1993–94. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.

117. löggjafarþing. – 341. mál.

853. Framhaldsnefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 93/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum.

Frá 1. minni hluta landbúnaðarnefndar.

Eftir afgreiðslu frumvarpsins við 2. umræðu kom fram skrifleg beiðni fimm nefndarmanna um að nefndin kæmi saman til fundar á ný um málið. Jafnframt var eftir því leitað að á fundinn kæmu Tryggvi Gunnarsson hrl., Gunnlaugur Claessen ríkislögmaður, Sveinn Snorrason hrl. og Markús Sigurbjörnsson prófessor.

Á fundinum svöruðu áðurgreindir sérfræðingar fyrirspurnum nefndarmanna. Að umræðum loknum var eftir því leitað að þeir létu nefndinni í té greinargerðir með hliðsjón af þeim fyrirspurnum. Til frekari skýringa birtast sem fylgiskjöl með áliti þessu svör þau sem nefndinni bárust.

Alþingi, 28. mars 1994.

Egill Jónsson,	Árni M. Mathiesen.	Guðjón A. Kristjánsson.

form., frsm.

Fylgiskjal I.

Greinargerð Markúsar Sigurbjörnssonar.

(23. mars 1994.)

Samkvæmt beiðni landbúnaðarnefndar mætti ég ásamt öðrum á fund hennar 18. mars sl. til að svara fyrirspurnum um lögfræðileg atriði í tengslum við tillögu á þskj. 758 um breyting á frumvarpi til laga um breyting á lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, sem hér verða nefnd búvörulög. Þér hafið óskað eftir að ég láti í té skriflega samantekt um það helsta sem ég lagði til mála á fundi nefndarinnar, og fer hún hér á eftir.

Svo sem kunnugt er á breytingartillagan á þskj. 758 þann aðdraganda að fyrr á þessu ári var lagt fram á Alþingi stjórnarfrumvarp til laga um breyting á búvörulögum á þskj. 533. Landbúnaðarnefnd klofnaði í afstöðu sinni til frumvarpsins. Þannig lögðu 1. og 2. minni hluti nefndarinnar fram sameiginlegar tillögur um breytingar á frumvarpinu sem eru á þskj. 672. Hvor minni hlutinn skilaði þó sínu nefndaráliti, 1. minni hluti á þskj. 671 og 2. minni hluti á þskj. 696. Frá 3. minni hluta nefndarinnar komu fram aðrar tillögur um breytingar á frumvarpinu á þskj. 702, en nefndarálit frá þeim hluta nefndarinnar er á þskj. 701. Loks kom fram nefndarálit frá 4. minni hluta nefndarinnar á þskj. 703. Við umfjöllun á Alþingi um fram komnar breytingartillögur úr landbúnaðarnefnd munu hafa komið upp sjónarmið um að sú staða að 1. og 2. minni hluti nefndarinnar standi að sameiginlegum tillögum en hvor á grundvelli síns álits geti síðar meir valdið óvissu um skýringu á búvörulögum ef tillögur þeirra ná fram að ganga. Þetta virðist vera kveikjan að breytingartillögunni á þskj. 758, en í henni er ráðgert að svohljóðandi ný grein bætist við frumvarpið: Rísi ágreiningur um túlkun þessara laga skal aðallega hafa hliðsjón af þeim skýringum sem koma fram á þskj. 671 á 117. löggjafarþingi."

Á fyrrnefndum fundi með landbúnaðarnefnd lýsti ég þeirri skoðun að þessi breytingartillaga á þskj. 758 væri óþörf, auk þess sem lagasetning í þessum búningi væri óæskileg. Þessa skoðun skýrði ég nánar á fundinum með vísan til eftirfarandi þriggja atriða.

Í fyrsta lagi var bent á að eftir hljóðan þessarar breytingartillögu á hún að taka af vafa um að ef tillögur á þskj. 672 ná fram að ganga verði skýring á viðkomandi ákvæðum búvörulaga byggð á umfjöllun í áliti 1. minni hluta landbúnaðarnefndar á þskj. 671 en ekki á áliti 2. minni hluta á þskj. 696. Um það hvort yfirleitt sé tilefni til að taka þetta fram verður að vekja athygli á að þótt athugasemdir við lagafrumvörp, nefndarálit og umræður á Alþingi geti skipt máli um skýringu á lögum reynir ekki á slík lögskýringargögn nema lagatexti, sem þau varða, sé óljós eða merking hans orki tvímælis. Eins og hér háttar til fæ ég ekki séð að tilefni sé til að óttast að síðar geti komið upp vafi um merkingu einstaka ákvæða í sameiginlegum breytingartillögum 1. og 2. minni hluta landbúnaðarnefndar á þskj. 672 sem kynni að þurfa að grípa til lögskýringargagna um. Textinn í þessum tillögum er að mínu mati nægilega skýr til að merking ákvæðanna geti talist ljós án hjálpargagna af þessum toga.

Í öðru lagi hélt ég fram að sú aðstaða að hér liggja fyrir tvö nefndarálit um sömu breytingartillögurnar feli í raun ekki í sér neina hættu á óvissu um skýringu ákvæðanna sem eru lögð til ef svo færi að grípa yrði síðar til lögskýringargagna vegna vafa um merkingu þeirra. Þessa skoðun byggi ég á því að í nefndaráliti 1. minni hluta landbúnaðarnefndar á þskj. 671 eru meðal annars skýringar á einstaka atriðum í þessum ákvæðum. Í nefndaráliti 2. minni hluta eru vissulega gerðar margvíslegar athugasemdir við nefndarálit 1. minni hluta, en sérstakur kafli í þskj. 696 er helgaður þessum athugasemdum sem eru settar fram í sjö liðum. Það er þó aðeins í einum af þessum sjö liðum sem ég fæ séð að 2. minni hluti nefndarinnar láti í ljós að hann sé ósammála útskýringum í áliti 1. minni hluta á merkingu einstaka ákvæða í breytingartillögunum. Þetta er nánar tiltekið í lið með fyrirsögninni Undirverð" í þskj. 696 þar sem er vikið að merkingu ákvæðis í lið 2.4 í tillögu um hljóðan 72. gr. búvörulaga í þskj. 672, en rétt er að taka fram að í ljósi orðalags ákvæðisins get ég á engan hátt samsinnt þeirri skoðun sem 2. minni hluti landbúnaðarnefndar heldur þar fram um skýringu þess. Að öðru leyti varða athugasemdirnar í þskj. 696 aðallega umfjöllun í þskj. 671 um skýringu á núgildandi reglum í búvörulögum sem er stefnt að breytingum á og um atriði sem tengjast svokölluðum GATT-samningi, en athugasemdirnar snúa á hinn bóginn ekki að skýringu á tillögum um breytingar á búvörulögum sem eru gerðar í þskj. 672. Í þessu ljósi leiðir álit 2. minni hluta landbúnaðarnefndar í þskj. 696 að mínu mati ekki til neins vafa um að styðjast mætti við umfjöllun í þskj. 671 ef síðar þyrfti að leita skýringa á einstaka atriðum í fyrirhuguðum breytingum á búvörulögum og er lögfesting reglu til að árétta þetta með öllu óþörf.

Í þriðja lagi vakti ég athygli á að lagaákvæði á borð við það sem er lagt til í þskj. 758 yrði algert einsdæmi í íslenskri löggjöf að því leyti að þar er vísað til ákveðins gagns um skýringu á tilteknum lögum. Á fundi landbúnaðarnefndar var að vísu bent á 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, sem eins konar fyrirmynd að þessu ákvæði, en að mínu mati á sá samjöfnuður ekki rétt á sér. Því til stuðnings má vísa til þess að í 3. gr. laga nr. 2/1993 er mælt fyrir um að skýra eigi lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Efnislega felst í þessu að eftir því sem unnt er og þörf krefur eigi að skýra ákvæði í eldri lögum til samræmis við EES-samninginn sem fékk ásamt tilteknum bókunum og viðaukum lagagildi með lögum nr. 2/1993. Með 3. gr. laga nr. 2/1993 er því aðeins verið að árétta að eftir þörfum eigi að skýra öll eldri lög í samræmi við tiltekin yngri lög. Með tillögunni á þskj. 758 er á hinn bóginn stefnt að lögfestingu reglu um að skýra eigi tiltekin lög, sem er verið að setja, í samræmi við gögn sem hafa ekki lagagildi. Af þessu má sjá að verulegur eðlismunur er á þessum tveimur reglum. Fremur en að stíga slíkt óhefðbundið skref í lagasetningu, sem fælist í samþykkt tillögunnar á þskj. 758, má benda á að ná mætti því markmiði, sem er stefnt að með henni, með öðrum úrræðum. Eigi tillagan rætur að rekja til þess að einhver ákvæðanna, sem eru lögð til á þskj. 672, þyki ekki nægilega ljós má eflaust lagfæra þau í meðförum Alþingis. Eigi tillagan á hinn bóginn að taka af tvímæli um að einstaka þingmenn styðji fyrirhugaðar breytingar á búvörulögum á þeim pólitísku forsendum sem 1. minni hluti landbúnaðarnefndar byggir á í áliti sínu, en ekki á forsendum 2. minni hluta er unnt að koma því nægilega á framfæri með því að þeir geri þannig grein fyrir atkvæði sínu.

Fylgiskjal II.

Greinargerð Gunnlaugs Claessen ríkislögmanns,

Sveins Snorrasonar hrl. og Tryggva Gunnarssonar hrl.

(24. mars 1994.)

Á fundi landbúnaðarnefndar Alþingis 18. mars sl. svöruðum við munnlega fyrirspurnum sem beint var til okkar í tilefni af fyrirliggjandi nefndarálitum um frumvarp til breytinga á lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum. Þess var jafnframt óskað að við létum uppi skriflega umsögn um þau atriði sem svör okkar beindust að. Ekki er hins vegar kostur á að fjalla hér nema um helstu atriði þeirra fyrirspurna sem beint var til okkar og fram komu í svörum okkar. Hér verður því eingöngu fjallað um eftirfarandi atriði:

Í upphafi fundarins var spurt að því hvort tvö mismunandi" nefndarálit flutningsmanna breytingartillagna leiddu til réttaróvissu.

Tilvist slíkra nefndarálita veldur ekki sem slík réttaróvissu. Til lögskýringargagna eins og nefndarálita er ekki gripið nema lagatextinn sjálfur sé óskýr. Við teljum að í þessu tilviki sé orðalag breytingartillögu Egils Jónssonar o.fl. skýrt og það eigi því að vera unnt að leysa úr ágreiningi um túlkun á grundvelli texta þeirra.

Sem dæmi um þetta má vísa til orðalags 1. mgr. 72. gr. þar sem segir að ráðherra fái heimild til að leggja verðjöfnunargjöld á innfluttar landbúnaðarvörur sem tilgreindar eru í viðaukum I og II með lögum þessum og jafnframt eru framleiddar hér á landi. Verðjöfnun á unnum og/eða samsettum vörum miðast við þátt landbúnaðarhráefna í verði þeirra." Þarna segir beint að heimildin til að leggja gjaldið á sé bundið við vörur, en einstök hráefni í vörunni koma síðan við sögu þegar fjárhæð verðjöfnunargjalds er reiknuð út eins og nánar verður fjallað um hér á eftir.

Annað dæmi er orðalag liðar 2.4 varðandi svonefnda þriggja mánaða reglu. Þar segir að komi í ljós að framleiðendur vöru eigi kost á að kaupa hráefni á lægra verði en birtu viðmiðunarverði í að minnsta kosti þrjá mánuði sé ráðherra o.s.frv. Þarna segir ekki að framleiðendur verði að hafa átt kost á að kaupa, heldur aðeins að þeir eigi kost á. Af beinu orðalagi leiðir því að framleiðendur þurfa að eiga kost á þessu verði í að minnsta kosti þrjá mánuði, hvort sem þar er um að ræða liðinn tíma eða framtíðina. Aðalatriðið er að íslensk stjórnvöld verða að geta sýnt fram á að þetta verð sé til staðar í þrjá mánuði að lágmarki.

Það að uppi hafi verið deilur á Alþingi um túlkun lagabreytinga kann að leiða til þess að aðilar, sem undir lögunum þurfa að búa, ákveði frekar að láta reyna á einhver atriði fyrir dómstólum eða deilur verði milli stjórnvalda um framkvæmd þessara mála. Frá lögfræðilegu sjónarmiði er hins vegar ekki um að ræða réttaróvissu nema lagareglurnar séu óskýrar.

Spurt var um valdsvið landbúnaðarráðherra við álagningu verðjöfnunargjalda samkvæmt breytingartillögunum og hvort heimilt væri að verðjafna vegna hráefna sem ekki eru framleidd hér á landi.

Eins og fram kemur í áður tilvitnuðum texta 1. mgr. 72. gr. er heimild landbúnaðarráðherra til að leggja verðjöfnunargjald á vöru til staðar þegar eftirfarandi þrjú skilyrði eru uppfyllt:

Varan er innflutt.

Varan er tilgreind í tollskrárnúmerum í viðaukum I eða II með lögunum.

Varan er jafnframt framleidd hér á landi.

Reglur 72. gr. fjalla um verðjöfnun vegna mismunar á innlendu og erlendu verði þeirra hráefna sem notuð eru í viðkomandi vöru. Til þess að unnt sé að reikna út og staðreyna að gjaldið sé innan þess hámarks sem lögin setja þurfa tvær stærðir að vera fyrir hendi, þ.e. innlent verð hráefnisins og erlent verð hráefnisins. Sé annar þátturinn ekki finnanlegur er ekki grundvöllur til að reikna út verðjöfnunargjald á þátt viðkomandi hráefnis í vörunni eða vöruna ef hún er eingöngu þetta tiltekna hráefni.

Innlent viðmiðunarverð hráefnis skal ákveðið samkvæmt þeim reglum sem fram koma í liðum 1.1 til og með 1.3 í 3. mgr. 72. gr. Þannig er, sbr. lið 1.3, unnt eftir reglu 6. gr. laga nr. 97/1987, um vörugjöld, að finna innlent viðmiðunarverð á hráefnum sem eru framleidd, unnið að á einhvern hátt eða pakkað hér á landi.

Þess eru dæmi að sérstaklega hafi verið samið um tiltekið innlent viðmiðunarverð í fríverslunar- og milliríkjasamningum sem Ísland er aðili að og bókunum við þá og taka til hlutaðeigandi innflutnings. Þessi aðstaða varð tilefni þess að liður 1.1 var settur inn í tillöguna. Í þeim tilvikum er hugsanlegt að samið hafi verið um slíkt viðmiðunarverð óháð því hvort viðkomandi hráefni sé framleitt hér á landi. Dæmi um slíkt er jurtaolía sem heimilað er að taka inn í verðjöfnun samkvæmt bókun 3 við EES-samninginn. Þannig eru ákveðnar tegundir af vörunni smjörlíki í viðauka II og sé smjörlíki í þessum sömu tollskrárnúmerum framleitt hér á landi er heimilt að verðjafna vegna hráefnisins jurtaolíu í innfluttu smjörlíki. Innlent viðmiðunarverð á hráefninu jurtaolíu er þá fundið eftir hinum sérstöku reglum bókunar 3.

Spurt var um gildi ákvæðanna um verðjöfnunargjöld samkvæmt breytingartillögunum gagnvart væntanlegum Úrúgvæ-samningi GATT.

Þetta eru almenn lög um verðjöfnun á þeim vörum sem undir ákvæðin falla og tekið er fram að álagning verðjöfnunargjalda skuli vera í samræmi við þá skilmála sem kveðið er á um í fríverslunar- og milliríkjasamningum og takmarkast hverju sinni af því að verðjöfnunargjald að viðbættum innflutningsgjöldum sé innan þeirra marka sem skilgreind eru í fríverslunar- og milliríkjasamningum sem Ísland er aðili að. Verði breytingartillögurnar samþykktar standa þær sem innlend lög þar til þeim verður breytt aftur af Alþingi. Leiði Úrúgvæ-samningur GATT til þess að heimildir Íslands til að beita verðjöfnun eða til að leggja gjöld á innfluttar vörur verði t.d. þrengdar ber landbúnaðarráðherra að taka tillit til þess við beitingu verðjöfnunargjaldaheimildanna.

Af gefnu tilefni skal tekið fram að við höfðum ekki fyrir fundinn haft aðstöðu til þess að kynna okkur umræður á Alþingi um breytingartillögurnar eða nefndarálitin og vorum því ekki í stakk búnir til að tjá okkur um þær eða þýðingu einstakra yfirlýsinga sem þar hafa komið fram. Við teljum því ekki rétt að tjá okkur sérstaklega um þær.