1995. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.

119. löggjafarþing. – 3. mál.

63. Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 63/1969, um verslun ríkisins með áfengi, tóbak og lyf, með síð ari breytingum.

Frá 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fjallað um frumvarpið og jafnframt um frumvarp til laga um gjald af áfengi sem lagt var fram samhliða þessu frumvarpi.

Nefndin hefur haft skamman tíma til að skoða efni þessara frumvarpa en engu að síður fengið til viðtals við sig fjölda aðila, sbr. upptalningu í nefndaráliti meiri hlutans, og einnig sent efnið heilbrigðis- og trygginganefnd til umsagnar.

Afstaða 2. minni hluta er efnislega samhljóða afstöðu 1. minni hluta, þ.e. sú að engin ástæða sé til að gera þær breytingar á tilhögun innflutnings og dreifingar áfengra drykkja í landinu sem efni frumvarpanna felur í sér. Rétt er að vísa þessum málum til ríkisstjórnarinnar og fela ríkisstjórninni að undirbúa málsvörn Íslands ef til dómstólameðferðar af hálfu EES- dómstólsins kemur. Jafnframt mætti taka til athugunar hvort ástæða sé til að gera minni háttar skipulagsbreytingar og lagabreytingar sem tryggi enn betur en nú er gert að viðskiptahættir Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins mismuni ekki viðskiptavinum þannig að óyggjandi sé að ákvæði EES-samningsins séu að því leyti til virt af hálfu okkar Íslendinga.

Það sem einkennt hefur alla framgöngu bæði fyrrverandi og núverandi ríkisstjórna í þessu máli er að saman er blandað, oft og tíðum á afar óljósan hátt, annars vegar fullyrðingum um að nauðsynlegt sé að gera þessar breytingar vegna skuldbindinga okkar á grundvelli EES- samningsins en hins vegar skín í gegn að að baki liggur ekki síður og jafnvel einkum sér í lagi áhugi ákveðinna afla á að einkavæða þennan þátt í rekstri hins opinbera og koma verslun og viðskiptum með áfengi í hendur einkaaðila. Þetta tvíeðli málsins er rétt að hafa í huga í sam bandi við alla nánari skoðun og umfjöllun þess.

1. Tengsl málsins við samninginn um Evrópskt efnahagssvæði.

Þegar verið var að ganga frá og leggja fram til staðfestingar samningsniðurstöðu og endan lega gerð samningsins um Evrópskt efnahagssvæði í þinginu var eitt af þeim atriðum sem til skoðunar komu einmitt hér á landi eins og annar staðar á Norðurlöndum hvort samningurinn fæli í sér ákvæði sem gerðu það að verkum að óhjákvæmilegt væri fyrir okkur Íslendinga, og aðrar Norðurlandaþjóðir, að breyta því fyrirkomulagi sem við höfum haft á ríkiseinkasölu á áfengi. Í samningagerðinni var af hálfu ríkisstjórnar Íslands sem og annarra Norðurlanda sett fram sú skoðun að þetta fyrirkomulag, ríkiseinkasala á áfengi, væri hluti af heilbrigðisstefnu Norðurlandanna og stæði vilji ríkisstjórna Norðurlanda til að viðhalda og varðveita þetta fyrir komulag. Þá var fullyrt að Evrópusambandið gerði ekki athugasemdir við þetta atriði. Fullyrt var að fyrst og fremst þyrfti að tryggja að ríkiseinkasalan gerði ekki greinarmun á grundvelli ríkisfangs hvað snerti skilyrði til aðgangs og markaðssetningar. Taka þyrfti og tillit til þess hvernig þetta ákvæði hefði verið túlkað innan Evrópusambandsins, þ.e. þannig að áhersla hefði verið lögð á að ávallt væri hægt að stunda svokallaðan samhliða innflutning og veita einkaréttarhöfum, í þessu tilviki áfengiseinkasölum Norðurlanda, samkeppni. Ljóst var að í samningaviðræðunum öllum höfðu Norðurlöndin innan EFTA lýst því yfir að þau teldu að skuldbindingar samningsins gæfu ekki ástæðu til að breyta ríkjandi fyrirkomulagi um áfengis einkasölu.

Til að tryggja stöðu sína enn frekar, kynni þetta atriði að koma til dómstólameðferðar, settu Norðurlöndin fjögur, Finnland, Ísland, Noregur og Svíþjóð, fram yfirlýsingu þar sem áréttað var að áfengiseinkasala væri mikilvægur þáttur í stefnu þessara ríkja í heilbrigðis- og félags málum, sjá umsögn um 16. gr. staðfestingarfrumvarps samningsins um EES, Alþingistíðindi 1992. Voru þessar forsendur lagðar til grundvallar umfjöllun um EES-samninginn af hálfu ís lenskra stjórnvalda.

Í tengslum við kynningu á innihaldi EES-samningsins gaf utanríkisráðuneytið út skrautleg an og litprentaðan bækling þar sem hið sama var fullyrt, að ekki þyrfti að hrófla við ríkjandi fyrirkomulagi áfengiseinkasölu á Íslandi þrátt fyrir samninginn um EES. Áróður andstæðinga samningsins um annað væri því blekking. Varnaðarorð gagnrýnenda EES-samningsins virðast hins vegar því miður hafa átt við í þessu máli.

Í framhaldi af samningagerðinni hafa síðan á síðasta kjörtímabili bæði fjármálaráðuneyti og utanríkisráðuneyti ítrekað staðfest þann skilning sinn að ekki væri á grundvelli samningsins um EES ástæða til þess af hálfu Íslands að hrófla við þessu fyrirkomulagi.

Það er síðan 30. desember 1993 sem Verslunarráð Íslands fer þess á leit með bréfi við eftir litsstofnun EFTA að hún fjalli um starfsemi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins á Íslandi og athugi hvort þessi starfsemi samræmist samningnum um Evrópskt efnahagssvæði. Undir bréfið ritar Vilhjálmur Egilsson framkvæmdastjóri, sjá fskj. XII. Þetta bréf setur af stað hrinu bréfa skrifta milli ESA (EFTA Surveillance Authority) og ríkisstjórnar Íslands eða ráðuneyta, sbr. yfirlit yfir bréfaskriftir milli fjármálaráðuneytisins og eftirlitsstofnunar EFTA í fskj. XI. Fyrsta bréfið frá eftirlitsstofnun EFTA er dags. 7. janúar 1994 þannig að kæra Verslunarráðsins bar skjótt árangur.

Ljóst er að í framhaldinu rökstuddu íslensk ráðuneyti, bæði fjármálaráðuneytið, sbr. áður nefnt fylgiskjal, og einnig utanríkisráðuneytið, sbr. fylgiskjal með umsögn BSRB, þá afstöðu að ekki þyrfti að gera neinar breytingar á þessu fyrirkomulagi þrátt fyrir aðild okkar að samn ingnum um Evrópskt efnahagssvæði. Það liggur því fyrir skjalfest og rökstutt að þessi var af staða þessara tveggja ráðuneyta í kjölfar samningagerðarinnar um Evrópskt efnahagssvæði á síðasta kjörtímabili.

Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið verður ekki séð hvaða tilefni er til þess nú að snúa við blaðinu og láta undan þrýstingi frá Brussel um að breyta þeirri tilhögun varðandi ríkiseinka sölu á áfengi, jafnt innflutningi og heildsölu sem smásölu, sem við höfum viðhaft og fullyrt var að enga nauðsyn bæri til að breyta þrátt fyrir aðild okkar að EES.

2. Einkavæðingarstefna stjórnvalda.

Annar þáttur þessa máls, sem óhjákvæmilegt er að nefna, er sú almenna stefna bæði fyrri ríkisstjórnar og að því er virðist einnig þeirrar sem nýlega er sest að völdum að einkavæða rík isfyrirtæki og koma sem flestum þáttum í hendur einkaaðila. Það virðist ljóst að undirtónn í þessu máli er sú almenna stefna núverandi fjármálaráðherra og ríkisstjórnar að einkavæða rík isfyrirtæki, eftir því sem kostur er, og virðist liður í því vera að takmarka umsvif Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins og gera fleiri aðilum kleift að stunda rekstur á þessu sviði. Fram gangsmáti fyrrverandi ríkisstjórnar í þessum einkavæðingarmálum var með miklum endemum. Hagsmunum starfsfólks og starfsöryggi þess var iðulega fórnað á altari kreddusjónarmiða, enda standa yfir málaferli vegna einhverra mála. Það er miður ef nú á af hálfu nýrrar ríkis stjórnar að feta sömu slóð. Þessar fyrirhuguðu breytingar snerta auðvitað starfsmenn ÁTVR og er hætt við að þeim muni fækka og starfsöryggi þeirra skerðast.

3. Áfengisstefna stjórnvalda.

Því verður ekki á móti mælt að þessi frumvörp, ef að lögum verða, fela í sér grundvallar breytingu á íslenskri áfengisstefnu. Um það hefur ríkt góð sátt hér á Íslandi, sem og reyndar lengst af á Norðurlöndum, öðrum en Danmörku, að liður í aðhaldssamri stefnu stjórnvalda í áfengismálum væri ríkiseinkasala sem ekki væri drifin áfram af gróðasjónarmiðum þar sem stjórnvöld hefðu það í hendi sér að takmarka með tilteknum hætti aðgengi manna að áfengi. Hafa mætti með slíku fyrirkomulagi fullkomið eftirlit með áfengisdreifingu o.s.frv. Tilkoma fjölmargra nýrra hagsmunaaðila sem annast um innflutning og/eða dreifingu á áfengi hér innan lands breytir þessari stefnu og þarf ekki um það að deila. Það hefur komið glöggt fram í viðtöl um við flesta ef ekki alla þá aðila sem sinna áfengis- eða vímuefnavörnum hér í landinu eða tengjast þeim málum á einn eða annað hátt í sambandi við forvarnir eða meðferð að þetta er talin grundvallarstefnubreyting.

Ýmsir telja að hér sé um að ræða fyrsta skref að þróun sem héldi áfram og þýddi í raun og veru að enn meiri rýmkun fylgdi í kjölfarið. Vísast í því efni til fylgiskjala, til að mynda at hugasemda frá áfengisvarnaráði, frá samtökunum Vímulausri æsku og Stöðvum unglinga drykkju o.fl., sjá að öðru leyti umsögn Ögmundar Jónassonar og Ástu R. Jóhannesdóttur, fskj. I. Að auki er ástæða til að hafa áhyggjur af því að verið sé að stíga fyrsta skrefið til að einka væða smásölurnar.

4. Eftirlit.

Á það hefur verið bent af ýmsum sem komið hafa til viðtals við nefndina og sent henni gögn að tilkoma þessara breytinga geti þýtt stórfellda erfiðleika við að hafa eftirlit með dreif ingu og sölu áfengis með skilvirkum hætti. Fjöldi nýrra hagsmunaaðila kemur við sögu sem hefur hag af því að auka áfengissölu á sínum vegum og mun að sjálfsögðu leita leiða til þess. Óvissa ríkir um hvernig farið verður með merkingar á löglega innfluttu eða framleiddu áfengi en það eftirlit er nú tryggt með merkingum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Ýmis fleiri álitamál, svo sem varðandi eftirlit með vörurýrnun, gölluðum sendingum o.s.frv., kunna einnig að skjóta upp kollinum.

Frumvörpin, eins og þau voru lögð fram, eru illa úr garði gerð hvað þetta snertir og hug myndir stjórnarliða um breytingar eru að þessu leyti ófullnægjandi. Áfengisvarna- og eftirlits þáttur málsins er því meira og minna í lausu lofti og hlýtur að flokkast undir hreint ábyrgðar leysi að ætla sér að knýja fram afgreiðslu málsins við þær aðstæður.

5. Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins og samkeppnislög.

Í umfjöllun nefndarinnar kom í ljós að verulegar líkur væru á því að til árekstra kæmi við samkeppnislög ef Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins yrði gert að starfa á grundvelli frum varpanna, eins og þau voru lögð fram, í samkeppni við einkaaðila sem stunduðu heildsölu eða dreifingu á áfengi innan lands. Stafar þetta af því að Áfengis- og tóbaksverslunin, sem væri þá annars vegar smásölufyrirtæki á grundvelli einkaleyfis en hins vegar innflytjandi og heild söludreifingaraðili áfengis, gæti lent í klögumálum og kærumálum og gæti legið undir grun um að misnota aðstöðu sína, einnig að fullnægja ekki skilyrðum samkeppnislaga um fjárhalds legan og bókhaldslegan aðskilnað þátta sem séu annars vegar á grundvelli einkaleyfa en hins vegar í samkeppni. Einnig að þessu leyti voru frumvörpin, eins og þau voru lögð fram, gjör samlega ófullnægjandi og kom það bersýnilega í ljós við skoðun efnahags- og viðskiptanefnd ar á málinu.

Meiri hlutinn hefur nú kynnt breytingartillögur sem kveða á um aðskilnað þessara þátta í starfsemi fyrirtækisins eða stofnunarinnar í tvær sjálfstæðar deildir, þ.e. annars vegar innflutn ings- og heildsöludeild og hins vegar smásöludeild. Er sú breyting vissulega til bóta ef um lög festingu frumvarpanna að öðru leyti verður að ræða. Æskilegt hefði verið að hafa betri tíma til að skoða þennan þátt málsins og vanda betur frágang á þeim þáttum.

6. Breytt stjórnskipuleg staða ÁTVR.

Undir lok umfjöllunar nefndarinnar komu fram hugmyndir frá meiri hlutanum um að ástæða gæti verið til að setja stjórn yfir ÁTVR. Þar gengu fyrstu hugmyndir út á það að fjár málaráðherra gæti á grundvelli heimildarákvæðis sett Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins slíka stjórn með reglugerð. Nú mun hafa verið horfið frá því og gert ráð fyrir að við 4. gr. laganna bætist ákvæði þar að lútandi.

Allar nánari útfærslur skortir á því hvaða hlutverk slík stjórn á að hafa og hvaða ástæða er til að fjármálaráðherra tilnefni slíka stjórn fyrir hefðbundið ríkisfyrirtæki eða stofnun sem ekki yrði þá breytt yfir í hlutafélagaform. Þessar síðbúnu hugmyndir vantar því allan rökstuðning og útskýringar til þess að hægt sé að taka þær til afgreiðslu á þann hátt sem meiri hlutinn hyggst leggja til í breytingartillögum sínum.

Ekki verður séð að nein sérstök ástæða sé til að breyta því fyrirkomulagi sem gilt hefur um stjórnskipulega stöðu Áfengis- og tóbaksverslunarinnar og ef farið er út á þá braut að skipa stofnuninni stjórn má allt eins spyrja hvort ekki sé ástæða til að slík stjórn sé þingkjörin eða skipuð með öðrum lýðræðislegum hætti.

Að lokum vill 2. minni hluti ítreka það álit sitt að engin efni standi til að afgreiða þessi frumvörp í þeim búningi sem þau voru lögð fyrir Alþingi og breytingartillögur meiri hlutans breyti þar litlu um. Eðlilegast er að Íslendingar reyni þess í stað að styrkja stöðu sína, að standa á rétti sínum sem talinn var vera gagnvart samningnum um Evrópskt efnahagssvæði. Okkur ber að viðhalda því skipulagi á áfengisinnflutningi og dreifingu sem við, eins og flestar Norðurlandaþjóðir, höfum um langt árabil kosið að viðhafa og almennt er viðurkennt að hafi gefist vel í þeim skilningi að það hafi verið hluti af aðhaldssamri og farsælli stefnu þessara þjóða í áfengismálum. Alþjóðlegar heilbrigðisstofnanir hafa gjarnan litið til þessa fordæmis Norðurlanda og bent á það öðrum til eftirbreytni. Því er dapurlegt að sjá að menn hafa snúið við blaðinu, eins og hér er gert, eftir að hafa fullyrt í tengslum við afgreiðslu samningsins um Evrópskt efnahagssvæði að engin ástæða væri til þess að óttast um þetta fyrirkomulag.

Því leggur 2. minni hluti til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar eða fellt að öðrum kosti. Ríkisstjórninni verði falið að styrkja með öllum tiltækum ráðum okkar stöðu gagnvart hugsanlegum málaferlum fyrir EES-dómstólnum geri eftirlitsstofnun EFTA alvöru úr því að vísa málinu þangað. Jafnframt verði tekið til skoðunar að gera skipulags- og/eða lagabreyting ar sem tryggi enn betur en nú, ef þess er kostur, að útilokað sé að um mismunun geti verið að ræða milli aðila á grundvelli þeirra lagaákvæða sem Áfengis- og tóbaksverslunin starfar eftir og þeirra viðskiptahátta sem stofnunin stundar við innflutning og sölu á áfengi.

Kristín Ástgeirsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk áliti þessu.

Alþingi, 8. júní 1995.

Steingrímur J. Sigfússon.

Nefndarálitinu fylgdu eftirfarandi fylgiskjöl og vísast um þau til þingskjalsins (lausaskjalsins).

I.	Umsögn Ögmundar Jónassonar og Ástu R. Jóhannesdóttur (nefndarmanna heil brigðis- og trygginganefndar) um frumvarpið (7. júní 1995).

II.	Umsögn áfengisvarnaráðs (29. maí 1995) ásamt eftirfarandi fylgiskjölum: Nokkur minnisatriði (maí 1995); fréttatilkynning, Höfum við efni á þessu?" (desember 1994); Til sérstakrar athugunar" (desember 1994); Nokkur minnisatriði um einkavæðingu áfengissölu (desember 1994).

III.	Umsögn samtakanna Vímulaus æska og Stöðvum unglingadrykkju.

IV.	Brugg og smygl finnst í mörgum veitingahúsum" (Tíminn 1. júní 1995).

V.	Umsögn frá Starfsmannafélagi ÁTVR ásamt eftirfarandi fylgiskjölum: Breyt ingar á rekstri ÁTVR (22. maí 1995); Verðlagningarreglur á innlendum og er lendum bjór (15. maí 1995); tvö minnisblöð frá Starfsmannafélagi ÁTVR; Einka væðing áfengissölu" eftir Eyjólf Eysteinsson (Mbl. 12. maí 1995); Orðsending til starfsmanna ÁTVR frá starfsmannafélaginu (23. janúar 1995) ásamt greinum Vilhjálms Egilssonar, framkvæmdastjóra Verslunarráðs Íslands: Áfengisviðskipti út úr forneskju" (DV 11. janúar 1995), og Kristjáns Helgasonar, formanns Starfs mannafélags ÁTVR: Dylgjum framkvæmdastjóra Verslunarráðs svarað" (DV 20. janúar 1995); Greinargerð starfsmannafélags ÁTVR um rekstur ÁTVR (nóvember 1993).

VI.	Umsögn Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (30. maí 1995).

VII.	Umsögn Bandalags starfsmanna ríkis og bæja (26. maí 1995) ásamt bréfi til utan ríkisráðherra frá formanni BSRB (22. júní 1992) og svari utanríkisráðuneytis (1. júlí 1992).

VIII.	Umsögn Starfsmannafélags ríkisstofnana (26. maí 1995).

IX.	Umsögn Samtaka iðnaðarins (29. maí 1995) ásamt minnisblaði Samtaka iðnaðarins Íslenskur bjór og breytingar á áfengislögum".

X.	Umsögn Verslunarráðs Íslands (31. maí 1995).

XI.	Greinargerð um áhrif EES-samningsins á starfsemi ÁTVR frá tekju- og laga skrifstofu fjármálaráðuneytis (26. júlí 1994).

XII.	Bréf Verslunarráðs Íslands til eftirlitstofnunar EFTA (30. desember 1993).

XIII.	Umsögn landssamtakanna Heimili og skóli.

XIV.	Minnisblað frá Samkeppnisstofnun um afnám einkaréttar ÁTVR til innflutnings og dreifingar áfengis (6. júní 1995).