1993–94. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.

117. löggjafarþing. – 341. mál.

671. Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum.

Frá 1. minni hluta landbúnaðarnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á fund sinn til viðræðna frá landbúnaðarráðuneytinu Sigurgeir Þorgeirsson, aðstoðarmann landbúnaðarráðherra, Guðmund Sigþórsson skrifstofustjóra og Jón Höskuldsson deildarstjóra, frá utanríkisráðuneytinu Pétur G. Thorsteinsson sendifulltrúa og Stefán Jóhannesson sendiráðsritara, frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu Þorkel Helgason ráðuneytisstjóra, Pál Ásgrímsson lögfræðing og Baldur Pétursson deildarstjóra og frá fjármálaráðuneytinu Indriða H. Þorláksson skrifstofustjóra. Einnig komu á fund nefndarinnar dr. Magnús K. Hannesson, dósent við lagadeild Háskóla Íslands, Sigurgeir A. Jónsson ríkistollstjóri, Karl Garðarsson, yfirmaður rekstrardeildar hjá embætti ríkistollstjóra, Jón Helgason, formaður Búnaðarfélags Íslands, Haukur Halldórsson, formaður Stéttarsambands bænda, Gísli Karlsson, formaður Framleiðsluráðs landbúnaðarins, og frá Neytendasamtökunum Jóhannes Gunnarsson formaður og Sigríður Árnadóttir lögfræðingur. Nefndinni bárust umsagnir frá Neytendasamtökunum, Búnaðarfélagi Íslands, Framleiðsluráði landbúnaðarins, Samtökum iðnaðarins og Íslenskri verslun. Þá studdist nefndin einnig í vinnu sinni við minnisblöð og greinargerðir sem henni bárust frá landbúnaðarráðuneytinu, dr. Magnúsi K. Hannessyni, Sveini Snorrasyni hrl., Tryggva Gunnarssyni hrl. og Gunnlaugi Claessen ríkislögmanni og naut við athugun sína á frumvarpinu sérstakrar aðstoðar hinna þriggja síðastnefndu.

Ekki náðist samstaða við afgreiðslu frumvarpsins frá nefndinni en 1. minni hluti mælir með samþykkt þess með breytingum sem gerð er grein fyrir hér á eftir.

Eins og tekið er fram í athugasemdum með frumvarpinu er það flutt í tilefni af dómi Hæstaréttar frá 20. janúar sl. í málinu Hagkaup hf. gegn landbúnaðarráðherra og fjármálaráðherra. Í frumvarpinu er lagt til að gerð verði breyting á 52. gr. búvörulaganna varðandi heimild til innflutnings landbúnaðarvara þannig að bannað verði að flytja til landsins nema með leyfi landbúnaðarráðherra vörur sem tilgreindar eru samkvæmt tollskrárnúmerum í viðauka með frumvarpinu.

Við athugun á málinu taldi 1. minni hluti rétt með hliðsjón af ákvæðum núgildandi GATT-samnings að taka fram í greininni að tilefni takmarkana á innflutningi landbúnaðarvara eru þær aðgerðir sem beitt er hér á landi við stjórn á framleiðslu og sölu landbúnaðarvara. Ekki er hins vegar um að ræða efnislegar breytingar á frumvarpinu að þessu leyti. Fyrsti minni hluti telur nauðsynlegt að skýra ákveðin atriði frumvarpsins og núgildandi 52. gr. búvörulaganna nánar. Um efni breytingartillagna, sem þeir þingmenn er mynda 1. minni hluta og fulltrúi Alþýðuflokksins í nefndinni, Gísli S. Einarsson, leggja til að gerðar verði á 52. gr., vísast til skýringa við einstakar breytingartillögur síðar í nefndaráliti þessu.

Sú breyting, sem frumvarpið gerir ráð fyrir að verði á 52. gr. búvörulaganna frá því viðhorfi sem uppi var á Alþingi við setningu laga nr. 126/1993 í desember sl. varðandi heimild til innflutnings á landbúnaðarvörum, yrði til að þrengja verðjöfnunargjaldaheimild landbúnaðarráðherra. Samkvæmt því takmarkaðist heimild ráðherra við þær vörur sem leyfi hans þyrfti til innflutnings á, þ.e. vörur á þeim lista sem vísað er til í 52. gr. búvörulaga, og vörur sem falla undir 53. gr. búvörulaganna. Þá hefur einnig komið fram sú skoðun að núgildandi verðjöfnunargjaldaheimild 72. gr. búvörulaganna sé þrengri og takmarkist eingöngu við þær vörur sem landbúnaðarráðherra heimilar að fluttar séu til landsins í samræmi við ákvæði í fríverslunar- og milliríkjasamningum sem Ísland er aðili að.

Það var markmið setningar laga nr. 126/1993 í desember sl. að fela landbúnaðarráðherra að fara alfarið með álagningu verðjöfnunargjalda á innfluttar landbúnaðarvörur. Fyrsti minni hluti telur því nauðsynlegt vegna ákvæða fyrirliggjandi frumvarps að gera breytingar á 72. gr. búvörulaganna þannig að tryggt verði að markmiði því, sem að var stefnt í desember sl., verði náð. Breytingartillögur 1. minni hluta og Gísla S. Einarssonar fela ekki í sér efnislega breytingu á því forræði landbúnaðarráðherra á verðjöfnunargjöldum á innfluttar landbúnaðarvörur sem á var byggt við breytingu á búvörulögunum í desember sl. en textinn gerður ótvíræður að því er varðar forræðið. Samhliða hefur 1. minni hluti talið nauðsynlegt að leggja til ákveðnar breytingar á efni greinarinnar í samræmi við ábendingar sem nefndin hefur fengið um lögfræðileg atriði. Miða þessar breytingar að því að treysta framkvæmd þessara mála og girða fyrir deilur um grundvöll hennar.

Hér á eftir fara skýringar á einstökum breytingartillögum 1. minni hluta og Gísla S. Einarssonar:

1. Lagt er til að upphafsorðum 1. gr. frumvarpsins verði breytt þannig að fram komi að tilefni og nauðsyn þeirra innflutningstakmarkana, sem þar er mælt fyrir um, eru þær aðgerðir við stjórn á framleiðslu og sölu landbúnaðarvara sem lög veita heimild til og beitt er af hálfu stjórnvalda.

Fyrsti minni hluti vísar í þessu sambandi til c-liðar 2. mgr. 11. gr. núgildandi GATT-samnings, sbr. auglýsingu nr. 8/1968, en þar er sérstaklega tekið fram að meginreglan um bann við innflutningshöftum taki ekki til:

Innflutningshafta á landbúnaðar- eða sjávarafurðum, hvernig sem innfluttar eru, enda séu þau nauðsynleg til framkvæmdar opinberum aðgerðum, sem hafa það markmið:

i)	að takmarka magn tilsvarandi innlendrar framleiðslu, sem leyft er að selja eða framleiða, eða ef ekki er um að ræða verulega innlenda framleiðslu á tilsvarandi vöru, þá á innlendri framleiðslu, sem hin innflutta vara getur beint komið í staðinn fyrir, eða

ii)	að losna við tímabundna offramleiðslu á tilsvarandi innlendri framleiðslu, eða ef engin veruleg innlend framleiðsla er á tilsvarandi vöru, þá á innlendri framleiðslu, sem hin innflutta vara getur beint komið í staðinn fyrir, með því að offramleiðslan er fengin til ráðstöfunar ákveðnum hópum innlendra neytenda ókeypis eða við verði, sem er lægra en gildandi markaðsverð, eða

iii)	að takmarka magn, sem leyft er að framleiða af vörum úr dýraríkinu, enda sé varan í framleiðslu að öllu eða mestu leyti háð hinni innfluttu vöru og innlend framleiðsla af þeirri vöru tiltölulega lítil."

Með framangreindri tillögu um breytt orðalag er ekki verið að víkja efnislega frá frumvarpi ríkisstjórnarinnar eða þeim sjónarmiðum, sem búið hafa að baki fyrri lagasetningu og framkvæmd þessara mála, heldur verið að orða lagaregluna með hliðsjón af þeim skuldbindingum sem Ísland hefur tekið á sig með núgildandi GATT-samningi.

Þá er lagt til að gerð verði sú breyting á 1. mgr. að í reglugerðarheimild ráðherra komi skýrt fram að hann geti ákveðið í reglugerð að innflutningur hinna leyfisbundnu vara skuli tímabundið vera frjáls. Við athugun nefndarinnar á frumvarpinu komu fram ábendingar um að ekki væri ótvírætt að ráðherra gæti samkvæmt því veitt slík almenn innflutningsleyfi með reglugerð í stað þess að þurfa að veita leyfi hverju sinni við innflutning.

Lagt er til að bætt verði við greinina nýrri málsgrein, 2. mgr., þar sem tekin eru af tvímæli um að viðaukar við lögin hafi lagagildi. Í frumvarpinu er farin sú leið að telja upp með tilteknum tollskrárnúmerum í viðauka þær vörur sem háðar eru innflutningsleyfi landbúnaðarráðherra. Fjármálaráðherra er í tollalögum, 143. gr. laga nr. 55/1987, með síðari breytingum, veitt heimild til að gera breytingar á tollskrárnúmerum. Með því móti er hægt að fjölga undirflokkum tollskrár. Hér er lagt til að tekið verði fram í frumvarpinu að ef gerðar eru breytingar á flokkun vara í þeim tollskrárnúmerum, sem falla undir innflutningsbann 1. mgr. 52. gr. og verðjöfnunargjaldaheimild 72. gr., skuli þær heimildir einnig taka til vara í þeim undirflokkum sem þannig verða til. Ljóst er hins vegar að aðeins í þeim tilvikum þegar innflutningur vara í tollskrárnúmeri hefur verið háður leyfi landbúnaðarráðherra fellur vara í hinum nýja undirflokki einnig undir innflutningsbannið og er tilvísuninni eftir því sem við á ætlað að afmarka það. Sú regla að láta takmarkanir og heimild til álagningar gjalda einnig taka til nýrra undirflokka er í samræmi við lokaákvæði 3. mgr. 143. gr. tollalaga.

Í núgildandi 52. gr. búvörulaga segir að áður en ákvarðanir eru teknar um inn- og útflutning landbúnaðarvara skuli aðilar, sem með þau mál fara, leita álits og tillagna Framleiðsluráðs landbúnaðarins. Þá er tekið fram að innflutningur landbúnaðarvara skuli því aðeins leyfður að Framleiðsluráð staðfesti að innlend framleiðsla fullnægi ekki neysluþörfinni. Eins og grein þessi hefur verið skýrð, sbr. hæstaréttardóm frá 20. janúar 1994, felur hún ekki í sér sjálfstætt bann við innflutningi, heldur umsagnarrétt Framleiðsluráðs og bann við innflutningi í þeim tilvikum þegar leyfi þarf til innflutnings landbúnaðarvara samkvæmt öðrum lögum og innlend framleiðsla fullnægir neysluþörfinni. Í ljósi þess að landbúnaðarráðherra er í frumvarpinu fengið vald til að leyfa innflutning á ákveðnum landbúnaðarvörum og að þar er m.a. horft til þess að unnt verði að framkvæma skuldbindingar Íslands samkvæmt fríverslunar- og milliríkjasamningum er lagt til að Framleiðsluráð fari framvegis aðeins með umsagnarrétt í þessu efni varðandi innflutning. Það verður síðan hlutverk landbúnaðarráðherra að beita þessari heimild innan þess ramma sem fríverslunar- og milliríkjasamningar og ákvæði gildandi búvörusamnings um innflutning landbúnaðarvara setja. Ákvæði um umsagnarrétt um útflutning landbúnaðarvara er fellt niður.

2. Í 53. gr. búvörulaga er heimild til innflutnings á þeim vörum, sem sú grein tekur til, háð því að innlend framleiðsla fullnægi ekki eftirspurn. Ísland hefur samkvæmt fríverslunar- og milliríkjasamningum skuldbundið sig til að heimila tiltekinn innflutning vara sem falla undir 53. gr. búvörulaga óháð innlendri framleiðslu. Nauðsynlegt er því að landbúnaðarráðherra geti, þrátt fyrir þau skilyrði sem 53. gr. setur, heimilað innflutning í samræmi við fríverslunar- og milliríkjasamninga sem Ísland er aðili að. Er breyting á 4. mgr. 53. gr. í samræmi við efni 1. mgr. 72. gr. búvörulaga, enda ekki lengur þörf á fyrirvara núgildandi 4. mgr. 53. gr. vegna þeirra breytinga sem lagt er til að gerðar verði á 52. gr. búvörulaga.

3. Eins og tekið er fram fyrr í nefndarálitinu miða breytingar á 72. gr. búvörulaganna að því að gera nauðsynlegar breytingar samhliða breyttum lagaákvæðum um innflutning landbúnaðarvara. Væru ákvæði 72. gr. látin standa óbreytt takmarkaðist verðjöfnunarheimild landbúnaðarráðherra við þær vörur sem hann heimilar innflutning á, þ.e. vörur samkvæmt viðauka með 52. gr. og 53. gr. búvörulaga. Sú niðurstaða er ekki í samræmi við það sem miðað var við er lög nr. 126/1993 voru sett í desember sl. Var við það miðað að landbúnaðarráðherra fengi með þeim lögum vald til að leggja verðjöfnunargjöld á allar innfluttar landbúnaðarvörur. Deilan um hvort lög nr. 126/1993 hafi átt að ná til Úrúgvæ-samnings GATT hefur ekki snúist um þetta atriði, heldur hvort ákvæði laganna um ákvörðun um fjárhæð gjaldanna hafi einnig átt að ná til þeirra sérstöku heimilda sem veittar verða með hinum væntanlega GATT-samningi vegna umreiknings innflutningstakmarkana yfir í heimildir til álagningar gjalda á innfluttar landbúnaðarvörur. Hvað sem líður ummælum í greinargerðum, nefndarálitum og í þingræðum við afgreiðslu þeirra laga er ljóst að texti laga nr. 126/1993 takmarkar ekki heimild landbúnaðarráðherra að þessu leyti. Þar segir aðeins að ráðherra sé heimilt að leggja á verðjöfnunargjöld til að jafna samkeppnisstöðu innlendra og innfluttra vara í samræmi við 3. mgr. Í 3. mgr. 72. gr. segir að ráðherra ákveði upphæð gjaldanna og það er verkefni hinnar sérstöku nefndar þriggja ráðuneyta að gæta þess að samanlögð álagning innflutningsgjalda sé innan þeirra marka sem skilgreind eru í lögum eða milliríkjasamningum sem Ísland er aðili að. Náist ekki samkomulag í nefndinni skal ráðherra bera málið undir ríkisstjórn áður en ákvörðun er tekin um upphæð verðjöfnunargjalda.

Breytingartillögum, sem 1. minni hluti stendur að, er ætlað að færa ákvæði 72. gr. að þeim skilningi sem á var byggt í desember sl. varðandi valdheimildir landbúnaðarráðherra til álagningar verðjöfnunargjalda og afmarka þær heimildir annars vegar að því er varðar vörusvið og hins vegar hámarksfjárhæð gjaldaheimildarinnar. Bæði þessi atriði verða þó jafnan í framkvæmd að vera innan þeirra marka sem Ísland hefur skuldbundið sig til að virða samkvæmt fríverslunar- og milliríkjasamningum sem Ísland er aðili að á hverjum tíma.

Í 1. mgr. er landbúnaðarráðherra með sama hætti og í núgildandi 2. mgr. 72. gr. veitt heimild til að leggja verðjöfnunargjöld á innfluttar landbúnaðarvörur til þess að jafna samkeppnisstöðu innlendra og innfluttra vara. Lagt er til að þessi heimild takmarkist við þær vörur sem tilgreindar eru í viðaukum I og II, enda séu þær vörur framleiddar hér á landi. Miðað er við að hugtakið landbúnaðarvörur . . . og jafnframt eru framleiddar hér á landi" taki til einstakra vöruflokka sem felldir eru undir viðkomandi tollskrárnúmer, t.d. osta, en ekki þurfi að vera um að ræða sömu merkjavöru eða afbrigði af vöru, t.d. tiltekna ostategund.

Við val á vörum, sem taldar eru upp í viðaukunum, hefur verið fylgt því sjónarmiði að um sé að ræða samkeppnisvörur íslensks landbúnaðar hvort sem viðkomandi landbúnaðarhráefni er framleitt hér á landi eða ekki. Er þá byggt á mati á því í hvaða tilvikum íslenskur landbúnaður þarfnist samkeppnisjöfnunar af því tagi sem verðjöfnunargjöld geta veitt.

Þá er einnig haft í huga að það verði á valdi landbúnaðarráðherra að leggja verðjöfnunargjöld á öll landbúnaðarhráefni í vörunni, en þeirri heimild verði ekki skipt milli landbúnaðarráðherra og fjármálaráðherra eins og annars væri kostur á grundvelli 120. gr. A í tollalögum. Heimild landbúnaðarráðherra til að leggja verðjöfnunargjöld á þær landbúnaðarvörur, sem tilgreindar eru í viðaukunum, takmarkast því ekki af því að hráefni í unna og/eða samsetta vöru sé framleitt hér á landi. Sé vara unnin og/eða samsett takmarkast heimildin til verðjöfnunar við þátt landbúnaðarhráefna, innlendra og erlendra, í verði vörunnar.

Í núgildandi 72. gr. er sagt að leggja skuli verðjöfnunargjöldin á við innflutning. Réttara þykir að taka fram að gjöldin skuli innheimt við tollafgreiðslu og að þau renni í ríkissjóð, enda koma endurgreiðslur skv. 73. gr. búvörulaga úr ríkissjóði því ekki er um að ræða sjálfstæðan sjóð. Í samræmi við 8. mgr. er, að því marki sem ekki eru fyrirmæli um í ákvæðinu, lagt til að hinar almennu reglur um innheimtu tolla og aðflutningsgjalda gildi um verðjöfnunargjaldið.

Við athugun nefndarinnar hafa komið fram ábendingar um að nauðsynlegt sé að hafa í ákvæði um innheimtu verðjöfnunargjalda reglu sem segi til um hámark gjaldaheimildarinnar til að fullnægt sé ákvæðum stjórnarskrár um skattlagningarheimildir. Lagt er til að hámark verðjöfnunargjalda afmarkist af mismun á hinu innlenda verði og skilgreindu heimsmarkaðsverði viðkomandi hráefnis.

Þegar sleppir hinum sérstaklega skilgreindu viðmiðunarverðum samkvæmt samningsbundnum skuldbindingum Íslands í fríverslunarsamningum, þ.e. liðum 2.1 til og með 2.3, miðast hið erlenda viðmiðunarverð við nánar skilgreint heimsmarkaðsverð. Meginreglan í því efni er að miða við birt verð annaðhvort af hálfu Evrópusambandsins eða fríverslunarsamtaka. Fyrir liggur að Evrópusambandið safnar og birtir upplýsingar um heimsmarkaðsverð á öllum algengustu landbúnaðarhráefnum. Þannig má sem dæmi nefna að í norskum lögum um verðjöfnun á landbúnaðarhráefnum er miðað við heimsmarkaðsverð án sérstakrar skilgreiningar, en í reglugerð er tekið fram að miða skuli heimsmarkaðsverð við það verð, sem birt er af hálfu Evrópusambandsins sem skráð CIF-verð, með þeim fyrirvara að það verð teljist gefa rétta mynd af raunverulegu markaðsástandi. Þó að almennt séu líkur á að finna megi í birtum upplýsingum Evrópusambandsins skráð heimsmarkaðsverð á þeim landbúnaðarhráefnum sem kunna að koma til verðjöfnunar hér á landi er ekki útilokað að eðlilegt þyki að miða við aðra birta verðskráningu í einhverjum tilvikum. Rétt þykir því að leggja það í vald ráðherra að ákveða í reglugerð við hvaða birtar upplýsingar skuli miða.

Þó að það sé meginreglan að miða skuli við birt heimsmarkaðsverð er talið nauðsynlegt að hafa í frumvarpinu heimild fyrir ráðherra til að bregðast við ef í ljós kemur að framleiðendur vöru eiga kost á að kaupa hráefni á lægra verði en notað er sem birt viðmiðunarverð. Það er ekki ætlunin að þessi regla veiti færi á að bregðast við einstökum sendingum, heldur verði þarna að vera um að ræða verð á hráefni sem framleiðendur eiga almennt kost á að fá hráefnið keypt á í einhvern tíma og er miðað við að unnt hafi verið að kaupa hráefnið á þessu verði í þrjá mánuði eða fyrir liggi að svo verði næstu þrjá mánuði. Tilefnið er þá að sú skráning, sem fer fram af hálfu Evrópusambandsins eða fríverslunarsamtaka, mælir ekki rétt verð af einhverjum ástæðum. Í þessum undantekningartilvikum er ráðherra heimilað að miða tímabundið við það raunverulega verð sem framleiðendur eiga kost á að kaupa hráefnið á. Sama gildir ef viðmiðunarverð er ekki birt á einhverju hráefni. Það skal enn ítrekað að þetta er frávik frá meginreglunni og þessari heimild á því aðeins að beita í undantekningartilvikum og þegar brýna nauðsyn ber til.

Hámark þeirra verðjöfnunargjalda, sem landbúnaðarráðherra er heimilt að leggja á hinar tilgreindu innfluttu landbúnaðarvörur, miðast eins og áður sagði við mismun á innlendu verði og skilgreindu heimsmarkaðsverði. Með væntanlegum Úrúgvæ-samningi GATT mun Ísland fá heimild til að umreikna innflutningstakmarkanir yfir í gjöld á innfluttar landbúnaðarvörur og er ljóst að þær heimildir munu veita möguleika á því að leggja á innflutta vöru hærri gjöld en svara til þess mismunar sem hámark verðjöfnunargjalds má nema.

Verðjöfnunargjaldaheimild landbúnaðarráðherra er almenn heimild og tekur til hinna tilgreindu vara í viðaukum I og II. Með sama hætti og núgildandi verðjöfunargjaldaheimild ráðherra tekur til innflutnings landbúnaðarvara, hvort sem hann fer fram á grundvelli fríverslunar- og milliríkjasamninga eða frjálsra viðskipta, tekur verðjöfnunargjaldaheimildin til innflutnings landbúnaðarvara sem lýtur reglum núverandi GATT-samnings. Taki hinn nýi Úrúgvæ-samningur gildi að því er Ísland varðar á næsta ári mun verðjöfnunargjaldaheimild landbúnaðarráðherra með sama hætti taka til innflutnings hinna tilgreindu landbúnaðarvara sem falla undir þann samning, innan þeirra marka sem hámark verðjöfnunargjalda segir til um. Álagning verðjöfnunargjalda á innfluttar landbúnaðarvörur er því ótvírætt á forræði landbúnaðarráðherra og er hluti af því verkefni ráðherra að fara með mál er varða innflutning landbúnaðarvara og samspil hans við innlenda framleiðslu og samningsskuldbindingar gagnvart íslenskum bændum.

Á þessu stigi hafa ekki af hálfu Alþingis verið teknar ákvarðanir um hvort og þá hvenær Ísland gerist aðili að hinum nýja Úrúgvæ-samningi GATT. Verði það niðurstaða Alþingis að samþykkja slíka aðild verður samtímis að taka afstöðu til þess í innlendri löggjöf hvernig þeim heimildum sem samningurinn veitir og skyldum sem hann leggur á Ísland verður komið fyrir. Fyrsti minni hluti leggur áherslu á að landbúnaðarnefnd fylgist grannt með því að svo verði gert. Að því marki sem samningurinn veitir rýmri heimildir til álagningar gjalda vegna umreiknings innflutningstakmarkana en hin almenna regla um verðjöfnun miðað við heimsmarkaðsverð á hverjum tíma segir til um á Alþingi þann kost að ákveða með breytingu á tollalögum að leggja ákveðna tolla á innfluttar landbúnaðarvörur eða rýmka hámark verðjöfnunargjaldaheimildar landbúnaðarráðherra frá því sem gert er í þessum breytingartillögum.

Sú leið að beita hvort tveggja í senn tollum og verðjöfnunargjöldum til að nýta hinar sérstöku álagningarheimildir Úrúgvæ-samningsins hefur ýmsa kosti umfram það að velja aðra leiðina eingöngu. Þessum sérstöku heimildum (tollaígildum) er ætlað að veita innlendri framleiðslu, sem notið hefur innflutningstakmarkana, aðlögunartíma. Æskilegt er því að geta beitt slíkum heimildum miðað við breytilegar aðstæður frá einum tíma til annars og í ljósi verðþróunar og markaðsaðstæðna. Fjárhæð tolla er ákveðin af Alþingi hverju sinni með breytingu á tollalögum og við breytingar á tollum þarf að fylgja sömu reglum. Álagning tolla hefur hins vegar þann kost að þá tekur Alþingi sjálft ákvörðun um fjárhæðina en framselur ekki slíkt vald í hendur ráðherra. Með því að fara þá leið að nýta hluta af hinum sérstöku álagningarheimildum GATT-samningsins með álagningu tolla en að öðru leyti með heimild til álagningar verðjöfnunargjalda er framsal á skattlagningarvaldi Alþingis takmarkað. Í þessum tillögum er vald ráðherra takmarkað við það sem nefna má hefðbundna verðjöfnun vegna mismunar á hráefnisverði eins og það er hverju sinni, annars vegar innan lands og hins vegar samkvæmt skilgreindu heimsmarkaðsverði.

Verðjöfnun á landbúnaðarhráefnum hefur verið við lýði í ýmsum nágrannalöndum okkar, svo sem Noregi og Svíþjóð, auk þess sem áþekku kerfi hefur verið beitt innan Evrópusambandsins. Fram hefur komið af hálfu starfsmanna ráðuneytanna að enn liggja ekki fyrir ákvarðanir af hálfu þessara ríkja hvort og þá í hvaða mæli ríkin gera breytingar á álagningu verðjöfnunargjalda í tilefni af ákvæðum væntanlegs Úrúgvæ-samnings GATT um umreikning innflutningstakmarkana. Er eðlilegt að fylgst verði með þróun þeirra mála af hálfu Íslands.

Það verður eins og áður sagði viðfangsefni Alþingis samhliða umfjöllun um Úrúgvæ-samning GATT að meta þörfina á því að beita tollum samhliða verðjöfnunargjaldaheimildunum. Að gerðum slíkum breytingum á tollum lægi fyrir með hvaða hætti kostur verður á að beita verðjöfnunargjaldaheimild landbúnaðarráðherra samhliða tollum allt að því hámarki gjalda sem GATT-samningurinn heimilar á hverjum tíma, en hin sérstöku útreiknuðu gjaldahámörk eiga að fara lækkandi í áföngum.

Það er mikilvægt atriði vegna ákvæða fríverslunar- og milliríkjasamninga að þess sé jafnan gætt að birta þau viðmiðunarverð sem notuð eru við álagningu verðjöfnunargjalda. Með því eiga framleiðendur og aðrir, sem hagsmuna hafa að gæta, kost á því að sannreyna þann grundvöll sem útreikningur gjaldanna er byggður á og eiga fyrir fram að hafa vitneskju um hvernig sá grunnur er lagður. Sérstök regla er því í 4. mgr. um slíka birtingu.

Eins og í gildandi 72. gr. er miðað við að ráðherra ákveði álagningu verðjöfnunargjalda með reglugerð og áfram er gert ráð fyrir að ráðherra hafi sér til ráðuneytis við ákvörðun gjaldanna nefnd þriggja manna. Eru ákvæðin um þá nefnd óbreytt að öðru leyti en því að ekki var talin ástæða til að endurtaka þann texta sem hefur verið fluttur í 6. mgr. og er nú hluti af lögmæltum skilyrðum fyrir álagningu verðjöfnunargjalda.

Ákvæði 72. gr., eins og lagt er til að þeim verði breytt með þessum tillögum, kveða á um á hvaða vörur landbúnaðarráðherra má leggja verðjöfnunargjöld og hvert megi vera hámark gjaldsins. Sá lagarammi breytir því ekki að Ísland kann að hafa skuldbundið sig með fríverslunar- og milliríkjasamningum til að leggja verðjöfnunargjöld á eftir sérstökum reglum og að samanlögð innflutningsgjöld megi ekki fara yfir tiltekið hámark. Séu slík samningsákvæði fyrir hendi ber ráðherra að virða þau og því til áréttingar er tekið fram í 6. mgr. að álagning verðjöfnunargjalds skuli vera í samræmi við þá skilmála sem kveðið er á um í fríverslunar- og milliríkjasamningum og takmarkist hverju sinni af því að verðjöfnunargjöld að viðbættum innflutningsgjöldum séu innan þeirra marka sem skilgreind eru í þeim samningum sem Ísland er aðili að.

Í 8. mgr. er kveðið á um tengsl reglna um verðjöfnunargjöld við reglur tollalaga, en eðlilegt og nauðsynlegt er að þeim sé beitt þegar beinum ákvæðum í greininni og reglugerðum eða fyrirmælum samkvæmt henni sleppir. Er ákvæði þetta í samræmi við t.d. 2. mgr. 33. gr. búvörulaga og þá almennu reglu sem kemur fram í 149. gr. tollalaga, nr. 55/1987, með síðari breytingum.

Með lögum nr. 18/1993, um breyting á tollalögum, nr. 55/1987, o.fl., frá apríl 1993 var bætt við tollalögin nýju ákvæði, 120 gr. A, þar sem fjármálaráðherra var veitt heimild til að leggja verðjöfnunargjald á innfluttar vörur sem unnar eru úr hráefnum úr landbúnaði samkvæmt þeim skilmálum sem kveðið er á um í bókum 3 við EES-samninginn, svo og öðrum fríverslunar- og milliríkjasamningum og bókunum við þá. Jafnframt var ráðherra veitt heimild til að leggja slík gjöld á vörur sem eigi geta notið tollmeðferðar samkvæmt ákvæðum EES-samnings eða ákvæðum annarra fríverslunar- og milliríkjasamninga og skal þá miðað við mismun á verði hliðstæðrar vöru á heimsmarkaði og verði hinnar innlendu vöru eftir því sem við á hverju sinni.

Samkvæmt heimildum í lögum nr. 18/1993 og 126/1993 fara landbúnaðarráðherra og fjármálaráðherra að hluta til með heimild til að leggja verðjöfnunargjöld á sömu vörur. Nauðsynlegt er því að draga þarna skýra línu í lögum og er lagt til að tekið verði af skarið um að heimild landbúnaðarráðherra samkvæmt þessari grein komi í stað heimildar fjármálaráðherra skv. 120. gr. A í tollalögum að því er varðar þær vörur sem greinin tekur til, þ.e. vörur sem tilgreindar eru í viðaukum I og II. Ekki er um það að ræða að landbúnaðarráðherra fari með valdheimildir fjármálaráðherra skv. 120. gr. A í tollalögum, heldur leggur hann verðjöfnunargjöldin á í þessu tilviki samkvæmt þeim efnisreglum sem fram koma í 72. gr. búvörulaga. Heimild landbúnaðarráðherra gengur því framar heimild fjármálaráðherra að þessu leyti.

4. Breytingin í c-lið 2. tölul. (ný 4. gr. frumvarpsins) felur í sér að tilvísun til málsgreinar er breytt vegna breytinga á 72. gr.

5. Eins og komið verður að í athugasemdum við b-lið 3. tölul. breytingartillagnanna er lagt til að bætt verði nýjum viðauka við frumvarpið og því er sá viðauki, sem fylgdi frumvarpinu, nefndur viðauki I en nýr viðauki nefndur viðauki II. Þá hafa vörur í nokkrum tilvikum verið færðar úr viðauka I yfir í viðauka II og skilgreiningar á vörum í viðauka I verið þrengdar.

6. Að lokum er lagt til í b-lið 3. tölul. breytingartillagnanna að tekinn verði upp í frumvarpið nýr viðauki, viðauki II, en þar er að finna meginhluta þeirra garð- og gróðurhúsaafurða sem innflutningstakmarkanir eru á skv. 3. gr. reglugerðar nr. 401/1993, sbr. 53. gr. búvörulaga. Því til viðbótar eru einnig vörur sem innihalda kjöt í minna mæli en 20% af þunga vörunnar og vörur sem eru ríkar af öðrum landbúnaðarhráefnum sem nú er verðjafnað fyrir samkvæmt ákvæðum í fríverslunarsamningum.

Fyrsti minni hluti leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan og gerðar eru tillögur um á sérstöku þingskjali. Eins og áður hefur komið fram stendur Gísli S. Einarsson að þeim breytingartillögum en ekki að nefndarálitinu.

Alþingi, 1. mars 1994.

Egill Jónsson,	Árni M. Mathiesen.	Einar K. Guðfinnsson.

form., frsm.