Ferill 344. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 1405 — 344. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um útlendinga.
Frá minni hluta allsherjarnefndar.
Niðurstaða.
Þar sem löggjöf um málefni útlendinga snertir grundvallarmannréttindi mælir það gegn mjög rúmu valdframsali löggjafarvalds til handhafa framkvæmdarvalds. Minni hlutinn telur með vísan til fyrrnefndra atriða að frumvarpið eins og það lítur út fái vart staðist ákvæði stjórnarskrár. Ljóst er að frumvarpið var afar illa unnið í upphafi og því átti nefndin aldrei kost á að lagfæra það á þeim tíma sem hún hafði til að vinna að málinu. Því leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Frumvarp til laga um útlendinga.
Fyrir liggur frumvarp til laga um málefni útlendinga. Ýmsar breytingar hafa verið gerðar á gildandi lögum sem eru frá 1965, en þau hafa ekki sætt endurskoðun fyrr en nú. Því hefur verið talin mikil og knýjandi þörf á nýrri löggjöf í þessum málaflokki. Minni hlutinn harmar það að um leið og lögin eru endurskoðuð sé ekki nýtt tækifæri til heildarstefnumótunar í málefnum útlendinga, t.d. með samræmdri löggjöf í málefnum útlendinga, en einnig liggur fyrir í þinginu frumvarp til laga um atvinnuréttindi útlendinga, flóttamenn og önnur frumvörp er snúa að málaflokknum.
Að mati minni hlutans hefði því verið kjörið tækifæri til þess að móta heildarlöggjöf í málaflokknum sem tæki til flestra mikilvægra þátta er varða stöðu útlendinga hér á landi og þeirra sem eiga eftir að koma hingað. Í umsögnum til nefndarinnar og í máli gestanna komu einkum fram ábendingar um nauðsyn þess að það yrði gert. Í umsögn Samtaka atvinnulífsins segir m.a.: „Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að við samningu frumvarpsins hafi verið höfð hliðsjón af norrænni löggjöf og að verulegu leyti stuðst við norsku útlendingalögin. Þyki þau lög heppileg fyrirmynd þar sem Ísland og Noregur séu einu ríkin á Norðurlöndunum sem eigi aðild að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningnum) en ekki Evrópusambandinu (ESB), auk þess sem ríkin hafi hliðstæða stöðu gagnvart ESB innan Schengen-samstarfsins.“ Síðar segir jafnframt: „Því vekur það athygli að vikið er í verulegum atriðum frá því sem tíðkast á hinum Norðurlöndunum varðandi afgreiðslu atvinnuleyfa fyrir útlendinga.“ Og enn segir: „Samtök atvinnulífsins telja það bæði skynsamlegt og hagkvæmt að útgáfa dvalar- og atvinnuleyfa útlendinga verði færð á eina hendi.“ Minni hlutinn gagnrýnir harðlega að tækifærið til þess að samhæfa, samræma og öðlast heildarsýn yfir þennan málaflokk er ekki nýtt.
Í þessu sambandi bendir minni hlutinn á að Norðmenn, Danir og Svíar búa allir við heildstæða löggjöf í málefnum útlendinga, ásamt því að þar hafa stjórnvöld mótað heildstæða stefnu í málaflokknum fyrir hverja ríkisstjórn að vinna eftir. Slík stefnumótun hefur ekki farið fram af hálfu íslenskra stjórnvalda þrátt fyrir að bæði í frumvarpi til laga um útlendinga, frumvarpi til laga um atvinnuréttindi útlendinga og frumvarpi til laga um flóttamenn sé kveðið á um að tekið sé mið af stefnu stjórnvalda hverju sinni. Telur minni hlutinn að með þessu sé verið að veita stjórnvöldum heimild til að skipa réttindum útlendinga eftir því hvernig vindar blása hverju sinni í alþjóðastjórnmálum. Í Noregi ber stjórnvöldum að leggja stefnu sína í útlendingamálum fyrir Stórþingið. Breyttir tímar gera það að verkum að stjórnvöld hafa ekki lengur frelsi til að meta hvernig farið skuli með mannréttindi fólks. Minni hlutinn telur brýnt að íslensk stjórnvöld feti í fótspor stjórnvalda annars staðar á Norðurlöndum og óskar því eftir að stefna þeirra um málefni útlendinga verði gerð opinber nú þegar.
Þá bendir minni hlutinn á að aldrei hefur verið mikilvægara en nú að reyna að nýta sér reynslu annarra þjóða í málefnum útlendinga með því að taka það besta í þeirra löggjöf, til þess að tryggja réttarstöðu útlendinga. Frumvarpið fjalli að mestu um útlendinga sem ekki eru frá öðrum Norðurlöndum eða frá Evrópska efnahagssvæðinu eða eins og stundum hefur verið sagt „sýnilega útlendinga“. Minni hlutinn telur því nauðsynlegt að viðurkennt sé það fjölmenningarlega samfélag sem er að finna hér á landi og nýttir kostir þess. Minni hlutinn leggur áherslu á nauðsyn þess að fræða fólk og uppræta fordóma í garð útlendinga, virða mannréttindi og tryggja þeim bestu möguleg réttindi sem völ er á. Jafnframt telur minni hlutinn mikilvægt að minna á þær alþjóðaskuldbindingar sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að hlíta. Í því sambandi bendir minni hlutinn á umsögn frá Amnesty International en þar segir m.a.: „Samtökin ítreka nauðsyn þess er að lögin endurspegli alþjóðlega samninga sem gerðir hafa verið um réttindi flóttamanna og viðbótarsamninga við þá. Uppfylla þarf allar kröfur sem alþjóðasamfélagið hefur sett er lúta að réttindum flóttamanna, til hælis og réttlátrar málsmeðferðar. Nauðsynlegt er að skýrt sé kveðið á um málsmeðferð í lögunum sjálfum en horfið frá ákvæðum í frumvarpinu um reglugerðir sem dómsmálaráðherra setji.“ Undir þetta tekur minni hlutinn heils hugar og ítrekar að mikilvægt er að svona stór málaflokkur sé gegnsær og skýr, en svo er ekki með það frumvarp sem hér er til afgreiðslu. Minni hlutinn leggur því til að afgreiðslu málsins verði frestað til haustsins svo að þeir aðilar sem að málaflokknum koma geti fram að þeim tíma komið með breytingartillögur sem yrðu málaflokknum til sóma. Minni hlutinn tekur sérstaklega fram að við samningu frumvarpsins var hvorki haft samráð við Mannréttindaskrifstofu Íslands, Amnesty International, Flóttamannaráð né aðra þá sem best þekkja til þessara mála. Slíkt hefðu verið fagleg vinnubrögð og skilað sér í betra frumvarpi.
Fjölmargar athugasemdir voru gerðar við frumvarpið í umsögnum til nefndarinnar og af hálfu gesta hennar. Þær alvarlegustu sneru að þeim ákvæðum frumvarpsins sem heimila ráðherra að setja reglur um tiltekin atriði eða fela honum að kveða á um atriði almenns eðlis fyrir utan hina almennu reglugerðarheimild. Var talið að mörg þeirra ákvæða brytu í bága við 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi, skuli skipað með lögum. Minni hlutinn lítur svo á að með frumvarpinu sé framkvæmdarvaldinu allt of oft falið að setja hinar efnislegu reglur og skilyrði og því sé um of rúmt framsal löggjafarvalds að ræða sem brjóti gegn fyrrnefndu ákvæði stjórnarskrár. Minni hlutinn telur nauðsynlegt að bætt verði úr þessu áður en frumvarpið verði að lögum. Einnig bendir minni hlutinn á að huga hefði þurft betur að þeim skilyrðum sem sett eru fyrir útgáfu og endurnýjun dvalarleyfa fyrir útlendinga og aðstandendur þeirra og þá sérstaklega að kröfunni um sjúkratryggingu í ljósi þess að ekki hefur verið gerður samningur við Tryggingastofnun ríkisins vegna útlendinga og iðgjöld tryggingafélaga eru allt of há, auk þess sem slík krafa er ekki gerð í öðrum norrænum lögum. Þá hefur minni hlutinn miklar efasemdir um þá skyldu sem lögð er á útlendinga að sækja íslenskunámskeið vegna búsetuleyfis þar sem slík krafa er ekki einu sinni gerð hvað varðar ríkisborgararétt og telur þess í stað mikilvægt að stjórnvöld axli ábyrgð hvað tungumálanámskeið og samfélagsþjónustu varðar. Þeim beri því að sjá til þess að nægt framboð sé á námi í íslensku fyrir útlendinga og vinna að slíku í samráði við menntamálaráðuneytið og fræðsluyfirvöld í hverju sveitarfélagi. Jafnframt telur minni hlutinn að skoða þurfi sérstaklega stofnun kærunefndar í málefnum útlendinga sem t.d. Mannréttindaskrifstofa Íslands, Rauði kross Íslands, Lögmannafélag Íslands, félagsmálaráðuneyti og utanríkisráðuneyti auk dómsmálaráðuneytis ættu fulltrúa í. Verkefni hennar yrði m.a. að taka til meðferðar og gefa skriflegt rökstutt álit um hvort ákvæði laganna hafi verið brotin en ákvarðanir Útlendingastofnunar yrðu kæranlegar til nefndarinnar sem æðsta stjórnvalds. Það er mat minni hlutans að slík nefnd mundi styrkja réttarstöðu útlendinga, tryggja aðkomu breiðs hóps fagfólks að málum þeirra og jafnvel styrkja starf Útlendingastofnunar. Þá bendir minni hlutinn á að skoða hefði þurft enn frekar réttarstöðu útlendinga með það að leiðarljósi að styrkja hana í samskiptum við stjórnvöld og þá bæði við málsmeðferð þegar ákvörðun er tekin í máli þeirra og þegar mál eru lögð fyrir dómstóla. Á þetta einkum við rétt til lögfræðiaðstoðar og túlkaþjónustu. Loks bendir minni hlutinn á að í frumvarpinu er ekki tekið á réttarstöðu barna yngri en 18 ára sem kunna að koma til landsins án foreldra eða annarra forsjáraðila. Á hinum Norðurlöndunum er slíkt orðið stórt vandamál sem fer vaxandi. Telur minni hlutinn rétt að gert sé ráð fyrir að slíkar aðstæður geti komið upp hér á landi og því þurfi að bregðast við því í lögum.
Þar sem löggjöf um málefni útlendinga snertir grundvallarmannréttindi mælir það gegn mjög rúmu valdframsali löggjafarvalds til handhafa framkvæmdarvalds. Minni hlutinn telur með vísan til fyrrnefndra atriða að frumvarpið eins og það lítur út fái vart staðist ákvæði stjórnarskrár. Ljóst er að frumvarpið var afar illa unnið í upphafi og því átti nefndin aldrei kost á að lagfæra það á þeim tíma sem hún hafði til að vinna að málinu. Því leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Ögmundur Jónasson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur afgreiðslu minni hlutans á málinu.
Alþingi, 16. maí 2001.
Lúðvík Bergvinsson,
frsm.
Guðrún Ögmundsdóttir.
