1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.

116. löggjafarþing. – 486. mál.

834. Frumvarp til laga

um samþykkt á ríkisreikningi fyrir árið 1991.

(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992–93.)

1. gr.

Ríkisreikningur fyrir árið 1991 samþykkist með eftirfarandi niðurstöðum í þús. kr.:

REKSTRARREIKNINGUR FYRIR ÁRIÐ 1991

A-HLUTI

Reikningur

1991

Tekjur

Beinir skattar	20.992.703

Óbeinir skattar	76.781.256

Aðrar tekjur	755.908

Tekjur samtals	98.529.867

Fjármunatekjur	7.449.585

Tekjur alls	105.979.452

Gjöld

Launagjöld	33.764.246

Ýmis rekstrargjöld	22.092.761

Eignakaup	3.177.541

Tilfærslur og ósundurliðað rekstrarfé	56.216.258

Rekstrargjöld, ósundurliðuð í fjáraukalögum	-

Sértekjur stofnana	-8.782.710

Gjöld samtals	106.468.096

Fjármagnskostnaður	12.961.616

Gjöld alls	119.429.712

TEKJUR UMFRAM GJÖLD	-13.450.260

Reikningur

1991

Sundurliðun gjalda á ráðuneyti

00 Æðsta stjórn ríkisins	1.053.771

01 Forsætisráðuneyti	3.616.118

02 Menntamálaráðuneyti	16.894.909

03 Utanríkisráðuneyti	1.570.571

04 Landbúnaðarráðuneyti	5.654.283

05 Sjávarútvegsráðuneyti	999.923

06 Dóms- og kirkjumálaráðuneyti	5.008.534

07 Félagsmálaráðuneyti	4.947.362

08 Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti	45.024.639

09 Fjármálaráðuneyti	19.889.871

10 Samgönguráðuneyti	7.799.025

11 Iðnaðarráðuneyti	1.279.033

12 Viðskiptaráðuneyti	5.017.142

13 Hagstofa Íslands	139.709

14 Umhverfisráðuneyti	534.823

Samtals	119.429.712

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

A-HLUTI

Reikningur

EIGNIR:	1991

Veltufjármunir

Sjóður	282.516

Ríkisféhirðir	2.361

Aðrir ríkisaðilar	280.155

Bankainnstæður	1.966.451

Seðlabanki Íslands, hlaupareikningar	437.324

Innlendar innlánsstofnanir	1.049.092

Erlendar innlánsstofnanir	480.035

Skammtímakröfur

Óinnheimtar ríkistekjur og innheimtufé	26.750.327

Almennar ríkistekjur og skyldusparnaður	24.153.613

Markaðar ríkistekjur	2.295.542

Innheimtufé fyrir aðra	210.032

Fyrirframgreiddar geymdar markaðar tekjur	91.140

Skammtímakröfur, aðrar	10.071.008

Fyrirframgreidd gjöld	38.233

Áfallnar, ógreiddar vaxtatekjur	2.318.117

Viðskiptareikningar, bráðabirgðalán	7.277.409

Veitt stutt lán	437.249

Sjóður og skammtímakröfur samtals	39.070.302

Vöru- og efnisbirgðir	195.030

Veltufjármunir samtals	39.265.332

Reikningur

1991

Langtímakröfur og áhættufjármunir

Langtímakröfur

Veitt löng lán, innlend ógengisbundin	21.996.813

Stofnanir í A-hluta	5.864

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta	14.429.486

Fyrirtæki með eignaraðild ríkissjóðs	3.729.971

Lánastofnanir	515.103

Sveitarfélög	154.864

Aðrir	3.161.525

Veitt löng lán, innlend gengisbundin	15.446.077

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta	7.372.573

Fyrirtæki með eignaraðild ríkissjóðs	3.311.025

Lánastofnanir	2.821.774

Sveitarfélög	209.732

Aðrir	1.730.973

Veitt löng lán til erlendra aðila	21.919

Langtímakröfur samtals	37.464.809

Áhættufjármunir	3.048.823

Innlend hlutabréf og stofnfjárframlög	1.780.588

Erlend hlutabréf og stofnfjárframlög	1.268.235

Langtímakröfur og áhættufjármunir samtals	40.513.632

EIGNIR ALLS	79.778.964

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

A-HLUTI

Reikningur

SKULDIR:	1991

Skammtímaskuldir

Bankareikningar, hlaupareikningsskuld	6.831.745

Seðlabanki Íslands, aðalviðskiptareikningur	5.848.966

Seðlabanki Íslands, hlaupareikningar	936.380

Innlánsstofnanir	46.399

Krafa á óinnheimtar ríkistekjur, innheimt fé o.fl.	386.012

Markaðar ríkistekjur á teknaliði	175.980

Innheimtufé fyrir aðra	210.032

Geymdar markaðar ríkistekjur og innheimtufé	119.531

Markaðar ríkistekjur á teknaliði	67.227

Innheimtufé fyrir aðra	52.304

Skammtímaskuldir, aðrar	20.587.614

Ógreidd gjöld	2.532.545

Ógreidd gjöld, sérstakar skuldbindingar	3.648.701

Viðskiptareikningar, bráðabirgðaskuldir	4.507.878

Tekin stutt lán, ríkisvíxlar	9.501.447

Tekin stutt lán, innlend önnur	397.043

Skammtímaskuldir samtals	27.924.902

Reikningur

1991

Langtímaskuldir

Tekin löng lán, innlend ógengisbundin	46.304.439

Stofnanir í A-hluta	107.554

Seðlabanki Íslands	19.421

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta	84.549

Innlánsstofnanir	6.037.853

Lánastofnanir, innlendar	2.043.634

Sveitarfélög	1.192.736

Aðrir	36.818.692

Tekin löng lán, innlend gengisbundin	3.499.759

Seðlabanki Íslands	738.056

Fyrirtæki og sjóðir í B-hluta	5.321

Innlánsstofnanir	22.208

Lánastofnanir	2.727.237

Aðrir	6.937

Tekin löng lán, erlend	67.953.125

Tekin löng lán samtals	117.757.323

Ýmsar langtímaskuldbindingar	10.490.966

Langtímaskuldir samtals	128.248.289

Lífeyrissjóðsskuldbindingar	55.014.791

Skuldir alls	211.187.982

Höfuðstóll

Höfuðstóll í ársbyrjun	-113.337.836

Endurmat veltufjármuna/skammtímaskulda	474.081

Endurmat langtímakrafna/langtímaskulda	-5.095.004

Tekjur umfram gjöld	-13.450.259

Höfuðstóll í árslok samtals	-131.409.018

SKULDIR OG HÖFUÐSTÓLL ALLS	79.778.964

2. gr.

Ríkisreikningur fyrir árið 1991 samþykkist með eftirfarandi niðurstöðum í þús. kr.:

REKSTRARREIKNINGUR FYRIR ÁRIÐ 1991

B-HLUTI

Reikningur

1991

Rekstrartekjur:

Seldar vörur og þjónusta	35.638.148

Seldir happdrættismiðar	1.483.367

Aðrar rekstrartekjur	227.739

Samtals	37.349.254

Rekstrargjöld:

Hráefni og vörur til endursölu	9.013.187

Laun og launatengd gjöld	8.483.038

Happdrættisvinningar	929.104

Önnur rekstrargjöld	10.993.129

Afskriftir	3.279.780

Stofnkostnaðarviðfangsefni flutt á efnahag	-1.240.597

Samtals	31.457.641

Rekstrarhagnaður án fjármunatekna og fjármagnsgjalda	5.891.613

Fjármunatekjur og fjármagnsgjöld:

Vaxtatekjur	9.744.691

Vaxtagjöld	-10.171.113

Arður af hlutabréfum	1.127

Endurmat, tekjufært	9.205.009

Endurmat, gjaldfært	-5.624.121

Reiknaðar tekjur vegna verðbreytinga	876.579

Reiknuð gjöld vegna verðbreytinga	-3.436.576

Samtals	595.596

Hagnaður af reglulegri starfsemi	6.487.209

Óreglulegar tekjur	248.492

Óregluleg gjöld	-5.816.868

Framlög og tilfærslur	6.903.681

Hagnaður til ráðstöfunar	7.822.514

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

B-HLUTI

Reikningur

EIGNIR:	1991

Veltufjármunir

Sjóður og bankainnstæður	5.159.959

Sjóður	234.898

Banki	4.925.061

Skammtímakröfur	17.793.974

Fyrirframgreiddur kostnaður	243.392

Viðskiptareikningur	9.010.346

Veitt stutt lán	8.540.236

Vöru- og efnisbirgðir	2.580.084

Veltufjármunir samtals	25.534.017

Fastafjármunir

Langtímakröfur og áhættufjármunir	148.933.750

Langtímakröfur/veitt löng lán	157.384.108

Hlutafé og stofnfjárframlög	360.246

Afskriftareikningur útlána	-8.810.604

Varanlegir rekstrarfjármunir	43.160.133

Áhöld, húsgögn, skrifstofuvélar o.þ.h.	1.116.476

Rannsóknartæki	4.267

Farartæki og vélar	9.292.714

Fasteignir	23.028.020

Virkjanir, orku- og jarðvarmaveitur og jarðhitarannsóknir	9.569.790

Aðrar eignir	148.866

Fastafjármunir samtals	192.093.883

EIGNIR ALLS	217.627.900

EFNAHAGSREIKNINGUR 31. DESEMBER 1991

B-HLUTI

Reikningur

SKULDIR:	1991

Skammtímaskuldir

Bankareikningar, hlaupareikningsskuld	266.362

Aðrar skamtímaskuldir	12.365.626

Ógreidd gjöld	2.343.550

Viðskiptareikningar	6.832.744

Tryggingastofnun ríkisins, viðskiptareikningar innbyrðis	-

Tekin stutt lán	3.189.332

Skammtímaskuldir samtals	12.631.988

Langtímaskuldir

Langtímaskuldir/tekin löng lán samtals	119.478.325

Skuldir samtals	132.110.313

Eigið fé

Ýmsir eiginfjárreikningar	523.520

Endurmatsreikningar	54.951.302

Höfuðstóll	30.042.765

Eigið fé alls	85.517.587

SKULDIR OG EIGIÐ FÉ ALLS	217.627.900

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið eftir ríkisreikningi fyrir árið 1991 sem lagður var fyrir Alþingi með bréfi fjármálaráðherra til forseta Alþingis í janúar 1993.

1. Helstu niðurstöður.

Niðurstöður ríkisreiknings sýna að rekstrarafkoma A-hluta ríkissjóðs á árinu er neikvæð um 13.450 m.kr., en var árið á undan neikvæð um 11.287 m.kr. Heildartekjur námu 105.980 m.kr. og hækka frá fyrra ári um 11.243 m.kr. eða 11,9%. Heildargjöld ríkissjóðs urðu 119.430 m.kr. á árinu, en voru árið áður 106.024 m.kr. Hækkun milli ára er 13.406 m.kr. eða 12,6%. Meðalhækkun verðlags milli áranna 1990 og 1991 á mælikvarða landsframleiðslu er 7,4%, þannig að raunhækkun gjalda nemur tæplega 5%.

Ríkis-	Ríkis-	Greiðslu-

reikningur	reikningur	uppgjör

1990	1991	1992	Mismunur1)

m.kr.	m.kr.	m.kr.	m.kr.

Tekjur	94.737	105.980	99.953	6.027

Gjöld	106.024	119.430	112.487	6.943

Gjöld umfram tekjur	11.287	13.450	12.534	916

1) Í ríkisreikningi er tekið tillit til skuldbreytinga og krafna sem ekki hafa komið til greiðslu eða innheimtu.

Ef niðurstöður ríkisreiknings eru bornar saman við uppgjör ríkissjóðs á greiðslum ársins er afkoman ívið betri samkvæmt greiðsluuppgjöri eins og taflan hér að ofan sýnir.

Tekjur eru alls 6,0 milljörðum króna hærri í reikningsuppgjöri sem skýrist af því að álagðar tekjur ársins verða hærri en það sem innheimtist á árinu. Af þeirri fjárhæð eru 1,7 milljarðar króna hækkun beinna skatta og 1,6 milljarðar króna vegna óbeinna skatta. Þá eru áfallnar en óinnheimtar vaxtatekjur 1,7 milljarðar króna.

Frávik frá gjöldum eru 6,9 milljarðar króna. Ef taldir eru upp helstu liðir þá er þar í fyrsta lagi um að ræða yfirteknar skuldbindingar vegna Framkvæmdasjóðs Íslands að fjárhæð rúmlega 1,6 milljarðar króna og vegna Byggðastofnunar 1,2 milljarðar króna. Í öðru lagi voru gefin út skuldabréf að fjárhæð 1,2 milljarðar króna til kaupa á fullvirðisrétti og greiðslu förgunarbóta vegna nýs búvörusamnings. Í þriðja lagi eru gjaldfærðar skuldbindingar vegna lífeyrissjóða 1,8 milljarðar króna umfram greiðslur. Loks eru áfallnir vextir, umfram greidda, 2,5 milljarðar króna. Á móti þessu vegur að í greiðsluuppgjöri eru færðar til gjalda greiðslur sem koma til lækkunar skuldbindingar fyrri ára. Er hér einkum um að ræða ýmsar greiðslur vegna landbúnaðarmála.

Varðandi frekari greinargerð um niðurstöðu og framvindu ríkisfjármála á árinu vísast til endurskoðunarskýrslu yfirskoðunarmanna ríkisreiknings og Ríkisendurskoðunar um ríkisreikning 1991 og skýrslu fjármálaráðherra frá því í febrúar á síðasta ári um ríkisfjármál 1991. Fjármálaráðherra vill gera tvö mál að umfjöllunarefni í þessum athugasemdum, annars vegar uppgjörsreglur ríkisreiknings og hins vegar innheimtu opinberra gjalda.

2. Uppgjörsreglur ríkisreiknings.

Ríkisendurskoðun gerir í áritun sinni athugasemd við færslu á yfirteknum skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands. Þar sem þessi athugasemd er í mótsögn við þá stefnu sem mörkuð var með uppgjöri ríkisreiknings 1989 og Ríkisendurskoðun var aðili að þykir nauðsynlegt að gera grein fyrir þessari færslu og hver staða Framkvæmdasjóðs er gagnvart ríkissjóði.

Með ríkisreikningi ársins 1989 var stigið veigamikið skref í þá átt að færa uppgjör ríkissjóðs nær almennum reikningsskilavenjum. Breytingarnar voru gerðar að tillögu ríkisreikningsnefndar og fela þær í sér að færa í ríkisreikningi allar áfallnar kröfur og skuldbindingar ríkissjóðs. Áður höfðu slíkar skuldbindingar komið til færslu þegar Alþingi samþykkti greiðsluheimild til verksins.

Með þessum breytta færsluhætti fæst réttari mynd af efnahag ríkissjóðs og raunverulegt rekstrarumfang á árinu er sýnt þar sem gjalda- og tekjufærslur eru óháðar því hvenær greitt er eða innheimt. Tilgangurinn er að tryggja sem réttasta mynd af eigna- og skuldastöðu ríkissjóðs og koma í veg fyrir að upplýsingum sé misvísað milli ára.

Það sem hér um ræðir er að Alþingi hefur jöfnum höndum með almennum lögum eða sérlögum lagt ýmsar fjárhagslegar skuldbindingar á ríkissjóð. Veigamestu dæmin um þetta eru ríkisábyrgðir, sameiginlegar framkvæmdir með sveitarfélögum og lífeyrisskuldbindingar. Þessar skuldbindingar falla til með ýmsu móti og án þess að Alþingi hafi bein áhrif á eða fái beinlínis við ráðið. Þegar slíkar skuldbindingar hafa fallið til hefur Alþingi hins vegar þurft að veita heimildir til greiðslu þeirra. Slíkar heimildir ráða tímasetningu greiðslna en breyta engu um skuldbindinguna sem þegar hefur myndast vegna fyrri lagasetningar.

Í áritun Ríkisendurskoðunar með ríkisreikningi 1991 er gerð athugasemd við færslu á áföllnum skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands. Telur Ríkisendurskoðun að þessa skuldbindingu hafi átt að færa í ríkisreikningi 1992 þar sem þá fyrst hafi Alþingi með formlegum hætti heimilað yfirtöku á hluta af skuldum Framkvæmdasjóðs Íslands.

Samkvæmt ákvæðum 1. gr. laga nr. 70/1985, um Framkvæmdasjóð Íslands, ber ríkissjóður fulla ábyrgð á skuldbindingum hans. Ljóst var í árslok 1991 að eigið fé sjóðsins var þá orðið neikvætt um nær 1.700 m.kr. vegna tapa sem orðið höfðu á árinu 1991 eða fyrr. Enn fremur hafði Alþingi í byrjun árs 1992 heimilað yfirtöku á svipaðri fjárhæð, jafnframt því að leggja starfsemi sjóðsins niður og færa efnahag hans sem deild í Lánasýslu ríkisins. Á þessum forsendum var ákveðið að færa til gjalda tapaðar kröfur Framkvæmdasjóðs Íslands í ríkisreikning 1991 eins og gert var í reikningum sjóðsins. Var um þá niðurstöðu leitað álits endurskoðenda og sérfræðinga í reikningsskilum.

Það leiðir af þeim breytingum, sem ákveðnar voru með uppgjöri ríkisreiknings 1989 að skuldbindingar, sem ríkissjóður stofnar til eða á hann falla á árinu, séu metnar og færðar í ríkisreikning eftir því sem þær eru best þekktar. Þannig er t.d. nú lagt mat á skuldbindingar ríkissjóðs gagnvart sveitarfélögum eftir stöðu verkefna í vegagerð, hafnargerð og byggingarframkvæmdum og þær færðar til bókar óháð greiðslum. Þar ræður ekki samþykkt Alþingis á greiðsluheimild til verkefnisins heldur hvort ríkissjóður telst ábyrgur fyrir skuldbindingunni. Á það sama við um áfallnar ábyrgðir ríkissjóðs.

Ágreiningur Ríkisendurskoðunar og fjármálaráðuneytis felst í því að Ríkisendurskoðun telur að ekki megi undir neinum kringumstæðum bókfæra yfirtöku ríkissjóðs á skuldbindingum hans nema að undangenginni staðfestingu Alþingis í hverju tilviki. Er það óháð því hvort fyrir liggi skýlaus ábyrgð ríkissjóðs í lögum. Fjármálaráðuneytið lítur hins vegar svo á að markmið reikningsskilanna sé að sýna ávallt stöðu ríkissjóðs eins og hún er best þekkt á hverjum tíma. Hvað snertir uppgjör Framkvæmdasjóðs Íslands telur ráðuneytið að lagasetning Alþingis um sjóðinn feli í sér afdráttarlausa ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum hans og að undan þeim verði ekki vikist.

Á árinu 1991 lá ljóst fyrir hvert stefndi í fjármálum Framkvæmdasjóðs eins og kom fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá því í ágústmánuði á því ári. Undir lok ársins var lagt fram frumvarp sem fól í sér að starfsemi sjóðsins skyldi lögð niður. Jafnframt var lögð til sú breyting í frumvarpi til lánsfjárlaga að ríkissjóður yfirtæki lán sem stæðu á móti töpuðum og afskrifuðum kröfum sjóðsins. Ábyrgð ríkissjóðs var öllum ljós með hliðsjón af lögum um sjóðinn. Því var ekki talið verjandi að sleppa þessum staðreyndum í reikningsskilum ríkissjóðs fyrir árið 1991, ella hefði reikningurinn sýnt betri efnahag ríkissjóðs en vitað var á þeim tíma.

Í framhaldi af þessu má velta fyrir sér áhrifum þess ef skuldbindingar eru ekki færðar til bókar án staðfestingar Alþingis eins og Ríkisendurskoðun leiðir rök að. Að því er best verður séð felur þetta í sér að óheimilt er að bókfæra skuldbindingar sem verða til á grundvelli almennra laga án staðfestingar Alþingis. Dæmi um þetta eru ýmsar sameiginlegar framkvæmdir ríkis og sveitarfélaga. Með því móti væri stigið skref aftur til þess tíma er greiðsluheimildir Alþingis einar réðu því hvenær skuldbindingar koma til bókunar. Ríkisendurskoðun gæti þannig ekki lagt sjálfstætt mat á það hvenær skuldbindingar væru færðar í ríkisreikning heldur væri það háð því að lagt væri fram frumvarp þess efnis og Alþingi afgreiddi það. Slíkt stangast á við viðurkenndar reikningsskilareglur. Ráðherra, sem vildi sýna góða stöðu ríkissjóðs á tilteknu ári, gæti þannig einfaldlega frestað framlagningu frumvarps til formlegrar staðfestingar á niðurstöðu sem efnislega lá þó fyrir. Til frekari skýringar mætti jafna þessu við það að hluthafafundur þyrfti að samþykkja færslu tiltekinna ábyrgða eða að bankaráð hefði síðasta orðið um mat á fjárhæð afskrifaðra lána sem færð yrðu í ársreikningi. Það mundi hins vegar stangast á við viðurkenndar venjur endurskoðenda og skerða sjálfstæði þeirra til að taka efnislega afstöðu til færslu ábyrgða.

Niðurstaða ráðuneytisins var því sú að sýna yfirtöku ríkissjóðs á skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands í ríkisreikningi 1991. Á undanförnum árum hefur verið beitt mjög varfærnu mati við færslu á töpuðum útlánum eða kröfum. Ekki hefur verið lagt í afskriftarsjóð til að mæta líklegum áföllum og vitað er um lán og ábyrgðir sem eiga vafalítið eftir að falla á ríkissjóð. Því má með réttu halda fram að enn skorti nokkuð á að ná því marki að gera fulla grein fyrir áföllnum skuldbindingum í ríkisreikningi. Færsla á yfirteknum skuldbindingum Framkvæmdasjóðs Íslands í ríkisreikningi 1991 er þó mikilvægt skref í þá átt.

3. Innheimta opinberra gjalda.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um ríkisreikning 1991 er vikið að innheimtu ríkissjóðsgjalda á því ári. Eru þar gerðar réttmætar athugasemdir um ýmsa þætti og veittar gagnlegar ábendingar. Engu að síður er framsetning sumra talna í skýrslunni hæpin og vafasamar ályktanir dregnar.

Fjármálaráðuneytið vill sérstaklega gera athugasemd við umfjöllun um innheimtu staðgreiðslu opinberra gjalda og virðisaukaskatts. Í framsetningu Ríkisendurskoðunar er blandað saman innheimtutölum margra ára og eftirstöðvum frá fyrri árum bætt við innheimtustofn þess árs sem fjallað er um og ályktað um innheimtu á þeim grundvelli. Þessi aðferð leiðir vitaskuld til rangrar niðurstöðu um árangur innheimtu.

Í jafnviðamiklum kerfum og hér um ræðir — í hvoru um sig eru innheimtir um og yfir 40 milljarðar króna — verða á hverjum tíma til nokkrar eftirstöðvar. Stór hluti þeirra eru kröfur sem innheimtast að litlum hluta, alls ekki eða ekki á réttum tíma.

Annars vegar er hér um að ræða áætlanir skattstjóra á þá aðila sem ekki skila skýrslum um virðisaukaskatt eða skilagreinum staðgreiðslu á réttum tíma. Þessar áætlanir eru m.a. notaðar til að knýja fram skil á skýrslum og skilagreinum. Þær eru yfirleitt verulega hærri en endanleg álagning verður þegar gögn berast. Af skiljanlegum ástæðum tekur nokkurn tíma að fá rétt skýrsluskil og í mörgum tilvikum koma þau alls ekki, t.d. vegna þess að viðkomandi aðili er hættur starfsemi. Þannig eru inni í kerfinu umframáætlanir sem safnast upp sem eftirstöðvar.

Hins vegar eru í innheimtu kröfur á aðila sem teknir hafa verið til gjaldþrotaskipta. Eftir að bú er tekið til skipta geta innheimtumenn ríkissjóðs ekki gert annað en að bíða þess að kröfurnar verði greiddar við skipti, sem sjaldan er, eða eru afskrifaðar í framhaldi af skiptunum. Eins og kunnugt er geta gjaldþrotaskipti dregist mjög lengi og því safnast þessar kröfur upp sem eftirstöðvar.

Enn eitt atriði sem taka þarf tillit til eru dráttarvextir. Þar sem dráttarvextir eru reiknaðir á allar gjaldfallnar ógreiddar fjárhæðir, þar með taldar umframáætlanir og kröfur í gjaldþrotabú, safnast þeir einnig upp í kerfinu og ýkja þá skekkju sem að framan er rakin. Framangreind atriði leiða til þess að með aðferð Ríkisendurskoðunar verða eftirstöðvar ofáætlaðar sem nemur umframáætlunum og töpuðum kröfum og aukning eftirstöðva milli ára er ofmetin. Enn fremur mun innheimtuhlutfall, eins og Ríkisendurskoðun reiknar það, fara stöðugt lækkandi ár frá ári þar til vissu marki er náð. Á það einnig við þótt innheimta sé stöðug og góð.

Hér á eftir verður greint frá nokkrum talnalegum staðreyndum um innheimtu staðgreiðslu og virðisaukaskatts frá því að þessi skattheimtukerfi voru tekin upp. Sú aðferð, sem hér er notuð til þess að meta innheimtu, byggist á því að bera saman álagningu vegna tiltekins árs og innheimtu sömu álagningar hvort sem hún gjaldfellur eða greiðist á sama ári eða síðar. Af þessum ástæðum er ekki fullt talnalegt samræmi milli eftirfarandi talna og ríkisreiknings sem miðar innheimtutölur við greiðslur á reikningsárinu, óháð því hvenær krafa myndast.

Staðgreiðsla. Eftirfarandi yfirlit sýnir innheimtu staðgreiðslu áranna 1988–91 eins og hún var 1. apríl 1992. Tölur ársins 1991 eru þó miðaðar við byrjun september 1992.

Tölurnar miðast við álagningu staðgreiðslu á launagreiðslur hvers árs um sig. Í fyrstu töflunni er gerð grein fyrir höfuðstól staðgreiðslu áranna 1988–91. Áætlanir skattstjóra á þá aðila, sem ekki skiluðu skilagreinum, eru meðtaldar, en tekið er tillit til skattbreytinga sem gerðar hafa verið. Þá sýnir taflan hvað innheimst hafði af þessum höfuðstól, hverjar eftirstöðvar voru og hlutfall innheimtu og eftirstöðva af höfuðstól.

Innheimt af	Áætlaðar

Álagning,	höfuðstól	eftirstöðvar	Áætluð

höfuðstóll	1.4.19921)	höfuðstóls	innheimta	Eftirstöðvar

m.kr.	m.kr.	m.kr.	%	%

1988	20.651	20.344	308	98 ,51	1,49

1989	25.019	24.649	370	98 ,52	1,48

1990	30.757	30.307	449	98 ,54	1,46

1991	34.491	34.003	488	98 ,59	1,41

Samtals	110.918	109.303	1.615	98 ,54	1,46

1) 6.9. 1992 vegna ársins 1991.

Eins og fram kemur er innheimtuhlutfallið nánast hið sama fyrir árin 1988–91 eða rúmlega 98,5%. Eftirstöðvar sem hlutfall af álagningu eru svipaðar frá ári til árs og hafa farið lækkandi ef eitthvað er.

Gjaldþrot hafa veruleg áhrif á innheimtu. Af þeim 1,6 milljörðum króna, sem ekki höfðu innheimst, sbr. framangreint, voru rúmlega helmingur kröfur í þrotabú. Nákvæmar tölur um kröfur í þrotabú fyrir árið 1991 liggja ekki fyrir. Vegna áranna 1988–90 eru óinnheimtar kröfur rúmlega 1,1 milljarður króna. Af þeim eru um 800 milljónir króna kröfur í þrotabú, en innan við 300 milljónir króna eru kröfur á aðra. Í eftirfarandi töflu hafa þrotabú verið tekin út úr talnasafninu og lítur hún þannig út fyrir árin 1988 til 1990.

Innheimt af	Áætlaðar

Álagning,	höfuðstól	eftirstöðvar	Áætluð

höfuðstóll	1. 4. 1992	höfuðstóls	innheimta	Eftirstöðvar

m.kr.	m.kr.	m.kr.	%	%

1988	18.569	18.532	36	99 ,81	0,19

1989	23.175	23.094	81	99 ,66	0,34

1990	29.204	29.028	176	99 ,40	0,60

Samtals	70.948	70.654	293	99 ,59	0,41

Eftirstöðvar staðgreiðslu frá árunum 1988–90 hjá öðrum en þrotabúum er 0,2–0,6% af höfuðstól álagningar eða um 300 milljónir króna af álagningu sem nemur um 71 milljarði króna á sömu aðila. Mismun á milli ára má m.a. rekja til þess að mislangur tími er liðinn frá álagningu en oft tekur langan tíma að ljúka málum hvort sem er með breytingu á áætlun, innheimtu eða afskrift kröfu. Ekki virðist ástæða til að ætla að marktæk breyting hafi orðið á innheimtu staðgreiðslu á árinu 1991 frá því sem áður var.

Reynsla af innheimtu staðgreiðslu á fyrstu fjórum árum hennar verður í heild að teljast viðunandi. Eftirstöðvar höfuðstóls vegna áranna 1988–90 eru innan við 300 milljónir króna, að frátöldum þrotabúum. Það er innan við 0,5% af álagningu staðgreiðslu sem nam rúmlega 70 milljörðum króna.

Virðisaukaskattur. Eftirfarandi tafla sýnir álagningu virðisaukaskatts á veltu áranna 1990 og 1991 og hvað innheimst hafði af höfuðstól álagningar 31. desember árið eftir.

Höfuðstóll	Innheimt af

álagningar	höfuðstól	Eftirstöðvar

án álags1)	31.12. ári síðar	höfuðstóls	Innheimta

m.kr.	m.kr.	m.kr.	%

1990	38.980	38.078	902	97,7

1991	44.118	42.834	1.284	97,1

Samtals	83.098	80.912	2.186	97,4

1) 5.3. 1991 vegna ársins 1990, 31.12. 1992 vegna ársins 1991.

Óinnheimtar eftirstöðvar vegna þessara ára eru tæplega 2,2 milljarðar króna af rúmlega 83 milljarða króna álagningu og er innheimtuhlutfallið rúmlega 97%.

Áætlanir skattstjóra gera samanburð á innheimtuárangri milli ára erfiðan. Í tölunum eru innifaldar um 650 milljóna króna áætlanir vegna ársins 1990 en um 900 milljónir króna vegna ársins 1991. Í eftirfarandi töflu hafa áætlanir skattstjóra verið dregnar frá álagningu og miðað er við að allar greiðslur hafi verið vegna álagningar samkvæmt skýrslum, en ekki vegna áætlana.

Höfuðstóll	Innheimt	Áætlaðar

álagningar	31. 12.	eftirstöðvar	Áætluð

án áætlana1)	ári síðar	höfuðstóls	innheimta

m.kr.	m.kr.	m.kr.	%

1990	38.329	38.078	251	99,3

1991	43.211	42.834	377	99,1

Samtals	81.540	80.912	628	99,2

1) 5.3. 1991 vegna ársins 1990, 31.12. 1992 vegna ársins 1991.

Miðað við þessar forsendur eru eftirstöðvar vegna álagningar taldar vera rúmlega 600 milljónir króna eða innan við 1%. Reikna má með að eitthvað sé greitt upp í áætlanir skattstjóra. Innheimtuhlutfallið er af þeim sökum ofmetið hér, en vanmetið í fyrra dæminu.

Áhrif áætlana eru meiri síðara árið en hið fyrra. Aukning þeirra milli ára virðist þó ekki stafa af verri skýrsluskilum. Má álykta það af samanburði á álagningu ásamt breytingum á innheimtu höfuðstóls og endurgreiðslum vegna matvöru, vinnu á byggingarstað og til sveitarfélaga og ríkisstofnana. Vakin skal athygli á því að í eftirfarandi töflu er um að ræða álagningu á veltu hvers árs um sig og innheimtu hennar, óháð reikningsári.

19901)	19911)	Mismunur

m.kr.	m.kr.	m.kr.	%

Álagður virðisaukaskattur	38.980	44.118	5.138	13,2

Virðisaukaskattur án áætlana	38.329	43.211	4.882	12,7

Innheimt af álagningu	38.078	42.834	4.756	12,5

Endurgreiðslur	2.342	2.570	228	9,7

Innheimta — endurgreiðslur	35.736	40.264	4.528	12,7

1) Álagningartölur og innheimta óháð reikningsári.

Þessi tafla ber með sér að álagningartölur án áætlana vaxa meira milli ára en sem nemur almennum verðlags- og veltubreytingum í þjóðfélaginu. Bendir það ekki til lakari skattskila. Endurgreiðslur úr kerfinu vaxa minna á milli ára en álagning og innheimta sem bendir ekki til þess að endurgreiðslurnar séu sá veikleiki sem Ríkisendurskoðun telur.

Reynsla af innheimtu virðisaukaskatts á tveimur fyrstu árum þess kerfis gefur til kynna að um það bil einu ári eftir skilalok fyrir hvort ár um sig hafi náðst að innheimta u.þ.b. 98% af höfuðstól álagningar þegar tekið hefur verið tillit til áætlana. Gera má ráð fyrir að á sama tíma séu eftirstöðvar af höfuðstól 500–700 milljónir króna vegna hvors árs að teknu tilliti til umframáætlana. Þar af er hluti eftirstöðvanna hjá þrotabúum.