefndarritari starfar að jafnaði einungis fyrir eina nefnd en nefndarritarar vinna þó í teymum og aðstoða því hver annan í stórum og flóknari málum og deila verkefnum sín á milli. Nefndar­ritarar rýna mál fyrir nefnd og annast faglegan undirbúning mála fyrir nefnd. Þeir annast undir­búning funda, skrá fundargerðir, afla upplýsinga eftir óskum nefndar og semja drög að álitum nefndar og breytingar­tillögum, auk annarra verkefna, í samráði við formann nefndar. Þá aðstoða nefndar­ritarar þingmenn við þingmála­gerð og veita faglega ráðgjöf.

Gögn nefnda

Öll meðferð skjala í nefndastarfi á Alþingi er rafræn. Nefndar­menn taka far- eða spjaldtölvur sína með á alla fundi. Gögn sem nefnd þarf að nota eru á sérstöku vef­svæði. Þessi gögn eru einkum þing­mál sem vísað hefur verið til nefndar og þau erindi sem nefndinni hafa borist um hvert mál.

Umsagnir um þingmál

Öllum er frjálst að senda nefnd skriflega umsögn um þingmál að eigin frumkvæði og hefur slík umsögn sömu stöðu og þær sem berast samkvæmt beiðni nefndar.

Sjá nánar í leiðbeiningum um ritun umsagna.

Aðgangur að erindum til þingnefnda

Í VI. kafla starfsreglna fastanefnda Alþingis er fjallað um meðferð erinda til þing­nefnda og aðgang að þeim, en með erindum er átt við umsagnir, álit og önnur gögn frá ráðu­neytum, stofn­unum, sam­tökum, fyrir­tækjum og einstaklingum.

Meginreglan er sú að aðgangur að erindum til nefnda er öllum heimill. Erindi til nefnda eru aðgengi­leg á vef Alþingis frá 2001 (127. löggjafarþingi). Nefnd getur þó samþykkt að aðgangur að tilteknum erindum eða erindum er varða tiltekið þing­mál sé óheimill þar til afgreiðslu máls lýkur, en sú takmörkun gildir þó ekki um alþingis­menn og starfs­menn Alþingis og þing­flokka.

Nefnd getur ákveðið, að ósk sendanda erindis eða að eigin frumkvæði, að farið skuli með erindi að öllu leyti eða að hluta sem trúnaðar­mál. Ætíð skal fara með erindi sem trúnaðar­mál ef það varðar einka­hagi manna, t.d. umsóknir um ríkis­borgara­rétt. Um aðgang að trúnaðar­skjölum fer samkvæmt VII. kafla starfsreglna fastanefnda Alþingis.

Gestir á nefndarfundum

Algengt er að nefndir fái aðila utan þingsins á fundi sína til að fjalla um mál sem þær hafa til meðferðar. Í fyrsta lagi má nefna starfsfólk ráðu­neyta og ríkis­stofnana sem unnið hefur að samningu stjórnar­frumvarpa er liggja fyrir nefndinni eða býr yfir sér­þekkingu á því sviði sem málið varðar. Þau eru fengin til að skýra efni þing­máls og svara fyrir­spurnum nefndar­manna. Í öðru lagi koma á nefndar­fundi fulltrúar samtaka er hafa beinna hagsmuna að gæta í tengslum við þing­málið og talið hefur verið rétt að gefa kost á að koma sjónar­miðum sínum á framfæri við nefndina. Í þriðja lagi eru oft kallaðir til aðrir aðilar sem búa yfir þekkingu á viðkomandi málaflokki og nefndin telur rétt að ræða við.

Þau sem boðuð eru á fund nefndar hafa einnig oft fengið þing­mál til skriflegrar umsagnar og er algengt að þau séu kölluð á fund þegar umsögn þeirra liggur fyrir og nefndin vill ræða efni hennar nánar við þau. Ef ekki vinnst tími til að senda mál til skriflegrar umsagnar eru þau, sem málið varðar, boðuð til viðræðna við nefndina. Viðræður við gesti eru veiga­mikill þáttur í nefndar­starfinu. Þeim sem boðuð eru á fund nefndar er ekki skylt að mæta en flest verða við óskum nefndar um að koma á fund.

Sjá leiðbeiningar fyrir gesti á nefndarfundum.

Álit nefnda

Álit, sem nefndir senda frá sér, eru í meginatriðum þrenns konar:

Í fyrsta lagi er hefðbundið nefndar­álit. Þegar nefnd hefur lokið athugun þing­máls sendir hún frá sér nefndar­álit þar sem fram kemur afstaða nefndar­innar til málsins. Nefndar­áliti er ætlað að endur­spegla umfjöllun nefndarinnar um þingmál og hver niðurstaða hennar er í málinu. Ef lagðar eru til breytingar á máli sem er til umfjöllunar er gerð grein fyrir þeim í nefndar­áliti. Almennar athuga­semdir og greinargerð með breytingar­tillögum í nefndar­áliti hafa þýðingu við skýringar laga­ákvæða ef samþykkt verða. Nöfn þeirra nefndar­manna sem standa að álitinu og voru á fundi þegar málið var afgreitt frá nefndinni eru rituð undir álitið. Þeir nefndar­menn sem ekki voru á fundi við afgreiðslu málsins eru að jafnaði skráðir fjarverandi í nefndar­áliti. Nefndarmaður sem hefur tekið þátt í efnislegri meðferð máls getur ritað undir nefndarálit láti hann formann vita af því fyrirfram. Ef áheyrnar­fulltrúi er sammála nefndaráliti er þess getið í álitinu.

Nefnd getur staðið að áliti sem ein heild eða klofnað í meiri og minni hluta, ýmist einn eða fleiri. Að meirihluta­áliti verða að standa a.m.k. fimm nefndar­menn. Einstaka sinnum myndast þó enginn meiri hluti í nefnd og liggja þá eingöngu fyrir álit minni hluta. Minnihluta­álit eru númeruð í þeirri röð sem þau berast þing­funda­skrifstofu (1. minni hluti, 2. minni hluti o.s.frv.). Þegar nefnd er ekki einhuga um afgreiðslu máls hefur venjan verið sú að hver hluti hennar skilar áliti á sérstöku þingskjali.

Taki nefnd þingmál til umfjöllunar á nýjan leik eftir útgáfu nefndar­álits en umræðu í þingsal er ekki lokið getur nefnd gefið út framhalds­nefndarálit. Nefnd getur t.d. ákveðið að gefa út framhalds­nefndarálit ef nefndar­menn vilja fjalla á ný um ákveðin atriði málsins eða þegar nýjar upplýsingar hafa komið fram í málinu sem nefndar­menn vilja ræða eða leggja til breytingar vegna.

Nefndarálitum er beint til þingsins og þau rædd við 2. umræðu frumvarpa og síðari umræðu þingsályktunar­tillagna. Unnt er að vísa máli til nefndar að nýju eftir 2. umræðu og getur nefnd þá gefið út nefndarálit að nýju sem liggur fyrir við 3. umræðu málsins.

Í öðru lagi veitir nefnd einstaka sinnum umsögn um tiltekinn þátt þingmáls eða mál í heild að ósk annarrar þing­nefndar sem hefur málið til form­legrar umfjöllunar. Venjan er að sú nefnd birti umsögnina sem fylgi­skjal með nefndaráliti sínu um málið.

Í þriðja lagi skila nefndir álitum um þá þætti fjármálaáætlunar sem falla undir málefna­svið þeirra. Þau eru birt sem fylgiskjöl með nefndaráliti fjárlaganefndar eða meiri hluta fjárlaganefndar við síðari umræðu um málið.

Fyrirvari í nefndaráliti

Nefndarmaður getur ritað undir nefndarálit með fyrirvara. Í því felst eitt eða fleiri af eftirfarandi atriðum:

Í fyrsta lagi getur nefndarmaður verið fylgjandi málinu en ekki fellt sig við einstakar útfærslur þess eða þá meðferð sem það hefur hlotið hjá nefndinni.

Í öðru lagi getur nefndarmaður haft efasemdir um málið án þess þó að vilja standa gegn afgreiðslu þess.

Í þriðja lagi kann nefndarmaður að ætla sér að leggja fram eða styðja breytingar­tillögur í málinu sem meiri hlutinn stendur ekki að.

Ef nefndarmaður skrifar undir nefndarálit með fyrirvara er eðlilegt að hann geri stuttlega grein fyrir því hvað í fyrirvara hans felst en ítarlegri rökstuðningur komi fram við umræðu málsins. Rétt er að hafa í huga að þótt nefndar­maður skrifi undir álit með fyrirvara getur hann eigi að síður greitt atkvæði með málinu í heild eða flutt eða stutt einstakar breytingar­tillögur er fram koma.

Breytingartillögur

Yfirleitt eru breytingartillögur við þingmál fluttar af nefnd í tengslum við afgreiðslu hennar á málinu eða einstökum nefndar­mönnum og er þá að jafnaði gerð grein fyrir tillögunum í nefndar­áliti. Þingmenn sem ekki eiga aðild að nefndinni geta einnig flutt breytingar­tillögu við málið og geta þá látið stutta greinargerð fylgja breytingar­tillögu sinni.

Algengast er að nefnd (eða nefndarhluti) skili nefndaráliti og flytji breytingar­tillögur á aðskildum þing­skjölum en heimilt er að skila slíku saman á skjali og eru þá breytingar­tillögurnar felldar inn í nefndar­álitið.

Í þingsköpum segir að ráðherrar og þingmenn geti komið fram með breytingar­tillögur við lagafrumvarp eða þingsályktunar­tillögu við hvaða umræðu sem er, en í raun eru breytingar­tillögur aðeins ræddar við 2. og 3. umræðu um lagafrumvörp og síðari umræðu um þingsályktunar­tillögur.

Starfsfriður á nefndarfundum

Mikilvægt er að sem minnst röskun verði á nefndarfundum. Sú óskráða regla gildir að ekki eru leyfðar sím­hringingar inn á nefndarfundi nema erindið sé mjög brýnt og í tengslum við málefni fundarins, enda valda símtöl á nefndar­fundum röskun og ónæði. Þetta gildir einnig um farsíma þingmanna og er mælst til þess að farsímar þeirra séu stilltir þannig að þeir séu hljóðlausir meðan fundir standa yfir. Starfsmenn nefnda­sviðs taka hins vegar við skilaboðum til nefndar­manna og afhenda þeim þau inn á fund jafnóðum og þau berast ef um áríðandi erindi er að ræða. Ef brýnt er fyrir nefndarmann að bregðast strax við slíkum skilaboðum eða áríðandi símtali ber honum að víkja af fundi á meðan. Fyrir kemur að fjölmiðlar óska eftir að fá að taka myndir af fundum nefnda. Formaður getur þá leyft slíkar myndatökur í upphafi fundar áður en gengið er til dagskrár.

Heimsóknir og vettvangsferðir nefnda

Fastanefndum Alþingis er oft boðið í heimsóknir í ýmsar stofnanir og fyrirtæki sem starfa á málefna­sviði þeirra. Ef tími gefst til að þiggja slík boð er reynt að fara í heimsóknir á föstum fundartíma nefndar.

Nefndum þingsins gefst kostur á að fara í stutta ferð út á land til að kynna sér mál á málefna­sviði þeirra eftir því sem fjárveitingar leyfa Gert er ráð fyrir þessum þætti í starfi nefndanna í fjárveitingu til fastanefnda. Ferðirnar eru að jafnaði farnar í þinghléi, oft að hausti eða vori en stundum yfir þingtímann þegar færi gefst. Þá gefst utanríkismálanefnd færi á að fara í eina utanlandsferð á hverju löggjafarþingi.