1993–94. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.

117. löggjafarþing. – 311. mál.

616. Svar

félagsmálaráðherra við fyrirspurn Björns Bjarnasonar um skyldur samkvæmt félagsmálasáttmála Evrópu.

Fyrirspurnin er svohljóðandi:

Hvaða viðvaranir fékk Ísland í 12. skýrslu embættismannanefndar um félagsmálasáttmála Evrópu frá 22. mars 1993?

Hvaða ráðstafanir hafa íslensk stjórnvöld gert til að bregðast við þessari skýrslu?

Hvert var efni bréfs ráðherra til framkvæmdastjóra Evrópuráðsins 8. október 1992?

Hefur afstaða ráðherra til félagafrelsis á grundvelli 5. gr. félagsmálasáttmála Evrópu og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu breyst eftir að þetta bréf var ritað og dómur féll í máli Sigurðar A. Sigurjónssonar fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu í júní 1993?

Spurningar fyrirspyrjanda fjalla fyrst og fremst um framkvæmd Íslands á 5. gr. félagsmálasáttmála Evrópu (European Social Charter) um félagafrelsi. Á síðustu missirum hefur réttur manna til að stofna og vera í félögum til að vinna að sameiginlegum hagsmunum mikið verið til umfjöllunar í ræðu og riti. Því þykir rétt að gera spurningum fyrirspyrjanda nokkuð ítarleg skil með eftirfarandi greinargerð. Í fyrri hluta hennar er gerð grein fyrir eftirliti Evrópuráðsins með framkvæmd aðildarríkja félagsmálasáttmálans á ákvæðum sáttmálans. Farið er yfir breytingar sem hafa orðið á þessu eftirliti á allra síðustu árum. Enn fremur er gerð grein fyrir samskiptum íslenskra stjórnvalda við Evrópuráðið að því er varðar framkvæmd á 5. gr. félagsmálasáttmálans um félagafrelsi.

Í seinni hluta greinargerðarinnar er að finna svör við spurningum fyrirspyrjanda.

I. Samskipti íslenskra stjórnvalda og Evrópuráðsins vegna fram-

kvæmdar á 5. gr. félagsmálasáttmálans um félagafrelsi.

Á undanförnum árum hefur sérfræðinganefnd Evrópuráðsins (Committee of Independent Experts) gagnrýnt íslensk stjórnvöld fyrir framkvæmd á nokkrum ákvæðum í félagsmálasáttmála Evrópu (European Social Charter). Gerð hefur verið grein fyrir þessari gagnrýni í fylgiskjölum og viðaukum við skýrslur félagsmálaráðherra til Alþingis um þing Alþjóðavinnumálastofnunarinnar sem haldið er í Genf á ári hverju. Sérfræðinganefndin hefur m.a. gagnrýnt framkvæmd Íslands á 5. gr. félagsmálasáttmálans um félagafrelsi.

Allmiklar umræður áttu sér stað í íslensku þjóðfélagi um félagafrelsi á árinu 1993. Eitt af því sem virkaði hvetjandi á umræðuna var dómur Mannréttindadómstóls Evrópu (European Court of Human Rights) í máli Sigurðar A. Sigurjónssonar gegn Íslandi (mál nr. 24/1992/369/443). Dómur féll hinn 30. júní 1993. Í dómsorði segir m.a. að lögbundin skylduaðild að stéttarfélagi brjóti í bága við 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) um félagafrelsi. Hér var um að ræða dóm í máli sem Sigurður A. Sigurjónsson hafði skotið til Mannréttindadómstólsins vegna ákvæða í lögum nr. 77/1989, um að aðild að bifreiðastjórafélaginu Frama þurfi til að fá eða halda akstursleyfi. Á undanförnum tveimur áratugum hefur mátt merkja breytingar á hugmyndum um félagafrelsi. Dómurinn endurspeglar með vissum hætti þessa þróun. Hennar hefur m.a. gætt í nefnd Evrópuráðsins, sem í sitja embættismenn frá ríkjum sem hafa fullgilt félagsmálasáttmála Evrópu (Governmental Committee of the European Social Charter). Innan nefndarinnar hefur undanfarin ár verið ágreiningur um gildissvið 5. greinar sáttmálans sem að ýmsu leyti er hliðstæð 11. gr. mannréttindasáttmálans. Félagsmálasáttmáli Evrópu er einn af grundvallarsáttmálum Evrópuráðsins á sviði félags- og vinnumála. Í forsendum dóms Mannréttindadómstólsins er vikið að þessum sáttmála, svo og umræðum í framangreindri nefnd sem nefna má embættismannanefnd sem fjallar um framkvæmd félagsmálasáttmálans. Þar sem félagsmálasáttmálann og embættismannanefndina hefur borið á góma í umræðum sem hafa átt sér stað í framhaldi af dómi Mannréttindadómstólsins þykir tímabært að gera nokkra grein fyrir gagnrýni sem sérfræðinganefnd, er fjallar um skýrslur aðildarríkja félagsmálasáttmálans, hefur sett fram varðandi framkvæmd Íslands á ákvæði 5. gr. sáttmálans um félagafrelsi. Enn fremur er fjallað um umræður í embættismannanefndinni um þessa gagnrýni sérfræðinganna. Fyrst er gerð grein fyrir ákvæðum í félagsmálasáttmálanum um framkvæmd sáttmálans og eftirliti með því að staðið sé við skuldbindingar sem í honum felast.

Fullgilding og skuldbindingar Íslands.

Í stofnskrá Evrópuráðsins er m.a. kveðið á um það markmið ráðsins að vinna að framförum á sviði efnahags- og félagsmála og frekari framkvæmd mannréttinda og mannfrelsis. Að þessu yfirlýsta markmiði Evrópuráðsins hefur verið unnið með ýmsu móti allt frá stofnun ráðsins árið 1949 til þessa dags. Einn þátturinn í þessu starfi var samning félagsmálasáttmála Evrópu, sem undirritaður var í Tórínó á Ítalíu 18. október 1961, eftir u.þ.b. sjö ára undirbúningsstarf.

Á 96. löggjafarþingi árið 1974–75 var lögð fyrir Alþingi þingsályktunartillaga um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess að fullgilda félagsmálasáttmálann fyrir Íslands hönd. Alþingi veitti þessa heimild 14. maí 1975. 15. janúar 1976 var gengið frá aðild Íslands að sáttmálanum. Í fullgildingarskjali var með vísan til 2. mgr. 20. gr. tekið fram að Ísland telji sig bundið af ákvæðum sem talin voru upp. Á meðal þeirra var 5. gr. sáttmálans um félagafrelsi.

Lengst af hafa eftirtalin ríki verið skuldbundin af félagsmálasáttmála Evrópu: Austurríki, Bretland, Danmörk, Frakkland, Grikkland, Írland, Ísland, Ítalía, Holland, Kípur, Noregur, Sambandslýðveldið Þýskaland, Spánn og Svíþjóð. Á síðustu árum hafa eftirtalin ríki bæst í hópinn: Malta (1988), Tyrkland (1989), Belgía (1990), Finnland (1991), Portúgal (1991) og Lúxemborg (1991). Nokkur ríki Austur-Evrópu hafa látið í ljós áhuga á fullgildingu, þeirra á meðal Ungverjaland, Tékkland og Pólland.

Helstu ákvæði um eftirlit með framkvæmd sáttmálans.

Eftirlit Evrópuráðsins með því að ákvæðum sáttmálans sé fylgt felst í eftirfarandi: Nefnd óháðra sérfræðinga (The Committee of Independent Experts), skýrslum aðildarríkjanna, nefnd fulltrúa þeirra ríkja sem hafa fullgilt sáttmálann (The Governmental Committee) og ráðherranefnd Evrópuráðsins (The Committee of Ministers).

Fjallað er um nefnd óháðra sérfræðinga (The Committee of Independent Experts) í 25. gr. sáttmálans. Sérfræðinganefndina skipa nú sjö menn sem ráðherranefnd Evrópuráðsins skipar til sex ára. Skipunin er byggð á tilnefningum aðildarríkjanna. Ráðherranefndin kýs síðan tilskilinn fjölda úr hópi þeirra einstaklinga sem aðildarríkin hafa tilnefnt.

Samkvæmt reglum, sem hafa lengst af gilt, skulu aðildarríki félagsmálasáttmálans taka saman skýrslur á tveggja ára fresti um framkvæmd á fullgiltum ákvæðum sáttmálans. Samkvæmt verklagsreglu var aðildarríkjunum skipt í tvo hópa og skiluðu þeir skýrslum sitt hvort árið. Ísland var í hópi með Bretlandi, Danmörku, Grikklandi, Hollandi, Noregi og Svíþjóð.

Í 27. gr. félagsmálasáttmálans er fjallað um undirnefnd félagsmálanefndar ráðherranefndar Evrópuráðsins (The Govermental Committee). Aðildarríki sáttmálans tilnefna hvert um sig einn embættismann til setu í þessari nefnd og hefur hún til hægðarauka verið nefnd embættismannanefndin. Samkvæmt greininni skal leggja skýrslur aðildarríkja sáttmálans og niðurstöður sérfræðinganefndarinnar fyrir þessa undirnefnd.

Á grundvelli 29. gr. félagsmálasáttmálans getur ráðherranefndin (The Committee of Ministers) lagt hvers kyns nauðsynlegar tillögur fyrir sérhvern samningsaðila á grundvelli skýrslu undirnefndarinnar og að höfðu samráði við þingmannanefndina (The Consulative Assembly). Allt fram til ársins 1993 var þetta ákvæði óvirkt. Ráðherranefndin hafði aldrei beint tillögum til aðildarríkjanna um úrbætur á framkvæmd ákvæða í félagsmálasáttmálanum.

Tengslin milli sérfræðinganefndarinnar og embættismannanefndarinnar.

Í 24. gr. félagsmálasáttmálans er að finna ákvæði um hlutverk sérfræðinganefndarinnar. Þar segir efnislega að skýrslur, sem aðildarríkin taka saman um framkvæmd félagsmálasáttmálans, skuli athugaðar af sérfræðinganefndinni.

Í 25. gr. er hlutverk embættismannanefndarinnar skilgreint. Þar segir efnislega að skýrslur samningsaðilanna og niðurstöður sérfræðinganefndarinnar skuli leggja fyrir nefndina til athugunar. Síðar segir að embættismannanefndin skuli leggja fyrir ráðherranefndina skýrslu um niðurstöður sínar og láta fylgja henni skýrslu sérfræðinganefndarinnar.

Við þetta má bæta að samkvæmt 28. gr. skal framkvæmdastjóri Evrópuráðsins senda þingmannanefnd Evrópuráðsins niðurstöður sérfræðinganefndarinnar. Þingmannanefndin skal senda ráðherranefndinni álit sitt á þessum niðurstöðum.

Þessi fáorðu ákvæði um hlutverk sérfræðinganefndarinnar og embættismannanefndarinnar eru orsökin fyrir ágreiningi sem uppi hefur verið um túlkun á ákvæðum félagsmálasáttmálans. Embættismannanefndin hefur lengst af litið á það sem sitt hlutverk að túlka ákvæði sáttmálans. Það hefur hún gert og lagt niðurstöðuna fyrir ráðherranefnd Evrópuráðsins sem ekki hefur gert athugasemdir.

Ágreiningur um túlkun á gildissviði 5. gr. um félagafrelsi.

Meðal þeirra greina sem Ísland hefur skuldbundið sig til að framkvæma er 5. gr. félagsmálasáttmálans um réttinn til að stofna félög sem er svohljóðandi:

Í því skyni að tryggja og stuðla að frelsi verkafólks og vinnuveitenda til að stofna staðbundin félög, landsfélög eða fjölþjóðleg sambönd til að gæta hagsmuna þeirra á sviði efnahags- og félagsmála og til að ganga í slík félög skuldbinda samningsaðilar sig til að sjá um að landslög skerði ekki það frelsi né að þeim verði beitt til að skerða það. Í landslögum eða reglugerðum skal ákveða að hve miklu leyti trygging sú, sem þessi grein veitir, skuli taka til lögreglunnar. Það skal einnig ákvarðast í landslögum eða reglugerðum að hve miklu leyti tryggingin, sem grein þessi gerir ráð fyrir, skuli ná til manna í herþjónustu."

Í umræðu á vettvangi Evrópuráðsins hefur verið fjallað um tengsl 5. gr. sáttmálans við ákvæði 2. mgr. 1. gr. þar sem kveðið er á um að aðildarríki skuldbindi sig til að vernda á raunhæfan hátt rétt verkafólks til þess að vinna fyrir sér í starfi sem það hefur valið sér. Ástæðan er sú að í II. kafla í viðauka við félagsmálasáttmálann er að finna nánari skýringar á gildissviði sáttmálans. Um 2. mgr. 1. gr. segir að ekki skuli túlka ákvæði greinarinnar á þann hátt að það banni eða heimili nokkur ákvæði eða venju varðandi kröfu um aðild að stéttarfélagi. Því hefur verið haldið fram að ekki sé hægt að líta svo á að ákvæðið takmarkist við 2. mgr. 1. gr. heldur verði að túlka félagsmálasáttmálann í heild með hliðsjón af ákvæðinu og þar með 5. gr. einnig. Með öðrum orðum: Ákvæðið hefur verið túlkað þannig að sáttmálinn eigi að vera hlutlaus gagnvart ákvæðum í lögum eða kjarasamningum sem m.a. kveða á um forgang félagsmanna stéttarfélaga til vinnu. Af því leiði að ákvæðið verndi ekki rétt manna til að standa utan stéttarfélaga. Á 50. fundi embættismannanefndarinnar, sem haldinn var í mars 1988, voru átta fulltrúar á þessari skoðun, fjórir voru á móti og einn sat hjá.

Sérfræðinganefnd Evrópuráðsins hefur verið á annarri skoðun. Hún telur að sérhver félaganauðung, sem komið sé á með lögum, sé ósamrýmanleg skyldum ríkja skv. 5. gr. Út frá almennum sjónarmiðum líti nefndin svo á að öllum launamönnum eigi skv. 5. gr. að vera frjálst að ákveða sjálfir hvaða félagi eða hagsmunasamtökum þeir kjósa að taka þátt í.

Gagnrýni á framkvæmd Íslands á ákvæði 5. gr.

Árið 1981 fór ráðherranefnd Evrópuráðsins þess á leit við aðildarríki félagsmálasáttmálans að þau gæfu upplýsingar í næstu skýrslu sinni um framkvæmd á tilteknum atriðum varðandi ákvæði í 5. gr. félagsmálasáttmálans um félagafrelsi. Í skýrslu sérfræðinganefndarinnar árið 1983 er komist að þeirri niðurstöðu að Ísland uppfylli skuldbindingar sem fólgnar eru í 5. gr. Nefndin óskar þó eftir nánari upplýsingum um lög og rétt um félagafrelsi hér á landi.

Í skýrslu sérfræðinganefndarinnar árið 1985 kemur fram að samkvæmt síðustu skýrslu Íslands verði allir launamenn á Íslandi að vera félagar í stéttarfélagi í hlutaðeigandi starfsgrein. Þeir verði enn fremur að greiða stéttarfélagsgjald frá 0,8–2% af launum sínum. Með tilliti til þessara nýju upplýsinga verði nefndin að hverfa frá fyrri niðurstöðu sinni og álíta að framkvæmd Íslands sé ekki í samræmi við ákvæði 5. gr. hvað þetta varðar.

Í skýrslu Íslands um framkvæmd á fullgiltum ákvæðum félagsmálasáttmála Evrópu, sem tók til tímabilsins 1. janúar 1984 til 31. desember 1985, er því mótmælt að um sé að ræða brot á 5. gr. sáttmálans. Í skýrslunni er því haldið fram að með fullgildingu greinarinnar hafi Ísland skuldbundið sig til að virða jákvætt félagsfrelsi, þ.e. réttinn til að stofna og vera í félögum. Ekki mætti túlka 5. gr. þannig að hún feli í sér neikvætt félagsfrelsi.

Sérfræðinganefndin endurtók fyrri afstöðu í skýrslu 1987 og komst að þeirri niðurstöðu að staða mála væri óbreytt og þar af leiðandi væri um að ræða brot á 5. gr. sáttmálans.

Í mars 1989 sendu íslensk stjórnvöld Evrópuráðinu skýrslu þar sem sérstaklega er fjallað um framkvæmd á 5. gr. og gerð ítarleg grein fyrir ákvæðum í lögum og kjarasamningum sem snerta aðild að stéttarfélögum. Þar er tekið fram að réttur manna til að standa utan félaga væri ekki tryggður í lögum.

Viðbrögð sérfræðinganefndarinnar við þessari skýrslu voru harkaleg sérstaklega að því er varðar ákvæði í lögum um atvinnuleysistryggingasjóð sem gerðu aðild að stéttarfélagi að skilyrði fyrir rétti til atvinnuleysisbóta. Gerð er grein fyrir athugsemdum sérfræðinganna í viðauka IV við skýrslu félagsmálaráðherra um 76. Alþjóðavinnumálaþingið 1989, bls. 44. Skýrslan var lögð fyrir Alþingi í mars 1990.

Í nefndri skýrslu sérfræðinganefndarinnar, sem barst árið 1989, er vísað til túlkunar Hæstaréttar í desember 1988 á 73. gr. stjórnarskrárinnar. Síðan segir: Nefndin taldi — með tilliti til þess að frelsi manna til að ganga í stéttarfélög, sem tryggt sé með ákvæðum 5. gr. sáttmálans, hljóti að fela í sér að menn séu ekki með neinum hætti skyldir til að gerðast eða vera áfram félagar í stéttarfélagi — að skortur á viðeigandi vernd slíks frelsis í landslögum geti ekki talist samrýmast ákvæðum 5. gr. sáttmálans. Skiptir þá ekki máli hvort það stafi af því að viðeigandi lög hafi ekki verið sett eða því að fordæmisréttur löghelgar athæfi sem brýtur í bága við rétt manna til að mynda félög."

Í athugasemdum sérfræðinganefndarinnar segir enn fremur:

— Samkvæmt lögum nr. 64/1981, um atvinnuleysistryggingasjóð, eiga aðeins félagar í stéttarfélögum rétt á atvinnuleysisbótum. Það að svipta launamann rétti til fjárhagslegrar verndar ef hann er atvinnulaus er óverjandi ráðstöfun sem hefur þann tilgang að neyða hann til að ganga í eða vera áfram félagi í stéttarfélagi. Með tilliti til þessa hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að lögin brjóti í bága við anda og bókstaf 5. gr. sáttmálans.

— Varðandi ákvæði í flestum kjarasamningum á Íslandi, þess efnis að félagar í stéttarfélögum skuli ganga fyrir um vinnu, benti nefndin á að enda þótt heimild til slíkrar ráðstöfunar sé ekki að finna í lögum hafi slík forgangsréttarákvæði verið staðfest fyrir Félagsdómi. Nefndin telur að slíkar lögþvingarnir gagnvart launamönnum, sem óska ekki eftir að vera félagar í stéttarfélögum, geti ekki talist vera í samræmi við ákvæði 5. gr. sáttmálans um rétt manna til að mynda með sér félög.

— Nefndin hafði veitt því athygli að í almennum kjarasamningum fólks, sem starfar við iðnaðar- og verslunarstörf, eru ákvæði þess efnis að viðkomandi fyrirtækjum sé ekki heimilt að ráð til starfa aðra en félaga í því stéttarfélagi sem það semur við um kaup og kjör (closed shop). Nefndin telur að lagasetning (eða skortur á lagasetningu), sem heimilar slíka ráðstöfun og sé í mótsögn við eðli þess frelsis að stofna félag sem verndað sé með ákvæðum 5. gr., geti ekki talist til þess fallin að tryggja virka framkvæmd þeirrar meginreglu sem fólgin er í greininni."

Í næstu skýrslu sem íslensk stjórnvöld sendu um framkvæmd á ákvæðum félagsmálasáttmála Evrópu, sem tók til tímabilsins 1. janúar 1988 til 31. desember 1989, er niðurstöðum sérfræðinganefndarinnar mótmælt. Þar er eftirfarandi tekið fram:

1. Að mati íslenskra stjórnvalda hefur sérfræðinganefndin ekki lagt fram fullnægjandi gögn sem heimili henni að túlka ákvæði 5. gr. með þeim hætti sem hún gerir. Í því sambandi er bent á ákvæði 31. og 32. gr. Vínarsamningsins um túlkun alþjóðasamninga.

2. Vakin er á því athygli að ekki séu í lögum ákvæði sem þvingi fólk til að ganga í félög. Bent er á að ákvæði um forgang til vinnu hafi orðið til í frjálsum samningum aðila vinnumarkaðarins.

3. Niðurstöðum nefndarinnar að því er varðar lög um atvinnuleysistryggingar er einnig mótmælt. Bent er á framangreind rök og enn fremur vakin athygli á því að til Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi verið stofnað sem hluta af kjarasamningi eftir langvinnt verkfall.

Þrátt fyrir ítarlegar greinargerðir af hálfu íslenskra stjórnvalda hefur sérfræðinganefndin ekki breytt afstöðu sinni.

Annað hefur verið uppi á teningnum að því er varðar embættismannanefndina. Áður er komið fram að hún hafi fjallað um túlkun sérfræðinganefndarinnar á gildissviði 5. gr. og athugasemdir við framkvæmd Íslands á ákvæðum 5. gr. Á 55. fundi nefndarinnar, sem haldinn var dagana 13. til 17. nóvember 1989, komu þessi mál til umfjöllunar. Ákveðið var að nefndin tæki afstöðu til eftirfarandi spurninga:

1. Er íslensk löggjöf, sem bannar ekki forgangsréttarákvæði í kjarasamningum, í samræmi við ákvæði 5. gr. félagsmálasáttmálans? Sjö töldu að löggjöfin væri samræmi við sáttmálann, fimm voru á móti og tveir sátu hjá.

2. Í flestum kjarasamningum á Íslandi eru forgangsréttarákvæði. Er sú staðreynd í samræmi við sáttmálann? Sjö töldu að þetta væri í samræmi við sáttmálann, átta voru á móti.

3. Er íslensk löggjöf, sem gerir aðild að stéttarfélagi að skilyrði fyrir atvinnuleysisbótum í samræmi við sáttmálann? Sjö töldu löggjöfina vera í samræmi við sáttmálann, átta voru á móti.

Niðurstaðan varð sú að nefndin tók ekki afstöðu varðandi Ísland þar sem aukinn meiri hluti þarf að vera fylgjandi tillögum sem fela í sér túlkun á ákvæðum sáttmálans.

Fram til þess hefur embættismannanefndin ekki séð ástæðu til þess að leggja fyrir ráðherranefndina að íslenskum stjórnvöldum verði sendar tillögur um úrbætur á framkvæmd samningsins, sbr. ákvæði 29. gr. félagsmálasáttmálans.

Breytingar á ákvæðum félagsmálasáttmálans.

Á fundi evrópskra félagsmálaráðherra, sem haldinn var í Rómaborg 5. nóvember 1990, var samþykkt að frumkvæði framkvæmdastjóra Evrópuráðsins að endurskoða ákvæði í félagsmálasáttmála Evrópu. Ráðherranefnd ráðsins var falið að hrinda í framkvæmd nauðsynlegum aðgerðum þannig að hægt yrði að afgreiða tillögur um breytingar á 30. ára afmæli sáttmálans í október 1991. Ákveðið var að stofna endurskoðunarnefnd (Committee on the European Social Charter — Charte-rel). Öllum aðildarríkjum Evrópuráðsins var boðið að taka þátt í störfum nefndarinnar. Fyrsti fundur hennar var haldinn dagana 5.–7. febrúar 1991. Nefndin afgreiddi til ráðherranefndarinnar um sumarið drög að viðauka við sáttmálann.

Á afmælisfundi, sem haldinn var í tilefni 30. ára afmælis félagsmálasáttmálans, í Tórínó á Ítalíu var viðaukinn við sáttmálann opnaður til undirritunar. Með honum eru gerðar m.a. þær breytingar að sérfræðinganefndinni er falið að meta út frá lögfræðilegum sjónarmiðum hvort löggjöf og framkvæmd ríkja samkvæmt skýrslum þeirra samræmist skyldum þeirra samkvæmt sáttmálanum. Rétt er að leggja áherslu á að orðið meta er notað í stað orðsins túlka.

Samkvæmt viðaukanum er hlutverk embættismannanefndarinnar að semja skrá yfir brot á sáttmálanum sem kalla á tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins til hlutaðeigandi aðildarríkis (individual recommendation). Nefndin getur vefengt álit sérfræðinganefndarinnar út frá efnahagslegum, félagslegum og öðrum rökum.

Á áðurnefndum fundi í Tórínó var jafnframt samþykkt tillaga sem fól í sér áskorun til hlutaðeigandi stofnana og nefnda um að þau færu að vinna í samræmi við þær breytingar sem felast í viðaukanum.

Þessi áskorun var tekin í fyrsta skipti til umræðu í embættismannanefndinni á 62. fundi hennar sem haldinn var dagana 20. til 24. janúar 1992. Jafnframt voru lögð fram drög að nýjum verklagsreglum nefndarinnar. Samkvæmt þeim var gert ráð fyrir að hverfa frá fyrri túlkunum nefndarinnar og afstöðu til framkvæmdar einstakra ríkja á ákvæðum sáttmálans. Þessu mótmæltu nokkur ríki og töldu ekki verjandi að taka upp vinnureglur sem studdust við ákvæði í viðauka sem ekki hafði verið formlega fullgiltur af aðildarríkjunum. Ísland var í þessum hópi. Reglurnar voru engu að síður knúðar fram með atkvæðagreiðslu þar sem knappur meiri hluti var fyrir breytingum. Nefndin hefur því starfað eftir nýjum verklagsreglum frá og með framangreindum 62. fundi. Það skal upplýst að öll 20 aðildarríki sáttmálans þurfa að fullgilda viðaukann þannig að hann gangi í gildi. Þegar þetta er skrifað hafa fimm ríki fullgilt hann, þ.e. Holland, Kípur, Portúgal, Noregur og Svíþjóð.

Viðvaranir (warnings).

Fyrst í stað eftir að embættismannanefndin byrjaði að vinna eftir nýjum verklagsreglum kom í ljós að hún var mjög treg að samþykkja tillögur um að leggja fyrir ráðherranefndina að ákvæði 29. gr. yrði beitt um tilmæli til aðildarríkjanna um úrbætur á framkvæmd ákvæða sáttmálans enda þótt fulltrúum væri ljóst að aðgerða væri þörf. Þar af leiðandi kom fram sú uppástunga að nefndin tæki upp það sem kallað var viðvörun (warning). Í henni átti að felast ábending til hlutaðeigandi ríkisstjórnar um það að ef ekki yrðu gerðar úrbætur gæti ríkisstjórnin búist við því að embættismannanefndin samþykkti að leggja fyrir ráðherranefndina að gripið yrði til aðgerða í samræmi við 29. gr. sáttmálans. Viðvörunin átti að vera mál á milli nefndarinnar og hlutaðeigandi ríkisstjórnar. Þetta átti hins vegar eftir að breytast. Þegar embættismannanefndin hafði lokið fyrri hluta 12. yfirferðar yfir skýrslur aðildarríkjanna kom fram tillaga um að getið yrði viðvarana í skýrslu nefndarinnar til ráðherranefndar Evrópuráðsins. Þessu var mótmælt og bent á að þetta hugtak hafi enga lagalega stoð, hvorki í sáttmálanum sjálfum né í viðaukum við hann. Þótt þessum rökum hafi ekki verið mótmælt greiddu 10 fulltrúar því atkvæði á 66. fundi nefndarinnar, 12.–13. október 1992, að gerð skyldi grein fyrir viðvörunum í skýrslu hennar til ráðherranefndarinnar, fjórir voru á móti og tveir sátu hjá. Það vakti því nokkra furðu þegar Mannréttindadómstóll Evrópu notar þetta hugtak sem fyllingarefni þegar hann kemst að þeirri niðurstöðu í dómi sínum í máli Sigurðar A. Sigurjónssonar að 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu taki til réttarins til að standa utan félaga. Með orðinu fyllingarefni er átt við gögn sem dómstóllinn hefur til hliðsjónar þegar hann kemst að ákveðinni niðurstöðu í túlkun á ákvæðum mannréttindasáttmálans. Þess skal getið að embættismannanefndin samþykkti við 12. yfirferð yfir skýrslur ríkja í hópi I að leggja í níu tilvikum fyrir ráðherranefndina að ákvæðum 29. gr. sáttmálans um tilmæli yrði beitt. Nefndin samþykkti viðvaranir í 43 tilvikum. Embættismannanefndin hefur samþykkt að taka áðurnefndar verklagsreglur, ekki síst ákvæði þeirra um viðvörun, til endurskoðunar á fundi í mars 1994.

Afstaða íslenskra stjórnvalda.

Þegar kom fram á árið 1992 var ljóst að þeim ríkjum hafði fjölgað í embættismannanefndinni sem töldu að 5. gr. félagsmálasáttmálans taki til réttarins til að standa utan félaga. Aðildarríkjum sáttmálans í Suður-Evrópu hafði fjölgað. Þessar þjóðir búa við aðrar hefðir í félaga- og vinnurétti en ríki í Mið- og Norður-Evrópu. Einnig höfðu 11 af 12 aðildarríkjum Evrópubandalagsins samþykkt yfirlýsingu 9. desember 1989 um grundvallarréttindi launafólks. Í 11. gr. yfirlýsingarinnar er tekið fram að sérhver atvinnurekandi og launamaður eigi rétt á að stofna og vera í félagi og einnig að vera utan félaga. Íslenskum stjórnvöldum þótti því tímabært að árétta afstöðu sína til þessa málefnis.

Í bréfi, sem félagsmálaráðherra skrifaði framkvæmdastjóra Evrópuráðsins 8. október 1992, er vakin á því athygli að ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og félagsmálasáttmála Evrópu um félagafrelsi séu ekki eins orðuð. Þar af leiðandi sé ekki hægt að byggja á niðurstöðu mannréttindanefndarinnar og Mannréttindadómstólsins þegar ákvæði félagsmálasáttmálans um félagafrelsi er til umfjöllunar. Minnt er á niðurstöðu 50. fundar embættismannanefndarinnar, sem haldinn var 7. til 9. mars 1988, þar sem nefndin telur að rétturinn til að standa utan félaga falli utan gildissviðs 5. gr. félagsmálasáttmálans. Tekið er fram að íslensk stjórnvöld séu sammála þessari túlkun embættismannanefndarinnar. Lagt er til að fram fari athugun á framkvæmd aðildarríkjanna á 5. gr. og á grundvelli hennar fari fram skoðanaskipti á milli sérfræðinganefndar Evrópuráðsins og embættismannanefndarinnar og reynt að komast að niðurstöðu í ágreiningsmálinu um gildissvið 5. gr. sem hafi valdið lagalegri óvissu á undanförnum árum.

Í bréfi félagsmálaráðherra er tekið fram að það sé ekki ásættanlegt af hálfu íslenskra stjórnvalda að aukið sé við skuldbindingar samkvæmt félagsmálasáttmálanum umfram það sem greinilega komi fram í texta sáttmálans. Ráðherra leggur áherslu á það að í 5. gr. felist sú höfuðskuldbinding að samningsaðilar skuli tryggja að samtök aðila vinnumarkaðarins hafi eðlilegan starfsgrundvöll og að á milli þeirra ríki ákveðið jafnvægi. Bent er á að allgóður friður hafi ríkt um samskiptareglur á íslenskum vinnumarkaði sem ýmist byggist á settum lögum eða ákvæðum í kjarasamningum. Stjórnvöld hafi þar af leiðandi ekki í hyggju að grípa til neinna þeirra aðgerða sem kunni að raska því jafnvægi sem ríkt hafi í samskiptum aðila vinnumarkaðarins undanfarin rúmlega 50 ár.

Engin tilmæli til íslenskra stjórnvalda.

Fyrr í þessari greinargerð kemur fram að við lok fyrri hluta 12. yfirferðar yfir skýrslur ríkja í hópi I, sem voru á 65. og 66. fundi embættismannanefndarinnar í september og október 1992, var staðfest í níu tilvikum að leggja fyrir ráðherranefndina að ákvæðum 29. gr. félagsmálasáttmálans um tilmæli yrði beitt. Nefndin samþykkti viðvaranir í 43 tilvikum. Á það ber að leggja áherslu að tillögur, sem fram komu í embættismannanefndinni, um að leggja fyrir ráðherranefndina að íslenskum stjórnvöldum yrðu send tilmæli á grundvelli 29. gr. sáttmálans, fengu ekki tilskilinn stuðning. Nefndin samþykkti viðvaranir til íslenskra stjórnvalda í sjö tilvikum. Þessi tilvik snerta framkvæmd 5. gr., 4. mgr. 6. gr., 4. mgr. 13. gr., 16. gr. og 2. og 3. mgr. 18. gr. Viðvaranirnar byggjast á athugasemdum sérfræðinganefndarinnar. Gerð er grein fyrir athugasemdum sérfræðinganefndarinnar í viðauka III í skýrslu félagsmálaráðherra um 78. Alþjóðavinnumálaþingið í Genf 1991, bls. 54–67. Skýrslan var lögð fyrir Alþingi í mars 1992.

II. Svör við spurningum.

Hér að framan er ítarlega gerð grein fyrir eftirliti Evrópuráðsins með framkvæmd á ákvæðum í félagsmálasáttmála Evrópu. Rakin eru samskipti íslenskra stjórnvalda við Evrópuráðið vegna framkvæmdar á 5. gr. sáttmálans um félagafrelsi. Fjallað er um breytingar sem hafa orðið á ákvæðum sáttmálans um eftirlit með framkvæmd.

Í þessum kafla er nánar vikið að spurningum fyrirspyrjanda. Efnislega er svar við 3. spurningunni, um efni bréfs til framkvæmdastjóra Evrópuráðsins, að finna í I. kafla hér að framan þar sem gerð er grein fyrir afstöðu íslenskra stjórnvalda. Bréfið er birt í heild í fylgiskjali með þessu svari. Svar við 4. spurningunni, um það hvort afstaða ráðherra hafi breyst til félagafrelsis á grundvelli 5. gr. sáttmálans, er í kafla hér að neðan um framkvæmd þeirrar greinar.

Að því er varðar 1. spurninguna skal upplýst að embættismannanefndin samþykkti sjö viðvaranir til íslenskra stjórnvalda sem snerta framkvæmd fimm málsgreina sáttmálans. Þessi tilvik snerta framkvæmd 5. gr., 4. mgr. 6. gr., 4. mgr. 13. gr., 16. gr., 2. og 3. mgr. 18. gr. Viðvaranirnar byggjast á athugasemdum sérfræðinganefndarinnar. Hér á eftir fer yfirlit yfir viðvaranirnar og þar er að finna svör við 2. spurningu fyrirspyrjanda um það hvað íslensk stjórnvöld hafi gert til að bregðast við gagnrýni Evrópuráðsins.

Framkvæmd 5. gr. um félagafrelsi.

Áður hefur í þessari greinargerð verið fjallað ítarlega um viðvaranir vegna framkvæmdar Íslands á ákvæði 5. gr. félagsmálasáttmálans um félagafrelsi og enn fremur afstöðu íslenskra stjórnvalda til málsins. Rétt er að taka fram að íslensk stjórnvöld eru þeirrar skoðunar að hér sé um að ræða atriði sem snertir grundvöll íslensks þjóðfélags. Rök fyrir breytingum á þessu sviði þurfa að vera reist á traustum lagagrunni. Eins og áður er rakið byggja viðvaranir Evrópuráðsins ekki á slíkum grunni. Það þurfa því að koma til gildari ástæður til þess að réttlætanlegt sé að leggja til breytingar. Ekki verður séð að dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Sigurðar A. Sigurjónssonar breyti hér neinu um. Dómurinn tekur fyrst og fremst afstöðu til lögbundinnar skylduaðildar að stéttarfélagi. Hann kemst að þeirri niðurstöðu að lögþvinguð skylduaðild að stéttarfélagi sé í andstöðu við ákvæði 11. gr. mannréttindasáttmálans. Leggja ber áherslu á það að um forgangsréttarákvæði er samið í frjálsum samningum aðila vinnumarkaðarins. Þar er ekki um lögþvingun að ræða. Það skal viðurkennt að í lögum um leigubifreiðar, nr. 77/1989, er kveðið á um aðild að stéttarfélagi en samgönguráðherra lýsti því yfir í framhaldi af dómi Mannréttindadómstólsins í máli Sigurðar A. Sigurjónssonar að ákvæði um þetta atriði verði breytt. Á því skal vakin athygli að enda þótt dómurinn hafi komist að þeirri niðurstöðu að 11. gr. mannréttindasáttmálans feli í sér neikvætt félagafrelsi bætir hann við að í því máli sé ekki þörf á að ákvarða hvort þennan rétt beri að leggja að jöfnu við hinn jákvæða rétt. Dómstóllinn gefur þannig í skyn að þær ástæður kunni að vera fyrir hendi að jákvæði rétturinn geti notið ríkari verndar en hinn neikvæði.

Við þetta er rétt að bæta að lögum um Atvinnuleysistryggingasjóð var breytt á árinu 1993. Atvinnulaust fólk, sem ekki er í stéttarfélagi, hefur nú rétt til atvinnuleysisbóta að uppfylltum tilteknum skilyrðum.

Niðurstaðan er sú að ekki hafa komið fram rök sem gera það nauðsynlegt að taka til endurskoðunar samskiptareglur aðila vinnumarkaðarins í sambandi við gagnrýni Evrópuráðsins á framkvæmd Íslands á 5. gr. félagsmálasáttmálans.

Framkvæmd 6. gr. um samningafrelsi.

Viðvörun vegna framkvæmdar 4. mgr. 6. gr. snertir tvö atriði. Fyrra atriðið er athugasemd sérfræðinganefndarinnar við ákvæði í 14. gr. laga nr. 94/1986 þar sem verkfallsréttur opinberra starfsmanna er takmarkaður við þau tilvik að verkfall sé gert í þeim tilgangi að ná kjarasamningi. Sérfræðinganefndin segir um þetta atriði að fastheldni við þau ákvæði, sem banna öll verkföll sem ekki eru gerð í því skyni að ná kjarasamningi og öll verkföll sem eru ekki boðuð eða viðurkennd af stéttarfélagi, brjóti í bága við ákvæði sáttmálans. Af hálfu Íslands hefur verið vakin á því athygli að full sátt hafi ríkt um ákvæði 14. gr. og ekki hafi verið sett fram ósk um breytingar af hálfu samtaka opinberra starfsmanna. Bent hefur verið á að á móti takmörkunum á rétti til að gera verkfall hafi stjórnvöld ekki rétt til að setja á verkbann. Ekki hefur að svo komnu máli þótt ástæða til að grípa til sérstakra aðgerða í þessu sambandi.

Hitt gagnrýnisatriðið endurspeglar mun sem er á vinnurétti í Norður-Evrópu og Suður-Evrópu. Gagnrýnt er að samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/1938 er réttur til að boða verkfall bundinn við stéttarfélög. Sérfræðinganefndin telur að einstaklingar eða hópur launafólks, sem er ekki í verkalýðsfélögum, eigi að geta boðað til verkfalls. Þrátt fyrir að eftir því hafi verið leitað hafa ekki fengist um það skýr svör með hvaða hætti tryggja skuli slíkan rétt án þess að samskiptareglum á vinnumarkaði sé í grundvallaratriðum raskað. Þar af leiðandi telja íslensk stjórnvöld ekki tímabært að leggja til breytingar í þessum efnum á lögum um stéttarfélög og vinnudeilur.

Framkvæmd 12. gr. um rétt til læknishjálpar og félagslegrar aðstoðar.

Fjórða viðvörunin snertir framkvæmd Íslands á 4. mgr. 12. gr. félagsmálasáttmálans, um að ákvæðum greinarinnar sé beitt jafnt gagnvart eigin þegnum og þegnum annarra samningsaðila sem löglega dveljast í löndum þeirra í samræmi við skuldbindingar þeirra í Evrópusamþykktinni um félagslega aðstoð og læknishjálp sem undirrituð var í París 11. desember 1953. Vandamálið lýtur að því að íslenskum stjórnvöldum hefur ekki tekist að sannfæra sérfræðinganefndina um að þessi réttur ríkisborgara annarra aðildarríkja sáttmálans sé í raun virkur hér á landi. Stjórnvöld hafa í skýrslum um framkvæmd sáttmálans gefið yfirlýsingu um að þessi réttur sé veittur en það hefur ekki verið hægt að benda á lagaákvæði sem vernda hann. Þetta hefur að hluta til breyst með nýjum lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991. Í 15. gr. laganna er kveðið á um að aðstoð við erlenda ríkisborgara skuli veitt í því sveitarfélagi þar sem þeir eiga lögheimili. Verði ekki upplýst um lögheimili skal aðstoð veitt í dvalarsveit. Í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu er unnið að frekari könnun á þessu máli.

Framkvæmd 16. gr. um vernd fjölskyldunnar.

Fimmta viðvörunin snertir framkvæmd 16. gr. um rétt fjölskyldunnar til félagslegrar, lagalegar og efnahagslegrar verndar. Viðvörunin byggir á kvörtun sérfræðinganefndarinnar á skorti á upplýsingum um hagi fjölskyldunnar. Stjórnvöld hafa verið í erfiðleikum með að láta í té nægilega ítarlegar upplýsingar, m.a. vegna þess að málaflokkurinn hefur verið að verulegu leyti í höndum sveitarfélaga og a.m.k. þriggja ráðuneyta. Athugasemdir sérfræðinganefndarinnar, sem viðvörunin byggir á, eiga við aðstæður á árunum 1988 og 1989. Frá þeim tíma hafa átt sér stað verulegar breytingar á málefnum sem snerta fjölskylduna. Ýmsir þættir hafa verið sameinaðir í félagsmálaráðuneytinu og ný lög hafa verið sett, t.d. um vernd barna og ungmenna og um félagsþjónustu sveitarfélaga. Það er því dregið í efa að athugasemdir sérfræðinganefndarinnar eigi lengur við um aðstæður á Íslandi.

Framkvæmd 18. gr. um rétt til að stunda vinnu í öðru aðildarríki sáttmálans.

Sjötta og sjöunda athugasemdin fjalla um framkvæmd á 2. og 3. mgr. 18. gr. sáttmálans. Í þeim er fjallað um einföldun á gildandi formsatriðum varðandi veitingu atvinnuleyfa og niðurfellingu gjalda sem erlendu verkafólki og atvinnurekendum er gert að greiða. Enn fremur um að slakað verði á gildandi reglum um ráðningu erlends verkafólks. Í þessu sambandi skal upplýst að félagsmálaráðherra skipaði 9. nóvember 1993 nefnd til að endurskoða lög nr. 26/1982, um atvinnuréttindi útlendinga. Nefndinni hefur verið gerð grein fyrir athugasemdum sérfræðinganefndar Evrópuráðsins að því er varðar framkvæmd á framangreindum ákvæðum 18. gr. félagsmálasáttmálans.

Fylgiskjal.

Bréf félagsmálaráðherra til framkvæmdastjóra Evrópuráðsins.

(8. október 1992.)

Efni: Framkvæmd Íslands á ákvæði 5. gr. félagsmálasáttmála Evrópu.

Á fundi fulltrúa ríkisstjórna aðildarríkja að félagsmálasáttmála Evrópu, sem haldinn var dagana 7. til 11. september 1992, stóð skrifstofa Evrópráðsins fyrir því að skýrslu mannréttindanefndar Evrópuráðsins var dreift á fundinum. Hér er um að ræða skýrslu mannréttindanefndarinnar vegna máls nr. 16230/90, Sigurður A. Sigurjónsson gegn Íslandi. Í skýrslunni er fjallað um kæru á hendur ríkisstjórn Íslands vegna ætlaðra brota á 9., 10., 11. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í stuttu máli fjallar kæran um mjög sértækt mál þar sem ágreiningsefnið er skylduaðild að stéttarfélagi leigubifreiðastjóra. Að þessu tilefni skal eftirfarandi tekið fram:

Framangreind kæra snertir mannréttindasáttmála Evrópu. Í nefnd ríkisstjórnarfulltrúa aðildarríkja félagsmálasáttmála Evrópu er fjallað um félagsmálasáttmála Evrópu en ekki mannréttindasáttmála Evrópu.

Ákvæði 5. gr. félagsmálasáttmála Evrópu og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um félagafrelsi hafa mismunandi orðalag. Þar af leiðandi er ekki fallist á að túlkun mannréttindanefndar og Mannréttindadómstóls Evrópuráðsins á ákvæði mannréttindasáttmálans um félagafrelsi hafi fordæmisgildi varðandi túlkun á 5. gr. félagssáttmála Evrópu um félagafrelsi.

Á 50. fundi fulltrúa aðildarríkja félagsmálasáttmála Evrópu, sem haldinn var dagana 7. til 9. mars 1988, var gildissvið 5. gr. félagsmálasáttmálans brotið til mergjar. Fyrir nefndinni lágu öll tiltæk viðurkennd skjöl til að skýra ákvæði 5. gr., sbr. 31. og 32. gr. Vínarsamnings um alþjóðasamninga. Einnig mætti lögfræðilegur ráðunautur Evrópuráðsins á fund nefndarinnar. Eftir ítarlegar umræður komst aukinn meiri hluti nefndarinnar að þeirri niðurstöðu að svonefnt neikvætt félagafrelsi" falli utan gildissviðs greinarinnar. Íslensk stjórnvöld eru sammála þessari niðurstöðu og hafa haft hana til hliðsjónar við framkvæmd 5. gr. sáttmálans.

Minnt er á að lengi hefur verið ágreiningur á milli sérfræðinganefndar Evrópuráðsins og meiri hluta þeirra sem eiga sæti í nefnd fulltrúa ríkisstjórna aðildarríkja félagsmálasáttmálans um gildissvið 5. gr. sáttmálans. Með hliðsjón af því telja íslensk stjórnvöld rétt að fram fari athugun á framkvæmd 5. gr. í öllum aðildarríkjum sáttmálans og á grundvelli þeirrar athugunar eigi sér stað skoðanaskipti á milli þessara tveggja nefnda og reynt verði að komast að niðurstöðu í þessu ágreiningsmáli sem hefur valdið lagalegri óvissu á undanförum árum.

Það er ekki ásættanlegt að aukið sé við skuldbindingar samkvæmt félagsmálasáttmálanum umfram það sem greinilega kemur fram í texta sáttmálans. Ef samningsaðilar eru reiðubúnir til láta félagsmálasáttmálann taka til fleiri sviða eða auka við réttindi sem hægt er að sækja á grundvelli sáttmálans ber að gera það með sérstökum viðaukum sem annaðhvort breyta ákvæðum sáttmálans eða eru viðaukar við sjálft meginmál hans.

Áhersla er á það lögð að í 5. gr. félagsmálasáttmálans felist sú höfuðskuldbinding að samningsaðilar skuli tryggja að samtök aðila vinnumarkaðarins hafi eðlilegan starfsgrundvöll og að á milli þeirra ríki ákveðið jafnvægi. Á því er vakin athygli að allgóður friður hafi ríkt um samskiptareglur á íslenskum vinnumarkaði sem ýmist byggjast á settum lögum eða ákvæðum í kjarasamningum. Þar af leiðandi hefur ríkisstjórnin ekki í hyggju að grípa til neinna þeirra aðgerða sem kunna að raska því jafnvægi sem ríkt hefur í samskiptum aðila vinnumarkaðarins undanfarin rúmlega 50 ár.

Vegna gagnrýni sérfræðinganefndarinnar á ákvæði í 1. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, laga nr. 64/1981, skal upplýst að skipuð hefur verið nefnd til að endurskoða rétt manna til atvinnuleysisbóta. Nefndinni hefur verið gerð grein fyrir athugasemdum Evrópuráðsins við lögin.

Virðingarfyllst,

Jóhanna Sigurðardóttir félagsmálaráðherra.