Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 385. máls.
136. löggjafarþing 2008–2009.
Þskj. 892 — 385. mál.
um frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.
1. Sáttaferill stjórnarskrárbreytinga rofinn.
Við meðferð þessa máls hefur verið gengið gegn þeirri venju að undirbúa breytingar á stjórnarskrá á þann veg að leitað sé samstöðu allra flokka. Þá hefur verið haldið þannig á málinu í sérnefnd um stjórnarskrármál að tillögu minni hluta nefndarinnar um leið til sátta í henni hefur verið hafnað. Á síðasta fundi sérnefndarinnar lýsti formaður hennar því einfaldlega yfir að tími sátta væri liðinn. Minni hluti sérnefndarinnar gagnrýnir þessa málsmeðferð harðlega og telur hana eina svo ámælisverða að vísa beri frumvarpinu frá að lokinni 2. umræðu um málið og flytur hér tillögu um það.
Minni hlutinn telur einsýnt að þessa flausturslegu aðferð við afgreiðslu frumvarpsins megi rekja til pólitískra aðstæðna, sem sköpuðust við myndun minnihlutastjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur þegar Framsóknarflokkurinn féllst á að verja hana vantrausti gegn því að ákveðið yrði með breytingu á stjórnarskrá að afsala Alþingi stjórnarskrárvaldinu og afhenda það stjórnlagaþingi. Minni hlutinn er eindregið andvígur því að þannig sé vegið að valdi og áhrifum Alþingis.
Þeir stjórnlagafræðingar og lögfræðingar sem koma að því að fjalla um stjórnarskrármál eru á einu máli um að það beri að gefa sér tíma við undirbúning breytinga á stjórnarskrá og það beri að leita samstöðu og samráðs. Þannig hefur Kristrún Heimisdóttir, lögfræðingur og varaþingmaður Samfylkingarinnar, sagt í útvarpsviðtali 29. mars að með þeirri leið, sem valin er í frumvarpinu, sé verið að „leita skyndilausna“ og hún bætti við: „Alveg eins og útrásaræðið var æði og peningaæðið var æði, þá er kannski komið nýtt æði.“ Þetta „nýja æði“ felist í því að boða í skyndi til stjórnlagaþings í stað þess að leggja fé í rannsóknir á stjórnarskránni. Fellur þetta sjónarmið að þeirri almennu skoðun þeirra sem ræða um stjórnarskrármál á fræðilegum grunni að það beri að standa þannig að öllum málum varðandi stjórnarskrána, að ekki sé verið að skapa fleiri lögfræðileg vandamál með breytingum eða óljósum skýringum á efni einstakra ákvæða. Hvert orð þurfi í raun að vega og meta og skýra samhengi þeirra með skýrum rökum á fræðilegum grunni. Öll slík meginsjónarmið voru höfð að engu við gerð og afgreiðslu þessa frumvarps. Núverandi ríkisstjórn kallaði til þriggja manna hóp á eigin vegum til að vinna að þessu máli. Sjálfstæðisflokknum var ekki gefinn kostur á að tilnefna mann í hópinn og því ekki gefinn kostur á að taka þátt í því að semja upphaflegu drögin. Þegar hópurinn hafði unnið saman skamma hríð var lagt fram blað á fundi formanna allra flokka með hugmyndum hans, án þess að óskað væri eftir viðbrögðum Sjálfstæðisflokksins. Þessar tillögur voru ekki lengur óbreyttar heldur var þeim enn breytt nokkrum dögum síðar án þess að Sjálfstæðisflokkurinn hefði færi á því að koma þar að máli. Enn var málinu breytt í þriðja sinn án nokkurs samráðs við Sjálfstæðisflokkinn.
2. Meðferð málsins.
Frumvarpi til stjórnskipunarlaga sem nefndin hefur haft til umfjöllunar var vísað til nefndarinnar 11. mars sl. Þó var ekki kosið í nefndina fyrr en daginn eftir og fyrsti fundur nefndarinnar var föstudaginn 13. mars. Að kvöldi þess sama dags var málið sent út til umsagnar og gefinn umsagnarfrestur til 20. mars. Eiginleg umfjöllun um málið hófst ekki fyrr en mánudaginn 16. mars. Augljóst er að nefndin hefur haft mjög takmarkaðan tíma til að fjalla um málið og er það einstaklega ámælisvert þegar gera á breytingar á grundvallarlöggjöf. Laganefnd Lögmannafélags Íslands leggst gegn frumvarpinu og vekur athygli á því að breytingarnar þurfi frekari athugunar við, sjá umsögn félagsins í fskj. 3. Minni hlutinn bendir á að ekki hafi verið gefinn tími til slíkrar athugunar og tekur undir með Ragnhildi Helgadóttur, prófessor við Háskólann í Reykjavík, sem áréttar mikilvægi þess að farið sé hægt við breytingar, sbr. fskj. 5.
Það var þó ekki einungis nefndinni sem var skammtaður stuttur tími enda gera margir umsagnaraðilar athugasemdir við þann skamma tíma sem þeim er gefinn til að taka afstöðu til svo stórs máls sem stjórnarskrárbreyting er og jafnumfangsmikils frumvarps og hér er, sbr. m.a umsagnir Davíðs Þórs Björgvinssonar í fskj. 11, Sigurðar Líndals í fskj. 15, Landssambands íslenskra útvegsmanna í fskj. 4, Viðskiptaráðs Íslands í fskj. 22, Samorku í fskj. 25, RARIK ohf. í fskj. 27 og Landssambands smábátaeigenda í fskj. 21. Þá eru dæmi þess að umsagnaraðilar hafa einfaldlega talið umsagnarfrest of stuttan til að gera vandaðar efnislegar athugasemdir, sbr. Reykjavíkurakademíuna, fskj. 19. Ágúst Þór Árnason frá Háskólanum á Akureyri tekur í sama streng og telur ekki forsvaranlegt að senda skriflega umsögn vegna skamms tíma sem til þess er gefinn, sjá fskj. 32.
Málsmeðferð hefur verið verulega ábótavant. Ekki er nema rétt um mánuður liðinn frá því að frumvarpið var lagt fram á Alþingi og umfjöllun nefndar um málið nær ekki þremur vikum. Þrátt fyrir að 11 fundir hafi verið haldnir hefur málið alls ekki hlotið nægilega umfjöllun í meðförum nefndarinnar. Á síðasta fundi hennar taldi formaður ekki ástæðu til að gefa nefndarmönnum tóm til að ræða til hlítar hvort ná mætti samstöðu um einhver ákvæði frumvarpsins. Umsagnaraðilum var ekki heldur gefinn nægur tími til að skýra sjónarmið sín, hvað þá að fjalla um breytingartillögur meiri hlutans, sem sumar eru veigamiklar, svo sem varðandi stjórnlagaþing. Sökin á hinni hroðvirknislegu málsmeðferð liggur hjá meiri hluta nefndarinnar.
3. Rökvilla: þremur greinum breytt og heildinni svo vísað til stjórnlagaþings.
Í frumvarpi því sem nefndin hefur haft til umfjöllunar er gerð tillaga að fjórum ákvæðum. Þar af snúast tvö þeirra um hvernig fara skuli með breytingar á stjórnarskrá þar sem í 2. gr. er lagt til að lögfest verði sú regla að breyting á stjórnarskrá skuli borin undir þjóðaratkvæði í stað þess að tvö þing þurfi að samþykkja hana með kosningum á milli. Hitt ákvæðið er um að Alþingi skuli framselja vald sitt sem stjórnarskrárgjafi til stjórnlagaþings. Hlutverk stjórnlagaþings verði að skrifa nýja stjórnarskrá. Það skýtur því skökku við að þau tvö ákvæði frumvarpsins sem eftir standa feli í sér stórar efnislegar breytingar. Fjalla þau ákvæði annars vegar um auðlindamál og hins vegar þjóðaratkvæðagreiðslu að frumkvæði 15 af hundraði kosningarbærra manna.
Stjórnlagaþingi er ætlað að endurskoða stjórnarskrána og mundi því taka þessi ákvæði til endurskoðunar eins og önnur. Sé traust borið til þess að þingið muni valda starfi sínu og skila niðurstöðu verður að teljast eðlilegt að ekki séu jafnframt gerðar efnislegar breytingar á ákvæðum stjórnarskrárinnar á þessu stigi. Ekki verður heldur séð að slíkar breytingar hafi mikið gildi, enda skal stjórnlagaþing ljúka störfum 17. júní 2011. Gildistími ákvæðanna yrði mjög stuttur og vart séð að um svo brýnar breytingar sé því að ræða. Ákvæðin yrðu ný í stjórnarskrá þegar stjórnlagaþingið tæki þau til endurskoðunar og telur minni hlutinn að með þeirri aðferð sem hér er beitt sé lýst yfir vantrú á að þingið skili tilætluðum árangri. Þá telur minni hlutinn ekki rökrétt að lýsa yfir vantrausti á almenning með því að taka fyrir í þessu frumvarpi efnisatriði, án þess að unnt sé að bera þau undir þjóðaratkvæði. Á fundum nefndarinnar kom auk þess fram að Alþingi gæti unnið að frekari breytingum á stjórnarskránni þar til stjórnlagaþing lyki störfum.
4. Ákvæði frumvarpsins.
Minni hlutinn gerir verulegar athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins. Ótal álitamál og túlkunaratriði standa út af varðandi ákvæðin og þau fullnægja á engan hátt hinni eðlilegu lögfræðilegu kröfu til ákvæða í stjórnarskrá, að þau og skýring þeirra sé tæmandi en ekki opin á þann veg að leiði til lagaóvissu. Með slíkum ákvæðum vex auk þess hætta á því að lagasetningarvald færist frá Alþingi til dómstóla.
1. gr.
Verulegur vafi leikur t.d. á því hvort hugtakið „þjóðareign“ sem notað er í 1. gr. frumvarpsins hefur einhverja lagalega merkingu. Í því sambandi vísast m.a. til umsagnar Sigurðar Líndals í fskj. 15 þar sem fram kemur að ekki sé hægt að leggja hefðbundna merkingu eignarréttarins í orðið og álitamál hvort nýtt eignarréttarhugtak hafi verið mótað. Fyrir nefndinni benti Sigurður einnig á að þjóð gæti sem slík ekki verið eigandi nokkurrar eignar þar sem hún gæti ekki verið aðili í lagalegum skilningi þess hugtaks. Undir þetta sjónarmið taka Viðskiptaráð Íslands og Davíð Þorláksson í umsögnum sínum, sbr. fskj. 22 og 7. Birgir Þór Runólfsson og Ragnar Árnason telja skerðingu eignarréttar leiða til óhagkvæmni og að ákvæðið feli í sér þjóðnýtingu og valdi efnahagslegu tjóni, sbr. fskj. 17. Samtök um lýðræði og almannahag gagnrýna aftur á móti að hugmyndir um einkaeignarrétt hér á landi gangi nokkuð langt, sbr. fskj. 31. Augljóst er því að málið er engan veginn útrætt enda leggja menn mismunandi skilning í hugtakið. Landssamband íslenskra útvegsmanna gerir athugasemdir við óskýra hugtakanotkun og varar við réttaróvissu sem slíku fylgi, sjá fskj. 4. Samorka tekur undir með þeim og bendir jafnframt á að um ákvæðið hafi ekki farið fram sú almenna umræða í samfélaginu sem eðlileg sé þegar um er að ræða stjórnarskrárbreytingar, sjá fskj. 25. Í sama streng tekur Norðurál, sjá fskj. 13. Minni hlutinn telur einsýnt að ræða verði hugtakið til hlítar þannig að merking þess liggi skýr fyrir og ítrekar ábendingar sínar um málsmeðferð sem ekki hefur gefið tækifæri til slíkrar umræðu. Fulltrúar, sem áttu sæti í auðlindanefnd, en hún lauk störfum árið 2000, komu á fund nefndarinnar og lýstu stuðningi við að ákvæði um þjóðareign yrði stjórnarskrárbundið en þessi grein frumvarpsins tæki þó ekki nema að hluta mið af tillögu nefndarinnar.
Þá telur minni hlutinn að hugtakið „náttúruauðlindir“ sem einnig er notað í 1. gr. frumvarpsins sé afar opið og óskilgreint með öllu hvað í því felst. Í greinargerð með frumvarpinu er vísað til skilgreiningar á auðlindum í lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sem og hugtaksins nytjastofnar á Íslandsmiðum samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða, og auðlinda á, í eða undir hafsbotninum, utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins. Þegar litið er til framtíðar má hins vegar búast við því að fram komi fjölmargar nýjar auðlindir sem hugsanlega verða skilgreindar sem náttúruauðlindir, sjá umsögn Orkustofnunar í fskj. 24. Engin tilraun er gerð í frumvarpinu eða af hálfu meiri hlutans til þess að ná utan um eða skilgreina með nokkrum hætti í hverju þær nýju auðlindir gætu falist. Minni hlutinn getur með engu móti fallist á að ljúka vinnu við þetta ákvæði í þessari óvissu.
Loks má geta þess að í upphaflegum frumvarpstexta voru í 1. gr. frumvarpsins afar óljós og óskilgreind hugtök á borð við „sjálfbær þróun“, „umhverfi sem stuðlar að heilbrigði“ og „líffræðileg fjölbreytni“. Ómögulegt er að segja til um hvað felst í sjálfbærri þróun að íslenskum rétti, engin skilgreining liggur fyrir á því hvers lags umhverfi stuðlar að heilbrigði og umdeilt hvort umhverfi sem stuðlar að viðhaldi líffræðilegrar fjölbreytni hér á landi sé eftirsóknarvert í þeim eyðimörkum sem þekja stóran hluta landsins. Umsagnaraðilar gera margir hverjir athugasemdir við hugtakanotkun sem sé óskýr og hætta verði á ágreiningi um túlkun varðandi ýmsa þætti, sbr. umsögn Félags umhverfisfræðinga í fskj. 23. Þannig virðast þær efasemdir sem menn hafa um hugtakið þjóðareign magnast nokkuð þegar framangreind hugtök eru rædd, sbr. m.a. fskj. 12, umsögn Landsvirkjunar.
Minni hlutinn telur rétt að benda á að jafnvel þeir sem eru fylgjandi málinu hafa sínar efasemdir. Þannig bendir Ragnhildur Helgadóttir á að þrátt fyrir að hún sé fylgjandi ákvæði af því tagi sem lagt er upp með í 1. gr. vari hún við að það verði tekið upp í stjórnarskrá með þeim hætti sem ráð er fyrir gert. Þá sé órökrétt að setja í stjórnarskrá ákvæði af þessu tagi meðan jafnframt er stefnt að heildarendurskoðun stjórnlagaþings, sjá fskj. 5. Landvernd tekur í sama streng og bendir m.a. á stjórnlagaþing, sjá fskj. 8. Davíð Þór Björgvinsson virðist jafnframt fylgjandi einhvers konar ákvæði um þjóðareign en er samt sem áður með margvíslegar athugasemdir og ábendingar, sbr. fskj. 11. Samband íslenskra sveitarfélaga telur ákvæðið í heild óljóst og í því ýmis túlkunaratriði sem ekki finnast svör við. Eðlilegra sé að bíða þar til farið verði út í heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sbr. fskj. 29.
2. gr.
Með ákvæðinu er eins og áður segir lagt til að lögfest verði sú regla að breytingar á stjórnarskrá séu bornar undir atkvæði þjóðarinnar þar sem meiri hluta atkvæða þarf til að samþykkja slíkar breytingar, þó þannig að ávallt þurfi hið minnsta atkvæði 25 af hundraði kosningarbærra manna. Er með þessu ætlunin að tryggja að breytingar nái lágmarksstuðningi kjósenda.
Hjá umsagnaraðilum kom m.a. fram að rökstuðning skorti fyrir því að þessi leið væri valin og bent á ýmsar aðrar leiðir, sbr. umsögn Davíð Þórs Björgvinssonar, fskj. 11. Einnig má nefna sjónarmið Ragnhildar Helgadóttur sem bendir á að sennilega verði erfiðara en áður að breyta stjórnarskrá ef þjóðaratkvæðagreiðsla ræður úrslitum, sbr. fskj. 5.
Telur minni hlutinn að lágmark samkvæmt ákvæðinu sé sett of lágt enda sé hætta á að stjórnarskrárbreytingar nái þannig fram að ganga með einungis stuðningi fjórðungs þjóðarinnar. Þá telur minni hlutinn að nauðsynlegt sé að lögfesta í ákvæðinu reglur sem tryggi vandaða málsmeðferð frumvarps til stjórnskipunarlaga á Alþingi. Þannig þurfi að setja skýrar og afmarkaðar reglur sem ætlað er að tryggja að svo verði. Með breytingartillögum meiri hlutans er lagt til að frumvörp til breytinga á stjórnarskrá fari í gegnum fjórar umræður á þingi og ein vika hið minnsta líði milli umræðna. Minni hlutinn telur þetta vera langt frá því að tryggja að slíkt frumvarp fái þá umfjöllun og meðferð sem eðlilega verði að krefjast. Til þess þurfi til að mynda að líða lengri tími milli umræðna til að tryggja þingnefnd nægilegan tíma til að fjalla um málið og taka til þess ígrundaða afstöðu. Þá verður að tryggja að lýðræðislega kosnir fulltrúar á Alþingi séu slíku máli fylgjandi til að það nái fram að ganga og því telur minni hlutinn hugsanlegt að gera þá kröfu að aukinn meiri hluta stjórnarskrárgjafans sé fylgjandi breytingu á stjórnarskrá til að slík breyting fari í þjóðaratkvæðagreiðslu.
3. gr.
Minni hlutinn telur mikið skorta á að ákvæði 3. gr. frumvarpsins hafi verið rætt til hlítar í nefndinni. Mörg atriði þess eru óljós og óskýr, einkum þó hvað fallið getur undir skilgreininguna „tiltekin lög eða mikilvægt málefni sem varðar almannahag“, eins og meiri hlutinn leggur til í 1. mgr. 3. gr.
Nokkrir umsagnaraðilar gera athugasemdir við ákvæðið. Má þar nefna Davíð Þór Björgvinsson, sem telur ýmis atriði óljós og krefjast frekari útfærslu og skýringa. Spyrja má hvers vegna farið er í breytingar á grundvallarlöggjöf sem fær jafn alvarlegar athugasemdir eins og Davíð Þór færir fram, sbr. fskj. 11. Þá varar Ragnhildur Helgadóttir við því að ákvæðið verði tekið upp í stjórnarskrá með þeim hætti sem ráð er fyrir gert. Hún telur jafnframt órökrétt að afgreiða ákvæðið á sama tíma og stefnt sé að stjórnlagaþingi, skv. 4. gr. frumvarpsins, sbr. fskj. 5.
Minni hlutinn telur að í ákvæðinu þurfi að skýra nánar með afmörkuðum dæmum hvaða lögum eða hvers konar mikilvægum málefnum sé eðlilegt að vísa til samþykktar eða synjunar þjóðarinnar.
Umsagnaraðilar gera ýmsar athugasemdir við aðra þætti ákvæðisins, t.d. er hlutfallið 15 af hundraði umdeilt. Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök atvinnulífsins lýsa bæði áhyggjum af þessu ákvæði, sbr. fskj. 29 og 20. Þjóðaratkvæðagreiðslur séu vandmeðfarnar, ákvæðið geti vakið réttaróvissu, óvissa ríki um kostnað o.s.frv. og telja bæði að hlutfallið í ákvæðinu sé of lágt. Samtök atvinnulífsins leggja til 20% þröskuld, þ.e. það hlutfall kjósenda sem þyrfti að gera kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu. Telja þau hættu á að áhrif ákvæðisins hefðu lamandi áhrif á ákvarðanir þings og stjórnvalda.
Minni hlutinn telur það hlutfall kjósenda sem óskað getur eftir þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt frumvarpinu of lágt og bendir á að ef kalla eigi eftir kröfu almennings í ákveðnu efni yrði hún að vera mjög eindregin. Í því skyni mætti hugsa sér að lágmarkið yrði að vera að 25 af hundraði kjósenda á kjörskrá til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þá liggja engin drög fyrir að frumvarpi til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur þrátt fyrir að eftir þeim hafi verið kallað við meðferð málsins af hálfu minni hlutans. Minni hlutinn telur það óásættanlegt að gera eigi slíka grundvallarbreytingu á stjórnskipan lýðveldisins án þess að fyrir liggi hvernig stjórnarmeirihlutinn hefur hugsað sér útfærslu hennar.
4. gr.
Eins og segir hér að framan er lagt til í ákvæði um stjórnlagaþing að Alþingi afsali sér valdi sínu sem stjórnarskrárgjafi til stjórnlagaþingsins. Sú ábyrgð sem fulltrúar þjóðarinnar á Alþingi bera færist þó ekki yfir til stjórnlagaþings með framsalinu og m.a. gerir Ragnhildur Helgadóttir þá athugasemd við frumvarpið að spurning sé hversu heppilegt það er að fá 41 kjörnum fulltrúa í hendur það verkefni að skrifa nýja stjórnarskrá án þess að þeir beri á því nokkra ábyrgð, lagalega eða pólitíska, sbr. fskj. 5. Ráðgjafarhópurinn lýsti á fundi sérnefndarinnar ólíkum sjónarmiðum um það hvernig búa ætti mál í hendur stjórnlagaþings. Þar tókust á þau sjónarmið hvort stjórnlagaþingið ætti að koma að auðu borði eða hvort leggja ætti fyrir það fræðilega unnar tillögur. Þá kom jafnframt fram að stjórnlagaþingmenn yrðu ekki kallaðir til ábyrgðar af kjósendum og þyrftu í raun ekki að standa neinum reikningsskil gjörða sinna. Minni hlutinn telur slíkt fyrirkomulag einstaklega óheppilegt og ekki í neinum lýðræðisanda.
Minni hlutinn leggur ríka áherslu á að engin rök séu fyrir því að rýra stöðu Alþingis og taka af því stjórnarskrárgjafahlutverkið. Að tengja slíka ráðstöfun bankahruninu er fráleitt og til þess eins fallið að villa mönnum sýn um hvað þá gerðist. Þá er það jafnframt í hrópandi mótsögn við þá orðræðu sem hefur farið hátt undanfarið að styðja þurfi við Alþingi og styrkja það sem handhafa löggjafarvalds að svipta það hlutverki stjórnarskrárgjafa. Lýsir minni hlutinn undrun yfir því að þingmenn telji sér sæma að sýna sögu og hlutverki Alþingis slíkt virðingarleysi. Benda má á að hvarvetna í hinum vestræna heimi er stjórnarskrárvaldið hjá þjóðþingi viðkomandi ríkis þótt útfærslan sé að sjálfsögðu afar mismunandi.
Ýmis gagnrýnin sjónarmið eru rakin í umsögnum í málinu. Ákveðin andstaða kemur fram við hugmyndina hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og bent á aðrar leiðir til að tryggja lýðræðislegt samráð við almenning, sbr. fskj. 29. Sjómannasamband Íslands lýsir miklum efasemdum um skipun stjórnlagaþings auk efasemda um að ákvæðið skili tilætluðum árangri, sbr. fskj. 14. Samtök um lýðræði og almannahag gagnrýna harðlega þær hugmyndir sem fram koma í frumvarpinu og setja fram allt aðrar hugmyndir um fyrirkomulag að flestu leyti, sbr. fskj. 31. Ragnhildur Helgadóttir telur í raun ekki þörf á heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sbr. fskj. 5. Davíð Þór telur fyrst og fremst um pólitískt álitaefni að ræða, sbr. fskj. 11. Sigurður Líndal lýsir í umsögn sinni efasemdum um að þing skipað 41 manni valdi þessu verkefni. Hann telur að fela mætti hópi valinkunnra manna að semja tillögur til að leggja fyrir slíkan vettvang, sbr. fskj. 15. Alþýðusamband Íslands gerir athugasemdir við útfærsluna samkvæmt frumvarpinu, tíma o.fl. Reykjavíkurakademían leggur þunga áherslu á aðkomu fræðasamfélagsins að starfi stjórnlagaþings, sbr. fskj. 19.
Minni hlutinn undrast, í ljósi þess að á undanförnum árum hefur verið rætt um veg og virðingu Alþingis og spurninguna um stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu, að þeir sem mest hafa talað um að verið sé að styrkja stöðu Alþingis og efla á alla lund skuli standa að tillögu sem miðar að því að veikja Alþingi meira en nokkru sinni – að svipta Alþingi valdinu til að breyta stjórnarskránni. Það er hornsteinninn í valdastöðu Alþingis í stjórnskipulagi lýðveldisins að Alþingi hafi vald til að breyta stjórnarskránni. Nú koma þeir sem talað hafa um það að verið sé að setja Alþingi niður og flytja tillögu um að svipta Alþingi þessum rétti og fela það einhverjum öðrum. Með þessu eru komandi þing svipt stjórnskipulegu hlutverki sínu, samkvæmt 79. gr. stjórnarskrárinnar, eins og það ákvæði hefur verið allt frá lýðveldisstofnun.
Í fylgiskjali með frumvarpinu eru drög að frumvarpi til laga um stjórnlagaþing. Samkvæmt þeim breytingartillögum sem meiri hlutinn hefur lagt til verður ekki séð að samræmi sé á milli þessara tillagna og þeirra draga sem um ræðir. Þó er ekki tekin afstaða til þeirra mála sem þarfnast breytinga eða löggjafanum veittar nægilegar leiðbeiningar þegar kemur að útfærslu laga um stjórnlagaþing. Því verður að telja að kostnaðarmat fjármálaráðuneytisins sem gert var um tillögur meiri hlutans, sbr. fskj. 2, sé með öllu óraunhæft enda margir óvissuþættir sem erfitt er að kostnaðargreina, enda segir í kostnaðarmatinu „ekki er síður erfitt að meta með nákvæmni kostnað við stjórnlagaþingið í ljósi þeirra breyttu viðhorfa um tilhögun þinghaldsins sem fram koma í nefndarálitinu en í ljósi upphaflegs frumvarps, og að fyrir öllum kostnaði verður að gefa sér nánari forsendur. Fyrir utan áframhaldandi óvissu um starfstíma þingsins er óvissa um samkomutíma þess og óvissa eykst um launakostnað þingfulltrúa.“ Umsagnaraðilar gera jafnframt athugasemdir og lýsa áhyggjum af kostnaði, sbr. t.d. fskj. 29 og 18.
Þá vekur minni hlutinn athygli á því að með síðara kostnaðarmati fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins virðist allt önnur hugmynd um stjórnlagaþing metin en var í upphaflegu frumvarpi og upphaflegu kostnaðarmati. Sú spurning kviknar hvers vegna málum er snúið svo, hvort málið kunni að vera svo vanhugsað að menn hafi eingöngu viljað halda í yfirskriftina „stjórnlagaþing“ en litlu skeytt um innihald þess. Framsóknarmenn hafa nú sett fram tvær gerólíkar hugmyndir. Með breytingartillögum meiri hlutans og síðara kostnaðarmati er komin fram sú þriðja, sem er gerólík þeim tveimur fyrri. Hringlandaháttur sem hefur komið fram varðandi stjórnlagaþingið frá upphafi þessa máls sýnir að skort hefur á viðhlítandi umræðu um þessa hugmynd sem og undirbúning áður en málið var lagt fram.
Minni hlutinn lýsir miklum efasemdum um þá tillögu meiri hluta sérnefndarinnar að efnt skuli til kosninga til stjórnlagaþings samhliða sveitarstjórnarkosningum árið 2010, einkum þar sem málið hefur ekki verið rætt við Samband íslenskra sveitarfélaga eða fulltrúa þess. Hætt er við að þessar kosningar trufli hvorar aðra, bæði hvað varðar kosningabaráttu og framkvæmd kosningarinnar.
Minni hlutinn telur óvissuþætti um stjórnlagaþing alltof marga til að hægt sé að byggja á tillögunum. Þá sé augljóst að grundvallarhugmyndin bak við stjórnlagaþing er enn ómótuð og óljós að öðru leyti en því að með þinginu er vegið að heiðri Alþingis og því mótmælir minni hlutinn harðlega.
5. Samantekt.
Sérnefnd um stjórnarskrármál hefur undanfarna daga haft til umfjöllunar frumvarp flutt af fulltrúum fjögurra þingflokka á Alþingi þar sem lagðar eru til þrjár breytingar á stjórnarskrá auk viðbótarákvæðis um stjórnlagaþing. Frumvarpið er flutt sem liður í pólitískum hrossakaupum við myndun núverandi ríkisstjórnar til að fá Framsóknarflokkinn til að verja ríkisstjórnina vantrausti.
Í umræðum um málið og málsmeðferð nefndarinnar hefur orðið ljóst að:
a. málið er vanbúið enda gáfust sérfræðinganefnd einungis þrjár vikur til að vinna tillögur um málið og fjórar vikur hafa gefist til þinglegrar meðferðar,
b. ekki er fyrir hendi víðtæk samstaða um málið og afgreiðslu þess eins og jafnan hefur verið undanfarin 50 ár. Þvert á móti er málið flutt og afgreitt úr nefnd í miklu ósætti,
c. ekki er fyrir hendi samstaða meðal umsagnaraðila málsins um gildi þess,
d. fjölmörg sjónarmið og athugasemdir hafa komið fram frá sérfræðingum við frumvarpið sem þarfnast að mati minni hlutans frekari skoðunar,
e. fjölmargir umsagnaraðilar vekja athygli á óljósri hugtakanotkun og vafa við túlkun einstakra ákvæða, sem valdið geti réttaróvissu og málarekstri fyrir dómstólum,
f. ekki er nein samstaða innan nefndarinnar um greiningu á kostnaði við lagasetninguna.
Með hliðsjón af þessu viljaleysi meiri hlutans til að leita samkomulags við minni hlutann og því að skammur tími er nú til loka þings og mörg mikilvæg mál á dagskrá þess fyrir heimilin og fyrirtækin í landinu telur minni hlutinn ekki raunhæft að ljúka með fullnægjandi hætti efnislegri umfjöllun og ná sameiginlegri niðurstöðu um ákvæði frumvarpsins að svo stöddu.
Minni hlutinn leggur því til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
Þar sem færð hafa verið gild rök fyrir því að ekki sé raunhæft að ljúka með fullnægjandi hætti efnislegri umfjöllun og ná sameiginlegri niðurstöðu um ákvæði frumvarpsins að svo stöddu samþykkir Alþingi að málinu verði vísað frá og tekið fyrir næsta mál á dagskrá.
Með nefndarálitinu er útbýtt þeim umsögnum o.fl. sem nefndinni bárust um málið:
1. Kostnaðarumsögn frá fjármálaráðuneytinu. (13. mars 2009.)
2. Kostnaðarumsögn frá fjármálaráðuneytinu. (31. mars 2009.)
3. Umsögn frá laganefnd Lögmannafélags Íslands. (25. mars 2009.)
4. Umsögn frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna. (20. mars 2009.)
5. Umsögn frá Ragnhildi Helgadóttur, prófessor við Háskólann í Reykjavík. (17. mars 2009.)
6. Umsögn frá Félagi íslenskra náttúrufræðinga. (16. mars 2009.)
7. Umsögn frá Davíð Þorlákssyni, lögfræðingi. (18. mars 2009.)
8. Umsögn frá Landvernd. (20. mars 2009.)
9. Viðbótarumsögn frá Landvernd. (24. mars 2009.)
10. Blaðagrein eftir Helga Áss Grétarsson, lögfræðing. (Fréttablaðið, 13. mars 2009.)
11. Umsögn frá Davíð Þór Björgvinsyni, prófessor. (20. mars 2009.)
12. Umsögn frá Landsvirkjun. (20. mars 2009.)
13. Umsögn frá Norðuráli hf. (20. mars 2009.)
14. Umsögn frá Sjómannasambandi Íslands. (20. mars 2009.)
15. Minnisblað frá Sigurði Líndal. (20. mars 2009.)
16. Minnisblað frá Svani Kristjánssyni, prófessor. (20. mars 2009.)
17. Umsögn frá Ragnari Árnasyni, prófessor, og Birgi Þór Runólfssyni, dósent. (16. mars 2009.)
18. Umsögn frá Alþýðusambandi Íslands. (20. mars 2009.)
19. Umsögn frá Reykjavíkurakademíunni. (20. mars 2009.)
20. Umsögn frá Samtökum atvinnulífsins. (20. mars 2009.)
21. Umsögn frá Landssambandi smábátaeigenda. (20. mars 2009.)
22. Umsögn frá Viðskiptaráði Íslands. (20. mars 2009.)
23. Umsögn frá Félagi umhverfisfræðinga á Íslandi. (20. mars 2009.)
24. Umsögn frá Orkustofnun. (20. mars 2009.)
25. Umsögn frá Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja. (20. mars 2009.)
26. Umsögn frá Norðurorku. (20. mars 2009.)
27. Umsögn frá RARIK ohf. (20. mars 2009.)
28. Umsögn frá HS Orku hf. (20. mars 2009.)
29. Umsögn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. (20. mars 2009.)
30. Umsögn frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja. (19. mars 2009.)
31. Umsögn frá Samtökum um lýðræði og almannahag. (19. mars 2009.)
32. Tilkynning frá Ágústi Þór Árnasyni f.h. Háskólans á Akureyri. (24. mars 2009.)
33. Blaðagrein eftir Hafstein Þór Hauksson, lögfræðing. (Morgunblaðið, 27. febrúar 2009.)
34. Blaðagrein eftir Skúla Magnússon, lögfræðing. (Fréttablaðið, 4. mars 2009.)
136. löggjafarþing 2008–2009.
Þskj. 892 — 385. mál.
Nefndarálit
um frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.
Frá minni hluta sérnefndar um stjórnarskrármál.
1. Sáttaferill stjórnarskrárbreytinga rofinn.
Við meðferð þessa máls hefur verið gengið gegn þeirri venju að undirbúa breytingar á stjórnarskrá á þann veg að leitað sé samstöðu allra flokka. Þá hefur verið haldið þannig á málinu í sérnefnd um stjórnarskrármál að tillögu minni hluta nefndarinnar um leið til sátta í henni hefur verið hafnað. Á síðasta fundi sérnefndarinnar lýsti formaður hennar því einfaldlega yfir að tími sátta væri liðinn. Minni hluti sérnefndarinnar gagnrýnir þessa málsmeðferð harðlega og telur hana eina svo ámælisverða að vísa beri frumvarpinu frá að lokinni 2. umræðu um málið og flytur hér tillögu um það.
Minni hlutinn telur einsýnt að þessa flausturslegu aðferð við afgreiðslu frumvarpsins megi rekja til pólitískra aðstæðna, sem sköpuðust við myndun minnihlutastjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur þegar Framsóknarflokkurinn féllst á að verja hana vantrausti gegn því að ákveðið yrði með breytingu á stjórnarskrá að afsala Alþingi stjórnarskrárvaldinu og afhenda það stjórnlagaþingi. Minni hlutinn er eindregið andvígur því að þannig sé vegið að valdi og áhrifum Alþingis.
Þeir stjórnlagafræðingar og lögfræðingar sem koma að því að fjalla um stjórnarskrármál eru á einu máli um að það beri að gefa sér tíma við undirbúning breytinga á stjórnarskrá og það beri að leita samstöðu og samráðs. Þannig hefur Kristrún Heimisdóttir, lögfræðingur og varaþingmaður Samfylkingarinnar, sagt í útvarpsviðtali 29. mars að með þeirri leið, sem valin er í frumvarpinu, sé verið að „leita skyndilausna“ og hún bætti við: „Alveg eins og útrásaræðið var æði og peningaæðið var æði, þá er kannski komið nýtt æði.“ Þetta „nýja æði“ felist í því að boða í skyndi til stjórnlagaþings í stað þess að leggja fé í rannsóknir á stjórnarskránni. Fellur þetta sjónarmið að þeirri almennu skoðun þeirra sem ræða um stjórnarskrármál á fræðilegum grunni að það beri að standa þannig að öllum málum varðandi stjórnarskrána, að ekki sé verið að skapa fleiri lögfræðileg vandamál með breytingum eða óljósum skýringum á efni einstakra ákvæða. Hvert orð þurfi í raun að vega og meta og skýra samhengi þeirra með skýrum rökum á fræðilegum grunni. Öll slík meginsjónarmið voru höfð að engu við gerð og afgreiðslu þessa frumvarps. Núverandi ríkisstjórn kallaði til þriggja manna hóp á eigin vegum til að vinna að þessu máli. Sjálfstæðisflokknum var ekki gefinn kostur á að tilnefna mann í hópinn og því ekki gefinn kostur á að taka þátt í því að semja upphaflegu drögin. Þegar hópurinn hafði unnið saman skamma hríð var lagt fram blað á fundi formanna allra flokka með hugmyndum hans, án þess að óskað væri eftir viðbrögðum Sjálfstæðisflokksins. Þessar tillögur voru ekki lengur óbreyttar heldur var þeim enn breytt nokkrum dögum síðar án þess að Sjálfstæðisflokkurinn hefði færi á því að koma þar að máli. Enn var málinu breytt í þriðja sinn án nokkurs samráðs við Sjálfstæðisflokkinn.
2. Meðferð málsins.
Frumvarpi til stjórnskipunarlaga sem nefndin hefur haft til umfjöllunar var vísað til nefndarinnar 11. mars sl. Þó var ekki kosið í nefndina fyrr en daginn eftir og fyrsti fundur nefndarinnar var föstudaginn 13. mars. Að kvöldi þess sama dags var málið sent út til umsagnar og gefinn umsagnarfrestur til 20. mars. Eiginleg umfjöllun um málið hófst ekki fyrr en mánudaginn 16. mars. Augljóst er að nefndin hefur haft mjög takmarkaðan tíma til að fjalla um málið og er það einstaklega ámælisvert þegar gera á breytingar á grundvallarlöggjöf. Laganefnd Lögmannafélags Íslands leggst gegn frumvarpinu og vekur athygli á því að breytingarnar þurfi frekari athugunar við, sjá umsögn félagsins í fskj. 3. Minni hlutinn bendir á að ekki hafi verið gefinn tími til slíkrar athugunar og tekur undir með Ragnhildi Helgadóttur, prófessor við Háskólann í Reykjavík, sem áréttar mikilvægi þess að farið sé hægt við breytingar, sbr. fskj. 5.
Það var þó ekki einungis nefndinni sem var skammtaður stuttur tími enda gera margir umsagnaraðilar athugasemdir við þann skamma tíma sem þeim er gefinn til að taka afstöðu til svo stórs máls sem stjórnarskrárbreyting er og jafnumfangsmikils frumvarps og hér er, sbr. m.a umsagnir Davíðs Þórs Björgvinssonar í fskj. 11, Sigurðar Líndals í fskj. 15, Landssambands íslenskra útvegsmanna í fskj. 4, Viðskiptaráðs Íslands í fskj. 22, Samorku í fskj. 25, RARIK ohf. í fskj. 27 og Landssambands smábátaeigenda í fskj. 21. Þá eru dæmi þess að umsagnaraðilar hafa einfaldlega talið umsagnarfrest of stuttan til að gera vandaðar efnislegar athugasemdir, sbr. Reykjavíkurakademíuna, fskj. 19. Ágúst Þór Árnason frá Háskólanum á Akureyri tekur í sama streng og telur ekki forsvaranlegt að senda skriflega umsögn vegna skamms tíma sem til þess er gefinn, sjá fskj. 32.
Málsmeðferð hefur verið verulega ábótavant. Ekki er nema rétt um mánuður liðinn frá því að frumvarpið var lagt fram á Alþingi og umfjöllun nefndar um málið nær ekki þremur vikum. Þrátt fyrir að 11 fundir hafi verið haldnir hefur málið alls ekki hlotið nægilega umfjöllun í meðförum nefndarinnar. Á síðasta fundi hennar taldi formaður ekki ástæðu til að gefa nefndarmönnum tóm til að ræða til hlítar hvort ná mætti samstöðu um einhver ákvæði frumvarpsins. Umsagnaraðilum var ekki heldur gefinn nægur tími til að skýra sjónarmið sín, hvað þá að fjalla um breytingartillögur meiri hlutans, sem sumar eru veigamiklar, svo sem varðandi stjórnlagaþing. Sökin á hinni hroðvirknislegu málsmeðferð liggur hjá meiri hluta nefndarinnar.
3. Rökvilla: þremur greinum breytt og heildinni svo vísað til stjórnlagaþings.
Í frumvarpi því sem nefndin hefur haft til umfjöllunar er gerð tillaga að fjórum ákvæðum. Þar af snúast tvö þeirra um hvernig fara skuli með breytingar á stjórnarskrá þar sem í 2. gr. er lagt til að lögfest verði sú regla að breyting á stjórnarskrá skuli borin undir þjóðaratkvæði í stað þess að tvö þing þurfi að samþykkja hana með kosningum á milli. Hitt ákvæðið er um að Alþingi skuli framselja vald sitt sem stjórnarskrárgjafi til stjórnlagaþings. Hlutverk stjórnlagaþings verði að skrifa nýja stjórnarskrá. Það skýtur því skökku við að þau tvö ákvæði frumvarpsins sem eftir standa feli í sér stórar efnislegar breytingar. Fjalla þau ákvæði annars vegar um auðlindamál og hins vegar þjóðaratkvæðagreiðslu að frumkvæði 15 af hundraði kosningarbærra manna.
Stjórnlagaþingi er ætlað að endurskoða stjórnarskrána og mundi því taka þessi ákvæði til endurskoðunar eins og önnur. Sé traust borið til þess að þingið muni valda starfi sínu og skila niðurstöðu verður að teljast eðlilegt að ekki séu jafnframt gerðar efnislegar breytingar á ákvæðum stjórnarskrárinnar á þessu stigi. Ekki verður heldur séð að slíkar breytingar hafi mikið gildi, enda skal stjórnlagaþing ljúka störfum 17. júní 2011. Gildistími ákvæðanna yrði mjög stuttur og vart séð að um svo brýnar breytingar sé því að ræða. Ákvæðin yrðu ný í stjórnarskrá þegar stjórnlagaþingið tæki þau til endurskoðunar og telur minni hlutinn að með þeirri aðferð sem hér er beitt sé lýst yfir vantrú á að þingið skili tilætluðum árangri. Þá telur minni hlutinn ekki rökrétt að lýsa yfir vantrausti á almenning með því að taka fyrir í þessu frumvarpi efnisatriði, án þess að unnt sé að bera þau undir þjóðaratkvæði. Á fundum nefndarinnar kom auk þess fram að Alþingi gæti unnið að frekari breytingum á stjórnarskránni þar til stjórnlagaþing lyki störfum.
4. Ákvæði frumvarpsins.
Minni hlutinn gerir verulegar athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins. Ótal álitamál og túlkunaratriði standa út af varðandi ákvæðin og þau fullnægja á engan hátt hinni eðlilegu lögfræðilegu kröfu til ákvæða í stjórnarskrá, að þau og skýring þeirra sé tæmandi en ekki opin á þann veg að leiði til lagaóvissu. Með slíkum ákvæðum vex auk þess hætta á því að lagasetningarvald færist frá Alþingi til dómstóla.
1. gr.
Verulegur vafi leikur t.d. á því hvort hugtakið „þjóðareign“ sem notað er í 1. gr. frumvarpsins hefur einhverja lagalega merkingu. Í því sambandi vísast m.a. til umsagnar Sigurðar Líndals í fskj. 15 þar sem fram kemur að ekki sé hægt að leggja hefðbundna merkingu eignarréttarins í orðið og álitamál hvort nýtt eignarréttarhugtak hafi verið mótað. Fyrir nefndinni benti Sigurður einnig á að þjóð gæti sem slík ekki verið eigandi nokkurrar eignar þar sem hún gæti ekki verið aðili í lagalegum skilningi þess hugtaks. Undir þetta sjónarmið taka Viðskiptaráð Íslands og Davíð Þorláksson í umsögnum sínum, sbr. fskj. 22 og 7. Birgir Þór Runólfsson og Ragnar Árnason telja skerðingu eignarréttar leiða til óhagkvæmni og að ákvæðið feli í sér þjóðnýtingu og valdi efnahagslegu tjóni, sbr. fskj. 17. Samtök um lýðræði og almannahag gagnrýna aftur á móti að hugmyndir um einkaeignarrétt hér á landi gangi nokkuð langt, sbr. fskj. 31. Augljóst er því að málið er engan veginn útrætt enda leggja menn mismunandi skilning í hugtakið. Landssamband íslenskra útvegsmanna gerir athugasemdir við óskýra hugtakanotkun og varar við réttaróvissu sem slíku fylgi, sjá fskj. 4. Samorka tekur undir með þeim og bendir jafnframt á að um ákvæðið hafi ekki farið fram sú almenna umræða í samfélaginu sem eðlileg sé þegar um er að ræða stjórnarskrárbreytingar, sjá fskj. 25. Í sama streng tekur Norðurál, sjá fskj. 13. Minni hlutinn telur einsýnt að ræða verði hugtakið til hlítar þannig að merking þess liggi skýr fyrir og ítrekar ábendingar sínar um málsmeðferð sem ekki hefur gefið tækifæri til slíkrar umræðu. Fulltrúar, sem áttu sæti í auðlindanefnd, en hún lauk störfum árið 2000, komu á fund nefndarinnar og lýstu stuðningi við að ákvæði um þjóðareign yrði stjórnarskrárbundið en þessi grein frumvarpsins tæki þó ekki nema að hluta mið af tillögu nefndarinnar.
Þá telur minni hlutinn að hugtakið „náttúruauðlindir“ sem einnig er notað í 1. gr. frumvarpsins sé afar opið og óskilgreint með öllu hvað í því felst. Í greinargerð með frumvarpinu er vísað til skilgreiningar á auðlindum í lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sem og hugtaksins nytjastofnar á Íslandsmiðum samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða, og auðlinda á, í eða undir hafsbotninum, utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins. Þegar litið er til framtíðar má hins vegar búast við því að fram komi fjölmargar nýjar auðlindir sem hugsanlega verða skilgreindar sem náttúruauðlindir, sjá umsögn Orkustofnunar í fskj. 24. Engin tilraun er gerð í frumvarpinu eða af hálfu meiri hlutans til þess að ná utan um eða skilgreina með nokkrum hætti í hverju þær nýju auðlindir gætu falist. Minni hlutinn getur með engu móti fallist á að ljúka vinnu við þetta ákvæði í þessari óvissu.
Loks má geta þess að í upphaflegum frumvarpstexta voru í 1. gr. frumvarpsins afar óljós og óskilgreind hugtök á borð við „sjálfbær þróun“, „umhverfi sem stuðlar að heilbrigði“ og „líffræðileg fjölbreytni“. Ómögulegt er að segja til um hvað felst í sjálfbærri þróun að íslenskum rétti, engin skilgreining liggur fyrir á því hvers lags umhverfi stuðlar að heilbrigði og umdeilt hvort umhverfi sem stuðlar að viðhaldi líffræðilegrar fjölbreytni hér á landi sé eftirsóknarvert í þeim eyðimörkum sem þekja stóran hluta landsins. Umsagnaraðilar gera margir hverjir athugasemdir við hugtakanotkun sem sé óskýr og hætta verði á ágreiningi um túlkun varðandi ýmsa þætti, sbr. umsögn Félags umhverfisfræðinga í fskj. 23. Þannig virðast þær efasemdir sem menn hafa um hugtakið þjóðareign magnast nokkuð þegar framangreind hugtök eru rædd, sbr. m.a. fskj. 12, umsögn Landsvirkjunar.
Minni hlutinn telur rétt að benda á að jafnvel þeir sem eru fylgjandi málinu hafa sínar efasemdir. Þannig bendir Ragnhildur Helgadóttir á að þrátt fyrir að hún sé fylgjandi ákvæði af því tagi sem lagt er upp með í 1. gr. vari hún við að það verði tekið upp í stjórnarskrá með þeim hætti sem ráð er fyrir gert. Þá sé órökrétt að setja í stjórnarskrá ákvæði af þessu tagi meðan jafnframt er stefnt að heildarendurskoðun stjórnlagaþings, sjá fskj. 5. Landvernd tekur í sama streng og bendir m.a. á stjórnlagaþing, sjá fskj. 8. Davíð Þór Björgvinsson virðist jafnframt fylgjandi einhvers konar ákvæði um þjóðareign en er samt sem áður með margvíslegar athugasemdir og ábendingar, sbr. fskj. 11. Samband íslenskra sveitarfélaga telur ákvæðið í heild óljóst og í því ýmis túlkunaratriði sem ekki finnast svör við. Eðlilegra sé að bíða þar til farið verði út í heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sbr. fskj. 29.
2. gr.
Með ákvæðinu er eins og áður segir lagt til að lögfest verði sú regla að breytingar á stjórnarskrá séu bornar undir atkvæði þjóðarinnar þar sem meiri hluta atkvæða þarf til að samþykkja slíkar breytingar, þó þannig að ávallt þurfi hið minnsta atkvæði 25 af hundraði kosningarbærra manna. Er með þessu ætlunin að tryggja að breytingar nái lágmarksstuðningi kjósenda.
Hjá umsagnaraðilum kom m.a. fram að rökstuðning skorti fyrir því að þessi leið væri valin og bent á ýmsar aðrar leiðir, sbr. umsögn Davíð Þórs Björgvinssonar, fskj. 11. Einnig má nefna sjónarmið Ragnhildar Helgadóttur sem bendir á að sennilega verði erfiðara en áður að breyta stjórnarskrá ef þjóðaratkvæðagreiðsla ræður úrslitum, sbr. fskj. 5.
Telur minni hlutinn að lágmark samkvæmt ákvæðinu sé sett of lágt enda sé hætta á að stjórnarskrárbreytingar nái þannig fram að ganga með einungis stuðningi fjórðungs þjóðarinnar. Þá telur minni hlutinn að nauðsynlegt sé að lögfesta í ákvæðinu reglur sem tryggi vandaða málsmeðferð frumvarps til stjórnskipunarlaga á Alþingi. Þannig þurfi að setja skýrar og afmarkaðar reglur sem ætlað er að tryggja að svo verði. Með breytingartillögum meiri hlutans er lagt til að frumvörp til breytinga á stjórnarskrá fari í gegnum fjórar umræður á þingi og ein vika hið minnsta líði milli umræðna. Minni hlutinn telur þetta vera langt frá því að tryggja að slíkt frumvarp fái þá umfjöllun og meðferð sem eðlilega verði að krefjast. Til þess þurfi til að mynda að líða lengri tími milli umræðna til að tryggja þingnefnd nægilegan tíma til að fjalla um málið og taka til þess ígrundaða afstöðu. Þá verður að tryggja að lýðræðislega kosnir fulltrúar á Alþingi séu slíku máli fylgjandi til að það nái fram að ganga og því telur minni hlutinn hugsanlegt að gera þá kröfu að aukinn meiri hluta stjórnarskrárgjafans sé fylgjandi breytingu á stjórnarskrá til að slík breyting fari í þjóðaratkvæðagreiðslu.
3. gr.
Minni hlutinn telur mikið skorta á að ákvæði 3. gr. frumvarpsins hafi verið rætt til hlítar í nefndinni. Mörg atriði þess eru óljós og óskýr, einkum þó hvað fallið getur undir skilgreininguna „tiltekin lög eða mikilvægt málefni sem varðar almannahag“, eins og meiri hlutinn leggur til í 1. mgr. 3. gr.
Nokkrir umsagnaraðilar gera athugasemdir við ákvæðið. Má þar nefna Davíð Þór Björgvinsson, sem telur ýmis atriði óljós og krefjast frekari útfærslu og skýringa. Spyrja má hvers vegna farið er í breytingar á grundvallarlöggjöf sem fær jafn alvarlegar athugasemdir eins og Davíð Þór færir fram, sbr. fskj. 11. Þá varar Ragnhildur Helgadóttir við því að ákvæðið verði tekið upp í stjórnarskrá með þeim hætti sem ráð er fyrir gert. Hún telur jafnframt órökrétt að afgreiða ákvæðið á sama tíma og stefnt sé að stjórnlagaþingi, skv. 4. gr. frumvarpsins, sbr. fskj. 5.
Minni hlutinn telur að í ákvæðinu þurfi að skýra nánar með afmörkuðum dæmum hvaða lögum eða hvers konar mikilvægum málefnum sé eðlilegt að vísa til samþykktar eða synjunar þjóðarinnar.
Umsagnaraðilar gera ýmsar athugasemdir við aðra þætti ákvæðisins, t.d. er hlutfallið 15 af hundraði umdeilt. Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök atvinnulífsins lýsa bæði áhyggjum af þessu ákvæði, sbr. fskj. 29 og 20. Þjóðaratkvæðagreiðslur séu vandmeðfarnar, ákvæðið geti vakið réttaróvissu, óvissa ríki um kostnað o.s.frv. og telja bæði að hlutfallið í ákvæðinu sé of lágt. Samtök atvinnulífsins leggja til 20% þröskuld, þ.e. það hlutfall kjósenda sem þyrfti að gera kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu. Telja þau hættu á að áhrif ákvæðisins hefðu lamandi áhrif á ákvarðanir þings og stjórnvalda.
Minni hlutinn telur það hlutfall kjósenda sem óskað getur eftir þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt frumvarpinu of lágt og bendir á að ef kalla eigi eftir kröfu almennings í ákveðnu efni yrði hún að vera mjög eindregin. Í því skyni mætti hugsa sér að lágmarkið yrði að vera að 25 af hundraði kjósenda á kjörskrá til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þá liggja engin drög fyrir að frumvarpi til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur þrátt fyrir að eftir þeim hafi verið kallað við meðferð málsins af hálfu minni hlutans. Minni hlutinn telur það óásættanlegt að gera eigi slíka grundvallarbreytingu á stjórnskipan lýðveldisins án þess að fyrir liggi hvernig stjórnarmeirihlutinn hefur hugsað sér útfærslu hennar.
4. gr.
Eins og segir hér að framan er lagt til í ákvæði um stjórnlagaþing að Alþingi afsali sér valdi sínu sem stjórnarskrárgjafi til stjórnlagaþingsins. Sú ábyrgð sem fulltrúar þjóðarinnar á Alþingi bera færist þó ekki yfir til stjórnlagaþings með framsalinu og m.a. gerir Ragnhildur Helgadóttir þá athugasemd við frumvarpið að spurning sé hversu heppilegt það er að fá 41 kjörnum fulltrúa í hendur það verkefni að skrifa nýja stjórnarskrá án þess að þeir beri á því nokkra ábyrgð, lagalega eða pólitíska, sbr. fskj. 5. Ráðgjafarhópurinn lýsti á fundi sérnefndarinnar ólíkum sjónarmiðum um það hvernig búa ætti mál í hendur stjórnlagaþings. Þar tókust á þau sjónarmið hvort stjórnlagaþingið ætti að koma að auðu borði eða hvort leggja ætti fyrir það fræðilega unnar tillögur. Þá kom jafnframt fram að stjórnlagaþingmenn yrðu ekki kallaðir til ábyrgðar af kjósendum og þyrftu í raun ekki að standa neinum reikningsskil gjörða sinna. Minni hlutinn telur slíkt fyrirkomulag einstaklega óheppilegt og ekki í neinum lýðræðisanda.
Minni hlutinn leggur ríka áherslu á að engin rök séu fyrir því að rýra stöðu Alþingis og taka af því stjórnarskrárgjafahlutverkið. Að tengja slíka ráðstöfun bankahruninu er fráleitt og til þess eins fallið að villa mönnum sýn um hvað þá gerðist. Þá er það jafnframt í hrópandi mótsögn við þá orðræðu sem hefur farið hátt undanfarið að styðja þurfi við Alþingi og styrkja það sem handhafa löggjafarvalds að svipta það hlutverki stjórnarskrárgjafa. Lýsir minni hlutinn undrun yfir því að þingmenn telji sér sæma að sýna sögu og hlutverki Alþingis slíkt virðingarleysi. Benda má á að hvarvetna í hinum vestræna heimi er stjórnarskrárvaldið hjá þjóðþingi viðkomandi ríkis þótt útfærslan sé að sjálfsögðu afar mismunandi.
Ýmis gagnrýnin sjónarmið eru rakin í umsögnum í málinu. Ákveðin andstaða kemur fram við hugmyndina hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og bent á aðrar leiðir til að tryggja lýðræðislegt samráð við almenning, sbr. fskj. 29. Sjómannasamband Íslands lýsir miklum efasemdum um skipun stjórnlagaþings auk efasemda um að ákvæðið skili tilætluðum árangri, sbr. fskj. 14. Samtök um lýðræði og almannahag gagnrýna harðlega þær hugmyndir sem fram koma í frumvarpinu og setja fram allt aðrar hugmyndir um fyrirkomulag að flestu leyti, sbr. fskj. 31. Ragnhildur Helgadóttir telur í raun ekki þörf á heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sbr. fskj. 5. Davíð Þór telur fyrst og fremst um pólitískt álitaefni að ræða, sbr. fskj. 11. Sigurður Líndal lýsir í umsögn sinni efasemdum um að þing skipað 41 manni valdi þessu verkefni. Hann telur að fela mætti hópi valinkunnra manna að semja tillögur til að leggja fyrir slíkan vettvang, sbr. fskj. 15. Alþýðusamband Íslands gerir athugasemdir við útfærsluna samkvæmt frumvarpinu, tíma o.fl. Reykjavíkurakademían leggur þunga áherslu á aðkomu fræðasamfélagsins að starfi stjórnlagaþings, sbr. fskj. 19.
Minni hlutinn undrast, í ljósi þess að á undanförnum árum hefur verið rætt um veg og virðingu Alþingis og spurninguna um stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu, að þeir sem mest hafa talað um að verið sé að styrkja stöðu Alþingis og efla á alla lund skuli standa að tillögu sem miðar að því að veikja Alþingi meira en nokkru sinni – að svipta Alþingi valdinu til að breyta stjórnarskránni. Það er hornsteinninn í valdastöðu Alþingis í stjórnskipulagi lýðveldisins að Alþingi hafi vald til að breyta stjórnarskránni. Nú koma þeir sem talað hafa um það að verið sé að setja Alþingi niður og flytja tillögu um að svipta Alþingi þessum rétti og fela það einhverjum öðrum. Með þessu eru komandi þing svipt stjórnskipulegu hlutverki sínu, samkvæmt 79. gr. stjórnarskrárinnar, eins og það ákvæði hefur verið allt frá lýðveldisstofnun.
Í fylgiskjali með frumvarpinu eru drög að frumvarpi til laga um stjórnlagaþing. Samkvæmt þeim breytingartillögum sem meiri hlutinn hefur lagt til verður ekki séð að samræmi sé á milli þessara tillagna og þeirra draga sem um ræðir. Þó er ekki tekin afstaða til þeirra mála sem þarfnast breytinga eða löggjafanum veittar nægilegar leiðbeiningar þegar kemur að útfærslu laga um stjórnlagaþing. Því verður að telja að kostnaðarmat fjármálaráðuneytisins sem gert var um tillögur meiri hlutans, sbr. fskj. 2, sé með öllu óraunhæft enda margir óvissuþættir sem erfitt er að kostnaðargreina, enda segir í kostnaðarmatinu „ekki er síður erfitt að meta með nákvæmni kostnað við stjórnlagaþingið í ljósi þeirra breyttu viðhorfa um tilhögun þinghaldsins sem fram koma í nefndarálitinu en í ljósi upphaflegs frumvarps, og að fyrir öllum kostnaði verður að gefa sér nánari forsendur. Fyrir utan áframhaldandi óvissu um starfstíma þingsins er óvissa um samkomutíma þess og óvissa eykst um launakostnað þingfulltrúa.“ Umsagnaraðilar gera jafnframt athugasemdir og lýsa áhyggjum af kostnaði, sbr. t.d. fskj. 29 og 18.
Þá vekur minni hlutinn athygli á því að með síðara kostnaðarmati fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins virðist allt önnur hugmynd um stjórnlagaþing metin en var í upphaflegu frumvarpi og upphaflegu kostnaðarmati. Sú spurning kviknar hvers vegna málum er snúið svo, hvort málið kunni að vera svo vanhugsað að menn hafi eingöngu viljað halda í yfirskriftina „stjórnlagaþing“ en litlu skeytt um innihald þess. Framsóknarmenn hafa nú sett fram tvær gerólíkar hugmyndir. Með breytingartillögum meiri hlutans og síðara kostnaðarmati er komin fram sú þriðja, sem er gerólík þeim tveimur fyrri. Hringlandaháttur sem hefur komið fram varðandi stjórnlagaþingið frá upphafi þessa máls sýnir að skort hefur á viðhlítandi umræðu um þessa hugmynd sem og undirbúning áður en málið var lagt fram.
Minni hlutinn lýsir miklum efasemdum um þá tillögu meiri hluta sérnefndarinnar að efnt skuli til kosninga til stjórnlagaþings samhliða sveitarstjórnarkosningum árið 2010, einkum þar sem málið hefur ekki verið rætt við Samband íslenskra sveitarfélaga eða fulltrúa þess. Hætt er við að þessar kosningar trufli hvorar aðra, bæði hvað varðar kosningabaráttu og framkvæmd kosningarinnar.
Minni hlutinn telur óvissuþætti um stjórnlagaþing alltof marga til að hægt sé að byggja á tillögunum. Þá sé augljóst að grundvallarhugmyndin bak við stjórnlagaþing er enn ómótuð og óljós að öðru leyti en því að með þinginu er vegið að heiðri Alþingis og því mótmælir minni hlutinn harðlega.
5. Samantekt.
Sérnefnd um stjórnarskrármál hefur undanfarna daga haft til umfjöllunar frumvarp flutt af fulltrúum fjögurra þingflokka á Alþingi þar sem lagðar eru til þrjár breytingar á stjórnarskrá auk viðbótarákvæðis um stjórnlagaþing. Frumvarpið er flutt sem liður í pólitískum hrossakaupum við myndun núverandi ríkisstjórnar til að fá Framsóknarflokkinn til að verja ríkisstjórnina vantrausti.
Í umræðum um málið og málsmeðferð nefndarinnar hefur orðið ljóst að:
a. málið er vanbúið enda gáfust sérfræðinganefnd einungis þrjár vikur til að vinna tillögur um málið og fjórar vikur hafa gefist til þinglegrar meðferðar,
b. ekki er fyrir hendi víðtæk samstaða um málið og afgreiðslu þess eins og jafnan hefur verið undanfarin 50 ár. Þvert á móti er málið flutt og afgreitt úr nefnd í miklu ósætti,
c. ekki er fyrir hendi samstaða meðal umsagnaraðila málsins um gildi þess,
d. fjölmörg sjónarmið og athugasemdir hafa komið fram frá sérfræðingum við frumvarpið sem þarfnast að mati minni hlutans frekari skoðunar,
e. fjölmargir umsagnaraðilar vekja athygli á óljósri hugtakanotkun og vafa við túlkun einstakra ákvæða, sem valdið geti réttaróvissu og málarekstri fyrir dómstólum,
f. ekki er nein samstaða innan nefndarinnar um greiningu á kostnaði við lagasetninguna.
Með hliðsjón af þessu viljaleysi meiri hlutans til að leita samkomulags við minni hlutann og því að skammur tími er nú til loka þings og mörg mikilvæg mál á dagskrá þess fyrir heimilin og fyrirtækin í landinu telur minni hlutinn ekki raunhæft að ljúka með fullnægjandi hætti efnislegri umfjöllun og ná sameiginlegri niðurstöðu um ákvæði frumvarpsins að svo stöddu.
Minni hlutinn leggur því til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:
Þar sem færð hafa verið gild rök fyrir því að ekki sé raunhæft að ljúka með fullnægjandi hætti efnislegri umfjöllun og ná sameiginlegri niðurstöðu um ákvæði frumvarpsins að svo stöddu samþykkir Alþingi að málinu verði vísað frá og tekið fyrir næsta mál á dagskrá.
Alþingi, 1. apríl 2009.
Björn Bjarnason,
frsm.
Sturla Böðvarsson.
Birgir Ármannsson.
Jón Magnússon.
..............
Með nefndarálitinu er útbýtt þeim umsögnum o.fl. sem nefndinni bárust um málið:
1. Kostnaðarumsögn frá fjármálaráðuneytinu. (13. mars 2009.)
2. Kostnaðarumsögn frá fjármálaráðuneytinu. (31. mars 2009.)
3. Umsögn frá laganefnd Lögmannafélags Íslands. (25. mars 2009.)
4. Umsögn frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna. (20. mars 2009.)
5. Umsögn frá Ragnhildi Helgadóttur, prófessor við Háskólann í Reykjavík. (17. mars 2009.)
6. Umsögn frá Félagi íslenskra náttúrufræðinga. (16. mars 2009.)
7. Umsögn frá Davíð Þorlákssyni, lögfræðingi. (18. mars 2009.)
8. Umsögn frá Landvernd. (20. mars 2009.)
9. Viðbótarumsögn frá Landvernd. (24. mars 2009.)
10. Blaðagrein eftir Helga Áss Grétarsson, lögfræðing. (Fréttablaðið, 13. mars 2009.)
11. Umsögn frá Davíð Þór Björgvinsyni, prófessor. (20. mars 2009.)
12. Umsögn frá Landsvirkjun. (20. mars 2009.)
13. Umsögn frá Norðuráli hf. (20. mars 2009.)
14. Umsögn frá Sjómannasambandi Íslands. (20. mars 2009.)
15. Minnisblað frá Sigurði Líndal. (20. mars 2009.)
16. Minnisblað frá Svani Kristjánssyni, prófessor. (20. mars 2009.)
17. Umsögn frá Ragnari Árnasyni, prófessor, og Birgi Þór Runólfssyni, dósent. (16. mars 2009.)
18. Umsögn frá Alþýðusambandi Íslands. (20. mars 2009.)
19. Umsögn frá Reykjavíkurakademíunni. (20. mars 2009.)
20. Umsögn frá Samtökum atvinnulífsins. (20. mars 2009.)
21. Umsögn frá Landssambandi smábátaeigenda. (20. mars 2009.)
22. Umsögn frá Viðskiptaráði Íslands. (20. mars 2009.)
23. Umsögn frá Félagi umhverfisfræðinga á Íslandi. (20. mars 2009.)
24. Umsögn frá Orkustofnun. (20. mars 2009.)
25. Umsögn frá Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja. (20. mars 2009.)
26. Umsögn frá Norðurorku. (20. mars 2009.)
27. Umsögn frá RARIK ohf. (20. mars 2009.)
28. Umsögn frá HS Orku hf. (20. mars 2009.)
29. Umsögn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. (20. mars 2009.)
30. Umsögn frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja. (19. mars 2009.)
31. Umsögn frá Samtökum um lýðræði og almannahag. (19. mars 2009.)
32. Tilkynning frá Ágústi Þór Árnasyni f.h. Háskólans á Akureyri. (24. mars 2009.)
33. Blaðagrein eftir Hafstein Þór Hauksson, lögfræðing. (Morgunblaðið, 27. febrúar 2009.)
34. Blaðagrein eftir Skúla Magnússon, lögfræðing. (Fréttablaðið, 4. mars 2009.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
