1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 322. mál.

568. Frumvarp til laga

um virkjunarrétt vatnsfalla.

Flm.: Sighvatur Björgvinsson, Jón Baldvin Hannibalsson,

Rannveig Guðmundsdóttir, Gísli S. Einarsson, Guðmundur Árni Stefánsson,

Lúðvík Bergvinsson, Össur Skarphéðinsson.

I. KAFLI

Umráð og hagnýting.

1. gr.

Íslenska ríkið hefur umráða- og hagnýtingarrétt yfir orku allra vatnsfalla utan afmarkaðra landa sem háð eru einkaeignarrétti með þeim takmörkunum sem greinir í lögum þessum.

2. gr.

Þeir sem þegar hafa virkjað fallvötn til orkuvinnslu eða hafið virkjunarframkvæmdir skulu halda þeim réttindum sem þeir hafa öðlast samkvæmt gildandi lögum. Sömuleiðis halda gildi sínu allar heimildir sem Alþingi hefur veitt einstökum aðilum til virkjunarframkvæmda.

Réttur samkvæmt þessari grein er óframseljanlegur nema með samþykki ráðherra.

3. gr.

Landeigendur hafa heimild til að reisa og reka raforkuver með allt að 200 kW afli í þeim vatnsföllum sem um land þeirra renna.

Landeigandi má ekki aðskilja virkjunarrétt samkvæmt 1. mgr. frá landareign sinni. Að öðru leyti skal virkjunarréttur landeiganda lúta ákvæðum V. kafla vatnalaga nr. 15/1923.

II. KAFLI

Virkjunarleyfi.

4. gr.

Ráðherra veitir virkjunarleyfi til að reisa og reka vatnsaflsvirkjanir. Virkjunarleyfi tekur einnig til vatnsmiðlunar og flutnings á vatni milli vatnasviða sem nauðsynlegur er vegna virkjunar þess, lagningar háspennulínu og byggingar aðveitustöðva sem nauðsynlegar eru til að flytja orku virkjunar þangað sem hún er afhent til dreifingar eða seld notanda samkvæmt sérsamningum.

Samþykki Alþingis þarf til að reisa og reka vatnsaflsvirkjun stærri en 2000 kW að uppsettu afli.

Virkjunarleyfi felur í sér einkarétt til handa leyfishafa til að vinna raforku úr vatnsfallinu á leyfistímanum innan þeirra marka og með þeim skilmálum sem í leyfisbréfinu felast.

5. gr.

Áður en virkjunarleyfi er veitt skal leita umsagnar umhverfisráðherra og Orkustofnunar.

6. gr.

Í virkjunarleyfi skulu greind þau skilyrði sem leyfishafa eru sett, þar á meðal um gildistíma leyfis, skýrslugjöf leyfishafa, skyldu hans til að hlíta eftirliti og greiða kostnað af því, um öryggis- og umhverfisverndarráðstafanir og kaup vátrygginga gegn hugsanlegri bótaábyrgð leyfishafa.

7. gr.

Fyrir virkjunarleyfi skal greiða leyfisgjald. Leyfisgjald skal miðast við orkuvinnslugetu fyrirhugaðs orkuvers og skal það nánar ákveðið í lögum um aukatekjur ríkissjóðs.

8. gr.

Virkjunarleyfi er ekki framseljanlegt nema til komi samþykki ráðherra.

9. gr.

Ráðherra getur afturkallað leyfi ef leyfishafi fylgir ekki skilmálum laga þessara eða skilyrðum sem sett eru í virkjunarleyfi hans.

10. gr.

Landeigendur og ábúendur á því svæði sem mannvirki vegna virkjunarframkvæmda eiga að ná yfir eru skyldir til að þola þau á löndum sínum og lóðum, svo og að láta af hendi land og mannvirki og að þola hvers konar afnot af landi, takmarkanir á umráðarétti og óþægindi sem nauðsynleg eru vegna framkvæmdar verksins, viðhalds þess og starfrækslu. Um bótaábyrgð virkjunaraðila vegna þess fer eftir ákvæðum III. kafla.

III. KAFLI

Eignarnáms- og bótaákvæði.

11. gr.

Nú rennur vatnsfall um land sem er háð einkaeignarrétti og ráðherra veitir öðrum en landeiganda leyfi til að virkja það. Getur landeigandi þá krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir af þeim sökum.

Við ákvörðun bóta skv. 1. mgr. skal aðeins tekið tillit til tjóns vegna verðrýrnunar á landareign og spjalla á henni, afnotamissis af landsgæðum eða hlunnindum og umferðar eða átroðnings á landareign. Verði virkjun til að spilla fyrir kosti landeiganda á að virkja sjálfur vatnsfallið skv. 1. mgr. 3. gr. á hann einnig rétt til bóta af þeim sökum.

Aðrir sem verða sannanlega fyrir tjóni vegna virkjunar eða framkvæmda við hana, sbr. 10. gr., eiga rétt til bóta eftir ákvæðum 2. mgr.

12. gr.

Ráðherra getur heimilað virkjunarleyfishafa að taka eignarnámi nauðsynleg landsvæði undir mannvirki, þar með talið land undir vatnsmiðlanir, spennistöðvar og orkuflutningslínur. Ráðherra getur einnig heimilað leyfishafa að taka eignarnámi mannvirki sem kunna að standa í vegi fyrir virkjunarframkvæmdum og annað sem nauðsyn ber til vegna framkvæmda við virkjun og starfrækslu hennar.

Ef eignarnám skv. 1. mgr. á hluta af landareign hefur í för með sér verulega rýrnun hennar að öðru leyti á landeigandi rétt á að eignarnámið verði látið ná til hennar í heild sinni.

Framkvæmd eignarnáms á grundvelli þessara laga fer eftir almennum reglum að öðru leyti en því að um ákvörðun eignarnámsbóta gilda ákvæði 11. gr.

IV. KAFLI

Ýmis ákvæði.

13. gr.

Brot gegn lögum þessum varða sektum, nema þyngri refsingu varði samkvæmt öðrum lögum. Dæma má jafnt lögaðila sem einstakling til greiðslu sekta vegna brota á lögum þessum. Lögaðila má ákvarða sekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á starfsmann lögaðilans.

14. gr.

Ráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara, þar á meðal um upphæð leyfisgjalda samkvæmt 7. gr.

V. KAFLI

Gildistaka og brottfall lagaákvæða.

15. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Um leið falla úr gildi 49. gr., 54.–55. gr., 58.–59. gr. og 64.–66. gr. laga nr. 15/1923.

Greinargerð.

Löggjöf um virkjun vatnsfalla.

Orka vatnsfalla taldist ekki til hlunninda við upphaf byggðar hér á landi og lengst af síðan. Það var fyrst í upphafi þessarar aldar sem mönnum varð ljóst að Ísland byggi yfir mikilli vatnsorku sem nýta mætti til raforkuframleiðslu ef nægilegt fjármagn, tækniþekking og framtak væri til staðar. Í kjölfar þessa reis alda brasks og spákaupmennsku um land allt. Seldu landeigendur fossa til kaupenda sem ýmist voru innlendir eða erlendir einstaklingar eða félög.

Þetta vakti ugg í brjósti margra landsmanna og Alþingi samþykkti þegar árið l907 lög um takmörkun á eignar- og umráðarétti á fossum á Íslandi, um eignarnám á fossum o.fl., en lögum þessum var ætlað að sporna við þeirri þróun að fossar landsins kæmust í eigu útlendinga.

Fljótlega fóru efasemdir að vakna um rétt landeigenda til vatnsfalla og um það hvort yfirleitt væri hægt að öðlast eignar- eða yfirráðarétt á rennandi vatni. Árið 1917 flutti Gísli Sveinsson þingmaður Vestur-Skaftfellinga þingsályktunartillögu um riftun á samningum um nýtingu vatnsfalla er sýslur og hreppar kunni að hafa gert við einstaka menn eða félög og í bága komi við rétt Landssjóðs. Benti hann í framsöguræðu á það að dæmi væru um að seld hefðu verið vatnsréttindi við fossa í óbyggðum og almenningum sem enginn einstaklingur gæti átt tilkall til. Tillaga Gísla varð til þess að Alþingi kaus fimm manna milliþinganefnd til að gera úttekt á eignarrétti að vatnsréttindum og var nefndin, sem kölluð var Fossanefndin, skipuð með konungsúrskurði hinn 22. október 1917. Nefndin réð Einar Arnórsson þáverandi prófessor í lögum sem ráðgjafa nefndarinnar og samdi hann ítarlega álitsgerð um vatnsréttindi. Var það niðurstaða hans að vatn væri ekki almennt undirorpið eignarrétti þeirra sem land ættu undir því. Landeigandi ætti rétt til að nýta vatn til heimilisþarfa, jarðræktar eða iðnaðar, en að öðru leyti væri öllum frjálst að nota vatnið endurgjaldslaust.

Fossanefndin lauk störfum vorið 1919, en klofnaði í afstöðu sinni. Vildi meiri hluti nefndarmanna, þeir Bjarni Jónsson frá Vogi, Jón Þorláksson verkfræðingur og Guðmundur Björnsson landlæknir, fallast á sjónarmið Einars Arnórssonar um að öll vatnsorka væri almenningseign, en minni hluti nefndarmanna, þeir Guðmundur Eggerz og Sveinn Ólafsson frá Firði, taldi að vatnsorkan væri undirorpin eignarrétti landeigenda. Nefndarmenn voru þó allir sammála því að flutt yrði þingsályktunartillaga um rétt ríkisins til vatnsorku í almenningum og afréttum. Var síðan flutt á Alþingi árið 1919 þingsályktunartillaga þar sem skorað var á landstjórnina að lýsa alla vatnsorku á almenningum og afréttum eign ríkisins og að gera ef með þarf ráðstafanir til þess að rifting fari fram á gerningum milli einstaklinga eða félaga er í bága kynnu að koma við þennan rétt þjóðfélagsins". Bjarni Jónsson frá Vogi, sem innan nefndarinnar hafði ávallt haldið fram þeirri skoðun að ríkið ætti öll vatnsréttindi, jafnt á löndum einstakra manna sem annars staðar, flutti breytingartillögu við þingsályktunartillöguna þess efnis að í stað orðanna í afréttum" kæmi í afréttum þeim er eigi heyra til neinni ákveðinni jörð einstakra manna eða sveitarfélaga". Þegar tillagan var svo samþykkt á Alþingi 27. september 1919 var ekki minnst á afrétti, en hins vegar almenninga.

Nú tóku við nokkurra ára deilur um fossamálin, en frumvarp til vatnalaga var endanlega samþykkt á Alþingi árið 1923. Þar var reynt að bræða saman sjónarmið meiri og minni hluta Fossanefndarinnar og var niðurstaðan sú að ákvæðin um eignarrétt vatnsréttinda voru höfð óljós. Segir þannig í 2. gr. vatnalaganna: Landareign hverri fylgir réttur til umráða og hagnýtingar því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er, á þann hátt, sem lög þessi heimila." Síðan eru réttindi landeiganda talin upp í lögunum, en þar er honum m.a. bannað að virkja fallvatn sem er yfir 500 eðlishestöfl nema með leyfi ráðherra. Jafnframt er ráðherra heimilað skv. 54. gr. laganna að taka sérhvert fallvatn, virkjað eða óvirkjað, lögnámi til að vinna úr því orku til almenningsþarfa, en landeigandi skal eiga rétt til endurgjalds vegna tjóns sem hann yrði fyrir af vatnstökunni eða vegna missis orkuvers eða orkuveitu sem hann hefur þegar byggt.

Þessi ákvæði hafa síðan verið ítrekuð í síðari lögum og þarf nú samkvæmt gildandi orkulögum leyfi Alþingis til þess að reisa og reka raforkuver stærra en 2000 kW og leyfi ráðherra til þess að reisa raforkuver á bilinu 200–2000 kW. Einstakar virkjanir hafa verið ákveðnar með sérlögum og í lögum um raforkuver, nr. 60/1981, með síðari breytingum, hefur Alþingi ákveðið stórvirkjanir á vatnsafli.

Þegar þetta er virt er ljóst að einstaklingur eða félag sem á land að vatnsfalli ræður ekki yfir nýtingu þess til raforkuframleiðslu umfram 200 kW. Hins vegar hefur talsverð réttaróvissa verið ríkjandi um bætur til landeigenda fyrir virkjun vatnsfalla og þykir nauðsyn bera til þess að bæta úr því með nýrri löggjöf.

Nýtingarréttur vatnsfalla á afréttum og almenningum.

Eins og fram er komið hefur verið fjallað um nýtingarrétt vatnsfalla á afréttum og almenningum allt frá árinu 1917. Utan þeirra landsvæða sem tilheyra bújörðum eru stór svæði sem aldrei voru numin af landnámsmönnum. Hálendi landsins og ýmis gróðursnauð svæði féllu ekki undir landnám einstakra manna, en hafa verið nýtt í sameiningu ýmist af íbúum tiltekinna hreppa eða héraða. Smám saman hefur myndast afnotahefð á beit og silungsveiðum á þessum landsvæðum sem nefnd eru afréttir og almenningar. Um nýtingu þeirra er þegar að finna ítarlegar reglur í landbrigðaþætti þjóðveldislaganna eins og þau eru skráð í Grágás.

Það hefur hins vegar víða verið óljóst hver séu mörk afrétta og bújarða og hver séu réttindi eigenda bújarða á almenningum og afréttum.

Talið hefur verið að sum afréttarlönd kunni að vera undirorpin fullum eignarrétti einstaklinga eða sveitarfélaga, en í öðrum tilvikum sé aðeins um afmarkaðan afnotarétt að ræða, svo sem upprekstrarrétt og/eða veiðirétt.

Í dómi Hæstaréttar árið 1955 er fjallað um eignarrétt á Landmannaafrétti. Komst rétturinn að þeirri niðurstöðu, sem var andstæð niðurstöðu héraðsdóms, að ekki hefðu verið leiddar sönnur að því að Landmanna- og Holtamannahreppar hefðu öðlast eignarrétt að afréttinum, hvorki fyrir nám, löggerning, hefð né með öðrum hætti. Hins vegar ættu íbúar þessara hreppa svo og ábúendur býlanna Næfurholts og Hóla í Rangárvallahreppi sameiginlegan veiðirétt í vötnum á afréttinum.

Í dómi Hæstaréttar frá árinu 1969 er fjallað um eignarrétt að Nýjabæjarafrétti sem liggur á mörkum Skagafjarðar- og Eyjafjarðarsýslna. Þar hafði héraðsdómur dæmt Skagfirðingum eignarrétt að afréttinum í samræmi við afsal frá árinu 1464. Hæstiréttur komst hins vegar að þeirri niðurstöðu að yfirlýsingar í afsölum fyrr og síðar, sem eigi styðjast við önnur gögn, nægja eigi til að dæma öðrum hvorum aðila eignarrétt til öræfa landsvæðis þessa".

Í dómi Hæstaréttar um eignarréttarkröfu ríkissjóðs að Landmannaafrétti árið 1981 segir rétturinn í niðurstöðu sinni að Alþingi hafi ekki sett lög um þetta efni, þó að það hefði verið eðlileg leið til að fá ákvörðun handhafa ríkisvaldsins um málefnið". Er hér átt við almenn lög um eignarrétt að almenningum og afréttarlöndum. Í framhaldi af þessu voru samin drög að frumvarpi til slíkra laga árið 1982, en síðan var árið 1984 samþykkt í ríkisstjórninni að skipa þriggja manna nefnd til að gera drög að frumvarpi til laga um eignarrétt að almenningum og afréttum og skyldi nefndin hafa frumvarpsdrögin frá árinu 1982 til hliðsjónar. Á fyrri hluta ársins 1993 skilaði nefnd þessi drögum að frumvarpi til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, afrétta og þjóðlendna, en ekki náðist samkomulag um flutning frumvarpsins milli þáverandi stjórnarflokka þar sem ágreiningur var um hvort ákvæði þess væru í samræmi við eignarréttarákvæði stjórnarskrár. Þáverandi iðnaðarráðherra, sem nú er fyrsti flutningsmaður þessa frumvarps, fól valinkunnum lögmönnum að endursemja frumvarpið með hliðsjón af framkominni gagnrýni og var það gert m.a. með því að saminn var nýr kafli, III. kafli, um eignarnáms- og bótaákvæði. Að þeim breytingum gerðum var talið að frumvarpið samræmdist umræddum stjórnarskrárákvæðum. Um það var þó áfram ágreiningur milli þáverandi stjórnarflokka og lögfræðilegra ráðunauta þeirra. Með hliðsjón af ívitnuðum dómum Hæstaréttar og til þess að eyða réttaróvissu er nauðsynlegt að Alþingi taki afstöðu og taki af tvímæli sem að áliti flutningsmanna yrði best gert með því að samþykkja frumvarp það sem hér er flutt.

Meginefni frumvarpsins.

Meginefni þessa frumvarps er að ákveða með skýrum hætti að ríkið hafi umráða- og hagnýtingarrétt yfir orku allra vatnsfalla utan afmarkaðra landa sem háð eru einkaeignarrétti, þ.e. orku vatnsfalla á afréttum og almenningum sem ekki eru í einkaeign, burtséð frá beitar- og veiðiréttindum annarra aðila á sömu afréttum. Núgildandi takmörkunum á virkjunarrétti vatnsfalla er haldið og í 11. gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði ákvæði um bætur til landeiganda sem land á að vatnsfalli sem heimilað hefur verið að virkja. Skulu bæturnar miðast við sannanlegt tjón landeigandans, þar á meðal missi réttar hans til að virkja vatnsfallið til allt að 200 kW raforkuframleiðslu ef um slíkt er að ræða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Frumvarpið kveður á um það með ótvíræðum hætti að réttur til umráða og hagnýtingar á orku íslenskra fallvatna utan eignarlanda sem háð eru einkaeignarrétti sé í höndum ríkisins. Hér er því slegið föstu að ríkið hafi þann rétt á almenningum og afréttum, þótt aðrir aðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi, svo sem beitarrétt eða rétt til silungsveiða. Með hliðsjón af því að frumvarpið hefur aðeins að geyma ákvæði um tiltekin vatnsréttindi er réttur ríkisins hér nefndur umráða- og hagnýtingarréttur en ekki eignarréttur, sbr. 2. gr. vatnalaga nr. 15/1923.

Um 2. gr.

Hér er orka fallvatna sem þegar hefur verið tekin til nýtingar undanskilin frá umráða- og hagnýtingarrétti ríkisins skv. 1. gr. Eigendur virkjana sem þegar hafa verið byggðar eða kunna að vera í byggingu við gildistöku laganna geta því rekið þær áfram sem hingað til. Ekki er heldur ætlunin með frumvarpi þessu að fella úr gildi heimildir sem Alþingi hefur þegar veitt til virkjunar fallvatna en ekki hafa verið nýttar þegar lögin taka gildi. Er það áréttað í lok 1. mgr.

Í 2. mgr. er lagt til ákvæði sem skilyrðir framsal virkjunarleyfis samþykki ráðherra og er það eðlilegt í ljósi þess að ráðuneyti og stofnanir þess hafa yfirsýn um orkumarkaðinn.

Um 3. gr.

Hér er því slegið föstu að landeigendur hafi áfram heimild til þess að nýta allt að 200 kW afl í þeim vatnsföllum sem um land þeirra renna án þess að þurfa til þess sérstakt leyfi. Ákvæði þetta samsvarar 2. mgr. 49. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, og 10. gr. orkulaga, nr. 58/1967.

Landeigendur geta ekki aðskilið þennan rétt frá landareign sinni, t.d. selt hann sérstaklega.

Um 4. gr.

Efni þessarar greinar er í samræmi við ákvæði núgildandi laga, þ.e. 10. gr. orkulaga, nr. 58/1967. Sú breyting er þó gerð á uppsetningu að ávallt þarf leyfi ráðherra til þess að reisa og reka virkjun yfir tiltekinni aflgetu, en til útgáfu leyfis til að reisa og reka vatnsaflsvirkjun stærri en 2000 kW að uppsettu afli þarf samþykki Alþingis.

Um 5. gr.

Við útgáfu leyfis til virkjunar vatnsfalls og tengdra framkvæmda þarf að taka tillit til náttúruverndarsjónarmiða. Því þykir rétt að leitað sé umsagnar umhverfisráðherra þannig að um það sé fjallað af sérfræðingum umhverfisráðuneytisins og Náttúruverndarráði, sbr. 29. gr. laga um náttúruvernd, nr. 47/1971.

Einnig þykir rétt að tekið sé fram að leitað skuli umsagnar Orkustofnunar, en sérfræðingar hennar búa yfir margvíslegri þekkingu á sviði orkumála.

Um 6. gr.

Lagt er til að ráðherra hafi nokkurt svigrúm um efni virkjunarleyfis sem markist af aðstæðum í hvert sinn. Í greininni eru talin upp helstu atriði sem fjallað skuli um í virkjunarleyfi en upptalningin er ekki tæmandi.

Um 7. gr.

Eðlilegt þykir að greitt sé leyfisgjald fyrir virkjunarleyfi og að það miðist við aflgetu fyrirhugaðs orkuvers. Lagt er til að ákvörðun um slíkt gjald sé tekin með formlegum hætti með lögum um aukatekjur ríkissjóðs.

Um 8. gr.

Frumvarpið hefur þá meginstefnu að ráðherra gefi út öll virkjunarleyfi og að framsal þeirra sé skilyrt samþykki hans. Er það byggt á því að það eigi að vera á verksviði ráðherra að framkvæma hverju sinni stefnumörkun Alþingis og ríkisstjórnar í orkumálum og þáttur í þeirri framkvæmd sé að hafa yfirumsjón með því að framboð og eftirspurn á raforku haldist í hendur eftir því sem unnt er.

Um 9. gr.

Mikilvægt er að ráðherra hafi heimild til þess að fylgja því eftir að leyfishafi uppfylli þá skilmála sem honum eru settir. Því er gert ráð fyrir að ráðherra geti afturkallað leyfi og eru þá sérstaklega höfð í huga gróf brot á skilmálum.

Um 10. gr.

Ákvæði þessarar greinar er í samræmi við ákvæði 55. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, og hefur því lengi verið gildandi réttur hér á landi.

Um 11. gr.

Hér er að finna meginreglu um mat á því tjóni sem landeigendur verða fyrir ef ráðherra veitir öðrum aðilum leyfi til virkjunar vatnsfalls sem þeir eiga land að. Er meginreglan sú að þeir eiga rétt á bótum fyrir það tjón sem þeir verða fyrir en hins vegar ekki vegna tapaðs hagnaðar þeirra af því að byggja sjálfir vatnsaflsvirkjun, ef þeir hefðu til þess getu, eða kröfu til hlutdeildar í framtíðarhagnaði þess sem virkjun reisir.

Valdi virkjun því að hætta verði rekstri smávirkjunar allt að 200 kW eða eigi verði unnt að byggja hana, myndast bótaréttur og sama er að segja um bætur vegna afnotamissis lands, skemmda á gróðri og átroðnings á landi. Slíkur bótaréttur myndast þó ekki fyrr en virkjunarleyfi hefur verið veitt öðrum en landeiganda.

Á sama hátt skal meta bætur fyrir tjón sem aðilar verða fyrir við þær aðstæður sem lýst er í 10. gr. eða við eignarnám sbr. 12. gr.

Um 12. gr.

Nauðsynlegt er að ráðherra hafi heimild til að veita virkjunarleyfishafa eignarnámsheimild. Á ákvæðið sér margar hliðstæður í íslenskum lögum er varða virkjanamál.

Um 13. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 14. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 15. gr.

Lagt er til að ákvæði vatnalaga sem ýmist eru efnislega tekin upp í frumvarp þetta eða samrýmast ekki efni þess séu felld brott.