Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 2. máls.
Þingskjal 2 — 2. mál.
Inngangur.
Efnahagsstjórn á Íslandi síðustu áratugina hefur miðað að því að viðhalda hagvexti með opinberum inngripum á eftirspurnarhlið hagkerfisins. Þetta var fyrst og fremst gert með aukinni skuldsetningu ríkissjóðs fram til 1990 og síðan með því að greitt var fyrir aðgengi að erlendri fjárfestingu í orkufrekum iðnverum frá þeim tíma til 2007. Slík efnahagsstjórn skilaði ákveðnum árangri á meðan stefnt var að jöfnun lífskjara miðað við það sem gerðist í nágrannaríkjunum. Hins vegar leiddi þessi stefna til ofþenslu og óstöðugleika sem skortur á samhæfðri hagstjórn ýtti enn frekar undir. Afleiðingin er m.a. áframhaldandi einhæfni útflutningsgreina og erlend skuldasöfnun.
Ísland hefur á undanförnum missirum gengið í gegnum þríþætta kreppu: fjármálakreppu og gjaldeyriskreppu auk fyrirsjáanlegrar aðlögunar hagkerfisins í kjölfar ofþensluáranna 2004–2007. Sú efnahagssýn sem hér er kynnt í þjóðhagsáætlun fyrir 2012 er ætlað að leggja grunn að bættri samhæfingu og skýrari stefnumörkun í efnahagsstjórn í kjölfar þessara efnahagsáfalla. Slík stefnumörkun tekur að sjálfsögðu mið af þeim verkefnum og áætlunum sem þegar hefur verið hrint af stað eða gengið hefur verið út frá á starfstíma ríkisstjórnarinnar. Þannig þarf efnahagsstefnan að flétta saman þætti sem eru í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, samstarfssamninginn við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í tengslum við kjarasamninga frá því vorið 2011, stefnumörkun sem unnin hefur verið í ýmsum ráðuneytum, fjárlög á hverjum tíma og að lokum þá langtímastefnumörkun sem sett hefur verið fram í tengslum við Ísland 2020.
Stefnumótunin tekur mið af hagspá spádeildar Hagstofunnar en sú spá gerir ráð fyrir einungis 2,9% árlegum hagvexti að meðaltali fram til 2015. Ljóst er að svo lítill hagvöxtur nægir vart til að draga inn þann slaka sem myndaðist í hagkerfinu í kjölfar hrunsins. Til þess að vinna til baka glataða framleiðslugetu þarf meiri hagvöxt en þessi spá gerir ráð fyrir.
Í efnahagsáætlun til næstu ára um bætta nýtingu framleiðsluþátta og aukna fjárfestingu verður byggt á aðgerðum á sex meginsviðum:
1. Stuðlað verður að auknum fjárfestingum með beinum aðgerðum stjórnvalda og bættu starfsumhverfi atvinnulífsins. Sjálfbær hagvöxtur verður hafður að leiðarljósi.
2. Sjálfbærni opinberra fjármála verður tryggð til framtíðar sem og stöðugleiki í efnahagslífinu.
3. Aukin áhersla verður lögð á samþættingu menntunar og atvinnulífs. Unnið verður gegn neikvæðum áhrifum aukins langtímaatvinnuleysis.
4. Lokið verður við skuldaaðlögun heimila og fyrirtækja í kjölfar bankahrunsins.
5. Fyrirtæki og heimili hafi aðgang að samkeppnishæfu og sterku fjármálakerfi.
6. Mótuð verður ný peningastefna til frambúðar og gjaldeyrishöft verða afnumin í áföngum.
Þessi áhersluatriði eru öll mikilvæg ef takast á að ná markmiðum um aukinn og sjálfbæran hagvöxt, en árangurinn er á engan hátt sjálfgefinn. Skuldsetning hins opinbera er enn mikil og aðgangur íslenskra aðila að erlendum fjármálamörkuðum er enn takmarkaður þrátt fyrir velheppnaða útgáfu ríkissjóðs á erlendum skuldabréfamarkaði fyrr á árinu. Til þess að hægt verði að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála er nauðsynlegt að gjaldeyrisjöfnuður þjóðarbúsins verði jákvæður svo að hægt verði að grynnka á erlendum skuldum opinberra aðila sem óhjákvæmilegt hefur verið að stofna til í kjölfar hrunsins.
Helstu útflutningsgreinar landsins búa við ákveðnar magntakmarkanir í framleiðslu sinni, að minnsta kosti til skamms tíma. Sjávarútvegur byggist á nýtingu takmarkaðrar auðlindar og stóriðjan er rekin við fulla framleiðslugetu sem síðan takmarkast við framboð á raforku hérlendis. Á móti kemur að aðrar útflutnings- og gjaldeyrisskapandi atvinnugreinar, svo sem ferðaþjónusta, sem ekki búa við sambærilegar takmarkanir hafa stækkað og dafnað.
Alþjóðlegar samanburðarrannsóknir hafa sýnt fram á að samband er á milli aukinnar nýsköpunar og aukins hagvaxtar. Einnig hafa þessar rannsóknir leitt í ljós að fyrirtæki sem keppa á alþjóðamarkaði eru líklegri en önnur til að standa framarlega á sviði nýsköpunar. Þessar niðurstöður ættu ekki að koma á óvart enda hafa þau fyrirtæki sem skarað hafa fram úr á þessu sviði hér á landi gjarnan verið í flokki stærri fyrirtækja með mikla alþjóðlega starfsemi. Styðja þarf við vöxt alþjóðlega samkeppnishæfra fyrirtækja og auka þannig möguleika á því að markmið um aukna fjölbreytni og hagvöxt verði að veruleika. Því er afar mikilvægt að sem fyrst verði dregið úr þeim hömlum sem núverandi aðstæður skapa, sérstaklega varðandi aðgengi að erlendum lánamörkuðum og höft á gjaldeyrisviðskiptum. Þá styður aukin áhersla á menntun og rannsóknir auk fjárfestinga í samfélagslegum innviðum við vöxt slíkra fyrirtækja.
Mikilvægt er að minna á að áhersla á auknar fjárfestingar vísar ekki eingöngu til hefðbundinna fjárfestingarútgjalda á borð við vélar, tæki og mannvirki. Eftir því sem samfélagsgerðin breytist og hlutur þjónustugreina eykst breytist eðli fjárfestinga. Óefnislegar fjárfestingar á borð við fjárfestingar í rannsóknar- og þróunarstarfsemi, hugbúnaðarþróun og hugbúnaðarkaup, uppbyggingu gagnagrunna og útgjöld vegna starfsmenntunar skipta æ meira máli. Víða er hlutur þessara fjárfestingarútgjalda orðinn meiri en hefðbundin kaup á vélum, tækjum og mannvirkjum. Áherslan á útflutnings- og nýsköpunardrifinn vöxt mun því einnig birtast í auknum útgjöldum á þessum sviðum.
Þegar öllu er á botninn hvolft er það þó aðgangur að fjármagni sem skiptir mestu til skemmri tíma litið. Áhrif fjármálakreppunnar eru enn mikil í íslensku efnahagslífi og því skiptir sköpum að nýta öll tækifæri til að létta undir með fyrirtækjum varðandi hvata til fjárfestinga. Þar skiptir skuldaaðlögun, hagstætt samkeppnisumhverfi og lágir vextir höfuðmáli. Einnig skiptir aðkoma fagfjárfesta á borð við lífeyrissjóði miklu og erlendar langtímafjárfestingar.
Sú stefna sem sett er fram í þjóðhagsáætlun fyrir árið 2012 byggist að verulegu leyti á öðru hagvaxtarlíkani en því sem unnið hefur verið eftir undanfarna áratugi. Í stað sveiflugjarns eftirspurnardrifins hagvaxtar er stefnt að styrkingu framboðshliðar hagkerfisins með sjálfbæran og umhverfisvænan hagvöxt að leiðarljósi. Slíkur hagvöxtur eykur stöðugleika hagkerfisins og skapar meiri og stöðugri hagsæld.
Nauðsynlegt er því að tryggja að sá stöðugleiki á vinnumarkaði sem núgildandi kjarasamningar fela í sér festist í sessi en leiði ekki til mikillar aukningar verðbólgu umfram það sem orðið er. Þetta er ekki hvað síst mikilvægt nú þegar þriggja ára samstarfi Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er lokið en samstarfið við sjóðinn hefur á margan hátt mótað umgjörð efnahagsmálanna síðustu árin. Það er mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að verulegur árangur hafi náðst við efnahagslega endurreisn í kjölfar bankakreppunnar enda tókst íslenskum stjórnvöldum að ná þeim árangursviðmiðum sem sett voru í tengslum við samstarfsáætlunina. Á þessum árangri þarf að byggja og sækja fram á þeim sviðum þar sem enn er verk að vinna.
Fjárfestingar og samkeppnishæfni.
Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í tengslum við gerð kjarasamninga nú á vormánuðum er að finna ítarlega útfærslu á lagalegum umbótum sem snúa að starfsskilyrðum atvinnulífsins auk beinna framkvæmda sem ákveðið hefur verið að ráðast í af hálfu hins opinbera. Þessar aðgerðir eru mikilvægar til að rjúfa þá kyrrstöðu sem nú ríkir á mörgum sviðum efnahagslífsins. Fjárfesting er í sögulegu lágmarki. Samkvæmt fyrirliggjandi hagspá mun hlutfall fjárfestingar af landsframleiðslu aukast úr tæpum 13% árið 2010 í 18% árið 2015. Þótt hér sé vissulega um mikilvægan viðsnúning að ræða verður fjárfesting sem hlutfall af landsframleiðslu þó engu að síður undir langtímameðaltali ef fram fer sem horfir. Fleira þarf að koma til svo að fjárfesting aukist enn frekar og nái ásættanlegu stigi. Í tengslum við langtímastefnumótun og Ísland 2020 verkefnið er nú unnið að fjárfestingaráætlun sem ætlað er að samhæfa hinar mismunandi framkvæmdaáætlanir, svo sem samgönguáætlun og byggðaáætlun, til að tryggja árangur á þessu sviði.
Lágt raungengi leiðir almennt til bættrar samkeppnisstöðu og eykur vöxt útflutningsgreina. Árið 2008 féll gengi krónunnar um helming og raungengið lækkaði snarlega í kjölfarið. Samkeppnisstaða útflutnings- og samkeppnisgreina hefur því verið með besta móti undanfarin missiri, auk þess sem lágt raungengi hefur valdið því að innflutningur hefur dregist saman og jákvæður vöruskiptajöfnuður myndast.
Þrátt fyrir góða samkeppnisstöðu hefur fjárfesting þó ekki aukist sem skyldi, m.a. vegna mikillar skuldsetningar fyrirtækja, gjaldeyrishafta og takmarkaðs aðgengis að erlendu lánsfé. Mikilvægt er að þessum hindrunum verði rutt úr vegi eins hratt og frekast er unnt til þess að nýta það samkeppnisforskot sem nú er til staðar. Bætt skattaumhverfi fyrirtækja er mikilvægur þáttur í því sambandi. Í ljósi skerts aðgengis innlendra aðila að erlendu lánsfé er einnig mikilvægt að tryggja sem best aðkomu lífeyrissjóða og annarra fagfjárfesta við þær sérstöku aðstæður sem nú ríkja í efnahagslífinu. Mikilvægt er að áætlun stjórnvalda og Seðlabankans um afnám hafta hvati fjárfestingu í atvinnulífinu með réttum hætti. Einnig er þörf á að opna möguleika fyrir verkefnafjármögnun orkufyrirtækja. Með slíkri fjármögnun er mögulegt að takmarka áhættu almennings og tryggja fjármagn á ásættanlegum kjörum til frekari fjárfestinga í orkufrekum iðnaði.
Bein erlend fjárfesting er nauðsynleg til að örva efnahagslífið við núverandi aðstæður en til þess að svo geti orðið þarf Ísland að einfalda umgjörð erlendrar fjárfestingar og senda skýrari skilaboð um vilja til að laða að erlenda fjárfestingu. Í því samhengi verður lögð fram þingsályktunartillaga um erlenda fjárfestingu á þessu þingi og hafist handa um endurskoðun laga um erlendar fjárfestingar og skattaumhverfi erlendra fjárfesta. Lykilatriði er að stuðla að erlendu fjármagnsflæði inn í landið bæði til skamms og langs tíma og þá einkum í verkefni sem leiða til útflutningsdrifins hagvaxtar og hafa jákvæð áhrif á vinnumarkaðinn. Lög um ívilnanir vegna nýfjárfestinga á Íslandi sem tóku gildi á árinu 2009 eru skref í þessa átt.
Sá möguleiki er vissulega til staðar að raungengið fylgi hefðbundinni þróun til hækkunar þegar hagkerfið leitar upp úr yfirstandandi lægð með tilheyrandi neikvæðum áhrifum fyrir starfsumhverfi atvinnulífsins. Þar með ykist hættan á aukinni skuldsetningu og viðskiptahalla sem stæði útflutningsdrifnum hagvexti og sjálfbærri skuldaþróun fyrir þrifum. Mikilvægt er að hagstjórnin miði að því að koma í veg fyrir neikvæð áhrif slíkrar þróunar.
Eitt af lykilverkefnum hagstjórnar á Íslandi er sú staðreynd að stærstu útflutningsgreinarnar, sjávarútvegur og stóriðjugreinarnar, eru að verulegu leyti varðar fyrir áhrifum af sveiflum í gengi krónunnar. Tekjur og gjöld þessara atvinnugreina eru að miklu leyti ýmist beint eða óbeint í erlendum gjaldeyri og þær geta því þolað hágengisumhverfi með allt öðrum hætti en aðrar útflutnings- og samkeppnisgreinar. Mótstaða þessara greina gegn innlendum kostnaðarþrýstingi er þar af leiðandi minni en annarra atvinnugreina sem eiga ekki eins auðvelt með að verja afkoma sína fyrir neikvæðum áhrifum hækkandi raungengis. Þessi staða gerir það að verkum að stjórnvöld þurfa að vera sérstaklega á varðbergi gagnvart því misvægi milli atvinnugreina sem hátt raungengi hefur í för með sér. Ef ekki tekst að tryggja viðunandi sambýli þeirra atvinnugreina sem eru meira eða minna varðar fyrir áhrifum hækkandi raungengis og hinna sem standa berskjaldaðar fyrir slíkri þróun er hætt við að núverandi samkeppnisforskot íslensks atvinnulífs með lágu raungengi hverfi fljótt. Ef sú verður raunin er ólíklegt að fjárfesting muni glæðast að því marki sem nauðsynlegt er. Slíkt mundi gera að engu markmið efnahagsáætlunarinnar um hagvöxt á sjálfbærum grunni og framkalla á nýjan leik umhverfi óstöðugleika og skuldasöfnunar.
Áherslur í opinberum fjármálum.
Áhrif bankakreppunnar á fjármál hins opinbera hafa verið mjög mikil. Skuldir ríkissjóðs án lífeyrisskuldbindinga og skammtímaviðskiptaskulda hækkuðu úr tæplega 24% af landsframleiðslu í lok árs 2007 í um 84% í lok árs 2010 samkvæmt bráðabirgðamati Hagstofunnar. Áhrif á skuldastöðu sveitarsjóða hafa einnig verið mikil og nema skuldir hins opinbera í heild sinni um 93% í lok árs 2010. Þessa miklu aukningu í skuldum má bæði skýra með ýmsum kostnaði er féll til vegna bankahrunsins en einnig með mikilli lækkun á skatttekjum vegna tekjusamdráttar fyrirtækja og heimila í yfirstandandi kreppu. Hvað ríkissjóð varðar hefur verið mótuð stefna um helstu markmið fram til ársins 2015. Höfuðmarkmið þeirrar stefnu er að ríkissjóður verði rekinn með afgangi frá árinu 2014 og að skuldir ríkissjóðs lækki á viðunandi hraða. Nánari umfjöllun um stefnu og horfur í ríkisfjármálum til næstu ára er að er að finna í skýrslu sem fjármálaráðherra hefur lagt fram.
Umgjörð fjármála sveitarfélaga er nú til endurskoðunar en á síðustu árum hefur hlutdeild sveitarfélaga í fjármálum hins opinbera aukist verulega. Rekstur þeirra í heild skiptir því mun meira máli en áður. Nokkur sveitarfélög hafa glímt við viðvarandi erfiðleika í rekstri. Sum þeirra eru á vaxtarsvæðum og í hraðri uppbyggingu en önnur eru á svæðum þar sem íbúum fækkar. Hver sem ástæðan er fyrir vanda þeirra er brýnt að styrkja stöðu þeirra til að koma í veg fyrir áframhaldandi hallarekstur. Nýlega hafa verið samþykkt ný sveitarstjórnarlög í þessum tilgangi sem taka gildi í ársbyrjun 2012. Samkvæmt þeim eru m.a. skilgreind skuldaviðmið um að skuldir takmarkist við 150% af tekjum og að jafnvægi skuli vera milli heildartekna og útgjalda á hverju þriggja ára tímabili.
Hallarekstur hefur einnig verið viðvarandi á einstaka sviðum ríkisrekstrar. Með auknum kröfum löggjafarvaldsins gagnvart sveitarfélögum má þess vænta að eftirleiðis verði hliðstæðar kröfur gerðar gagnvart ríkisaðilum.
Miðað við núverandi áætlanir um fjármál hins opinbera má gera ráð fyrir að skuldirnar án lífeyrisskuldbindinga og skammtímaviðskiptaskulda lækki og verði við Maastricht-skilyrðið, sem er 60% af landsframleiðslu, á árabilinu 2016 til 2019. Þar með yrði tryggt að aflétt yrði þeim fjötrum sem óhagstæð þróun opinberra fjármála hefur haft í för með sér. Í stað neikvæðra ruðningsáhrifa mundi hagstæð þróun opinberra fjármála varða veginn fyrir auknar fjárfestingar einstaklinga og fyrirtækja og stuðla þannig að auknum hagvexti. Í ljósi smæðar íslenska hagkerfisins og nauðsynjar þess að ríkissjóður hafi fjárhagslegt svigrúm þegar áföll dynja yfir er þó skynsamlegt að stefna að enn frekari lækkun skulda fram yfir tímabil núverandi áætlunar um fjármál hins opinbera. Bætt fjárhagsstaða ríkissjóðs er einnig forsenda þess að hægt verði að standa vörð um og styrkja velferðarþjóðfélag að norrænni fyrirmynd.
Vinnumarkaður, menntun og velferð.
Atvinnuleysi hefur heldur lækkað á þessu ári samanborið við árin 2009–2010. Á öðrum ársfjórðungi þessa árs stóð atvinnuleysi í 8,5% og hafði atvinnuleitendum fækkað um 400 frá sama ársfjórðungi 2010 samkvæmt vinnumarkaðsrannsókn Hagstofu Íslands. Skráð atvinnuleysi hjá Vinnumálastofnun hefur að sama skapi lækkað. Á árinu 2009 voru að meðaltali 9.363 manns á atvinnuleysisskrá í hverjum mánuði og á árinu 2010 voru þeir 9.281. Það sem af er þessu ári eru þeir að meðaltali um 8.858 talsins. Enn eru þó að koma fram hópuppsagnir vegna skipulagsbreytinga hjá fyrirtækjum sem áfram valda óvissu um þróun atvinnuleysis. Eins og fyrr kemur atvinnuleysið hvað þyngst niður á ungu fólki og meðal þeirra sem hafa einungis grunnmenntun. Þá er atvinnuleysistímabilið að sama skapi að lengjast hjá þessum hópi.
Jákvæð teikn eru á lofti um að fjöldi starfandi á vinnumarkaði sé að aukast. Á öðrum ársfjórðungi 2011 fjölgaði starfandi um 500 manns frá sama ársfjórðungi á árinu 2010. Helst má greina fjölgun starfa í fiskveiðum, hótel- og veitingarekstri, heilbrigðis- og félagsþjónustu og í „öðrum iðnaði“. Í ráðuneytum og stofnunum er nú unnið að nánari tölfræðigreiningu á vinnumarkaði, en nauðsynlegt er að búa svo um hnútana að hægt verði að greina laus störf til að leggja mat á hugsanlegt misgengi milli framboðs og eftirspurnar eftir vinnuafli með tilliti til menntunar og atvinnugreina.
Sveiflur eru í tölum um búferlaflutninga til og frá landinu. Á árinu 2010 fluttust 2.134 einstaklingar brott af landinu umfram aðflutta en af þeim voru 431 eða liðlega 20% erlendir ríkisborgarar. Flutningsjöfnuðurinn var þó mun hagstæðari en árið áður þegar 4.835 manns fluttust brott umfram aðflutta. Þar af voru 2.368 erlendir ríkisborgarar eða 49% af heildarfjölda brottfluttra.
Aðgerðir.
Stjórnvöld hafa gripið til víðtækra aðgerða til þess að virkja atvinnuleitendur í því skyni að takmarka afleiðingar langtímaatvinnuleysis. Framboð á vinnumarkaðsúrræðum hefur aukist og bótatímabilið lengst. Bætur hafa verið veittar þeim sem búa við skert starfshlutfall og reglur um bætur til atvinnuleitenda sem störfuðu áður sjálfstætt rýmkaðar.
Samkvæmt yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar tengdri kjarasamningnum í maí 2011 verður staðið fyrir átaki á sviði vinnumarkaðsaðgerða og eflingu menntunar. Í því sambandi er m.a. gert ráð fyrir að framhaldsskólar taki við öllu því unga fólki sem leitar eftir námstækifærum og auka á aðgengi fyrir atvinnuleitendur og fyrirtæki að starfstengdum úrræðum. Væntingar eru um að þessar aðgerðir ýti undir aðlögun ungs fólks í atvinnuleit að vinnumarkaðnum og auki menntunarstig þjóðarinnar. Aukin menntun, sértaklega í verkgreinum, mun aftur styðja við vaxtarmöguleika útflutningsfyrirtækja. Á sama hátt þarf að hvetja fyrirtæki sem eru í vexti til þess að taka við einstaklingum í starfsþjálfun til að vinna gegn langtímaatvinnuleysi.
Vinnumarkaðurinn og menntakerfið er sveigjanlegt á Íslandi. Má í þessu sambandi benda á að þótt brottfall ungs fólks úr framhaldsskólum sé talsvert hátt vegur á móti að það hefur átt auðvelt með að hverfa frá vinnu og hefja nám síðar á lífsleiðinni. Þegar tekið er tillit til þess fjölda sem er utan hins hefðbundins skólaaldurs er útskriftarhlutfallið úr framhalds- og háskólum að meðaltali hátt á Íslandi í alþjóðlegum samanburði.
Verkefni fram undan.
Meginviðfangsefni stjórnvalda í dag er að koma í veg fyrir að langtímaatvinnuleysi festist í sessi hér á landi. Reynslan sýnir að því lengur sem atvinnuleysi varir því erfiðara verður fyrir atvinnuleitanda að finna starf við hæfi og verða fullgildur þátttakandi í atvinnulífinu. Umgjörð atvinnuleysisbóta verður að vera í stöðugri endurskoðun í samræmi við breyttar aðstæður. Ef ekki er haldið rétt á spilunum getur bótakerfið dregið úr hvata til að taka störfum sem í boði eru. Fjárhæðir bóta skipta máli og samkeppnishæfni bóta í samanburði við endurgjald fyrir almenna launavinnu. Þá skiptir máli hversu víðtækur bótarétturinn er, lengd bótaréttar og hvernig reglum um skylduvirkni er framfylgt, svo eitthvað sé nefnt.
Samkvæmt vinnumarkaðsrannsókn Hagstofu Íslands fjölgaði þeim lítillega sem standa utan vinnumarkaðar á árinu 2010, helst var aukningin meðal hóps sem er ekki í vinnu og tjáir ekki vilja til að þiggja starf innan tiltekins tíma. Árið 2006 var hlutfall þessa hóps af þeim sem stóðu utan vinnumarkaðar 3,3% en var komið upp í 8,8% í fyrra.
Spá Hagstofunnar gerir ráð fyrir að atvinnuleysi á þessu ári verði að meðaltali 7,2% en lækki jafnt og þétt og verði komið niður í 4,8% af vinnuafli árið 2015. Sú spá er vissulega mikilvæg viðmiðun en getur varla talist viðunandi árangur þar sem slík niðurstaða væri óhagstæðari þróun en síðast þegar stjórnvöld glímdu við erfiðan atvinnuleysisvanda um miðjan tíunda áratug síðustu aldar. Þá lækkaði atvinnuleysið hraðar en nú er gert ráð fyrir þó svo að fjöldi atvinnulausra hafi aldrei náð núverandi hæðum. Eitt af mikilvægustu verkefnum hagstjórnar við núverandi aðstæður er að tryggja að lækkun atvinnuleysis geti gengi hraðar fyrir sig en spá Hagstofunnar segir til um.
Skuldaaðlögun heimila og fyrirtækja.
Tvíburakreppur, þ.e. samhliða banka- og gjaldeyriskreppur, valda að jafnaði miklum erfiðleikum hjá heimilum og fyrirtækjum. Þeim fylgir oftast nær snörp lækkun raungengis og minnkandi innlend eftirspurn. Efnahagsreikningar fyrirtækja verða fyrir höggi og aðgangur að erlendu lánsfé minnkar á sama tíma og innlendir bankar standa tæpt og eru í óvissu um gæði lánasafna sinna. Á Íslandi var skuldsetning einkageirans sérlega stórt vandamál þar sem lán bankanna til fyrirtækja voru að stærstum hluta í erlendri mynt. Þegar verð erlendra gjaldmiðla tvöfaldaðist á árinu 2008 sátu þúsundir fyrirtækja uppi með engar gengisvarnir og skuldir langt umfram eignir. Meiri hluti íslenskra heimila er með verðtryggð húsnæðislán sem hækkuðu í verðbólguskotinu samhliða rýrnun kaupmáttar og auknu atvinnuleysi. Endurskipulagning skulda heimila og atvinnulífs hefur því verið eitt mikilvægasta verkefni stjórnvalda til að koma fjárfestingu og einkaneyslu af stað á ný í kjölfar bankahrunsins.
Endurskipulagning skulda heimila og fyrirtækja er langt á veg komin en slíkar aðgerðar eru oft flóknar og tímafrekar. Reynsla flestra ríkja sem hafa gengið í gegnum sársaukafullar kreppur er að skuldaaðlögun krefst þolinmæði svo að aðgerðir sem lagt er upp með beri árangur. Í dag sýna tölur að ákveðinn árangur hefur náðst við endurskipulagningu skulda. Niðurfærslum vegna endurútreikninga lána samkvæmt dómum Hæstaréttar Íslands um ólögmæti tengingar lána í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla er nánast lokið hvað heimilin áhrærir nema í undantekningartilvikum.
Skuldaaðlögun heimila.
Óhætt er að fullyrða að verulegur árangur hafi náðst við skuldaaðlögun heimilanna þótt enn séu krefjandi verkefni fram undan, sérstaklega að vinna gegn því að heimili sem eru í meiri hættu en önnur sitji ekki eftir með alvarlegan greiðsluvanda og festist í fátækrargildru til framtíðar. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið telur brýnt að ráðuneytinu verði tryggður aðgangur að gögnum svo að unnt verði að greina þennan hóp m.a. eftir kyni, tekjum, eignum og fjölskyldugerð.
Árangur skuldaaðlögunar heimila má m.a. greina í tölum um einkaneyslu sem jókst á þessu ári og búist er við talsverðum vexti á næstu árum. Skiptir hér máli niðurfærsla skulda, tímabundin frysting lána og enn frekari fyrirframgreiðsla séreignarsparnaðar sem heimiluð hefur verið frá 1. október 2011 til 30. júní 2012. Að auki mun hækkun vaxtabóta til heimila með þunga skuldabyrði og lágar miðlungstekjur sem tók gildi um síðustu áramót skila sér í bættri stöðu þeirra. Sérstök vaxtaniðurgreiðsla var greidd út á yfirstandandi ári og svo verður einnig á árinu 2012. Kostnaður við þá niðurgreiðslu er 12 milljarðar kr. Áætlað er að kjarasamningar sem skrifað var undir síðastliðið vor muni skila um 6% launhækkun á árinu 2011 og árlegri launahækkun á bilinu 4,2% til 5% fram til 2015. Spá Hagstofunnar um hækkun kaupmáttar ráðstöfunartekna kveður á um 3,3% hækkun á þessu ári og um 2,5–3,2% árlega fram til 2015.
Niðurfærsla lána heimilanna.
Í lok ágúst 2011 var búið að færa niður lán heimilanna um 164 milljarða kr. eins og nánar er rakið hér á eftir, þar af 131 milljarður kr. vegna endurútreiknings gengistryggðra lána sem skiptist á milli íbúðalána, samtals 92 milljarðar kr., og bifreiðaviðskipta, 38 milljarðar kr.
Í desember á síðasta ári undirrituðu stjórnvöld, lánastofnanir og lífeyrissjóðir yfirlýsingu um aðgerðir vegna skuldavanda heimila, annars vegar varðandi svokallaða 110% leið og hins vegar vegna breytingar á sértækri skuldaaðlögun. 110% leiðin byggist á því að lántakendum með yfirveðsett íbúðarhúsnæði bauðst fram til 1. júlí sl. að fá eftirstöðvar fasteignaskulda færðar niður að 110% af verðmæti fasteignar að því tilskildu að skuldirnar væru vegna fasteignakaupa fyrir árið 2009 og hvíldi með veði á eign sem ætluð var til heimilishalds. Á fyrsta mánuðunum eftir undirritun yfirlýsingarinnar höfðu mun færri umsóknir um 110% leiðina borist bönkum og Íbúðalánasjóði en áætlað var í byrjun. Tekið skal þó fram að Íbúðalánasjóður fékk ekki heimild frá Alþingi til þess að afgreiða umsóknir fyrr en tveimur mánuðum eftir undirritunina. Rétt áður en fresturinn rann út fóru umsóknir að skila sér í mun meira mæli. Í mars 2011 höfðu 4.024 umsóknir borist fjármálafyrirtækjum og Íbúðalánasjóði en í lok ágúst 2011 voru þær orðnar 15.594, þar af höfðu 468 umsóknir borist lífeyrissjóðum fyrir lok júlí sl. Af þessum umsóknum var búið að samþykkja 8.551 umsókn í lok ágúst 2011 og nam heildarfjárhæð niðurfærslu lánanna 27.189 millj. kr., þar af 24 milljarðar kr. hjá fjármálafyrirækjum. Áður höfðu bankar og sparisjóðir afgreitt samkvæmt gömlu 110% leiðinni 1.510 umsóknir og nam sú niðurfærsla 9.864 millj. kr.
Markmiðið með breytingum á sértækri skuldaaðlögun var að tryggja að úrræðið nýttist fleiri heimilum. Með breytingunum voru lántakendum í miklum greiðsluvanda boðið að færa lán sín niður í allt að 70% af verðmæti íbúðarhúsnæðis til samræmis við greiðslugetu. Allt að 30% af virði eignar er þá sett á vaxta- og afborgunarlaust biðlán í þrjú ár og skuldir umfram 100% felldar niður. Í lok mars 2011 höfðu 722 umsóknir verið teknar til afgreiðslu hjá fjármálafyrirtækjum, þar af höfðu 543 umsóknir verið samþykktar. Í lok ágúst voru umsóknirnar komnar í 1.372 og þar af höfðu fjármálafyrirtækin samþykkt 894 umsóknir. Athygli er vakin á því að hugsanlega eru einhverjar tvítalningar á umsóknum. Heildarfjárhæð niðurfærsla nam 6.201 millj. kr. samkvæmt þessu úrræði í lok ágúst 2011.
Í nýjustu skýrslu eftirlitsnefndar um sértæka skuldaaðlögun er komist að þeirri niðurstöðu að í þeim tilvikum sem nefndin skoðaði séu sambærileg mál afgreidd með sambærilegum hætti. Nefndin leggur þó til að fjármálafyrirtæki bjóði fólki að sækja um þetta úrræði sjálft og í framhaldinu verði unnið ítarlegt greiðslumat.
Önnur úrræði.
Í lok ágúst á þessu ári voru alls 2.461 heimili (3.899 lán) með lán í frystingu hjá fjármálafyrirtækjum og Íbúðalánasjóði. Til samanburðar voru í lok árs 2010 4.412 heimili (6.867 lán) í frystingu. Frystingum lána fækkaði því um 43% á þessu tímabili. Eftirstöðvar lána í frystingu námu um 43.066 millj. kr. í lok júlí 2011.
Umsóknir um greiðsluaðlögun hjá umboðsmanni skuldara voru alls 3.737 1. október sl. Þar af var búið að taka ákvörðun um 1.874 umsóknir. Af þessum ákvörðunum er þegar búið að útvega 1.427 umsækjendum umsjónaraðila og af þeim hafa 111 samningar náðst, 167 umsóknum verið synjað og 157 verið afturkallaðar af frumkvæði umsækjanda. Því er allnokkur fjöldi enn til meðferðar.
Áður en embætti umboðsmanns skuldara var sett á fót höfðu dómstólar frá maí 2009 til ágúst 2010 samþykkt 130 umsóknir um greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði og 555 vegna nauðasamninga til greiðsluaðlögunar. Eftir það, eða frá september 2010 til september 2011, hafa dómstólar samþykkt til viðbótar 40 umsóknir um greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði og 124 vegna nauðasamninga til greiðsluaðlögunar.
Verulegur skriður hefur komist á afgreiðslu umsókna hjá umboðsmanni skuldara, en embættið afgreiðir nú að meðaltali um 200–250 umsóknir í hverjum mánuði. Þá hefur umsóknum farið fækkandi sem skýrist af því að tímabundið ákvæði um frestun greiðslna við móttöku umsóknar féll úr gildi 1. júlí sl. Á móti hefur beiðnum um ráðgjöf til að leita annarra leiða farið fjölgandi. Að mati umboðsmanns skuldara er skýringa á töfum á afgreiðslu mála helst að leita í samningaferlinu sjálfu eftir að ákvörðun hefur verið tekin um heimild til aðlögunar greiðslna. Ýmiss konar álitaefni koma upp og ágreiningur milli kröfuhafa, umsjónarmanns og skuldara getur tafið fyrir úrlausn.
Skuldaaðlögun fyrirtækja.
Af hálfu Fjármálaeftirlitsins og Samkeppniseftirlitsins er þrýst á að úrvinnsla skuldamála vegna fyrirtækja sé skilvirk. Fjármálaeftirlitið hefur skilgreint áhættuvogir og bætt söfnun gagna um vanskil útlána til að greina betur árangur af skuldaúrvinnslu og áhættuþætti. Samkeppniseftirlitið mun áfram ganga eftir því við fjármálafyrirtækin að þau skuldsetji fyrirtæki ekki um of í skuldaúrvinnslu og setja þeim stíf skilyrði um sölu fyrirtækja sem þau hafa tekið yfir. Ofskuldsetning fyrirtækja getur kallað yfir banka sektir og viðurlög samkvæmt samkeppnislögum.
Niðurfærsla skulda.
Á sama tíma og undirritað var samkomulag við fjármálafyrirtækin um niðurfærslu skulda heimila var gert samkomulag um endurskipulagningu skulda lítilla og meðalstórra fyrirtækja, nefnt Beina brautin. Eftir hæga byrjun á endurskipulagningunni hefur nú komist verulegur skriður á málin. Í lok maí á þessu ári var búið að senda nánast öllum fyrirtækjum sem falla undir úrræðið tilboð um skuldaúrvinnslu. Jafnframt hafa fjármálafyrirtækin boðið stórum og minni fyrirtækjum sértækar skuldaúrlausnir en undir þau fellur hvers konar atvinnustarfsemi, þar á meðal fasteigna-, fjárfestingar- og eignarhaldsfélög. Í lok ágúst sl. var búið að færa niður alls um 921 milljarðs kr. skuldir fyrirtækja, þar af 102,2 milljarðar kr. vegna endurútreikninga á erlendum gengistryggðum lánum, 124,2 milljarðar kr. hjá minni fyrirtækjum, 629 milljarðar kr. hjá stórum fyrirtækjum og 65,3 milljarðar kr. samkvæmt Beinu brautinni. Alls eru þetta 2.177 lán samkvæmt Beinu brautinni og sértækri skuldaúrlausn og 4.190 vegna endurútreikninga gengistryggðra lána.
Samkvæmt þjóðhagspá Hagstofu Íslands eru teikn á lofti um aukna fjárfestingu og vaxandi útflutning. Sérstaklega er eftirtektarverkt að spáin gerir ráð fyrir aukinni fjárfestingu í öðrum iðnaði en stóriðju. Mikilvægt er því að hraða sem fyrst skuldaðalögun fyrirtækja svo að þeim sé gert kleift að byggja upp atvinnugreinar og atvinnutækifæri eftir erfiðleika síðustu ára. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið mun áfram fylgjast með skuldaúrræðum fyrirtækja og þrýsta á að fjármálafyrirtækin hraði skuldaúrvinnslunni.
Endurreist fjármálakerfi.
Verulegur árangur hefur náðst við endurreisn fjármálalakerfisins og við umbætur á umgjörð og eftirliti upp á síðkastið. Lög og reglur hafa verið styrktar, samstarf eftirlitsaðila aukið og starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins fjölgað auk þess sem bankarnir hafa verið endurfjármagnaðir og hafa nú fjárhagslegt bolmagn til þess að takast á við nauðsynlega fjárhagslega endurskipulagningu á skuldum heimila og fyrirtækja. Frekari aðgerða er þó þörf til þess að fjármálakerfið geti sinnt hlutverki sínu við miðlum fjármagns af fullum krafti. Fjárhagsleg endurskipulagning fyrirtækja hefur gengið of hægt og nýsköpun í atvinnulífinu hefur verið takmörkuð. Þannig hefur til að mynda ekkert nýtt fyrirtæki verið skráð í Kauphöll Íslands frá hruni. Einnig er ljóst að íslenska bankakerfið er enn mjög stórt í alþjóðlegum samanburði, hvort sem litið er til fjölda starfsmanna, stærðar efnahagsreikninga eða þarfa innlends markaðar fyrir fjármálaþjónustu. Umtalsverð hagræðing varð með sameiningu SpKef og Landsbankans og vænta má enn frekari hagræðingar verði af sameiningu Byrs og Íslandsbanka. Þrátt fyrir þessar sameiningar virðist nauðsynlegt að enn frekari hagræðingu verði náð í fjármálakerfinu – sérstaklega þegar lokið hefur verið við endurskipulagningu skulda heimila og fyrirtækja. Á vegum Bankasýslu ríkisins hefur verið unnið að úttekt á framtíðarstöðu sparisjóðakerfisins.
Breytingar hafa verið gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki frá hruni bankakerfisins, m.a. í ljósi tillagna Kaarlo Jännäri og breytinga á regluverki ESB. Með breytingunum var áhættustýringu veitt formlegri staða innan fjármálafyrirtækja, lánveitingar með veði í eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum voru bannaðar, reglur um lán til tengdra aðila hertar, kvaðir á fjármálafyrirtæki varðandi veitingu gagna til eftirlitsstofnana auknar og hæfis- og hæfniskröfur til stjórnarmanna og framkvæmdastjóra auknar auk þess sem skerpt var á ákvæðum um persónulega ábyrgð þessara aðila. Ákvæði um innri og ytri endurskoðun hafa verið hert og skerpt á hlutverki endurskoðenda. Þessu til viðbótar hafa verið settar reglur um kaupauka og starfslokasamninga auk þess sem kröfur um gegnsæi í eignarhaldi fyrirtækja hafa verið auknar. Lagabreytingarnar undirbyggja breytingar á reglum Fjármálaeftirlitsins um tengda aðila, stórar áhættuskuldbindingar, lán í erlendri mynt og lausafjárstýringu sem verið er að ljúka við. Áfram er unnið að frekari breytingum á lagaumgjörð fjármálafyrirtækja, m.a. með skýrari reglum um eigið fé og útreikninga á fjárhagslegum styrk og um starfsheimildir einstakra tegunda fjármálafyrirtækja.
Eiginfjárhlutföll bankanna eru há í sögulegum samanburði og nokkuð hærri en gerist meðal bankakerfa annarra Evrópuríkja sem urðu sem verst úti í alþjóðlegu bankakreppunni. Hlutfall lána í vanskilum er þó sérstaklega hátt hér á landi og er því mikilvægt að eiginfjárhlutföll bankanna nú séu nægilega rúm til þess að takast á við óvissu vegna vanskila. Mikilvægt er að eiginfjárkvaðir endurspegli sem best þá áhættu sem felst í lánum í vanskilum. Þá þurfa eiginfjárreglur að taka fullt tillit til þess þegar lán hafa verið endurskipulögð með mikilli skuldsetningu og líkur eru á frekari afskriftum. Hugsanlegt er að nákvæmara mat á áhættu einstakra eignaliða geti gefið tilefni til einhverrar lækkunar á heildareiginfjárhlutföllum. Slíkt gæti greitt fyrir veitingu nýrra útlána þar sem kostnaður við þau yrði minni.
Væntanlegar eru breytingar á lögum um innstæðutryggingar og þau verða færð til samræmis við alþjóðlegar kjörreglur. Stefnt er að lögleiðingu nýs innstæðutryggingakerfis fyrir lok þessa árs.
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið vinnur nú að greiningu á þörfum þjóðarinnar fyrir fjármálakerfi og því framtíðarskipulagi fjármálamarkaðarins sem leiðir af slíkri greiningu. Efnahags- og viðskiptaráðherra mun skila Alþingi skýrslu um málið á haustþingi 2011. Á grundvelli skýrslunnar verður efnt til opinnar umræðu um ýmsa þætti uppbyggingar fjármálakerfisins, svo sem um aðskilnað viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarbankastarfsemi og aðrar breytingar sem af slíkri breytingu mundu leiða og stofnanaumgjörð eftirlits á fjármálamarkaði, m.a. hvort sameina skuli Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands. Gert er ráð fyrir að skýrslan verði rædd á Alþingi og gangi til nefndar. Í kjölfarið mun hópur sérfræðinga, erlendra og innlendra, vinna tillögur að frumvarpi sem lagt verður fram haustið 2012.
Hugmyndir um þjóðhagsvarúð þurfa að tengjast náið endurskoðun á lögum um Seðlabanka Íslands og framtíð peningastefnunnar. Í þessari vinnu er mikilvæg sú breyting sem varð í október 2009 með því að umgjörð alls fjármálamarkaðarins og efnahagsmála, þ.m.t. lög um Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið, færðist undir eitt og sama ráðuneytið með stofnun efnahags- og viðskiptaráðuneytisins.
Mikið tap Íbúðalánasjóðs í bankahruninu hefur sýnt fram á mikilvægi þess að umgjörð sjóðsins verði endurskoðuð og dregið úr áhættu í rekstri hans. Ríkissjóður hefur lagt sjóðnum til 33 milljarða kr. Þrátt fyrir það er eiginfjárhlutfall sjóðsins aðeins rúmlega 2%, verulega undir markmiði sjóðsins samkvæmt reglugerð um eiginfjárhlutfall upp á 5%. Fyrsta skrefið í þessu samhengi er að tryggja fullt eftirlit Fjármálaeftirlitsins með fjárhagsstöðu og áhættustýringu sjóðsins. Endurskoða þarf starfsemi Íbúðalánasjóðs með það fyrir augum að tryggja að hún sé í samræmi við ríkisaðstoðarreglur á Evrópska efnahagssvæðinu. Þá er mikilvægt að draga úr áhættu í rekstri sjóðsins með því að flytja fjármögnun hans á ný í útdraganlega skuldabréfaflokka og tryggja að ákvarðanir um lánaframboð og vaxtaákvarðanir sjóðsins séu teknar með hliðsjón af aðstæðum í efnahagslífi og í samræmi við efnahagsstefnu stjórnvalda.
Þá þarf að tryggja að umgjörð íbúðalána á Íslandi – hvort sem þau eru veitt af opinberri stofnun eða einkaaðila – verði eins og best verður á kosið. Í því sambandi þarf að skapa skilyrði fyrir eðlilega fjármögnun á lánveitingum til alls íbúðarhúsnæðis og tryggja að lán séu veitt með fjárhagslega ábyrgum hætti. Til þess að svo sé er stefnt að sérstakri löggjöf um íbúðalánamarkaðinn að danskri fyrirmynd.
Eitt af því sem einkennir íslenskt fjármálaumhverfi er víðtæk notkun verðtryggingar sem innleidd var með svokölluðum Ólafslögum árið 1979 í kjölfar handstýringar á vöxtum og óðaverðbólgu sem rýrði peningalegan sparnað og höfuðstól lána vegna neikvæðra raunvaxta. Út frá sjónarhóli lánveitandans eru kostir verðtryggingar þeir að endurgreiðsla á raungildi lánsupphæðar er tryggð. Lánveitandinn getur því boðið lægri vexti og lengri lánstíma en ef lánið væri óverðtryggt og lántakandinn nýtur góðs af lægri fjármagnskostnaði. En verðtryggingin er ekki gallalaus og á tímum misvægis lána, launa og eignaverðs koma þeir gallar fram með skýrum hætti. Nefnd á vegum efnahags- og viðskiptaráðherra fjallaði um forsendur verðtryggingar og hugsanlegar leiðir til að draga úr vægi hennar í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Nefndin taldi mikilvægt að auka fjölbreytni óverðtryggðra lánakosta og benti sérstaklega á að Íbúðalánasjóður byði upp á óverðtryggð húsnæðislán, en það er nú í undirbúningi. Einnig benti nefndin á mikilvægi þess að efla fjármálalæsi almennings, upplýsingamiðlun við sparnað og lántöku og neytendavernd til að sporna gegn ofskuldsetningu. Í efnahags- og viðskiptaráðuneytinu hefur verið unnið að útfærslu þessara hugmynda auk þess sem fleiri atriði eru til athugunar.
Umgjörð peningastefnu og afnám gjaldeyrishafta.
Peningastefnan beið skipbrot árið 2008 með hruni íslensku krónunnar og innleiðingu gjaldeyrishafta. Ljóst er að afnám gjaldeyrishafta og enduruppbygging fjárhagslegra tengsla Íslands við alþjóðahagkerfið er eitt mikilvægasta verkefni stjórnvalda nú um stundir. Til þess að svo geti orðið þarf að móta á ný trúverðuga umgjörð gengis- og peningamálastefnu. Við þá vinnu verður að taka tillit til þeirra vandkvæða sem alþjóðlega fjármálakreppan leiddi í ljós við framkvæmd sjálfstæðrar peningastefnu í litlum opnum hagkerfum, líkt og hinu íslenska, við skilyrði frjálsra fjármagnsflutninga. Finna þarf ásættanlega lausn sem tryggir í senn stöðugt verðlag og fjármálastöðugleika.
Skýrsla Seðlabankans 1 sem birt var í árslok 2010 er mikilvægt innlegg í þessa umræðu. Þar kemur skýrt fram að nýrri peningastefnu þurfa að fylgja aukin stjórntæki til að tryggja þjóðhagsvarúð auk þess sem gripið verði til virkari inngripa á gjaldeyrismarkaði. Nauðsynlegt er þó að þau tæki sem gripið verður til samræmist alþjóðlegum skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Gildir þá einu hvort peningastefnan verður mótuð á grunni fastgengisfyrirkomulags eða með öðrum hætti. Efnahags- og viðskiptaráðherra mun leggja fyrir Alþingi sérstaka skýrslu um þjóðhagsvarúð.
Í kjölfar skýrslu Seðlabankans fékk efnahags- og viðskiptaráðuneytið þrjá sérfræðinga á sviði peningamálahagfræði til að gefa álit á skýrslu Seðlabankans og þeirri stefnu sem þar er lögð fram og má sjá skýrslurnar á heimasíðu ráðuneytisins. Ráðuneytið hefur einnig leitað eftir skoðunum aðila vinnumarkaðarins á framtíð peningastefnunnar.
Unnið er að afnámi gjaldeyrishafta í samræmi við áætlun um afnám hafta sem samþykkt var af ríkisstjórninni 25. mars 2011. Nokkur breyting fólst þó í afgreiðslu Alþingis nú á haustþingi þegar tímamörk á afnámi gjaldeyrishafta voru stytt til ársloka 2013 þótt heimilt verði að viðhalda höftum lengur ef brýn nauðsyn krefur. Í tengslum við þessa afgreiðslu varð samkomulag um að efnahags- og viðskiptaráðherra skipi þverpólitíska nefnd sérfræðinga sem meti svigrúm til að flýta afnámsferlinu og veiti stjórnvöldum og Seðlabanka aðhald. Farið verður yfir lagaákvæði um gjaldeyrishöft og kannaðir möguleikar á að einfalda ákvæði laganna og fella út óþarfa íþyngjandi atriði er lúta að heimilum og fyrirtækjum. Efnahags- og viðskiptaráðherra mun leggja fram frumvarp þessu aðlútandi ekki síðar en 1. nóvember 2011.
Stjórn peningamála á Íslandi og peningamálastefna Seðlabanka Íslands standa andspænis áskorunum sem óumdeilanlega breyta grunni hennar og forsendum. Nýr skilningur á ytri áhættu, svo sem hættunni af vaxtarmunarviðskiptum, breyttar forsendur þjóðarbúskapsins í heild og einarður vilji til afnáms hafta knýja á um endurskoðun frá grunni. Forsendur peningamálastefnu Seðlabankans frá 2001 verður að endurskoða í ljósi reynslu með gagnrýnum hætti. Umgjörð peningamálastjórnar frá 2009 ber einnig að bæta í ljósi reynslu. Grundvallarspurningar um gjaldmiðilinn sjálfan eru á borði Alþingis og ríkisstjórnar vegna aðildarumsóknar að Evrópusambandinu og vegna þess að ljóst er að íslenska krónan sem sjálfstæður gjaldmiðill verður í viðjum hafta með einum eða öðrum hætti framvegis. Tímasetningar afnáms hafta annars vegar og sóknarmarkmiða þjóðarbúsins hins vegar, um aukinn stöðugleika verðlags og vaxta, verða að ganga upp saman þannig að efnahagsöryggi sé tryggt á óvissutímum. Um leið er ljóst að tapið af töfum við mörkun framtíðarstefnu kann að verða mikið.
Þingskjal 2 — 2. mál.
Skýrsla
um efnahagsstefnu.
Þjóðhagsáætlun 2012
.
(Lögð fram af efnahags- og viðskiptaráðherra 4. október 2011.)
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið.
Þjóðhagsáætlun 2012.
Inngangur.
Efnahagsstjórn á Íslandi síðustu áratugina hefur miðað að því að viðhalda hagvexti með opinberum inngripum á eftirspurnarhlið hagkerfisins. Þetta var fyrst og fremst gert með aukinni skuldsetningu ríkissjóðs fram til 1990 og síðan með því að greitt var fyrir aðgengi að erlendri fjárfestingu í orkufrekum iðnverum frá þeim tíma til 2007. Slík efnahagsstjórn skilaði ákveðnum árangri á meðan stefnt var að jöfnun lífskjara miðað við það sem gerðist í nágrannaríkjunum. Hins vegar leiddi þessi stefna til ofþenslu og óstöðugleika sem skortur á samhæfðri hagstjórn ýtti enn frekar undir. Afleiðingin er m.a. áframhaldandi einhæfni útflutningsgreina og erlend skuldasöfnun.
Ísland hefur á undanförnum missirum gengið í gegnum þríþætta kreppu: fjármálakreppu og gjaldeyriskreppu auk fyrirsjáanlegrar aðlögunar hagkerfisins í kjölfar ofþensluáranna 2004–2007. Sú efnahagssýn sem hér er kynnt í þjóðhagsáætlun fyrir 2012 er ætlað að leggja grunn að bættri samhæfingu og skýrari stefnumörkun í efnahagsstjórn í kjölfar þessara efnahagsáfalla. Slík stefnumörkun tekur að sjálfsögðu mið af þeim verkefnum og áætlunum sem þegar hefur verið hrint af stað eða gengið hefur verið út frá á starfstíma ríkisstjórnarinnar. Þannig þarf efnahagsstefnan að flétta saman þætti sem eru í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, samstarfssamninginn við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í tengslum við kjarasamninga frá því vorið 2011, stefnumörkun sem unnin hefur verið í ýmsum ráðuneytum, fjárlög á hverjum tíma og að lokum þá langtímastefnumörkun sem sett hefur verið fram í tengslum við Ísland 2020.
Stefnumótunin tekur mið af hagspá spádeildar Hagstofunnar en sú spá gerir ráð fyrir einungis 2,9% árlegum hagvexti að meðaltali fram til 2015. Ljóst er að svo lítill hagvöxtur nægir vart til að draga inn þann slaka sem myndaðist í hagkerfinu í kjölfar hrunsins. Til þess að vinna til baka glataða framleiðslugetu þarf meiri hagvöxt en þessi spá gerir ráð fyrir.
Í efnahagsáætlun til næstu ára um bætta nýtingu framleiðsluþátta og aukna fjárfestingu verður byggt á aðgerðum á sex meginsviðum:
1. Stuðlað verður að auknum fjárfestingum með beinum aðgerðum stjórnvalda og bættu starfsumhverfi atvinnulífsins. Sjálfbær hagvöxtur verður hafður að leiðarljósi.
2. Sjálfbærni opinberra fjármála verður tryggð til framtíðar sem og stöðugleiki í efnahagslífinu.
3. Aukin áhersla verður lögð á samþættingu menntunar og atvinnulífs. Unnið verður gegn neikvæðum áhrifum aukins langtímaatvinnuleysis.
4. Lokið verður við skuldaaðlögun heimila og fyrirtækja í kjölfar bankahrunsins.
5. Fyrirtæki og heimili hafi aðgang að samkeppnishæfu og sterku fjármálakerfi.
6. Mótuð verður ný peningastefna til frambúðar og gjaldeyrishöft verða afnumin í áföngum.
Þessi áhersluatriði eru öll mikilvæg ef takast á að ná markmiðum um aukinn og sjálfbæran hagvöxt, en árangurinn er á engan hátt sjálfgefinn. Skuldsetning hins opinbera er enn mikil og aðgangur íslenskra aðila að erlendum fjármálamörkuðum er enn takmarkaður þrátt fyrir velheppnaða útgáfu ríkissjóðs á erlendum skuldabréfamarkaði fyrr á árinu. Til þess að hægt verði að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála er nauðsynlegt að gjaldeyrisjöfnuður þjóðarbúsins verði jákvæður svo að hægt verði að grynnka á erlendum skuldum opinberra aðila sem óhjákvæmilegt hefur verið að stofna til í kjölfar hrunsins.
Helstu útflutningsgreinar landsins búa við ákveðnar magntakmarkanir í framleiðslu sinni, að minnsta kosti til skamms tíma. Sjávarútvegur byggist á nýtingu takmarkaðrar auðlindar og stóriðjan er rekin við fulla framleiðslugetu sem síðan takmarkast við framboð á raforku hérlendis. Á móti kemur að aðrar útflutnings- og gjaldeyrisskapandi atvinnugreinar, svo sem ferðaþjónusta, sem ekki búa við sambærilegar takmarkanir hafa stækkað og dafnað.
Alþjóðlegar samanburðarrannsóknir hafa sýnt fram á að samband er á milli aukinnar nýsköpunar og aukins hagvaxtar. Einnig hafa þessar rannsóknir leitt í ljós að fyrirtæki sem keppa á alþjóðamarkaði eru líklegri en önnur til að standa framarlega á sviði nýsköpunar. Þessar niðurstöður ættu ekki að koma á óvart enda hafa þau fyrirtæki sem skarað hafa fram úr á þessu sviði hér á landi gjarnan verið í flokki stærri fyrirtækja með mikla alþjóðlega starfsemi. Styðja þarf við vöxt alþjóðlega samkeppnishæfra fyrirtækja og auka þannig möguleika á því að markmið um aukna fjölbreytni og hagvöxt verði að veruleika. Því er afar mikilvægt að sem fyrst verði dregið úr þeim hömlum sem núverandi aðstæður skapa, sérstaklega varðandi aðgengi að erlendum lánamörkuðum og höft á gjaldeyrisviðskiptum. Þá styður aukin áhersla á menntun og rannsóknir auk fjárfestinga í samfélagslegum innviðum við vöxt slíkra fyrirtækja.
Mikilvægt er að minna á að áhersla á auknar fjárfestingar vísar ekki eingöngu til hefðbundinna fjárfestingarútgjalda á borð við vélar, tæki og mannvirki. Eftir því sem samfélagsgerðin breytist og hlutur þjónustugreina eykst breytist eðli fjárfestinga. Óefnislegar fjárfestingar á borð við fjárfestingar í rannsóknar- og þróunarstarfsemi, hugbúnaðarþróun og hugbúnaðarkaup, uppbyggingu gagnagrunna og útgjöld vegna starfsmenntunar skipta æ meira máli. Víða er hlutur þessara fjárfestingarútgjalda orðinn meiri en hefðbundin kaup á vélum, tækjum og mannvirkjum. Áherslan á útflutnings- og nýsköpunardrifinn vöxt mun því einnig birtast í auknum útgjöldum á þessum sviðum.
Þegar öllu er á botninn hvolft er það þó aðgangur að fjármagni sem skiptir mestu til skemmri tíma litið. Áhrif fjármálakreppunnar eru enn mikil í íslensku efnahagslífi og því skiptir sköpum að nýta öll tækifæri til að létta undir með fyrirtækjum varðandi hvata til fjárfestinga. Þar skiptir skuldaaðlögun, hagstætt samkeppnisumhverfi og lágir vextir höfuðmáli. Einnig skiptir aðkoma fagfjárfesta á borð við lífeyrissjóði miklu og erlendar langtímafjárfestingar.
Sú stefna sem sett er fram í þjóðhagsáætlun fyrir árið 2012 byggist að verulegu leyti á öðru hagvaxtarlíkani en því sem unnið hefur verið eftir undanfarna áratugi. Í stað sveiflugjarns eftirspurnardrifins hagvaxtar er stefnt að styrkingu framboðshliðar hagkerfisins með sjálfbæran og umhverfisvænan hagvöxt að leiðarljósi. Slíkur hagvöxtur eykur stöðugleika hagkerfisins og skapar meiri og stöðugri hagsæld.
Nauðsynlegt er því að tryggja að sá stöðugleiki á vinnumarkaði sem núgildandi kjarasamningar fela í sér festist í sessi en leiði ekki til mikillar aukningar verðbólgu umfram það sem orðið er. Þetta er ekki hvað síst mikilvægt nú þegar þriggja ára samstarfi Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er lokið en samstarfið við sjóðinn hefur á margan hátt mótað umgjörð efnahagsmálanna síðustu árin. Það er mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að verulegur árangur hafi náðst við efnahagslega endurreisn í kjölfar bankakreppunnar enda tókst íslenskum stjórnvöldum að ná þeim árangursviðmiðum sem sett voru í tengslum við samstarfsáætlunina. Á þessum árangri þarf að byggja og sækja fram á þeim sviðum þar sem enn er verk að vinna.
Fjárfestingar og samkeppnishæfni.
Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í tengslum við gerð kjarasamninga nú á vormánuðum er að finna ítarlega útfærslu á lagalegum umbótum sem snúa að starfsskilyrðum atvinnulífsins auk beinna framkvæmda sem ákveðið hefur verið að ráðast í af hálfu hins opinbera. Þessar aðgerðir eru mikilvægar til að rjúfa þá kyrrstöðu sem nú ríkir á mörgum sviðum efnahagslífsins. Fjárfesting er í sögulegu lágmarki. Samkvæmt fyrirliggjandi hagspá mun hlutfall fjárfestingar af landsframleiðslu aukast úr tæpum 13% árið 2010 í 18% árið 2015. Þótt hér sé vissulega um mikilvægan viðsnúning að ræða verður fjárfesting sem hlutfall af landsframleiðslu þó engu að síður undir langtímameðaltali ef fram fer sem horfir. Fleira þarf að koma til svo að fjárfesting aukist enn frekar og nái ásættanlegu stigi. Í tengslum við langtímastefnumótun og Ísland 2020 verkefnið er nú unnið að fjárfestingaráætlun sem ætlað er að samhæfa hinar mismunandi framkvæmdaáætlanir, svo sem samgönguáætlun og byggðaáætlun, til að tryggja árangur á þessu sviði.
Lágt raungengi leiðir almennt til bættrar samkeppnisstöðu og eykur vöxt útflutningsgreina. Árið 2008 féll gengi krónunnar um helming og raungengið lækkaði snarlega í kjölfarið. Samkeppnisstaða útflutnings- og samkeppnisgreina hefur því verið með besta móti undanfarin missiri, auk þess sem lágt raungengi hefur valdið því að innflutningur hefur dregist saman og jákvæður vöruskiptajöfnuður myndast.
Þrátt fyrir góða samkeppnisstöðu hefur fjárfesting þó ekki aukist sem skyldi, m.a. vegna mikillar skuldsetningar fyrirtækja, gjaldeyrishafta og takmarkaðs aðgengis að erlendu lánsfé. Mikilvægt er að þessum hindrunum verði rutt úr vegi eins hratt og frekast er unnt til þess að nýta það samkeppnisforskot sem nú er til staðar. Bætt skattaumhverfi fyrirtækja er mikilvægur þáttur í því sambandi. Í ljósi skerts aðgengis innlendra aðila að erlendu lánsfé er einnig mikilvægt að tryggja sem best aðkomu lífeyrissjóða og annarra fagfjárfesta við þær sérstöku aðstæður sem nú ríkja í efnahagslífinu. Mikilvægt er að áætlun stjórnvalda og Seðlabankans um afnám hafta hvati fjárfestingu í atvinnulífinu með réttum hætti. Einnig er þörf á að opna möguleika fyrir verkefnafjármögnun orkufyrirtækja. Með slíkri fjármögnun er mögulegt að takmarka áhættu almennings og tryggja fjármagn á ásættanlegum kjörum til frekari fjárfestinga í orkufrekum iðnaði.
Bein erlend fjárfesting er nauðsynleg til að örva efnahagslífið við núverandi aðstæður en til þess að svo geti orðið þarf Ísland að einfalda umgjörð erlendrar fjárfestingar og senda skýrari skilaboð um vilja til að laða að erlenda fjárfestingu. Í því samhengi verður lögð fram þingsályktunartillaga um erlenda fjárfestingu á þessu þingi og hafist handa um endurskoðun laga um erlendar fjárfestingar og skattaumhverfi erlendra fjárfesta. Lykilatriði er að stuðla að erlendu fjármagnsflæði inn í landið bæði til skamms og langs tíma og þá einkum í verkefni sem leiða til útflutningsdrifins hagvaxtar og hafa jákvæð áhrif á vinnumarkaðinn. Lög um ívilnanir vegna nýfjárfestinga á Íslandi sem tóku gildi á árinu 2009 eru skref í þessa átt.
Sá möguleiki er vissulega til staðar að raungengið fylgi hefðbundinni þróun til hækkunar þegar hagkerfið leitar upp úr yfirstandandi lægð með tilheyrandi neikvæðum áhrifum fyrir starfsumhverfi atvinnulífsins. Þar með ykist hættan á aukinni skuldsetningu og viðskiptahalla sem stæði útflutningsdrifnum hagvexti og sjálfbærri skuldaþróun fyrir þrifum. Mikilvægt er að hagstjórnin miði að því að koma í veg fyrir neikvæð áhrif slíkrar þróunar.
Eitt af lykilverkefnum hagstjórnar á Íslandi er sú staðreynd að stærstu útflutningsgreinarnar, sjávarútvegur og stóriðjugreinarnar, eru að verulegu leyti varðar fyrir áhrifum af sveiflum í gengi krónunnar. Tekjur og gjöld þessara atvinnugreina eru að miklu leyti ýmist beint eða óbeint í erlendum gjaldeyri og þær geta því þolað hágengisumhverfi með allt öðrum hætti en aðrar útflutnings- og samkeppnisgreinar. Mótstaða þessara greina gegn innlendum kostnaðarþrýstingi er þar af leiðandi minni en annarra atvinnugreina sem eiga ekki eins auðvelt með að verja afkoma sína fyrir neikvæðum áhrifum hækkandi raungengis. Þessi staða gerir það að verkum að stjórnvöld þurfa að vera sérstaklega á varðbergi gagnvart því misvægi milli atvinnugreina sem hátt raungengi hefur í för með sér. Ef ekki tekst að tryggja viðunandi sambýli þeirra atvinnugreina sem eru meira eða minna varðar fyrir áhrifum hækkandi raungengis og hinna sem standa berskjaldaðar fyrir slíkri þróun er hætt við að núverandi samkeppnisforskot íslensks atvinnulífs með lágu raungengi hverfi fljótt. Ef sú verður raunin er ólíklegt að fjárfesting muni glæðast að því marki sem nauðsynlegt er. Slíkt mundi gera að engu markmið efnahagsáætlunarinnar um hagvöxt á sjálfbærum grunni og framkalla á nýjan leik umhverfi óstöðugleika og skuldasöfnunar.
Áherslur í opinberum fjármálum.
Áhrif bankakreppunnar á fjármál hins opinbera hafa verið mjög mikil. Skuldir ríkissjóðs án lífeyrisskuldbindinga og skammtímaviðskiptaskulda hækkuðu úr tæplega 24% af landsframleiðslu í lok árs 2007 í um 84% í lok árs 2010 samkvæmt bráðabirgðamati Hagstofunnar. Áhrif á skuldastöðu sveitarsjóða hafa einnig verið mikil og nema skuldir hins opinbera í heild sinni um 93% í lok árs 2010. Þessa miklu aukningu í skuldum má bæði skýra með ýmsum kostnaði er féll til vegna bankahrunsins en einnig með mikilli lækkun á skatttekjum vegna tekjusamdráttar fyrirtækja og heimila í yfirstandandi kreppu. Hvað ríkissjóð varðar hefur verið mótuð stefna um helstu markmið fram til ársins 2015. Höfuðmarkmið þeirrar stefnu er að ríkissjóður verði rekinn með afgangi frá árinu 2014 og að skuldir ríkissjóðs lækki á viðunandi hraða. Nánari umfjöllun um stefnu og horfur í ríkisfjármálum til næstu ára er að er að finna í skýrslu sem fjármálaráðherra hefur lagt fram.
Umgjörð fjármála sveitarfélaga er nú til endurskoðunar en á síðustu árum hefur hlutdeild sveitarfélaga í fjármálum hins opinbera aukist verulega. Rekstur þeirra í heild skiptir því mun meira máli en áður. Nokkur sveitarfélög hafa glímt við viðvarandi erfiðleika í rekstri. Sum þeirra eru á vaxtarsvæðum og í hraðri uppbyggingu en önnur eru á svæðum þar sem íbúum fækkar. Hver sem ástæðan er fyrir vanda þeirra er brýnt að styrkja stöðu þeirra til að koma í veg fyrir áframhaldandi hallarekstur. Nýlega hafa verið samþykkt ný sveitarstjórnarlög í þessum tilgangi sem taka gildi í ársbyrjun 2012. Samkvæmt þeim eru m.a. skilgreind skuldaviðmið um að skuldir takmarkist við 150% af tekjum og að jafnvægi skuli vera milli heildartekna og útgjalda á hverju þriggja ára tímabili.
Hallarekstur hefur einnig verið viðvarandi á einstaka sviðum ríkisrekstrar. Með auknum kröfum löggjafarvaldsins gagnvart sveitarfélögum má þess vænta að eftirleiðis verði hliðstæðar kröfur gerðar gagnvart ríkisaðilum.
Miðað við núverandi áætlanir um fjármál hins opinbera má gera ráð fyrir að skuldirnar án lífeyrisskuldbindinga og skammtímaviðskiptaskulda lækki og verði við Maastricht-skilyrðið, sem er 60% af landsframleiðslu, á árabilinu 2016 til 2019. Þar með yrði tryggt að aflétt yrði þeim fjötrum sem óhagstæð þróun opinberra fjármála hefur haft í för með sér. Í stað neikvæðra ruðningsáhrifa mundi hagstæð þróun opinberra fjármála varða veginn fyrir auknar fjárfestingar einstaklinga og fyrirtækja og stuðla þannig að auknum hagvexti. Í ljósi smæðar íslenska hagkerfisins og nauðsynjar þess að ríkissjóður hafi fjárhagslegt svigrúm þegar áföll dynja yfir er þó skynsamlegt að stefna að enn frekari lækkun skulda fram yfir tímabil núverandi áætlunar um fjármál hins opinbera. Bætt fjárhagsstaða ríkissjóðs er einnig forsenda þess að hægt verði að standa vörð um og styrkja velferðarþjóðfélag að norrænni fyrirmynd.
Vinnumarkaður, menntun og velferð.
Atvinnuleysi hefur heldur lækkað á þessu ári samanborið við árin 2009–2010. Á öðrum ársfjórðungi þessa árs stóð atvinnuleysi í 8,5% og hafði atvinnuleitendum fækkað um 400 frá sama ársfjórðungi 2010 samkvæmt vinnumarkaðsrannsókn Hagstofu Íslands. Skráð atvinnuleysi hjá Vinnumálastofnun hefur að sama skapi lækkað. Á árinu 2009 voru að meðaltali 9.363 manns á atvinnuleysisskrá í hverjum mánuði og á árinu 2010 voru þeir 9.281. Það sem af er þessu ári eru þeir að meðaltali um 8.858 talsins. Enn eru þó að koma fram hópuppsagnir vegna skipulagsbreytinga hjá fyrirtækjum sem áfram valda óvissu um þróun atvinnuleysis. Eins og fyrr kemur atvinnuleysið hvað þyngst niður á ungu fólki og meðal þeirra sem hafa einungis grunnmenntun. Þá er atvinnuleysistímabilið að sama skapi að lengjast hjá þessum hópi.
Jákvæð teikn eru á lofti um að fjöldi starfandi á vinnumarkaði sé að aukast. Á öðrum ársfjórðungi 2011 fjölgaði starfandi um 500 manns frá sama ársfjórðungi á árinu 2010. Helst má greina fjölgun starfa í fiskveiðum, hótel- og veitingarekstri, heilbrigðis- og félagsþjónustu og í „öðrum iðnaði“. Í ráðuneytum og stofnunum er nú unnið að nánari tölfræðigreiningu á vinnumarkaði, en nauðsynlegt er að búa svo um hnútana að hægt verði að greina laus störf til að leggja mat á hugsanlegt misgengi milli framboðs og eftirspurnar eftir vinnuafli með tilliti til menntunar og atvinnugreina.
Sveiflur eru í tölum um búferlaflutninga til og frá landinu. Á árinu 2010 fluttust 2.134 einstaklingar brott af landinu umfram aðflutta en af þeim voru 431 eða liðlega 20% erlendir ríkisborgarar. Flutningsjöfnuðurinn var þó mun hagstæðari en árið áður þegar 4.835 manns fluttust brott umfram aðflutta. Þar af voru 2.368 erlendir ríkisborgarar eða 49% af heildarfjölda brottfluttra.
Aðgerðir.
Stjórnvöld hafa gripið til víðtækra aðgerða til þess að virkja atvinnuleitendur í því skyni að takmarka afleiðingar langtímaatvinnuleysis. Framboð á vinnumarkaðsúrræðum hefur aukist og bótatímabilið lengst. Bætur hafa verið veittar þeim sem búa við skert starfshlutfall og reglur um bætur til atvinnuleitenda sem störfuðu áður sjálfstætt rýmkaðar.
Samkvæmt yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar tengdri kjarasamningnum í maí 2011 verður staðið fyrir átaki á sviði vinnumarkaðsaðgerða og eflingu menntunar. Í því sambandi er m.a. gert ráð fyrir að framhaldsskólar taki við öllu því unga fólki sem leitar eftir námstækifærum og auka á aðgengi fyrir atvinnuleitendur og fyrirtæki að starfstengdum úrræðum. Væntingar eru um að þessar aðgerðir ýti undir aðlögun ungs fólks í atvinnuleit að vinnumarkaðnum og auki menntunarstig þjóðarinnar. Aukin menntun, sértaklega í verkgreinum, mun aftur styðja við vaxtarmöguleika útflutningsfyrirtækja. Á sama hátt þarf að hvetja fyrirtæki sem eru í vexti til þess að taka við einstaklingum í starfsþjálfun til að vinna gegn langtímaatvinnuleysi.
Vinnumarkaðurinn og menntakerfið er sveigjanlegt á Íslandi. Má í þessu sambandi benda á að þótt brottfall ungs fólks úr framhaldsskólum sé talsvert hátt vegur á móti að það hefur átt auðvelt með að hverfa frá vinnu og hefja nám síðar á lífsleiðinni. Þegar tekið er tillit til þess fjölda sem er utan hins hefðbundins skólaaldurs er útskriftarhlutfallið úr framhalds- og háskólum að meðaltali hátt á Íslandi í alþjóðlegum samanburði.
Verkefni fram undan.
Meginviðfangsefni stjórnvalda í dag er að koma í veg fyrir að langtímaatvinnuleysi festist í sessi hér á landi. Reynslan sýnir að því lengur sem atvinnuleysi varir því erfiðara verður fyrir atvinnuleitanda að finna starf við hæfi og verða fullgildur þátttakandi í atvinnulífinu. Umgjörð atvinnuleysisbóta verður að vera í stöðugri endurskoðun í samræmi við breyttar aðstæður. Ef ekki er haldið rétt á spilunum getur bótakerfið dregið úr hvata til að taka störfum sem í boði eru. Fjárhæðir bóta skipta máli og samkeppnishæfni bóta í samanburði við endurgjald fyrir almenna launavinnu. Þá skiptir máli hversu víðtækur bótarétturinn er, lengd bótaréttar og hvernig reglum um skylduvirkni er framfylgt, svo eitthvað sé nefnt.
Samkvæmt vinnumarkaðsrannsókn Hagstofu Íslands fjölgaði þeim lítillega sem standa utan vinnumarkaðar á árinu 2010, helst var aukningin meðal hóps sem er ekki í vinnu og tjáir ekki vilja til að þiggja starf innan tiltekins tíma. Árið 2006 var hlutfall þessa hóps af þeim sem stóðu utan vinnumarkaðar 3,3% en var komið upp í 8,8% í fyrra.
Spá Hagstofunnar gerir ráð fyrir að atvinnuleysi á þessu ári verði að meðaltali 7,2% en lækki jafnt og þétt og verði komið niður í 4,8% af vinnuafli árið 2015. Sú spá er vissulega mikilvæg viðmiðun en getur varla talist viðunandi árangur þar sem slík niðurstaða væri óhagstæðari þróun en síðast þegar stjórnvöld glímdu við erfiðan atvinnuleysisvanda um miðjan tíunda áratug síðustu aldar. Þá lækkaði atvinnuleysið hraðar en nú er gert ráð fyrir þó svo að fjöldi atvinnulausra hafi aldrei náð núverandi hæðum. Eitt af mikilvægustu verkefnum hagstjórnar við núverandi aðstæður er að tryggja að lækkun atvinnuleysis geti gengi hraðar fyrir sig en spá Hagstofunnar segir til um.
Skuldaaðlögun heimila og fyrirtækja.
Tvíburakreppur, þ.e. samhliða banka- og gjaldeyriskreppur, valda að jafnaði miklum erfiðleikum hjá heimilum og fyrirtækjum. Þeim fylgir oftast nær snörp lækkun raungengis og minnkandi innlend eftirspurn. Efnahagsreikningar fyrirtækja verða fyrir höggi og aðgangur að erlendu lánsfé minnkar á sama tíma og innlendir bankar standa tæpt og eru í óvissu um gæði lánasafna sinna. Á Íslandi var skuldsetning einkageirans sérlega stórt vandamál þar sem lán bankanna til fyrirtækja voru að stærstum hluta í erlendri mynt. Þegar verð erlendra gjaldmiðla tvöfaldaðist á árinu 2008 sátu þúsundir fyrirtækja uppi með engar gengisvarnir og skuldir langt umfram eignir. Meiri hluti íslenskra heimila er með verðtryggð húsnæðislán sem hækkuðu í verðbólguskotinu samhliða rýrnun kaupmáttar og auknu atvinnuleysi. Endurskipulagning skulda heimila og atvinnulífs hefur því verið eitt mikilvægasta verkefni stjórnvalda til að koma fjárfestingu og einkaneyslu af stað á ný í kjölfar bankahrunsins.
Endurskipulagning skulda heimila og fyrirtækja er langt á veg komin en slíkar aðgerðar eru oft flóknar og tímafrekar. Reynsla flestra ríkja sem hafa gengið í gegnum sársaukafullar kreppur er að skuldaaðlögun krefst þolinmæði svo að aðgerðir sem lagt er upp með beri árangur. Í dag sýna tölur að ákveðinn árangur hefur náðst við endurskipulagningu skulda. Niðurfærslum vegna endurútreikninga lána samkvæmt dómum Hæstaréttar Íslands um ólögmæti tengingar lána í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla er nánast lokið hvað heimilin áhrærir nema í undantekningartilvikum.
Skuldaaðlögun heimila.
Óhætt er að fullyrða að verulegur árangur hafi náðst við skuldaaðlögun heimilanna þótt enn séu krefjandi verkefni fram undan, sérstaklega að vinna gegn því að heimili sem eru í meiri hættu en önnur sitji ekki eftir með alvarlegan greiðsluvanda og festist í fátækrargildru til framtíðar. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið telur brýnt að ráðuneytinu verði tryggður aðgangur að gögnum svo að unnt verði að greina þennan hóp m.a. eftir kyni, tekjum, eignum og fjölskyldugerð.
Árangur skuldaaðlögunar heimila má m.a. greina í tölum um einkaneyslu sem jókst á þessu ári og búist er við talsverðum vexti á næstu árum. Skiptir hér máli niðurfærsla skulda, tímabundin frysting lána og enn frekari fyrirframgreiðsla séreignarsparnaðar sem heimiluð hefur verið frá 1. október 2011 til 30. júní 2012. Að auki mun hækkun vaxtabóta til heimila með þunga skuldabyrði og lágar miðlungstekjur sem tók gildi um síðustu áramót skila sér í bættri stöðu þeirra. Sérstök vaxtaniðurgreiðsla var greidd út á yfirstandandi ári og svo verður einnig á árinu 2012. Kostnaður við þá niðurgreiðslu er 12 milljarðar kr. Áætlað er að kjarasamningar sem skrifað var undir síðastliðið vor muni skila um 6% launhækkun á árinu 2011 og árlegri launahækkun á bilinu 4,2% til 5% fram til 2015. Spá Hagstofunnar um hækkun kaupmáttar ráðstöfunartekna kveður á um 3,3% hækkun á þessu ári og um 2,5–3,2% árlega fram til 2015.
Niðurfærsla lána heimilanna.
Í lok ágúst 2011 var búið að færa niður lán heimilanna um 164 milljarða kr. eins og nánar er rakið hér á eftir, þar af 131 milljarður kr. vegna endurútreiknings gengistryggðra lána sem skiptist á milli íbúðalána, samtals 92 milljarðar kr., og bifreiðaviðskipta, 38 milljarðar kr.
Í desember á síðasta ári undirrituðu stjórnvöld, lánastofnanir og lífeyrissjóðir yfirlýsingu um aðgerðir vegna skuldavanda heimila, annars vegar varðandi svokallaða 110% leið og hins vegar vegna breytingar á sértækri skuldaaðlögun. 110% leiðin byggist á því að lántakendum með yfirveðsett íbúðarhúsnæði bauðst fram til 1. júlí sl. að fá eftirstöðvar fasteignaskulda færðar niður að 110% af verðmæti fasteignar að því tilskildu að skuldirnar væru vegna fasteignakaupa fyrir árið 2009 og hvíldi með veði á eign sem ætluð var til heimilishalds. Á fyrsta mánuðunum eftir undirritun yfirlýsingarinnar höfðu mun færri umsóknir um 110% leiðina borist bönkum og Íbúðalánasjóði en áætlað var í byrjun. Tekið skal þó fram að Íbúðalánasjóður fékk ekki heimild frá Alþingi til þess að afgreiða umsóknir fyrr en tveimur mánuðum eftir undirritunina. Rétt áður en fresturinn rann út fóru umsóknir að skila sér í mun meira mæli. Í mars 2011 höfðu 4.024 umsóknir borist fjármálafyrirtækjum og Íbúðalánasjóði en í lok ágúst 2011 voru þær orðnar 15.594, þar af höfðu 468 umsóknir borist lífeyrissjóðum fyrir lok júlí sl. Af þessum umsóknum var búið að samþykkja 8.551 umsókn í lok ágúst 2011 og nam heildarfjárhæð niðurfærslu lánanna 27.189 millj. kr., þar af 24 milljarðar kr. hjá fjármálafyrirækjum. Áður höfðu bankar og sparisjóðir afgreitt samkvæmt gömlu 110% leiðinni 1.510 umsóknir og nam sú niðurfærsla 9.864 millj. kr.
Markmiðið með breytingum á sértækri skuldaaðlögun var að tryggja að úrræðið nýttist fleiri heimilum. Með breytingunum voru lántakendum í miklum greiðsluvanda boðið að færa lán sín niður í allt að 70% af verðmæti íbúðarhúsnæðis til samræmis við greiðslugetu. Allt að 30% af virði eignar er þá sett á vaxta- og afborgunarlaust biðlán í þrjú ár og skuldir umfram 100% felldar niður. Í lok mars 2011 höfðu 722 umsóknir verið teknar til afgreiðslu hjá fjármálafyrirtækjum, þar af höfðu 543 umsóknir verið samþykktar. Í lok ágúst voru umsóknirnar komnar í 1.372 og þar af höfðu fjármálafyrirtækin samþykkt 894 umsóknir. Athygli er vakin á því að hugsanlega eru einhverjar tvítalningar á umsóknum. Heildarfjárhæð niðurfærsla nam 6.201 millj. kr. samkvæmt þessu úrræði í lok ágúst 2011.
Í nýjustu skýrslu eftirlitsnefndar um sértæka skuldaaðlögun er komist að þeirri niðurstöðu að í þeim tilvikum sem nefndin skoðaði séu sambærileg mál afgreidd með sambærilegum hætti. Nefndin leggur þó til að fjármálafyrirtæki bjóði fólki að sækja um þetta úrræði sjálft og í framhaldinu verði unnið ítarlegt greiðslumat.
Önnur úrræði.
Í lok ágúst á þessu ári voru alls 2.461 heimili (3.899 lán) með lán í frystingu hjá fjármálafyrirtækjum og Íbúðalánasjóði. Til samanburðar voru í lok árs 2010 4.412 heimili (6.867 lán) í frystingu. Frystingum lána fækkaði því um 43% á þessu tímabili. Eftirstöðvar lána í frystingu námu um 43.066 millj. kr. í lok júlí 2011.
Umsóknir um greiðsluaðlögun hjá umboðsmanni skuldara voru alls 3.737 1. október sl. Þar af var búið að taka ákvörðun um 1.874 umsóknir. Af þessum ákvörðunum er þegar búið að útvega 1.427 umsækjendum umsjónaraðila og af þeim hafa 111 samningar náðst, 167 umsóknum verið synjað og 157 verið afturkallaðar af frumkvæði umsækjanda. Því er allnokkur fjöldi enn til meðferðar.
Áður en embætti umboðsmanns skuldara var sett á fót höfðu dómstólar frá maí 2009 til ágúst 2010 samþykkt 130 umsóknir um greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði og 555 vegna nauðasamninga til greiðsluaðlögunar. Eftir það, eða frá september 2010 til september 2011, hafa dómstólar samþykkt til viðbótar 40 umsóknir um greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði og 124 vegna nauðasamninga til greiðsluaðlögunar.
Verulegur skriður hefur komist á afgreiðslu umsókna hjá umboðsmanni skuldara, en embættið afgreiðir nú að meðaltali um 200–250 umsóknir í hverjum mánuði. Þá hefur umsóknum farið fækkandi sem skýrist af því að tímabundið ákvæði um frestun greiðslna við móttöku umsóknar féll úr gildi 1. júlí sl. Á móti hefur beiðnum um ráðgjöf til að leita annarra leiða farið fjölgandi. Að mati umboðsmanns skuldara er skýringa á töfum á afgreiðslu mála helst að leita í samningaferlinu sjálfu eftir að ákvörðun hefur verið tekin um heimild til aðlögunar greiðslna. Ýmiss konar álitaefni koma upp og ágreiningur milli kröfuhafa, umsjónarmanns og skuldara getur tafið fyrir úrlausn.
Skuldaaðlögun fyrirtækja.
Af hálfu Fjármálaeftirlitsins og Samkeppniseftirlitsins er þrýst á að úrvinnsla skuldamála vegna fyrirtækja sé skilvirk. Fjármálaeftirlitið hefur skilgreint áhættuvogir og bætt söfnun gagna um vanskil útlána til að greina betur árangur af skuldaúrvinnslu og áhættuþætti. Samkeppniseftirlitið mun áfram ganga eftir því við fjármálafyrirtækin að þau skuldsetji fyrirtæki ekki um of í skuldaúrvinnslu og setja þeim stíf skilyrði um sölu fyrirtækja sem þau hafa tekið yfir. Ofskuldsetning fyrirtækja getur kallað yfir banka sektir og viðurlög samkvæmt samkeppnislögum.
Niðurfærsla skulda.
Á sama tíma og undirritað var samkomulag við fjármálafyrirtækin um niðurfærslu skulda heimila var gert samkomulag um endurskipulagningu skulda lítilla og meðalstórra fyrirtækja, nefnt Beina brautin. Eftir hæga byrjun á endurskipulagningunni hefur nú komist verulegur skriður á málin. Í lok maí á þessu ári var búið að senda nánast öllum fyrirtækjum sem falla undir úrræðið tilboð um skuldaúrvinnslu. Jafnframt hafa fjármálafyrirtækin boðið stórum og minni fyrirtækjum sértækar skuldaúrlausnir en undir þau fellur hvers konar atvinnustarfsemi, þar á meðal fasteigna-, fjárfestingar- og eignarhaldsfélög. Í lok ágúst sl. var búið að færa niður alls um 921 milljarðs kr. skuldir fyrirtækja, þar af 102,2 milljarðar kr. vegna endurútreikninga á erlendum gengistryggðum lánum, 124,2 milljarðar kr. hjá minni fyrirtækjum, 629 milljarðar kr. hjá stórum fyrirtækjum og 65,3 milljarðar kr. samkvæmt Beinu brautinni. Alls eru þetta 2.177 lán samkvæmt Beinu brautinni og sértækri skuldaúrlausn og 4.190 vegna endurútreikninga gengistryggðra lána.
Samkvæmt þjóðhagspá Hagstofu Íslands eru teikn á lofti um aukna fjárfestingu og vaxandi útflutning. Sérstaklega er eftirtektarverkt að spáin gerir ráð fyrir aukinni fjárfestingu í öðrum iðnaði en stóriðju. Mikilvægt er því að hraða sem fyrst skuldaðalögun fyrirtækja svo að þeim sé gert kleift að byggja upp atvinnugreinar og atvinnutækifæri eftir erfiðleika síðustu ára. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið mun áfram fylgjast með skuldaúrræðum fyrirtækja og þrýsta á að fjármálafyrirtækin hraði skuldaúrvinnslunni.
Endurreist fjármálakerfi.
Verulegur árangur hefur náðst við endurreisn fjármálalakerfisins og við umbætur á umgjörð og eftirliti upp á síðkastið. Lög og reglur hafa verið styrktar, samstarf eftirlitsaðila aukið og starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins fjölgað auk þess sem bankarnir hafa verið endurfjármagnaðir og hafa nú fjárhagslegt bolmagn til þess að takast á við nauðsynlega fjárhagslega endurskipulagningu á skuldum heimila og fyrirtækja. Frekari aðgerða er þó þörf til þess að fjármálakerfið geti sinnt hlutverki sínu við miðlum fjármagns af fullum krafti. Fjárhagsleg endurskipulagning fyrirtækja hefur gengið of hægt og nýsköpun í atvinnulífinu hefur verið takmörkuð. Þannig hefur til að mynda ekkert nýtt fyrirtæki verið skráð í Kauphöll Íslands frá hruni. Einnig er ljóst að íslenska bankakerfið er enn mjög stórt í alþjóðlegum samanburði, hvort sem litið er til fjölda starfsmanna, stærðar efnahagsreikninga eða þarfa innlends markaðar fyrir fjármálaþjónustu. Umtalsverð hagræðing varð með sameiningu SpKef og Landsbankans og vænta má enn frekari hagræðingar verði af sameiningu Byrs og Íslandsbanka. Þrátt fyrir þessar sameiningar virðist nauðsynlegt að enn frekari hagræðingu verði náð í fjármálakerfinu – sérstaklega þegar lokið hefur verið við endurskipulagningu skulda heimila og fyrirtækja. Á vegum Bankasýslu ríkisins hefur verið unnið að úttekt á framtíðarstöðu sparisjóðakerfisins.
Breytingar hafa verið gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki frá hruni bankakerfisins, m.a. í ljósi tillagna Kaarlo Jännäri og breytinga á regluverki ESB. Með breytingunum var áhættustýringu veitt formlegri staða innan fjármálafyrirtækja, lánveitingar með veði í eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum voru bannaðar, reglur um lán til tengdra aðila hertar, kvaðir á fjármálafyrirtæki varðandi veitingu gagna til eftirlitsstofnana auknar og hæfis- og hæfniskröfur til stjórnarmanna og framkvæmdastjóra auknar auk þess sem skerpt var á ákvæðum um persónulega ábyrgð þessara aðila. Ákvæði um innri og ytri endurskoðun hafa verið hert og skerpt á hlutverki endurskoðenda. Þessu til viðbótar hafa verið settar reglur um kaupauka og starfslokasamninga auk þess sem kröfur um gegnsæi í eignarhaldi fyrirtækja hafa verið auknar. Lagabreytingarnar undirbyggja breytingar á reglum Fjármálaeftirlitsins um tengda aðila, stórar áhættuskuldbindingar, lán í erlendri mynt og lausafjárstýringu sem verið er að ljúka við. Áfram er unnið að frekari breytingum á lagaumgjörð fjármálafyrirtækja, m.a. með skýrari reglum um eigið fé og útreikninga á fjárhagslegum styrk og um starfsheimildir einstakra tegunda fjármálafyrirtækja.
Eiginfjárhlutföll bankanna eru há í sögulegum samanburði og nokkuð hærri en gerist meðal bankakerfa annarra Evrópuríkja sem urðu sem verst úti í alþjóðlegu bankakreppunni. Hlutfall lána í vanskilum er þó sérstaklega hátt hér á landi og er því mikilvægt að eiginfjárhlutföll bankanna nú séu nægilega rúm til þess að takast á við óvissu vegna vanskila. Mikilvægt er að eiginfjárkvaðir endurspegli sem best þá áhættu sem felst í lánum í vanskilum. Þá þurfa eiginfjárreglur að taka fullt tillit til þess þegar lán hafa verið endurskipulögð með mikilli skuldsetningu og líkur eru á frekari afskriftum. Hugsanlegt er að nákvæmara mat á áhættu einstakra eignaliða geti gefið tilefni til einhverrar lækkunar á heildareiginfjárhlutföllum. Slíkt gæti greitt fyrir veitingu nýrra útlána þar sem kostnaður við þau yrði minni.
Væntanlegar eru breytingar á lögum um innstæðutryggingar og þau verða færð til samræmis við alþjóðlegar kjörreglur. Stefnt er að lögleiðingu nýs innstæðutryggingakerfis fyrir lok þessa árs.
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið vinnur nú að greiningu á þörfum þjóðarinnar fyrir fjármálakerfi og því framtíðarskipulagi fjármálamarkaðarins sem leiðir af slíkri greiningu. Efnahags- og viðskiptaráðherra mun skila Alþingi skýrslu um málið á haustþingi 2011. Á grundvelli skýrslunnar verður efnt til opinnar umræðu um ýmsa þætti uppbyggingar fjármálakerfisins, svo sem um aðskilnað viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarbankastarfsemi og aðrar breytingar sem af slíkri breytingu mundu leiða og stofnanaumgjörð eftirlits á fjármálamarkaði, m.a. hvort sameina skuli Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands. Gert er ráð fyrir að skýrslan verði rædd á Alþingi og gangi til nefndar. Í kjölfarið mun hópur sérfræðinga, erlendra og innlendra, vinna tillögur að frumvarpi sem lagt verður fram haustið 2012.
Hugmyndir um þjóðhagsvarúð þurfa að tengjast náið endurskoðun á lögum um Seðlabanka Íslands og framtíð peningastefnunnar. Í þessari vinnu er mikilvæg sú breyting sem varð í október 2009 með því að umgjörð alls fjármálamarkaðarins og efnahagsmála, þ.m.t. lög um Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið, færðist undir eitt og sama ráðuneytið með stofnun efnahags- og viðskiptaráðuneytisins.
Mikið tap Íbúðalánasjóðs í bankahruninu hefur sýnt fram á mikilvægi þess að umgjörð sjóðsins verði endurskoðuð og dregið úr áhættu í rekstri hans. Ríkissjóður hefur lagt sjóðnum til 33 milljarða kr. Þrátt fyrir það er eiginfjárhlutfall sjóðsins aðeins rúmlega 2%, verulega undir markmiði sjóðsins samkvæmt reglugerð um eiginfjárhlutfall upp á 5%. Fyrsta skrefið í þessu samhengi er að tryggja fullt eftirlit Fjármálaeftirlitsins með fjárhagsstöðu og áhættustýringu sjóðsins. Endurskoða þarf starfsemi Íbúðalánasjóðs með það fyrir augum að tryggja að hún sé í samræmi við ríkisaðstoðarreglur á Evrópska efnahagssvæðinu. Þá er mikilvægt að draga úr áhættu í rekstri sjóðsins með því að flytja fjármögnun hans á ný í útdraganlega skuldabréfaflokka og tryggja að ákvarðanir um lánaframboð og vaxtaákvarðanir sjóðsins séu teknar með hliðsjón af aðstæðum í efnahagslífi og í samræmi við efnahagsstefnu stjórnvalda.
Þá þarf að tryggja að umgjörð íbúðalána á Íslandi – hvort sem þau eru veitt af opinberri stofnun eða einkaaðila – verði eins og best verður á kosið. Í því sambandi þarf að skapa skilyrði fyrir eðlilega fjármögnun á lánveitingum til alls íbúðarhúsnæðis og tryggja að lán séu veitt með fjárhagslega ábyrgum hætti. Til þess að svo sé er stefnt að sérstakri löggjöf um íbúðalánamarkaðinn að danskri fyrirmynd.
Eitt af því sem einkennir íslenskt fjármálaumhverfi er víðtæk notkun verðtryggingar sem innleidd var með svokölluðum Ólafslögum árið 1979 í kjölfar handstýringar á vöxtum og óðaverðbólgu sem rýrði peningalegan sparnað og höfuðstól lána vegna neikvæðra raunvaxta. Út frá sjónarhóli lánveitandans eru kostir verðtryggingar þeir að endurgreiðsla á raungildi lánsupphæðar er tryggð. Lánveitandinn getur því boðið lægri vexti og lengri lánstíma en ef lánið væri óverðtryggt og lántakandinn nýtur góðs af lægri fjármagnskostnaði. En verðtryggingin er ekki gallalaus og á tímum misvægis lána, launa og eignaverðs koma þeir gallar fram með skýrum hætti. Nefnd á vegum efnahags- og viðskiptaráðherra fjallaði um forsendur verðtryggingar og hugsanlegar leiðir til að draga úr vægi hennar í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Nefndin taldi mikilvægt að auka fjölbreytni óverðtryggðra lánakosta og benti sérstaklega á að Íbúðalánasjóður byði upp á óverðtryggð húsnæðislán, en það er nú í undirbúningi. Einnig benti nefndin á mikilvægi þess að efla fjármálalæsi almennings, upplýsingamiðlun við sparnað og lántöku og neytendavernd til að sporna gegn ofskuldsetningu. Í efnahags- og viðskiptaráðuneytinu hefur verið unnið að útfærslu þessara hugmynda auk þess sem fleiri atriði eru til athugunar.
Umgjörð peningastefnu og afnám gjaldeyrishafta.
Peningastefnan beið skipbrot árið 2008 með hruni íslensku krónunnar og innleiðingu gjaldeyrishafta. Ljóst er að afnám gjaldeyrishafta og enduruppbygging fjárhagslegra tengsla Íslands við alþjóðahagkerfið er eitt mikilvægasta verkefni stjórnvalda nú um stundir. Til þess að svo geti orðið þarf að móta á ný trúverðuga umgjörð gengis- og peningamálastefnu. Við þá vinnu verður að taka tillit til þeirra vandkvæða sem alþjóðlega fjármálakreppan leiddi í ljós við framkvæmd sjálfstæðrar peningastefnu í litlum opnum hagkerfum, líkt og hinu íslenska, við skilyrði frjálsra fjármagnsflutninga. Finna þarf ásættanlega lausn sem tryggir í senn stöðugt verðlag og fjármálastöðugleika.
Skýrsla Seðlabankans 1 sem birt var í árslok 2010 er mikilvægt innlegg í þessa umræðu. Þar kemur skýrt fram að nýrri peningastefnu þurfa að fylgja aukin stjórntæki til að tryggja þjóðhagsvarúð auk þess sem gripið verði til virkari inngripa á gjaldeyrismarkaði. Nauðsynlegt er þó að þau tæki sem gripið verður til samræmist alþjóðlegum skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Gildir þá einu hvort peningastefnan verður mótuð á grunni fastgengisfyrirkomulags eða með öðrum hætti. Efnahags- og viðskiptaráðherra mun leggja fyrir Alþingi sérstaka skýrslu um þjóðhagsvarúð.
Í kjölfar skýrslu Seðlabankans fékk efnahags- og viðskiptaráðuneytið þrjá sérfræðinga á sviði peningamálahagfræði til að gefa álit á skýrslu Seðlabankans og þeirri stefnu sem þar er lögð fram og má sjá skýrslurnar á heimasíðu ráðuneytisins. Ráðuneytið hefur einnig leitað eftir skoðunum aðila vinnumarkaðarins á framtíð peningastefnunnar.
Unnið er að afnámi gjaldeyrishafta í samræmi við áætlun um afnám hafta sem samþykkt var af ríkisstjórninni 25. mars 2011. Nokkur breyting fólst þó í afgreiðslu Alþingis nú á haustþingi þegar tímamörk á afnámi gjaldeyrishafta voru stytt til ársloka 2013 þótt heimilt verði að viðhalda höftum lengur ef brýn nauðsyn krefur. Í tengslum við þessa afgreiðslu varð samkomulag um að efnahags- og viðskiptaráðherra skipi þverpólitíska nefnd sérfræðinga sem meti svigrúm til að flýta afnámsferlinu og veiti stjórnvöldum og Seðlabanka aðhald. Farið verður yfir lagaákvæði um gjaldeyrishöft og kannaðir möguleikar á að einfalda ákvæði laganna og fella út óþarfa íþyngjandi atriði er lúta að heimilum og fyrirtækjum. Efnahags- og viðskiptaráðherra mun leggja fram frumvarp þessu aðlútandi ekki síðar en 1. nóvember 2011.
Stjórn peningamála á Íslandi og peningamálastefna Seðlabanka Íslands standa andspænis áskorunum sem óumdeilanlega breyta grunni hennar og forsendum. Nýr skilningur á ytri áhættu, svo sem hættunni af vaxtarmunarviðskiptum, breyttar forsendur þjóðarbúskapsins í heild og einarður vilji til afnáms hafta knýja á um endurskoðun frá grunni. Forsendur peningamálastefnu Seðlabankans frá 2001 verður að endurskoða í ljósi reynslu með gagnrýnum hætti. Umgjörð peningamálastjórnar frá 2009 ber einnig að bæta í ljósi reynslu. Grundvallarspurningar um gjaldmiðilinn sjálfan eru á borði Alþingis og ríkisstjórnar vegna aðildarumsóknar að Evrópusambandinu og vegna þess að ljóst er að íslenska krónan sem sjálfstæður gjaldmiðill verður í viðjum hafta með einum eða öðrum hætti framvegis. Tímasetningar afnáms hafta annars vegar og sóknarmarkmiða þjóðarbúsins hins vegar, um aukinn stöðugleika verðlags og vaxta, verða að ganga upp saman þannig að efnahagsöryggi sé tryggt á óvissutímum. Um leið er ljóst að tapið af töfum við mörkun framtíðarstefnu kann að verða mikið.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Peningastefna eftir höft 2010.
