ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn.
Virðulegi forseti. Með þessari þingsályktunartillögu er leitað heimildar Alþingis til að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, sem mælir fyrir um að átta ESB-gerðir verði felldar inn í EES-samninginn. Gerðirnar sem um ræðir varðar þriðja orkupakkann, sem er safn ESB-gerða sem varða innri markað fyrir raforku og gas innan ESB. Þar sem lagastoð var ekki fyrir hendi fyrir framangreindum gerðum var ákvörðun nr. 93/2017 tekin af sameiginlegu EES-nefndinni með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu.
Ég mun á eftir gera nánari grein fyrir þeim gerðum sem um ræðir en áður en lengra er haldið er rétt að taka af öll tvímæli um þá gerð sem er í þeim orkupakka sem helst hefur verið til umfjöllunar í opinberri umræðu, þ.e. reglugerð nr. 713/2009, um að koma á fót samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði.
Með þeirri tillögu sem hér er flutt er lagt til að Alþingi heimili ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd umrædda ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku þriðja orkupakkans í EES-samninginn á þeirri forsendu að engin grunnvirki yfir landamæri eru nú fyrir hendi á Íslandi sem gera mögulegt að flytja raforku á milli Íslands og orkumarkaðar ESB. Ákvæði þriðja orkupakka ESB um slík grunnvirki, þar á meðal í reglugerð nr. 713/2009, um að koma á fót samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði, eiga því ekki við og hafa ekki raunhæfa þýðingu hér á landi að óbreyttu.
Virðulegi forseti. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017, frá 5. maí 2017, eru átta gerðir teknar upp í EES-samninginn. Fimm þeirra tilheyra þriðja orkupakkanum, sem eru tvær tilskipanir og þrjár reglugerðir sem varða viðskipti með raforku og jarðgas og stofnun samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði. ESB samþykkti þær gerðir í júlí 2009 og öðluðust þær gildi í september sama ár. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar inniheldur einnig reglugerð framkvæmdastjórnarinnar um afhendingu og birtingu gagna að raforkumörkuðum og tvær ákvarðanir framkvæmdastjórnarinnar frá árinu 2010 og 2012 sem breyta viðauka við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins um skilyrði fyrir aðgangi að flutningskerfi fyrir jarðgas.
Fyrst ber að nefna reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 713/2009, um að koma á fót samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði, sem einnig hefur verið nefnd ACER, sem er stytting á hinu enska heiti stofnunarinnar. Stofnuninni er ætlað að aðstoða eftirlitsaðila við beitingu valdheimilda innan Evrópska efnahagssvæðisins og ef þörf krefur að samhæfa aðgerðir eftirlitsaðila. Á Íslandi er eftirlitsaðilinn Orkustofnun. Verði sú tillaga samþykkt sem hér er mælt fyrir verður umrædd reglugerð, nr. 713/2009, innleidd í íslenskan rétt með hefðbundnum hætti en með lagalegum fyrirvara um að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar ESB verði ekki reist eða áætluð nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og komi ákvæði hennar sem varða tengingar við landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni. Þá verður jafnframt tekið enn frekar og sérstaklega til skoðunar á vettvangi Alþingis hvort innleiðing hennar við þær aðstæður samræmist íslenskri stjórnarskrá. Þetta þýðir einfaldlega að hin umdeildu ákvæði þessarar reglugerðar hafa enga þýðingu og koma ekki til framkvæmda hér á landi fyrr en og ef Alþingi ákveður að Ísland tengist innri raforkumarkaði ESB.
Í öðru lagi ber að nefna reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 714/ 2009, sem fjallar um skilyrði fyrir aðgangi að neti fyrir raforkuviðskipti yfir landamæri. Markmið reglugerðarinnar er að setja sanngjarnar reglur um raforkuviðskipti yfir landamæri og auka með því samkeppni á innri markaðnum. Þar sem Ísland á ekki raforkuviðskipti yfir landamæri hefur reglugerðin ekki þýðingu hér á landi.
Í þriðja lagi ber að nefna tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB, einnig nefnt þriðja raforkutilskipunin, sem fjallar um sameiginlegar reglur um innri markað fyrir raforku. Tilskipunin byggist á hugmyndinni um innri raforkumarkað þar sem neytendur hafa raunverulega valkosti um af hverjum þeir kaupi raforku. Með tilskipuninni eru settar sameiginlegar reglur um framleiðslu, flutning, dreifingu og afhendingu rafmagns, auk þess sem í henni eru ákvæði um neytendavernd með það að markmiði að bæta og samþætta samkeppnishæfa raforkumarkaði innan Evrópska efnahagssvæðisins.
Í fjórða lagi má nefna reglugerð framkvæmdastjórnarinnar nr. 543/2013, um afhendingu og birtingu gagna á raforkumörkuðum, sem hefur að geyma reglur um söfnun og birtingu gagna frá raforkumörkuðum. Markmið reglugerðarinnar er að setja reglur varðandi upplýsingar um áætlaða raforkuframleiðslu og notkun þannig að aðilar markaðarins geti betur mætt þörfum hans. Samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar fær Ísland þrjár undanþágur vegna þriðja orkupakkans. Byggja þær á þeim undanþágum sem Ísland fékk við innleiðingu fyrsta og annars orkupakkans.
Í fyrsta lagi fær Ísland undanþágur frá nýmæli þriðju raforkutilskipunarinnar um fullan aðskilnað flutningsfyrirtækja, sem á Íslandi er Landsnet, frá framleiðslu- og sölufyrirtækjum.
Í öðru lagi kemur fram í ákvörðuninni að ef Ísland getur sýnt fram á að vandkvæði séu til staðar fyrir rekstur raforkukerfa er heimilt að sækja um undanþágu til Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, frá ákvæðum 6. og 8. kafla þriðju raforkutilskipunarinnar að því er varðar aðskilnað dreififyrirtækja, aðgengi að flutnings- og dreifikerfum, markaðshorfum og gagnkvæmni. Þetta eru sambærilegar heimildir og Ísland hefur undir öðrum orkupakkanum sem lítið og einangrað raforkukerfi, en Ísland hefur til þessa ekki nýtt þær heimildir.
Í þriðja lagi er Ísland undanþegið öllum ESB-gerðum með jarðgas.
Framangreindar undanþágur eru í samræmi við það umboð sem veitt var af hálfu Alþingis.
Virðulegi forseti. Margt hefur verið rætt og ritað á síðastliðnu ári um upptöku þriðja orkupakkans í EES-samninginn. Undirbúningur og samningaviðræður EFTA-ríkjanna innan EES við Evrópusambandið um upptöku þriðja orkupakkans í EES-samningnum stóð í um sex ár, á árunum 2010–2016. Allan þann tíma var haft náið samráð við Alþingi, ekki einungis er málið í samráðsferli við þingnefndir Alþingis í samræmi við reglur Alþingis um þinglega meðferð EES-mála frá 2014–2016, heldur gerðu utanríkisráðherrar á hverjum tíma grein fyrir málinu og stöðu þess í árlegum skýrslum utanríkisráðherra til Alþingis um utanríkis- og alþjóðamál. Á síðustu mánuðum hefur komið fram gagnrýni á málið sem ég hef séð ástæðu til að taka alvarlega. Sú gagnrýni á reyndar ekkert skylt við þær linnulausu rangfærslur og útúrsnúninga sem því miður hafa einkennt almenna umræðu um málið.
Sú málefnalega gagnrýni sem ég vísa til lýtur að því hvort upptaka þeirrar löggjafar sem felst í þriðja orkupakkanum fari í bága við stjórnarskrá. Þar hefur verið sérstaklega vísað til þess að ákvæði reglugerðar nr. 713/2009, um að komið verði á fót samstarfsstofnun eftirlitsaðila á raforkumarkaði, feli í sér framsal á ríkisvaldi sem ekki standist stjórnarskrá. Stjórnvöld hafa tekið þær áhyggjur og efasemdir sem upp hafa komið alvarlega. Það er mín eindregna skoðun að við höfum unnið heimavinnu okkar vel, eins og tillaga til þingsályktunar og fylgiskjöl bera glöggt merki. Við höfum hlustað á þá gagnrýni sem á sér málefnalegar forsendur og niðurstaðan er sú að allir fræðimenn sem að málinu koma eru nú sammála um að innleiðing þriðja orkupakkans með þeim hætti sem hér er lagt til standist fyllilega íslenska stjórnskipan. Það er ekki verið að flana að neinu. Mér er raunar til efs að nokkuð annað EES-mál hafi verið jafn vel reifað í þinginu og jafn vel undirbúið af hálfu framkvæmdarvaldsins eins og þetta mál.
Herra forseti. Hvað varðar þau ákvæði reglugerðar nr. 713/2009, um að koma á fót samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði, sem hefur verið fjallað um liggur fyrir að engin grunnvirki yfir landamæri eru nú fyrir hendi á Íslandi sem gera mögulegt að flytja raforku á milli Íslands og orkumarkaðar ESB. Eiga þessi ákvæði því ekki við og hafa ekki raunhæfa þýðingu hér á landi að óbreyttu.
Eins og greinir frá í 2. kafla þessarar tillögu verður reglugerðin því innleidd í íslenskan rétt með hefðbundnum hætti en með lagalegum fyrirvara um að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar ESB verði ekki reist eða áætluð nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og komi ákvæði hennar sem varða tengingar við landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni.
Á því er sameiginlegur skilningur með framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Seinni partinn í mars sl. átti ég viðræður við framkvæmdastjóra orkumála hjá framkvæmdastjórn ESB. Í kjölfarið var gefin út sameiginleg fréttatilkynning þar sem staðfestur var sameiginlegur skilningur okkar á þeirri sérstöðu sem Ísland nýtur gagnvart sameiginlegum orkumarkaði. Fréttatilkynninguna er að finna í fylgiskjali XVI við tillöguna. Þar kemur m.a. fram að raforkukerfi Íslands sé eins og stendur einangrað kerfi og ekki tengt við raforkusæstreng milli Íslands og orkukerfi innri markaðar ESB. Í því ljósi hafi stór hluti ákvæða þriðja orkupakkans, þ.e. þau sem varða viðskipti á grunnvirki fyrir raforku yfir landamæri, ekki gildi eða neina raunhæfa þýðingu fyrir Ísland á meðan engin raforkusæstrengur er til staðar. Það kemur skýrt fram í tilkynningunni að gildandi ákvæði þriðja orkupakka ESB hafi engin áhrif á fullveldi ríkisstjórnar Íslands yfir orkuauðlindum Íslands og ákvörðunarvaldi yfir nýtingu og stjórnun þeirra. Ákvörðunarvald um raforkustrengi milli Íslands og innri raforkumarkaðar ESB liggi alfarið hjá íslenskum stjórnvöldum.
Virðulegi forseti. Utanríkisráðuneytið leitaði til fjögurra íslenskra fræðimanna um álit á stjórnskipulegum álitaefnum sem vera kynnu uppi við innleiðingu og upptöku þriðja orkupakkans í íslenskan rétt. Voru álit þeirra veitt í einu minnisblaði og tveimur álitsgerðum. Því til viðbótar leitaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið til tveggja lögmanna. Um eftirtalda aðila er að ræða: Davíð Þór Björgvinsson, Skúla Magnússon, Stefán Már Stefánsson og Friðrik Árna Friðriksson Hirst. Þá leitaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið til Birgis Tjörva Péturssonar og Ólafs Jóhanns Einarssonar. Álitsgerðir og minnisblöð þeirra fylgja með tillögunni sem fylgiskjöl. Sjónarmið þeirra hafa varpað skýru ljósi á þau stjórnskipulegu álitaefni sem á reynir í málinu. Niðurstaða þeirra flestra er sú að innleiðing reglugerðar nr. 713/2009 í íslenskan rétt án sérstaks fyrirvara sé í samræmi við stjórnarskrá. Þau ákvæði reglugerðarinnar sem fræðimenn greinir á um hafa hins vegar enga þýðingu hér á landi þar sem engin tenging er til staðar við innri raforkumarkaði.
Eins og fram kemur í 2. kafla er það niðurstaðan að innleiða reglugerðina í íslenskan rétt á þeirri grundvallarforsendu að Ísland sé ekki tengt raforkumarkaði ESB með lagalegum fyrirvara um að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku á milli Íslands og orkumarkaðar ESB verði ekki reist eða áætluð nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og komi ákvæði hennar sem varða tengingar yfir landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni. Við þá endurskoðun verði tekið enn frekar og sérstaklega til skoðunar á vettvangi Alþingis hvort innleiðing hennar við þær aðstæður samræmist íslenskri stjórnarskrá, eins og að framan greinir. Með þeirri aðferð er það óumdeilt meðal allra ofantalinna fræðimanna að innleiðingin stenst að fullu þær kröfur sem stjórnarskráin mælir fyrir um. Segja má að með því sé gætt ýtrustu varúðar og tillit tekið til sjónarmiða þeirra fræðimanna sem helst höfðu gagnrýnt þennan þátt málsins.
Herra forseti. Innleiðing tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB, þ.e. þriðju raforkutilskipunarinnar, kallar á breytingar á raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum um Orkustofnun, nr. 87/2003, að því er varðar sjálfstæði raforkueftirlits Orkustofnunar. Þar sem Ísland hefur undanþágu frá ákvæðum þriðju raforkutilskipunarinnar um eigendaaðskilnað flutningsfyrirtækis, þ.e. Landsnet, eru einu lagalegu breytingarnar sem þriðji orkupakkinn hefur í för með sér þær sem varða sjálfstæði Orkustofnunar við framkvæmd raforkueftirlits og auknar valdheimildir vegna þess eftirlits. Hefur ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra lagt fram frumvarp til breytinga á framangreindum lögum á yfirstandandi þingi.
Þessu máli tengdu mun ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra einnig leggja fram frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum og þingsályktunartillögu um breytingu á þingsályktun nr. 26/148, um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku, þar sem kveðið verður á um að ekki verði ráðist í tengingu raforkukerfis landsins við raforkukerfi annars lands í gegnum sæstreng nema að undangengnu samþykki Alþingis og það samþykki skuli liggja fyrir áður en framkvæmdir sem varða slíka tengingu geti farið á framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Til grundvallar slíkri ákvörðun Alþingis skal liggja heildstætt mat á umhverfis-, samfélags- og efnahagslegum áhrifum slíkrar tengingar. Er þetta lagt til í því skyni að taka af öll tvímæli um að slík ákvörðun verður ávallt háð samþykki Alþingis og hún sé ávallt alfarið á forræði íslenskra stjórnvalda.
Að lokum, virðulegi forseti, er rétt að árétta eftirfarandi af marggefnu tilefni: Þær valdheimildir sem Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, hefur gagnvart EFTA-ríkjunum á grundvelli ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar munu við núverandi aðstæður ekki eiga við hér á landi sökum þess að íslenska raforkukerfið er einangrað kerfi, þ.e. er ekki með tengingu við önnur raforkukerfi.
Enn fremur er vert að árétta að komi til þess að íslenska raforkukerfið tengist við aðildarríki Evrópusambandsins í gegnum sæstreng teldist slíkur sæstrengur vera grunnvirki yfir landamæri, en það verður ekki gert nema Alþingi sjálft ákveði það sérstaklega.
Virðulegi forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði tillögunni vísað til hæstv. utanríkismálanefndar.
