1995. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.

119. löggjafarþing. – 13. mál.

23. Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92 1. júní 1989.

Frá allsherjarnefnd.

Á fundi nefndarinnar um málið komu Þorsteinn A. Jónsson og Ólafur W. Stefánsson, skrif stofustjórar í dómsmálaráðuneyti, Markús Sigurbjörnsson, hæstaréttardómari og formaður rétt arfarsnefndar, Friðgeir Björnsson, dómstjóri héraðsdóms Reykjavíkur, Ingveldur Einarsdóttir, dómarafulltrúi og settur dómari við héraðsdóm Reykjavíkur, Jón Finnbjörnsson, dómarafull trúi við héraðsdóm Reykjavíkur, Ólöf Pétursdóttir, dómstjóri við héraðsdóm Reykjaness og varaformaður Dómarafélags Íslands, Þorgerður Erlendsdóttir, dómarafulltrúi við héraðsdóm Reykjaness, Allan V. Magnússon, formaður Dómarafélags Íslands, og Þórunn Guðmundsdótt ir, formaður Lögmannafélags Íslands. Þá barst nefndinni einnig bréf til dómsmálaráðherra undirritað af fyrrgreindum dómarafulltrúum ásamt afriti af bréfi níu dómarafulltrúa og settra héraðsdómara.

Frumvarp það, sem hér um ræðir, er tilkomið í framhaldi af dómi sem Hæstiréttur felldi 18. maí sl. þar sem meiri hluti Hæstaréttar komst að þeirri niðurstöðu að staða dómarafulltrúa, sem starfa samkvæmt lögum nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, uppfylli ekki grunnreglur stjórnarskrár um sjálfstæði dómsvaldsins, svo sem þær verða skýrðar með hliðsjón af 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um sjálfstæða og óvilhalla dóm ara.

Í 2. mgr. 6. gr. umræddra laga segir að þar sem héraðsdómarar eru fleiri en einn ákveði dómstjóri hvert sé starfssvið fulltrúa og undir umsjón hvaða héraðsdómara hann starfi hverju sinni. Í skýringum í greinargerð með frumvarpi að lögunum segir m.a. um þessa málsgrein: Er með þessu orðalagi haft í huga að meiri áhersla verði lögð á starfsþjálfun dómarafulltrúa en nú er víðast reyndin. Þar á meðal fái fulltrúar þjálfun jafnt við úrlausn einkamála sem opin berra mála sem höfðuð eru fyrir héraðsdómstólunum." Reyndin hefur hins vegar orðið sú að dómarafulltrúar fara nánast með samsvarandi störf og embættisdómarar.

Meiri hluti Hæstaréttar rekur í niðurstöðu sinni mismuninn á starfi héraðsdómara annars vegar og dómarafulltrúa hins vegar. Þar kemur fram að héraðsdómarar hafi yfirleitt meiri reynslu að baki. Þeir þurfi að gangast við ábyrgð af dómstörfum sínum í upphafi starfs með heiti um að virða stjórnarskrá lýðveldisins en dómarafulltrúar ekki og að héraðsdómurum verði ekki vikið úr embætti nema með dómi, sbr. 2. málsl. 61. gr. stjórnarskrárinnar, en dóms málaráðherra hafi formlega heimild til að afturkalla löggildingu dómarafulltrúa og víkja þeim úr starfi án þess að bera það undir dómstóla. Framkvæmdarvaldið geti og með ráðstöfunum sínum bundið enda á ráðningu þeirra á skömmum tíma. Þá tekur Hæstiréttur fram að í málinu sé ekki tekin afstaða til stöðu þeirra sem fara tímabundið með dómsvald, sbr. 7. gr. laga nr. 92/1989, en þeir eru skv. 4. mgr. 8. gr. sömu laga í sams konar aðstöðu og dómarafulltrúar hvað frávikningu úr starfi varðar.

Í því frumvarpi, sem dómsmálaráðherra hefur mælt fyrir og vísað hefur verið til nefndar innar, er gert ráð fyrir að lögum nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í hér
aði, verði breytt á þann veg að í stað þess að dómsmálaráðherra skuli löggilda dómarafulltrúa til að framkvæma dómsathafnir, sem dómstjóri eða héraðsdómari (þar sem ekki er skipaður dómstjóri) felur honum, skuli fulltrúinn skipaður af ráðherra til að framkvæma dómsathafnir í umboði og á ábyrgð dómstjóra eða héraðsdómara (þar sem ekki er skipaður dómstjóri). Jafn framt er þar lagt til að um frávikningu dómarafulltrúa og settra dómara skv. 7. gr. aðskilnaðar laganna gildi sömu reglur og um frávikningu héraðsdómara.

Í bréfi því, sem dómarafulltrúar afhentu nefndinni, kemur fram að þeir telja sjálfstæði þeirra í starfi nægilega tryggt með því frumvarpi sem dómsmálaráðherra lagði fram en gagn rýna jafnframt núverandi kerfi að því leyti að í landinu séu í raun starfandi tvær gerðir" dóm
ara þar sem önnur er lægra sett en hin. Í niðurlagi bréfsins segir síðan: Einnig viljum við vekja athygli á að eftir aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði réðust til dómstólanna margir fulltrúar sem höfðu langa þjálfun og reynslu af dómsstörfum og höfðu sumir haft setn ingu sem dómarar í lengri eða skemmri tíma. Hafa dómarafulltrúar starfað algerlega sjálfstætt að dómsstörfum og farið með alla málaflokka og í sumum tilvikum til jafns við héraðsdómara. Í þeim tilvikum hefur einungis verið munur á ráðningar- og launakjörum."

Allsherjarnefnd tekur undir það að dómarafulltrúar hafi oftar en ekki mikla starfsreynslu að baki og flestir þeirra fari með alla málaflokka, jafnvel til jafns við skipaða héraðsdómara. Eins og fram kemur í dómi Hæstaréttar var ekki tilgangur löggjafans með setningu aðskilnað arlaganna að búa til tvær tegundir dómara með mismunandi starfsheiti og laun en sömu við fangsefni. Ætlunin var að mismunandi heiti mundu spegla mismunandi verksvið. Þróunin hef ur þó orðið önnur eins og fram hefur komið og hefur hún sætt gagnrýni bæði lögmanna og dómara, nú síðast með umræddum hæstaréttardómi. Frumvarp það, sem vísað var til nefndar innar, gerir ráð fyrir auknu starfsöryggi hjá dómarafulltrúum en þar er ekki lögð til nein tak mörkun á verksviði þeirra. Nefndin telur ekki vafalaust að þær breytingar, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, gangi nógu langt til að ráða bót á því réttarástandi sem skapast hefur með nið urstöðu meiri hluta Hæstaréttar. Nefndin telur því rétt að gera breytingu á frumvarpinu á þann veg að verksvið dómarafulltrúa verði takmarkað frekar en verið hefur. Hinn eiginlegi kjarni í starfi dómara er að dæma í munnlega fluttum einkamálum og alvarlegum sakamálum. Í sam ræmi við þessi sjónarmið eru gerðar tillögur um að heimildir fulltrúa til að framkvæma dóms athafnir verði takmarkaðar. Slík takmörkun á að tryggja að reyndir héraðsdómarar fari með erfiðustu málin.

Samkvæmt þeim breytingartillögum sem nefndin flytur getur forstöðumaður héraðsdóm stóls falið fulltrúum að sinna hvers konar dómsstörfum öðrum en að fara með og leysa að efni til úr einkamálum þar sem haldið er uppi vörnum eða opinberum málum frá því að þau koma til aðalmeðferðar. Samkvæmt þessu ákvæði munu fulltrúar áfram geta sinnt útivistarmálum, stýrt reglulegum dómþingum í einkamálum og kveðið upp réttarfarsúrskurði, afgreitt aðfarar beiðnir, kveðið upp úrskurði um gjaldþrotaskipti og opinber skipti á dánarbúum sem og í skrif lega fluttum einkamálum, enda sé ekki haldið upp vörnum, og rannsóknarúrskurði í opinberum málum. Þá munu þeir geta sinnt meðferð ákærumála nema lögbundið sé að þau sæti aðalmeð ferð eða til þess tíma að þau koma til aðalmeðferðar. Takmörkun á dómsvaldi fulltrúa felur í sér að þeim verður óheimilt að dæma í almennum einkamálum að efni til þar sem vörnum er haldið uppi og að fara með og leysa úr ágreiningsmálum um aðför, nauðungarsölu, dánar bússkipti, gjaldþrotaskipti og þinglýsingar en slík mál koma almennt ekki til dómstóla eðli máls samkvæmt nema vegna ágreinings þar sem haldið er uppi vörnum. Samkvæmt þessu ákvæði verður ekki útilokað að fulltrúar kveði upp úrskurði um gæsluvarðhald, en það hefur verið gagnrýnt að fulltrúar sinni slíkum dómsathöfnum. Þótt fallast megi á að slíkt sé óæski legt er ekki talið unnt vegna aðstæðna utan Reykjavíkur að takmarka með lögum heimildir fulltrúa til að kveða upp slíka úrskurði.

Fram kemur í frumvarpinu að réttarfarsnefnd vinni nú að frumvarpi til dómstólalaga sem vænst er að liggi fyrir á næsta ári. Þar verði lagður grunnur að framtíðarskipulagi dómstóla skipunar í landinu og þar með hvort og með hvaða hætti viðhalda eigi fulltrúakerfinu. Alls herjarnefnd leggur áherslu á að því starfi verði hraðað svo sem kostur er. Til að tryggja það enn frekar leggur nefndin jafnframt til þá breytingu á frumvarpinu að sett verði inn sérstakt endurskoðunarákvæði þannig að þær breytingar, sem frumvarpið ásamt breytingum nefndar innar hefur í för með sér, þurfi að endurskoða eigi síðar en 1. október 1996.

Á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið um hvort ástæða væri til að skýra orðið ábyrgð" í 1. málsl. 1. efnismgr. frumvarpsins eitthvað frekar út. Á það var bent, m.a. af hálfu formanns réttarfarsnefndar, að þetta orð hafi verið skýrt með hliðsjón af 8. gr. a laga nr. 92/1989 sem fjallar um ábyrgð dómara.

Nefndin leggur því til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem hér hafa verið raktar og gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 29. maí 1995.

Sólveig Pétursdóttir,	Valgerður Sverrisdóttir.	Sighvatur Björgvinsson.

form., frsm.

Árni R. Árnason.	Ögmundur Jónasson,	Kristján Pálsson.

með fyrirvara.

Hjálmar Jónsson.	Guðný Guðbjörnsdóttir.	Jón Kristjánsson.