17.05.1976
Efri deild: 117. fundur, 97. löggjafarþing.
Sjá dálk 4429 í B-deild Alþingistíðinda. (3849)

274. mál, Framkvæmdastofnun ríkisins

Ragnar Arnalds:

Herra forseti. Þess hefur lengi verið beðið að ríkisstj. stæði við þau fyrirheit sem hún gaf við myndun ríkisstj. fyrir 11/2 ári, að sett yrðu ný lög um Framkvæmdastofnun ríkisins. Eins og menn muna var þetta fyrirheit gefið í beinum tengslum við þá harðvítugu gagnrýni sem komið hafði fram af hálfu Sjálfstfl. við stofnun Framkvæmdastofnunar ríkisins. Menn hafa því átt von á því að þegar að því kæmi að frv. um Framkvæmdastofnun ríkisins sæi dagsins ljós hér á Alþ., þá miðaðist slíkt frv. fyrst og fremst við að koma þessari margræddu og alræmdu stofnun, sem Sjálfstfl. hataðist svo við þegar hún var sett á fót, að koma henni fyrir kattarnef. Það verður hins vegar að segjast eins og er, að það frv., sem hér hefur verið lagt fram um breyt. á l. um Framkvæmdastofnun ríkisins, er býsna langt frá því að fela í sér að Framkvæmdastofnunin sé lögð niður. Þvert á móti er verið að leggja grundvöll að löngu lífi þessarar stofnunar, og í stuttu máli sagt er ekki hægt að segja að breytingarnar, sem fram koma í frv., séu sérlega gagngerar. Kemur það nokkuð á óvart miðað við þau stóru orð sem höfð vorn uppi þegar frv. var að lögum gert fyrir tæpum 5 árum.

Ef litið er á þessar breytingar, þá eru þær helstar að reynt er að breyta orðalagi á fleiri en einum stað í frv. í þá átt að ríkisstj. hafi sem minnst með þessa stofnun að gera, og í staðinn fyrir að segja eins og sagt var í l. um Framkvæmdastofnun: „Framkvæmdastofnun ríkisins er sjálfstæð stofnun sem er ríkisstj. til aðstoðar við stefnumótun í efnahags- og atvinnumálum,“ þá er felld niður sú aukasetning sem snýr að ríkisstj. Eins er þegar á það er minnst í lögunum hvernig framkvæmdastjórar stofnunarinnar skuli ráðnir, þá hefur því verið breytt á þann veg að stjórn stofnunarinnar tilnefni væntanlega framkvæmdastjóra og ríkisstj. hafi aðeins hið formlega vald að veita þeim skipunarbréf.

Þess er að vænta að þessi tilhliðrun frá hinum fyrri lögum verði til að friða eitthvað þá sem höfðu í frammi harðasta gagnrýni á þessa stofnun á sínum tíma og héldu því fram að hún væri hrikalega pólitísk í eðli sínu. En auðvitað sér hver maður að slík breyting sem hér um ræðir skiptir sáralitlu máli í reynd. Framkvæmdastofnunin er hugsuð ríkisstj. til aðstoðar við stefnumótun í efnahags- og atvinnumálum og það hlutverk hennar mun ekkert breytast. Gagnsemin af henni í þessu skyni mun ekki verða með öðrum hætti þótt 1. gr. sé orðuð á annan veg en áður var gert. Og enn síður verða væntanlegir framkvæmdastjórar stofnunarinnar neitt annars eðlis þó að pólitísk stjórn stofnunarinnar skipi þá til starfa sinna, en ekki sjálf ríkisstj. Þetta eru auðvitað hreinar sýndarbreytingar og yfirborðsmennska, ætlað til þess að vega upp á móti þeim stóryrðum sem Sjálfstfl. og talsmenn hans höfðu í frammi þegar lögin um Framkvæmdastofnunina voru sett, — breytingar sem fela í raun og veru ekki í sér neina raunverulega eðlisbreytingu á störfum þessarar stofnunar.

Í 4, gr. laga um Framkvæmdastofnun ríkisins var ráð fyrir því gert að framkvæmdastjórum mætti segja upp störfum með mánaðar fyrirvara og ættu þeir þá rétt til óskertra launa í 3 mánuði. Þetta ákvæði var sett vegna þess að mönnum var ljóst að Framkvæmdastofnunin hlyti að vera eðli sínu samkv. nokkuð pólitísk stofnun, — stofnun þar sem pólitískar ákvarðanir væru teknar, og þá á maður við með pólitískum ákvörðunum ekki endilega flokkspólitískar ákvarðanir, heldur ákvarðanir sem eru svipaðs eðlis og þær ákvarðanir sem eru teknar á Alþ. — ákvarðanir sem miðast við fjöldamörg sjónarmið og eru þar af leiðandi ekki sérfræðilegs eðlis. Það þótti því .rétt að ákveða í lögum að eftir hverjar alþingiskosningar gæfist ríkisstj. tækifæri til þess að skipta um framkvæmdastjóra við þessa stofnun, og þarna var vinstri stjórnin sáluga raunverulega að búa í haginn fyrir næstu stjórn sem við tæki. Hún vildi ekki láta það um sig spyrjast að hún væri að koma upp stofnun sem hlyti að hafa verulega mikla þýðingu í öllum stjórnarstörfum og það fylgdi því þá að yfirstjórn stofnunarinnar væri óhreyfanleg þrátt fyrir pólitíska umbreytingu í Alþ. Því var ákveðið að hver ný ríkisstj. gæti skipt um framkvæmdastjóra eftir því sem henni þætti henta.

Það kom mér strax mjög á óvart að talsmenn Sjálfstfl. skyldu vera svo bíræfnir að gagnrýna þetta ákvæði sem bersýnilega var þess eðlis að líklegt var að það kæmi þeim fyrstum til hags. Ótrúlegt er að þeim hefði fundist heppilegra ef vinstri stjórnin hefði skipað með ævilangri skipun einhverja skoðanabræður sína sem Sjálfstfl., næst þegar hann kom til valda, hefði átt erfitt með að hnika úr framkvæmdastjórastörfum. En það fór þó svo að einmitt þetta ákvæði var meira gagnrýnt en flest annað í frv. og þá ekki síður af Alþfl. og talsmönnum hans en talsmönnum Sjálfstfl.

Eins og ég hef vikið að, þá voru það hin mestu yfirborðsrök sem þarna voru höfð í frammi, fyrst og fremst ætluð til að vekja tortryggni á þessari stofnun og reyna að kasta rýrð á hana í augum hins almenna manns, enda fer það svo að þegar Sjálfstfl. kemst til valda og á sjálfur að taka þátt í að ákveða hvernig yfirstjórn Framkvæmdastofnunar skuli hagað, þá er það niðurstaðan að þetta skipulag er varðveitt áfram í öllum höfuðatriðum. Það er að vísu gerð sú málamyndabreyting að í staðinn fyrir að uppsagnarfrestur sé einn mánuður, þá er honum nú breytt í 12 mánuði, og eins hitt, að það er ekki beinlínis sagt að um sé að ræða 3 framkvæmdastjóra, heldur geti þeir allt eins verið 4 eða 5. Það er aðeins sagt að ríkisstj. skipi forstjóra og þess vandlega gætt að haga því orði þannig að það geti eins verið í eintölu sem fleirtölu. Það er því ljóst að forstjórar geta verið allt frá einum og upp í allmarga, kannske 10 talsins, ef mönnum sýndist svo. Er mjög óvenjulegt í slíkri stofnun að ekki sé fastákveðið hvað framkvæmdastjórar séu margir. Þetta er að sjálfsögðu gert til þess að tryggja að stjórnarflokkar á hverjum tíma, hvort sem þeir eru 2, 3 eða 4, geti átt framkvæmdastjóra við stofnunina, sem sagt alveg óbreytt skipulag frá því sem áður var, nema hvað ný stjórn verður að bíða með það í 12 mánuði að gera breytingu á liði framkvæmdastjóra við þessa stofnun.

Um aðrar breytingar á þessum lögum er ekki ástæða til að fjölyrða. Eins og kunnugt er hefur þegar verið gerð sú breyting að hagrannsóknadeild hefur verið gerð að sérstakri stofnun, Þjóðhagsstofnun, og af því hefur leitt nokkra skipulagsbreytingu innan þessarar stofnunar. Ég vil taka það fram að ég taldi þá breytingu vera litt til bóta á sinum tíma, vegna þess að ég taldi að með því væri verið að torvelda stofnuninni að standa að mikilvægustu áætlunarverkefnum, eins og t.d. áætlunum til langs tíma. En það er nú búið og gert og ástæðulaust að orðlengja um þá breytingu, það er ekki hún sem hér er til umr. Hins vegar er gerð sú breyting nú að bætt er við sérstakri byggðaáætlanadeild, og ég get lýst yfir fullum stuðningi mínum við þá breytingu sem felst í þessu frv. Ég held að það sé algerlega tímabært og eðlilegt að byggðamálin verði tekin til meðferðar í sérstakri deild innan þessarar stofnunar og ég styð því þá hreytingu svo langt sem hún nær.

Ég hef ekki haft aðstöðu til að fara nákvæmlega yfir það hvort einstakar mikilvægar setningar, sem áður voru í kaflanum um áætlanadeild, hafa beinlínis verið felldar niður eða hvort þær er að finna einhvers staðar annars staðar í frv. Það þarf töluvert vandlega skoðun til þess að átta sig á því atriði og er auðvitað ástæða til þess að gera það þá frekar við 2. umr., eftir að málið hefur verið skoðað í n. Ég vil þó láta þess getið hér að ég sé ekki betur en setningin: „Byggðaáætlanir skuli gerðar í samráði við sveitarstjórnir og landshlutasamtök sveitarfélaga“, hún hljóti að hafa fallið niður, í öllu falli finn ég hana ekki, og er það dálítið kynleg breyting á þessum kafla.

Varðandi lánadeild hafa verið gerðar nokkrar breytingar og þær eru yfirleitt til hins verra. Í 12. gr. l. sagði: „Lánadeild vinnur að því að samræma útlán allra opinberra stofnlánasjóða og að skipuleggja fjármagnsöflun til framkvæmda með sérstöku tilliti til þeirra framkvæmda sem forgang þurfa að hafa samkv. áætlunum stofnunarinnar.“ Hér hefur orðið allveruleg breyting, vegna þess að þetta er nú orðað svo: „Deildin fylgist með fjárhag opinberra fjárfestingarsjóða og vinnur að því að samræma lánakjör þeirra og skipuleggja fjáröflun til framkvæmda með sérstöku tilliti til þess sem forgang þarf að hafa samkv. áætlunum stofnunarinnar.“ Sem sagt, lánadeildin á ekki framvegis, eins og hún hefur gert nú á undanförnum árum, að einbeita sér að því að samræma útlán fjárfestingarsjóða, heldur á hún einungis að samræma lánakjörin. Þetta þykir mér mjög kynleg breyting, og ég get ekki séð hvers vegna hún er gerð. Ég hélt að menn úr öllum flokkum, sem komið hafa nálægt þessari stofnun, hefðu verið sammála um að sú viðleitni lánadeildar Framkvæmdastofnunarinnar að hafa samband við aðra fjárfestingarsjóði, þegar um hefur verið að ræða fjármögnun einstakra framkvæmda, og reyna að gera sér sem fyllsta grein fyrir því, hvernig ákveðin framkvæmd yrði best fjármögnuð, og reyna þá að stuðla að því með samvinnu við aðra fjárfestingarsjóði að ákveðin framkvæmd sé fjármögnuð til fulls, en að menn strandi ekki á miðri leið með þá framkvæmd sem þeir eru með undir höndum, að þessi viðleitni hafi verið mjög til hins betra frá því sem áður var, og ég vil hér alveg sérstaklega geta um þá mikilvægu samvinnu sem lánadeild hefur í mjög mörgum tilvikum átt við bæði Iðnlánasjóð, Iðnþróunarsjóð og Fiskveiðasjóð. En af einhverjum einkennilegum orsökum er þessu orðalagi breytt og ber væntanlega að skilja það svo að þessi viðleitni skuli niður falla.

Í 3. mgr. 12. gr., eins og hún var í 1., var að finna mjög mikilvægt ákvæði um það að Framkvæmdastofnunin skyldi reyna að gera sér sem best yfirlit um lánveitingar til fjárfestingar og framkvæmda og þannig að hún gæti áttað sig á því hvar og hvaða fjárfestingarstarfsemi ætti sér stað og hvaða úrbætur væru hyggilegastar til þess að beina fjárfestingunni inn á réttar brautir. Þetta ákvæði hefur verið fellt niður nú og virðist sem sagt að Framkvæmdastofnuninni skuli bannað að skapa sér slíkt heildaryfirlit yfir fjárfestingarmarkaðinn. Eins er fellt niður það ákvæði að stjórn stofnunarinnar geti sett almennar reglur um það hvers konar framkvæmdir skuli hafa forgang umfram aðrar hvað varðar lánveitingar úr opinberum lánasjóðum og opinberum sjóðum. Það skal að vísu tekið hér fram að þetta ákvæði hefur aldrei verið framkvæmt í reynd þótt löggjafinn hafi gert ráð fyrir því á sínum tíma. Ég er hins vegar þeirrar skoðunar að það hefði verið mjög gagnlegt að beita þessu ákvæði a.m.k. að einhverju marki þegar fjárfestingarstarfsemin í þjóðfélaginu þótti ganga út í öfgar, eins og var fyrir 2–3 árum, og það hefði verið mjög nauðsynlegt fyrir úrbætur í efnahagsmálum að þetta verk hefði verið unnið. Það er hins vegar ætlunin að fella þetta algerlega niður þannig að stofnunin hafi ekki þessa heimild. Ég er eindregið á móti þeirri breytingu þótt ég viðurkenni að þetta sé ekki mikil breyting frá því sem verið hefur í reynd.

Nokkrar breytingar eru gerðar á 16. gr. frv., en þar var um það fjallað hvernig vörslu og bókhaldi sjóða í umsjá Framkvæmdastofnunar ríkisins yrði háttað. Var m.a. haldið opnum þeim möguleika að þessi verkefni væru falin starfandi ríkisbanka. Þessi setning er hér felld niður og sé ég í raun og veru ekki að það hafi mikið gildi.

Aðrar breytingar eru svo einkum í kaflanum um Byggðasjóð, en þar eru þær helstar að ákveðið er að veitt skuli í Byggðasjóð 2% af fjármagni á fjárl. Það er fyrst og fremst staðfesting á því sem framkvæmt hefur verið í reynd á undanförnum tvennum fjárl. og þykir mér sjálfsagt og eðlilegt að staðfesta það beinlínis í lögum.

Í 30. gr. gömlu laganna var 3. mgr. hljóðandi svo, að sjóðsstjórninni væri „heimilt, ef sérstaklega stæði á, að gerast fyrir hönd sjóðsins meðeigandi í atvinnufyrirtæki sem hún telur nauðsynlegt að koma á fót eða starfrækja áfram í samræmi við tilgang sjóðsins og þarfir viðkomandi byggðarlags.“ Þetta ákvæði er fellt niður. Virðist því vera svo að Byggðasjóði sé hér með bannað að eiga aðild að nokkru atvinnufyrirtæki. Ég vil að vísu strax taka það fram að í reynd fór það svo, a.m.k. hefur það verið svo á fyrstu 4 starfsárum sjóðsins, að sjóðurinn hefur ekki gerst meðeigandi í neinu atvinnufyrirtæki, enda telja sjálfsagt flestir að það sé heldur óeðlilegt fyrirkomulag á atvinnurekstri að fjárfestingarsjóður eigi aðild að rekstri þess. En gert var ráð fyrir því við setningu laganna að slíkt gæti átt við í undantekningartilvikum. Ég verð að segja að ég tel þess vegna heldur til hins verra að þessi breyting sé gerð og lokað algerlega fyrir þennan möguleika sem alltaf kann að vera þörf á að sé fyrir hendi.

Í þessu sambandi er rétt að geta þess að Framkvæmdasjóður hefur um árabil átt hlut í fyrirtækjum og það enda þótt ekki væri beinlínis neitt ákvæði í lögum sem heimilaði honum að eiga fyrirtæki. Því hefur endurskoðendum þessa frv. ekki gefist kostur á því að stríka slíkt ákvæði út, og veldur það þá því að Framkvæmdasjóður getur væntanlega áfram átt heil fyrirtæki, eins og hann gerir í dag. Hann á t.d. Álafoss, þetta mikla stórfyrirtæki, allt, hvern einasta ullarhnoðra sem Álafoss hefur með höndum, og verður auðvitað að segjast eins og er, að það er ekki eðlilegt fyrirkomulag til lengdar að sjóðurinn eigi slíka stóreign. Ég hefði því talið eðlilegast að fyrirkomulag á eignaraðild ríkisins að Álafossi hefði verið breytt og annaðhvort stofnað sérstakt ríkisfyrirtæki um þennan mikla rekstur með sérstökum lögum ellegar þá einhverri annarri ríkisstofnun falinn þessi rekstur. Það er ekki eðlilegt að Framkvæmdasjóður annist hann til lengdar. En það virðist sem sagt vera að Framkvæmdasjóði sé þetta áfram heimilt. Hins vegar er beinlínis verið að banna Byggðasjóði að eiga fyrirtæki með því að þessi setning er strikuð út, og er mér næst að halda að þessi hreyting, eins og svo margar aðrar sem verið er að gera á þessum lögum, sé næsta tilviljunarkennd og hafi ekki verið þrauthugsuð í forsrn.

Margar fleiri breytingar eru hér gerðar og sumar þeirra horfa heldur til bóta, aðrar horfa heldur til hins verra. Meðal þeirra, sem horfa til bóta, er sú breyting að Byggðasjóður á framvegis að greiða landshlutasamtökum sveitarfélaga full laun starfsmanns í stað 3/4 hluta úr launum og Framkvæmdastofnuninni er í 33. gr. heimilað samkv. nýju lögunum að taka lánsfé allt að 600 millj. kr. í staðinn fyrir 300 millj. kr. sem áður var. Í þessu sambandi þykir mér rétt að láta þess getið að mikið hefur verið býsnast af hálfu ríkisstj. yfir því að fjármagn til Byggðasjóðs hefði verið stórlega aukið með hinni nýju ríkisstj. Staðreyndin er hins vegar sú, að heildarlánveitingar Byggðasjóðs hafa heldur rýrnað hvað raungildi snertir frá því að þessi ríkisstj. kom til valda, miðað við það sem var á seinasta ári vinstri stjórnar. Ástæðan er sú, að jafnframt því sem fjárveitingar ríkisins til Byggðasjóðs hafa verið verulega auknar, ekki skal það vefengt, þá hefur sjóðnum ekki verið heimilað að taka lánsfé í þeim mæli sem áður var, og það er ástæðan fyrir því að ef miðað er við framkvæmdagildi lánveitinga, þá er það heldur lægra en áður var.

Um aðrar breytingar er í sjálfu sér ekki ástæða til að fjölyrða hér. Það eru breytingar gerðar hér á mörgum öðrum gr. En ég vil segja það aðeins að lokum sem meginniðurstöðu mína um þær breytingar sem hér er gerð till. um, að sumar till. og þá aðallega þær, sem minna máli skipta, horfa til bóta, en aðrar ekki. Það er rétt að skoða þær í n. En þær till., sem mest er býsnast yfir og látið er að liggja að skipti mestu máli, eins og þær sem snerta yfirstjórn stofnunarinnar, eru ekkert annað en yfirborðsmennska af versta tagi og hafa ekki í sér fólgna neina raunverulega breytingu frá því kerfi sem nú er, þannig að ljóst er að Sjálfstfl. ætlar að fallast á það fyrirkomulag sem ákveðið var í tíð vinstri stjórnarinnar.