1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 187. mál.

840. Skýrsla

fjármálaráðherra um úttekt á afskrifuðum skattskuldum, samkvæmt beiðni.

(Lögð fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

Með vísan til 46. gr. laga um þingsköp Alþingis óskuðu alþingismennirnir Jóhanna Sig urðardóttir, Jón Baldvin Hannibalsson, Margrét Frímannsdóttir, Guðný Guðbjörnsdóttir, Ágúst Einarsson, Kristín Ástgeirsdóttir, Svanfríður Jónasdóttir, Gísli S. Einarsson og Krist ín Halldórsdóttir eftir því að fjármálaráðherra flytti Alþingi skýrslu um þróun og orsakir afskrifaðra skattskulda sl. 10 ár, sbr. beiðni um skýrslu á þskj. 232. Í skýrslubeiðninni var þess jafnframt óskað að Alþingi yrði gerð grein fyrir því hvort ríkisstjórnin hygðist grípa til sérstakra aðgerða til að koma í veg fyrir að álögð gjöld töpuðust.

1. INNGANGUR

Samkvæmt þingskaparlögum er veittur tíu vikna frestur til að skila skýrslum. Ekki reyndist unnt að standa við þann frest, fyrst og fremst af þeirri ástæðu að þær sundurliðuðu upplýsingar sem óskað var eftir voru ekki til og reyndist tímafrekt að vinna þær úr fyrir liggjandi gögnum. Upplýsingum sem þessum hefur ekki áður verið safnað saman og mun sú vinna sem farið hefur fram við skýrslugerðina án efa reynast afar gagnleg síðar. Af skýrslunni má draga ályktanir um ýmislegt sem betur má fara í skattframkvæmd, hvort heldur sem er við álagningu skattstjóra, innheimtu skattanna eða afskriftir þeirra. Má ætla að skýrslan muni stuðla að málefnalegri umfjöllun um tekjuöflunarkerfi ríkisins, þ.m.t. um afskriftir skatta.

Þegar skýrslubeiðnin lá fyrir var settur sérstakur starfshópur til að vinna skýrsluna. Auk fulltrúa fjármálaráðuneytis komu að verkinu fulltrúar frá ríkisbókhaldi, ríkisendurskoðun og embætti ríkisskattstjóra. Í upphafi var ljóst að mikil vandkvæði væru á því að svara öll um spurningunum með þeim hætti sem óskað var, þar sem nauðsynlegar upplýsingar til þess að svara einstökum spurningum voru í sumum tilvikum ekki til eða óaðgengilegar. Nánar er vikið að þessu í svörum við einstökum spurningum. Þrátt fyrir öll vandkvæði hef ur verið leitast við að varpa ljósi á afskriftir liðinna ára og skýra út forsendur þeirra.

Það hefur verið árviss viðburður að afskriftir skattskulda eru gerðar að umtalsefni bæði á Alþingi og í fjölmiðlum. Sú umræða hefur oft verið ómarkviss og villandi. Skýringar þess liggja vafalaust ekki hvað síst í því að stjórnvöld hafa ekki gert sitt til að skýra út for sendur afskrifta og þau hugtök sem notuð eru í umræðunni. Sem dæmi má taka að í umræð um um afskriftir hafa menn gjarnan lagt að jöfnu beinar og óbeinar afskriftir og rætt um heildarafskriftir skattkrafna sem beint fjártjón ríkissjóðs. Eins og fram kemur í skýrslunni er þessu ekki svo farið. Það er einkum tvennt sem skiptir máli í þessu sambandi, þ.e. ann ars vegar það að tiltekinn hluti af eignfærðum skattkröfum eru áætlanir sem yfirleitt lækka eftir kærumeðferð hjá skattyfirvöldum og hins vegar það að óbein afskrift er bókhaldsað gerð sem felur ekki í sér niðurfellingu á skattskuld. Um þetta vísast nánar til umfjöllunar í öðrum kafla þar sem gerð er grein fyrir afskriftahugtakinu og þriðja kafla þar sem fjallað er um orsakir afskrifta.

Í fjórða kafla er fjallað um innheimtu skatta og í fimmta kafla er rakin þróun verklags við afskriftir á liðnum árum. Í sjötta kafla er að finna svör við spurningunum sem koma fram í skýrslubeiðninni. Í henni er óskað eftir ýmsum tölulegum upplýsingum. Með skýrsl unni er sérstakur töfluviðauki með frekari sundurliðun talna.

Í sjötta kafla eru dregnar fram helstu niðurstöður skýrslunnar. Bent er á ýmis atriði sem betur mega fara og reifaðar stuttlega ýmsar aðgerðir sem ráðuneytið mun beita sér fyrir í framhaldi af skýrslunni.

2. AFSKRIFTIR

2.1	Almennt um afskriftir.

Með afskriftum er átt við leiðréttingu á bókfærðu verðmæti eigna í efnahagsreikningi. Þessi leiðrétting getur falist í fyrningu varanlegra fastafjármuna, þannig að verð þeirra er lækkað m.t.t. verðmætarýrnunar sem hlýst á grundvelli notkunar eignar og aldurs hennar. Í öðru lagi getur afskrift falist í eftirgjöf tiltekinnar skuldar, eins og þegar skuld er fyrnd og hún þar með óinnheimtanleg. Í þriðja lagi er afskriftahugtakið notað um niðurfærslu á bók færðu verðmæti peningalegra krafna án þess að í slíkri niðurfærslu felist niðurfelling krafna. Einungis er verið að leggja mat á líklegri innheimtu þeirra. Þetta þrennt á sér sam eiginlegan tilgang, þ.e. að tryggja að í efnahagsreikningi séu eignir sýndar miðað við raun verulegt verðmæti þeirra á hverjum tíma. Í skýrslu þessari er hugtakið afskrift notað um niðurfærslu skattkrafna (óbeina afskrift) og niðurfellingu þeirra (beina afskrift).

2.2	Bein afskrift.

Eðli máls samkvæmt er nauðsynlegt að afskrifa skattkröfur þegar þær eru tapaðar. Slík afskrift er nefnd bein afskrift, og felur það í sér að tiltekin skattkrafa er færð út af við skiptareikningi viðkomandi gjaldanda í tekjubókhaldskerfi ríkissjóðs á þeirri forsendu að hún sé sannanlega töpuð. Við mat á því hvort krafa telst töpuð er horft til innheimtutil rauna, hugsanlegra trygginga, aldurs kröfu með tilliti til fyrningar og fjárhagsstöðu við komandi gjaldanda. Almennt má segja að við beina afskrift sé lagt til grundvallar að úti lokað sé talið að innheimta kröfuna með þeim úrræðum sem innheimtumenn ríkissjóðs hafa. Um nánari umfjöllun um verklagsreglur við afskriftir vísast til kafla 4.

2.3	Óbein afskrift.

Beinar afskriftir einar sér eru ekki nægilegar til að náð sé því markmiði afskrifta að tryggja að ríkisreikningur gefi rétta mynd af efnahagi ríkissjóðs. Það stafar af því að vitað er að ákveðinn hluti skattakrafna á hverjum tíma er óinnheimtanlegur, þótt ekki sé komið að þeim tíma að krafa sé afskrifuð beinni afskrift. Því hefur í samræmi við góðar reiknings skilavenjur einnig verið beitt svonefndri óbeinni afskrift eða niðurfærslu skattkrafna. Óbein afskrift felur í sér að skattkröfur ríkissjóðs eru færðar niður í bókhaldi ríkissjóðs um þá fjárhæð sem talið er á hverjum tíma að líklegt sé að tapist af þeim. Í þessum tilgangi eru teknar til sérstakrar skoðunar kröfur sem lýst hefur verið í þrotabú, þar sem skiptum er ólokið. Einnig eru teknar til skoðunar kröfur sem gert hefur verið árangurslaust fjárnám fyrir. Þetta er nauðsynlegt til að tryggja að kröfur ríkissjóðs verði ekki ofmetnar.

Óbeinar afskriftir eiga sér ekki langa sögu í reikningsskilum ríkissjóðs. Í ríkisreikningi árið 1988 var í fyrsta sinn reynt að meta mögulega innheimtu á eftirstöðvum ríkistekna. Þessar óbeinu afskriftir byggðu eingöngu á upplýsingum frá innheimtumönnum ríkissjóðs og gjaldheimtum um skuldir aðila í gjaldþrotaskiptum og aðila þar sem gjaldþrotaskiptum var lokið þann 31. desember 1989. Skuldir aðila sem voru í gjaldþrotaskiptum voru færðar niður um 75% en skuldir aðila þar sem skiptum var lokið hjá að fullu.

Í skýrslu ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 1992 var bent á að rétt væri að breyta framsetningu afskrifta og niðurfærslna í ríkisreikningi. Eðlilegast væri að tapaðar kröfur ríkissjóðs væru færðar til gjalda í ríkisreikningi en ekki dregnar frá tekjum. Öðruvísi sýndi ríkisreikningur ekki álagðar tekjur viðkomandi árs þar sem inni í tekju færslunni væru tapaðar kröfur, aðallega vegna fyrri ára. Þannig væri erfitt að meta tekju breytingu á milli ára þar sem fjárhæð tapaðra krafna getur sveiflast eftir árum. Bent var á að sú aðferð að horfa einungis á kröfur á aðila sem væru undir skiptum eða aðila þar sem skiptum væri lokið hjá væri ófullnægjandi, því kröfur gætu verið tapaðar þó viðkomandi skuldari hefði ekki verið tekinn til gjaldþrotaskipta.

Í ríkisreikningi 1993 var reynt að leggja frekara mat á þessar kröfur, þ.e. reynt var að meta líklega innheimtu krafna hvort sem viðkomandi skuldari var kominn í gjaldþrota skipti eða ekki. Því hækkuðu óbeinar afskriftir á árinu 1993 umtalsvert. Hækkun á óbein um afskriftum árið 1994 var á hinn bóginn svo til eingöngu vegna þess að kröfur á gjald þrota aðila höfðu aukist.

Óbeinar afskriftir hafa þannig fengið aukið vægi með árunum og ekki hvað síst á sl. þremur árum í samræmi við almenna þróun reikningsskila ríkissjóðs. Gera má ráð fyrir að óbeinar afskriftir aukist enn á næstu árum, ekki síst ef frumvarp til laga um fjárreiður ríkis sjóðs verður að lögum, en samkvæmt því frumvarpi munu almennar reikningsskilareglur gilda um reikningsskil ríkissjóðs eftir því sem við getur átt. Til samanburðar má benda á að fyrirtækin færa niður viðskiptakröfur sínar í sama skyni og aðrir stórir kröfueigendur eins og bankar og sparisjóðir hafa ítarlegar reglur um óbeinar afskriftir í reikningsskilum sín um.

Að mati ráðuneytisins hefur það verklag sem þróast hefur við óbeinar afskriftir verið í rétta átt. Þó fallast megi á ýmis rök þess að ekki sé eðlilegt að draga afskriftir frá tekju megin má einnig með gildum rökum draga í efa réttmæti þess að tekjufæra í reikningi rík issjóðs allar þær skattakröfur sem nú eru þar færðar til tekna. Á það fyrst og fremst við um áætlanir af ýmsum toga sem oftast myndu lækka eftir kærumeðferð hjá skattyfirvöldum og því endurspegla þær því ekki raunverulegt verðmæti nema að hluta til. Ljóst er að bók færðar áætlanir koma aldrei til með að raungerast sem tekjur ríkissjóðs nema að hluta. Því er óhætt að fullyrða að tekjufærsla áætlana að fullu gefi á sama hátt og frádráttur afskrifta tekjumegin ranga mynd af tekjum ríkissjóðs þar sem á bak við hana stendur ekki í reynd sá tekjustofn sem færður er þannig til bókar. Tekjufærslan leiðir því óhjákvæmilega til af skrifta síðar á kröfum, sem aldrei voru skatttekjur" í eiginlegum skilningi og gefur þannig með sama hætti ranga mynd af útgjöldum ríkissjóðs. Þessi sjónarmið koma einnig fram í skýrslu ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 1994. Ljóst er að móta þarf skýra stefnu um það hvernig eigi að haga bókfærslu skatttekna og afskrift skattkrafna í reikningsskilum ríkissjóðs í þeim tilgangi að ríkisreikningur gefi sem réttasta mynd af rekstri og efnahag ríkisins. Í niðurstöðum skýrslunnar er vikið stuttlega að úrbótum að þessu leyti.

3. ORSAKIR AFSKRIFTA

3.1	Almennt.

Í skýrslubeiðni er sérstaklega óskað eftir því að gerð verði grein fyrir orsökum afskrifta. Um reikningshaldslega nauðsyn afskrifta er vísað til umfjöllunar í öðrum kafla. Í þessum kafla verður leitast við að skýra orsakir afskrifta skattkrafna og að svara þeirri spurningu hvers vegna álagðar skattkröfur innheimtast ekki að fullu. Jafnframt er reynt að leggja mat á það hvort afskriftir skattkrafna séu óeðlilega miklar vegna slakrar innheimtu eða af öðr um ástæðum.

Þegar leitað er svara við þessu verður að gera grein fyrir nokkrum atriðum. Allstór hluti þeirra skattkrafna sem eru afskrifaðar byggja á áætluðum skattstofnum. Það hefur í för með sér að afskrifaðar skattkröfur endurspegla ekki nema að hluta raunverulegt fjártjón ríkis sjóðs. Ef framtölum væri skilað kæmi oft í ljós að litlir eða engir skattstofnar standa að baki. Hátt afskriftahlutfall skýrist fyrst og fremst af vægi áætlana í afskrifuðum kröfum og því er nauðsynlegt að skýra hvað raunverulega býr að baki skattkröfum og hvaða reglur eru lagðar til grundvallar þegar skattákvörðun á sér stað. Í kafla 3.2 er gerð grein fyrir forsend um skattkrafna með sérstakri vísan til afskrifta.

Það er staðreynd að ákveðinn hluti af álögðum sköttum, sem byggja á framtöldum stofnum, tapast og eru afskrifaðir beinni afskrift. Skýringar þessa eru margvíslegar. Þegar samdráttur er í þjóðfélaginu kemur það niður hjá innheimtu ríkissjóðs eins og öðrum kröfu höfum. Skattkröfur innheimtast þó mismunandi vel eftir skatttegundum. Það skýrist af ýmsum atriðum, m.a. af mismunandi innheimtuúrræðum. Í kafla 3.3 er fjallað um inn heimtuna, innheimtuúrræðin og almennt um viðbrögð við vangreiðslu skatta og þá stefnu sem fylgt hefur verið við innheimtu skatta á undanförnum árum.

3.2	Sérstaða skattkrafna.

Við samanburð á afskriftahlutföllum annars vegar hjá ríkinu vegna tapaðra skattkrafna og hins vegar hjá öðrum kröfuhöfum, t.d. bönkum, þarf að hafa í huga að ákveðinn grund vallarmunur er á eðli krafnanna, sem skekkir slíkan samanburð. Fjárkröfur aðrar en skatt kröfur eru yfirleitt ákveðnar á grundvelli samnings, þar sem báðir samningsaðilar ákvarða samningsfjárhæðina, sem síðan verður að innheimtanlegri kröfu. Skattkröfur ríkissjóðs eru á hinn bóginn ákveðnar af skattstjórum samkvæmt lögbundnum álagningarreglum, þar sem framtal greiðandans er lagt til grundvallar. Eigandi hinnar almennu kröfu hefur aftur á móti yfirleitt beint eða óbeint afhent skuldaranum verðmæti sem svara til kröfunnar og sett skilyrði svo sem um veð og ábyrgðir eða annað tryggingaform, sem skuldarinn hefur geng ist undir. Gagnvart skattkröfum liggur ekkert slíkt fyrir þegar krafan stofnast, þó inn heimtuaðilinn reyni að tryggja kröfuna þegar til vanskila kemur. Þá skilur það og á milli skattkrafna og almennra fjárkrafna að í mörgum tilvikum byggist skattkrafan ekki á fjár hæð sem viðurkennd er af skuldaranum eða byggð er á óyggjandi upplýsingum. Þannig eru skattakröfur í sumum tilvikum ekki byggðar á innsendu framtali skuldara heldur á áætlun skattstjóra á skattstofnum skuldarans.

Dæmigerða áætlunarheimild skattyfirvalda er að finna í 1. mgr. 96. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum. Samkvæmt henni ber skatt stjóra að gefnum tilteknum forsendum að áætla tekjur og eignir skattaðila svo ríflega að eigi sé hætt við að fjárhæðir séu áætlaðar lægri en þær eru í raun og veru og ákvarða eða endurákvarða skatta hans í samræmi við þá áætlun. Þannig er í lögum gert ráð fyrir að áætlun skattstjórans sé hærri en ætla má að rauntölur muni gefa til kynna. Þetta hefur það óhjákvæmilega í för með sér að skattkröfur ríkissjóðs eins og þær birtast í tekjubókhaldi ríkisins gefa ekki rétta mynd af því hverjar kröfurnar verða þegar skattaðili hefur sent inn framtal eða bætt úr annmarka á því sem leitt hefur til áætlunar. Í mörgum tilvikum eru það einmitt áætlaðar kröfur sem verið er að afskrifa, jafnvel kröfur á fyrirtæki og einstaklinga sem hætt er starfsemi. Afskrift slíkra krafna er þannig ekki raunverulegt tjón ríkissjóðs, með sama hætti og væri ef um almenna fjárkröfu væri að ræða.

Þessi sérkenni skattkrafna verður að hafa í huga þegar dregnar eru ályktanir af fjárhæð afskrifaðra skattkrafna um fjártjón ríkissjóðs. Áætlun skattstofna er oft vísbending um að fjárreiður viðkomandi aðila séu ekki í lagi. Á það sér í lagi við um aðila sem ítrekað hefur sætt áætlunum vegna þess að þeir senda ekki inn framtal. Þegar skattaðili er kominn í veru lega greiðsluerfiðleika hættir honum til að láta skattskil sín reka á reiðanum. Á þetta t.a.m. við um aðila sem kominn er í gjaldþrotameðferð eða er við það að verða gjaldþrota. Þrota meðferð getur tekið langan tíma. Litið er svo á að á skiptastjórum hvíli ekki sú skylda að skila inn framtölum vegna liðins tíma, a.m.k. ekki þegar um er að ræða eignalaus bú. Í slíkum tilvikum virðist enginn hafa hagsmuni af því að skilað sé inn framtölum, þ.e. eng inn annar en ríkissjóður á grundvelli reikningshaldsins. Á búinu hvíla því þær áætlanir sem skattstjóri hefur gert. Ef um er að ræða bú þar sem finnast eignir verður að telja að sú skylda hvíli á skiptastjóra að telja fram fyrir liðinn tíma, þar sem ella væru kröfur ríkis sjóðs í búið hærri en þær myndu verða ef skattákvörðun ætti sér stað á grundvelli framtala og þar með fengi ríkissjóður meira vægi við úthlutun úr búinu en yrði ef framtölum væri skilað. Staðreyndin er sú að í mörgum tilvikum eru þær skattakröfur sem lýst er í þrotabú byggðar á áætlunum a.m.k. að einhverjum hluta. Þessar kröfur eru síðan afskrifaðar að gjaldþroti loknu. Um getur verið að ræða mjög háar fjárhæðir, þar sem dráttarvextir hafa hlaðist upp.

Oft heyrist að skattstjórar gangi of langt í áætlunum sínum. Þannig séu oft felldar niður jafnvel tugir milljóna króna þegar framtölum er loks skilað. Almenn verklagsregla hjá skattstjórum er að horft er til framtaldra stofna vegna eldri tímabila og bæta í fyrstu lítil lega við þá stofna til að tryggja að áætlun sé ekki of lág. Ef framteljandi skilar ekki inn skýrslu á næsta tímabili er áætlunin hækkuð og er tilgangur fyrst og fremst sá að knýja framteljanda til að skila inn framtali. Þótt þetta sé almenna reglan má finna ýmis frávik frá henni. Má í því sambandi nefna að stundum er ekki við neina sögu að styðjast þar sem gjaldendur hafa í sumum tilvikum aldrei skilað inn framtali sem skattstjóri getur byggt skattákvörðun sína á.

Ráðuneytið telur að með skýrari verklagsreglum og betra flæði upplýsinga til skatt stjóra megi lækka áætlaðar skattakröfur án þess að gengið sé gegn því markmiði að áætlan ir séu svo ríflegar að ekki sé hætta á að fjárhæðirnar verði lægri en þær yrðu ef framtali væri skilað eins og lög gera ráð fyrir. Finna má dæmi þess að áætlanir margfaldist með hverju tímabilinu, jafnvel þótt viðkomandi skattaðili sé kominn í gjaldþrot. Eðlilegt er að þegar ákvörðun er tekin um áætlun sé horft til veltu og tekna eins og þær hafa verið fram taldar og er er sú almennt raunin í skattframkvæmdinni þó benda eigi undantekningar frá þessu eins og fyrr greinir. Jafnframt er nauðsynlegt að skattstjóri fái upplýsingar um það þegar aðili er tekinn til skipta eða gert er árangurslaust fjárnám hjá honum. En þess má finna dæmi að eignarskattsstofn hafi verið áætlaður hjá aðila sem kominn var í gjaldþrota skipti. Í því tilviki hafði skattstjóri ekki upplýsingar um skiptin. Unnið hefur verið að því að bæta upplýsingaflæði til skattyfirvalda hvað þetta áhrærir. Þannig hefur skattstjórinn í Reykjavík komið sér upp gagnagrunni um aðila í gjaldþrotaskiptum. Nauðsynlegt er að aðrir skattstjórar hafi sambærilegan gagnagrunn auk þess sem æskilegt væri að skattstjórar hefðu upplýsingar um árangurslaus fjárnám í sínu umdæmi.

Hafa verður í huga að flestar áætlanir ná því markmiði að framtali er skilað inn. Stærst ur hluti þeirra aðila sem skattar eru áætlaðir á skila að lokum framtölum og er álagningin þá leiðrétt til samræmis við upplýsingar sem þar koma fram. Leiðréttingin kemur fram sem breyting á álagningu í reikningsskilum ríkissjóðs en ekki sem afskrift á skattkröfu. Hún kemur því til lækkunar tekjumegin en er ekki gjaldfærð sem afskrift.

Þá verður og að hafa í huga að áætlanir skattstjóra eru ekki eingöngu gerðar vegna þess að framtali er ekki skilað. Í sumum tilvikum kemur í ljós að framtal styðst ekki við neitt bókhald og áætla þá skattyfirvöld stofna á grundvelli skattrannsóknar. Má ætla að oftast endurpegli slíkar áætlanir a.m.k. raunverulega stofna.

Í skýrslu ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 1994 er allítarleg umfjöll un um afskriftir. Þar segir m.a. um áætlanir og afskriftir:

Það sjónarmið að ofáætla skatta frekar en hitt, er skiljanlegt út frá hagsmunum ríkisins. Lögum samkvæmt ber að tryggja að skattaðili hagnist ekki á að skila ekki tilskyldum framtölum. Á móti kemur að út frá reikningshaldslegu sjónarmiði er ekki réttlætanlegt að ofáætla tekjur. Að sjálfsögðu er einnig óæskilegt að sýna niðurfellingu á óraunhæfum skattkröfum sem afskrift í ríkisreikningi. Í afskrift inni hlýtur að felast að fullgild krafa hafi tapast af einhverjum ástæðum. Því er hins vegar ekki til að dreifa nema í helmingi tilvika eins og komið er fram. Það sem helst sýnist koma til álita til úrbóta í þessu efni er eftirfarandi:

1.	Bæta upplýsingastreymi á milli skattstjóra, innheimtumanna og skiptastjóra þannig að álagning sé byggð á sem nákvæmustum upplýsingum um stöðu skattaðilans.

2.	Tekjufæra áætlanir skattstjóra ekki að fullu í fjárhagsbókhaldi ríkissjóðs enda þótt þeim sé áfram viðhaldið í innheimtukerfinu."

Eins og fram kemur hjá ríkisendurskoðun felast mótsagnir í markmiðum þeim sem búa að baki áætlunum annars vegar og reikningshaldslegum forsendum afskrifta hins vegar. Það er út af fyrir sig ekki æskilegt að sýna niðurfellingu á óraunhæfum skattkröfum sem afskrift í ríkisreikningi. Það breytir á hinn bóginn ekki því að áætluð skattkrafa er jafngild sérhverri annarri skattkröfu. Það fyrirkomulag að tekjufæra ekki áætlanir að fullu í ríkis bókhaldi kemur vel til álita. Það krefst þess á hinn bóginn að settar verði skýrari reglur um áætlanir skattstjóra og hvort og þá hve stóran hluta krafnanna á að tekjufæra. Sömuleiðis þarf að tryggja að þessi skipting áætlana rýri ekki gildi áætlana sem lögvarinna krafna sem hægt er að fá fullnustu fyrir með atbeina dómstóla.

Varðandi frekari umfjöllun um áætlanir og afskriftir vísast til svars við spurningu skýrslubeiðanda í kafla 5.11 og jafnframt er vísað til umfjöllunar hér að lútandi í niður stöðum skýrslunnar.

4. INNHEIMTA SKATTA

4.1	Almennt.

Hlutur áætlana skýrir ekki afskriftir skattkrafna nema að hluta til. Ávallt tapast nokkur hluti skattkrafna sem byggst hafa á innsendum framtölum. Verða hér raktar nokkrar ástæð ur þess að skattakröfur tapast.

Í fyrsta lagi líður ávallt nokkur tími frá því að skattskyld starfsemi eða skattskyld atvik áttu sér stað og þar til innheimta skatta getur hafist. Er þetta nokkuð breytilegt eftir skatt tegundum. Almennt má segja að taphætta krafna aukist eftir því sem lengra líður frá því að skattkvöð myndast og þar til skattkrafan verður gjaldkræf. Má í þessu sambandi nefna þinggjöld lögaðila og einstaklinga sem ekki eru innheimt í staðgreiðslu eða fyrirfram greiðslu. Þessi gjöld eru innheimt árið eftir að skattkvöðin myndaðist. Í virðisaukaskatti getur innheimta hafist tveimur til fjórum mánuðum eftir að skattskyld viðskipti eiga sér stað. Á þeim tíma getur skattaðili verið kominn í greiðsluþrot eða starfsemi verið hætt af öðrum orsökum. Í þeim tilvikum bera hefðbundnar innheimtuaðgerðir oft ekki árangur og skuldari endar í gjaldþroti án þess að krafan fáist greidd.

Í öðru lagi er hluti afskrifaðra skattkrafna vegna endurákvarðana skattstjóra eftir að í ljós hefur komið að skattstofnar voru rangt taldir fram, innskattur ranglega færður í skýrslu o.þ.h. Það liggur í hlutarins eðli að öll skattsvik sjást ekki við yfirferð framtala en koma síðar í ljós við skatteftirlit og skattrannsóknir. Oft er það svo að þegar að endurákvörðun kemur reynist hún gjaldandanum um megn og endar hann í gjaldþroti. Stundum eru skatt aðilar komnir í gjaldþrotaskipti þegar endurákvörðun skattyfirvalda á sér stað og innheimta því ekki möguleg.

Í þriðja lagi eru þau tilvik þegar innheimta hefur dregist vegna þess að ekki var beitt ítr ustu innheimtuaðgerðum strax og það var mögulegt. Innheimtumenn ríkissjóðs geta gripið til innheimtuúrræða, en þau eru þó mismunandi eftir sköttum. Þannig er heimilt að loka atvinnurekstri hjá þeim sem skulda staðgreiðslu opinberra gjalda, virðisaukaskatt, trygg ingagjald og vörugjald. Í öðrum tilvikum fylgir lögveð kröfum og einnig geta innheimtu menn gert fjárnám í eigum gjaldanda fyrir skattaskuldunum. Þessi innheimtuúrræði eru misvirk. Þannig er lokunarheimild gagnslaus ef starfsemi er þess eðlis að ekki er til staðar starfsstöð sem unnt er að loka, starfsemin hefur verið lögð niður eða e.t.v. flutt undir nafn nýs aðila, sem ekki er hægt að gera ábyrgan. Þá er og algengt að ekki séu til staðar eignir sem unnt er að gera fjárnám í. Það er ákvörðunarefni innheimtumanna ríkissjóðs að meta hvenær tiltækum innheimtuúrræðum er beitt innan marka laga og almennra verklagsreglna. Slíkt mat er vandasamt og er jafnvel erfitt eftir á að meta hvort önnur ákvörðun en tekin var hefði reynst heppilegri. Innheimtumaðurinn verður ekki aðeins að meta hvað líklegast sé til árangurs í hverju tilviki fyrir sig heldur einnig áhrif tiltekinna aðgerða á innheimtu almennt, m.a. með tilliti til þess jafnræðis sem honum ber að gæta. Í þeim tilgangi að sam ræma störf innheimtumanna hefur fjármálaráðuneytið beint sameiginlegum leiðbeiningum til þeirra og sendir þeim reglulega upplýsingar um skuldir með tilmælum um innheimtuað gerðir.

Þrátt fyrir samræmdar innheimtuaðgerðir af þessu tagi tekst ekki að innheimta allar kröfur. Ríkið er í sömu stöðu og aðrir kröfuhafar og í mörgum tilvikum er um eignalausa aðila að ræða og því ekki hægt að fá fullnustu krafnanna. Það eru ákveðin takmörk fyrir því hversu stóran hluta af kröfum unnt er að innheimta. Ráðuneytið leitast við, eins og fyrr greinir, að fylgjast náið með framvindu innheimtumála, ekki einungis frá því sjónarmiði að brýnt sé að tekjur ríkissjóðs innheimtist heldur einnig til að tryggja jafnræði við innheimtu skatta á milli umdæma. Aðstæður í innheimtuumdæmum eru mismunandi. Í smærri um dæmum eru það oft tiltölulega fáir en stórir aðilar sem bera upp atvinnulífið. Er því skilj anlegt að innheimtumenn veigri sér við að ganga hart eftir greiðslu með lokunaraðgerðum. Þeir eru oft undir þrýstingi frá forsvarsmönnum fyrirtækis og íbúum svæðisins og fleiri að ila sem óska eftir frestun á aðgerðum. Ráðuneytið hefur á síðustu árum haft þá stefnu að innheimtan eigi að vera hlutlæg og óháð staðbundnum aðstæðum á hverjum stað. Það getur á hinn bóginn verið í undantekningartilvikum eðlilegt að fresta aðgerðum, þ.e. ef fyrir liggur að hagur einstakra gjaldenda muni vænkast eða líkur á greiðslum aukist af öðrum ástæðum í náinni framtíð. Í slíkum tilvikum getur hagsmunum ríkissjóðs verið betur borgið með frestun aðgerða og eru þess dæmi að ráðuneytið hafi veitt atbeina sinn til slíkra frest veitinga. Með tilliti til jafnræðissjónarmiða verður þó að fara mjög varlega í slíka fresti og gera verður ríkar kröfur til þess að sýnt sé fram á greiðslumöguleika með haldbærum hætti.

4.2	Samningar um skattskuldir.

Ekki verður fjallað um innheimtu og afskriftir án þess að minnast á þær reglur sem starfað er eftir við samninga um skattskuldir og hver er stefnan í innheimtumálum þegar sýnt er að kröfur innheimtast ekki með fullnustugerðum.

Fyrir það fyrsta er litið svo á að innheimtumaður hafi tiltekið svigrúm til að fresta inn heimtu. Hann verður að meta það hverju sinni hvort frestveiting er til þess fallin að greiða fyrir að krafa verði gerð upp. Hann verður jafnframt að líta til þess að mikilvægt er að jafn ræði ríki á milli gjaldenda.

Fjármálaráðherra hefur samkvæmt 2. mgr. 111. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, heimild til að skuldbreyta hlut ríkissjóðs í opinberum gjöldum. Heimild þessi hefur verið túlkuð mjög þröngt og ber að leita umsagnar innheimtumanns og ríkisendur skoðunar áður en til skuldbreytingar getur komið. Í lagaákvæðinu er það sett sem skilyrði að hagsmunum ríkissjóðs verði betur borgið með skuldbreytingunni. Í því felst að ríkis sjóði verður að standa til boða betri tryggingar en innheimtumaður hefur fyrir. Heimild þessi kom inn í lögin á árinu 1989 í þeim tilgangi að koma í veg fyrir geðþóttasamninga um skattskuldir. Ákveðnar reglur hafa myndast um framkvæmd þessarar skuldbreytingar heimildar. Þannig eru kröfur t.d. ekki felldar niður, hvorki höfuðstóll, vextir eða kostnað ur.

Með vísan til þessarar heimildar og þeirrar framkvæmdar sem mótast hefur um hana hefur ráðuneytið ekki treyst sér til þess að mæla með nauðasamningum við gjaldendur þeg ar eftir slíku hefur verið leitað. Þó hefur það að sjálfsögðu komið fyrir að ráðuneytið hefur þurft að beygja sig undir nauðasamninga þegar vægi atkvæða ríkissjóðs hefur ekki verið slíkt að girt væri fyrir staðfestingu þeirra. Þess skal getið að fjármálaráðherra hefur lagt fram frumvarp þar sem sett er inn í 111. gr. sérstök heimild til þátttöku í nauðasamningum. Gert er ráð fyrir að sú heimild verði bundin sambærilegum skilyrðum og mótast hafa í framkvæmd varðandi skuldbreytingarnar. Verði þetta frumvarp að lögum mun ráðuneytið væntanlega í auknum mæli verða þátttakandi í nauðasamningum.

Þeirri ófrávíkjanlegu verklagsreglu hefur verið fylgt að semja hvorki um skuldbreytingu á sköttum sem lokunarheimild fylgir, né um skuldbreytingu á hlut ríkissjóðs í opinberum gjöldum hjá gjaldendum sem skulda slíka skatta. Innheimtumenn hafa skýr fyrirmæli frá fjármálaráðuneytinu um hvernig innheimta beri slíka skatta. Flestir gjaldendur greiða á eindaga og aðrir áður en gripið er til harðra innheimtuaðgerða gegn þeim. Svigrúm til samninga við þá sem enn skulda þegar til aðgerða kemur er mjög takmarkað vegna jafnræðissjónarmiða. Þannig verður gjaldandi að setja tryggingu fyrir kröfunni og samn ingur um greiðslur að miðast við að vanskil lækki en standi ekki í stað eða aukist vegna nýrra krafna.

5. VERKLAG VIÐ BEINAR AFSKRIFTIR

Fram til ársins 1991 fóru flestar afskriftabeiðnir til ríkisendurskoðunar sem setti skil yrði fyrir afskrift krafna og tók ákvarðanir um þær. Á árinu 1991 óskaði ríkisendurskoðun eftir að fjármálaráðuneytið tæki virkari þátt í vinnu við afskriftir, enda hefur það forræði sem eigandi krafnanna. Var þá settur á stofn vinnuhópur um afskriftir á skattskuldum. Fyrsta verkefni hans var að skilgreina almennar reglur um það hvenær skattkrafa teldist endanlega töpuð og því hæf til afskriftar.

Engin almenn lagaheimild er til afskrifta skattskulda. Það leiðir hins vegar af eðli máls að kröfur sem eru tapaðar eiga ekki heima í bókhaldi ríkissjóðs. Ráðuneytið hefur ekki heimildir til að fella niður kröfur á öðrum forsendum. Afskriftareglurnar fjalla því fyrst og fremst um það hvenær sannreynt sé að krafa sé töpuð.

Innheimtumenn hafa fengið ákveðnar leiðbeiningar frá fjármálaráðuneytinu um það hvað þurfi að vera fyrir hendi til þess að krafa sé talin hæf til afskriftar. Þegar lokið er þeim innheimtuaðgerðum sem mælt er fyrir um án þess að krafa hafi innheimst getur inn heimtumaður sent ráðuneytinu eða ríkisendurskoðun beiðni um afskrift. Starfshópur um af skriftir sem fyrr var getið, tekur hvert mál til sérstakrar skoðunar og tekur ákvörðun um það hvort fullnægjandi forsendur séu til afskriftar. Ef afskrift er heimiluð er krafan færð út úr tekjubókhaldi ríkisins. Ef synjað er um afskrift ber viðkomandi innheimtumanni ríkis sjóðs að halda áfram að innheimta kröfuna.

Eigi skattkrafa rætur að rekja til atvinnurekstrar er gerð krafa um að gjaldþrotaskipti liggi fyrir í viðkomandi búi áður en fallist er á afskrift. Farið er fram á gjaldþrotaskipti í þeim tilgangi að gerð sé formleg könnun á ráðstöfun eigna fyrir búskiptin og eignastöðu viðkomandi bús. Gera má ráð fyrir að um 90–95% afskrifaðra krafna sem stofnað er til í at vinnurekstri séu afskrifaðar á grundvelli gjaldþrots. Hin 5–10% eru afskrifuð vegna þess að krafan hefur tapast af öðrum ástæðum, svo sem fyrirtæki hefur verið afmáð úr fyrirtækja skrá, krafa fyrnst, allir forráðamenn þess hafa sagt sig úr stjórn án þess að tilkynnt væri um nýja stjórnarmenn, forráðamenn hafa flúið land, forráðamenn eru látnir o.s.frv.

Yfir helmingur afskrifaðra krafna á einstaklinga eru vegna þeirra sem starfað hafa sem verktakar í atvinnurekstri. Reynt er að afskrifa slíkar kröfur einvörðungu á grundvelli gjaldþrotaskipta, en oft tekst ekki að hafa upp á þessum gjaldendum. Nokkuð er um að skuldugir gjaldendur fari út í verktakastarfsemi með það að markmiði að skjóta skattinum undan, að komast hjá greiðslu meðlaga eða til þess að koma í veg fyrir að innheimtumenn ríkissjóðs geti látið draga af launum þeirra upp í vangoldin opinber gjöld.

Þegar um er að ræða kröfur á einstaklinga sem ekki tengjast atvinnurekstri er hægt að sækja um afskrift á grundvelli árangurslauss fjárnáms, þó þannig að viðkomandi verður að hafa mætt við fyrirtöku fjárnámsgerðar og lýst yfir eignaleysi. Innheimtumönnum ríkis sjóðs ber þó að gera kröfu um gjaldþrotaskipti ef þeir telja vafa leika á að gjaldandinn sé eignalaus, ef um mjög háar skuldir er að ræða eða ítrekuð vanskil. Þegar afskrifað er með þessum hætti er krafan yfirleitt ekki afskrifuð að fullu heldur er yngsti hlutinn skilinn eftir til að mæta hugsanlegri skuldajöfnun á móti bótum og ýmsum endurgreiðslum úr skattkerf inu. Markmiðið með því er að afskrifa ekki meira en sjáanlegt er að sé raunverulega tapað.

6. SVÖR VIÐ EINSTÖKUM SPURNINGUM

Hér á eftir verður einstökum spurningum í skýrslubeiðninni svarað. Í viðauka við skýrsluna eru dregnar saman í töflur ýmsar talnalegar upplýsingar um álagningu gjalda og innheimtu s.l. áratug. Verður vísað til viðaukans um ýmsar af hinum umbeðnu upplýsing um og frekari sundurliðanir á þeim.

Þar sem tvær fyrstu spurningarnar eru að mestu um sömu efnisatriðin og svör við þeim byggjast á sömu talnalegu upplýsingunum er þeim svarað hér í einu lagi. Spurt er:

Hversu mikið var afskrifað af skattskuldum (beinir skattar og aðrir skattar) árið 1985–1990, skipt eftir innheimtuumdæmum í fjárhæðum og sem hlutfall af heildar álagningu hvers umdæmis, og hve mikill var kostnaður við árangurslausar innheimtu aðgerðir?

Hvernig skiptast 28 milljarða kr. afskriftir (samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneyt isins) opinberra gjalda sl. fimm ár á innheimtuumdæmi og hve hátt hlutfall er um að ræða hjá hverju umdæmi af heildarálagningu?

Kröfur án dráttarvaxta vegna helstu skattategunda á árunum 1985 til 1994 voru samtals um 620 milljarðar króna. Af þessari fjárhæð voru alls um 19 milljarðar króna afskrifaðir á sama tímabili. Þar af voru beinar afskriftir um 10,5 milljarðar króna en útistandandi kröfur voru að auki færðar niður um 8,6 milljarða króna. Afskriftir í heild voru því um 3% álagðra gjalda til innheimtu, þar af beinar afskriftir um 1,7% og óbeinar afskriftir um 1,4%.

Auk skattakrafna samkvæmt álagningu komu um 23 milljarðar króna til innheimtu sem dráttavextir af skattakröfum í vanskilum. Af dráttarvöxtunum voru um 11,8 milljarðar króna afskrifaðir, þar af um 7,1 milljarði króna sem beinar afskriftir en um 4,7 milljarðar króna sem óbeinar afskriftir. Þannig voru rúmlega 50% af álögðum dráttarvöxtum afskrif aðir. Hátt afskriftahlutfall þeirra skýrist af því að kröfur, sem standa lengi inni í tekjubók haldinu áður en þær eru afskrifaðar, safna dráttarvöxtum allan tímann.

Í töflum 1 til 4 í viðauka er ítarlegt yfirlit yfir skatta til ríkisins og innheimtu þeirra á árunum 1985 til 1994, þ.e. því tímabili sem óskað var upplýsinga um. Í töflum þessum eru skattar flokkaðir í fimm flokka sem hér segir:

—	Í flokki 1 eru beinir skattar einstaklinga, þ.e. tekjuskattur og eignarskattur svo og gjald í Framkvæmdasjóð aldraðra.

—	Í flokki 2 eru beinir skattar á lögaðila, þ.e. tekjuskattur og eignarskattur lögaðila.

—	Í flokki 3 eru tryggingagjald og launaskattur.

—	Í flokki 4 eru skattar á sölu vöru og þjónustu, þ.e. virðisaukaskattur, söluskattur og vörugjöld á innlenda framleiðslu. Skattar sem innheimtir eru við tollafgreiðslu svo og tollar eru ekki meðtaldir.

—	Í flokki 5 eru gjöld lögð á bifreiðar, þ.e. bifreiðagjald og þungaskattur.

a.	Innheimta og afskriftir 1985 til 1994 eftir tegund skatta.

Í töflu 1 er heildaryfirlit yfir álagningu og afskriftir á árunum 1985 til 1994. Helstu niðurstöður hennar eru þessar í milljónum króna.

Flokkur	Kröfur	Afskriftir	Afskriftir

m.kr.	m.kr.	%

1.	Beinir skattar einstaklinga.	195.810	6.157	3,14

2.	Beinir skattar lögaðila.	50.427	4.855	9,63

3.	Tryggingagjald og launaskattur	57.121	953	1,67

4.	Skattar á vöru og þjónustu.	305.787	6.699	2,19

5.	Bifreiðagjald og þungaskattur	10.604	395	3,73

Samtals	619.749	19.059	3,08

Í töflu 1 er einnig gerð grein fyrir álögðum dráttarvöxtum og afskriftum af þeim.

Meta verður tölur þessar af varúð m.t.t. þess að þær fela í sér ónákvæmni vegna áætl ana, sem leiðir til ofmats á afskriftum og tekjutapi ríkissjóðs. Af svari við spurningu þrjú hér síðar má ráða að líklegt sé að afskrift raunhæfra krafna og þar með tekjutap ríkissjóðs vegna vanskila sé nálægt 30–40% afskriftanna eða um 1–1,5% en ekki um 3% eins og ætla mætti af töflunni. Úr mismun á þessum tölum má þó lesa vísbendingu þess efnis að munur sé á afskriftum og töpuðum kröfum eftir því hvaða skattar eiga í hlut og til hvaða inn heimtuúrræði er unnt að grípa. Þannig eru afskriftir af veltusköttunum í flokki 4 og gjöld um á laun í flokki 3 lægri en afskriftir í öðrum flokkum. Er hér annars vegar um að ræða þá skatta þar sem innheimtumenn geta þvingað fram skil með því að loka starfsemi skuldarans og hins vegar þá skatta þar sem skil verða ekki þvinguð fram nema með fjárnámi eða áþekkum aðgerðum.

1. Beinir skattar einstaklinga eru opinber gjöld þeirra til ríkissjóðs, þ.e. tekjuskattur og eignarskattur og aðrir álagðir skattar til ríkissjóðs, svo og gjald í Framkvæmdasjóð aldr aðra. Til innheimtu á tímabilinu 1985 til 1994 voru tæplega 196 milljarðar króna. Í þessari tölu er samtala af álagningu þessara gjalda á tímabilinu og breytingar á henni sem gerðar hafa verið á tímabilinu að viðbættum eldri eftirstöðvum við upphaf þess. Til vanskila og þar með til afskrifta er auk vanskila einstaklinganna sjálfra talin vanskil launagreiðenda á afdreginni staðgreiðslu. Þannig reiknaðar afskriftir á tímabilinu voru rúmlega 6,1 milljarð ur króna, sem er 3,14% af því sem til innheimtu var. Af þessari tölu voru afskriftir vegna vanskila á álögðum sköttum um 4,8 milljarðar króna en vegna vanskila á staðgreiðslu af hálfu launagreiðenda voru um 1,3 milljarðar króna afskrifaðar. Sú fjárhæð er 0,57% af staðgreiðslu að fjárhæð 224 milljarðar króna, sem til skila voru á tímabilinu. Beinar af skriftir af opinberum gjöldum einstaklinga voru um 2,8 milljarðar króna eða um 1,44%. Óbein afskrift eða bókfærð niðurfærsla krafna í lok tímabilsins er um 3,3 milljarðar króna, sem er 1,7% af því sem til innheimtu var á tímabilinu.

Álagðir dráttarvextir vegna beinna skatta einstaklinga voru um 6,4 milljarðar króna. Af þeim höfðu um 2,7 milljarðar króna eða nærri 43% verið afskrifaðir í lok tímabilsins.

2. Beinir skattar lögaðila eru opinber gjöld þeirra til ríkissjóðs. Til innheimtu á árun um 1985 til 1994 voru um 50,4 milljarðar króna. Af þessum höfuðstól voru 3.6 milljarðar króna eða um 7,12% afskrifaðir beint. Einnig voru tæplega 1,3 milljarðar króna eða 2,51% afskrifaðir óbeint. Afskriftir voru því samtals um 4,85 milljarðar króna eða um 9,63% þess sem til innheimtu var.

Dráttarvextir, sem lagðir voru á vegna vanskila á opinberum gjöldum lögaðila voru um 5,5 milljarðar króna. Af þeim höfðu um 3,2 milljarðar króna eða tæplega 59% verið af skrifaðir í lok tímabilsins.

3. Launaskattur og tryggingagjald. Þessir skattar eru flokkaðir saman þar sem gjald stofn og gjaldendur eru að mestu leyti hinir sömu. Til innheimtu af þessum gjöldum á tímabilinu 1985 til 1994 komu alls um 57,1 milljarðar króna. Þar af var álagður launaskatt ur á árunum 1985 til 1990 um 16,5 milljarðar króna en tryggingargjald frá 1990 og síðar um 40,6 milljarðar króna. Afskriftir af þessum gjöldum á tímabilinu eru alls um 953 millj ónir króna eða um 1,67% þess sem til innheimtu var. Stærsti hlutinn eða um 694 milljónir króna var í beinni afskrift, sem voru 1,22%. Afskriftir þessara gjalda eru tiltölulegar lágar og hafa farið lækkandi síðustu ár sem rekja má til aukinna innheimtuúrræða því loka má atvinnurekstri til að þvinga fram skil á tryggingagjaldi.

Dráttarvextir vegna þessara gjalda voru um 3,1 milljarður króna. Af þeim hafa um 892 milljónir króna verið afskrifaðar, þ.e. rúmlega 29%.

4. Söluskattur, virðisaukaskattur og vörugjald af innlendri framleiðslu. Til inn heimtu á tímabilinu 1985 til 1994 voru alls 305,8 milljarðar króna. Af þeirri fjárhæð voru um 121 milljarðar króna söluskattur sem lagður var á til 1989 en 177 milljarðar eru virðis aukaskattur, sem lagður hefur verið á síðan. Loks nam vörugjald á innlenda framleiðslu 7 milljörðum króna á tímabilinu. Afskriftir eru alls orðnar um 6,7 milljarðar króna eða 2,19%. Beinar afskriftir eru 3,1 milljarðar króna eða 1,02% en kröfur hafa að auki verið færðar niður um 3,6 milljarða króna.

Dráttarvextir vegna virðisaukaskatts, söluskatts og vörugjalds, voru tæplega 9,3 millj arðar króna. Þar af hefur um helmingur verið afskrifaður.

5. Bifreiðagjöld, þ.e. bifreiðagjald, sem er árlegt gjald sem lagt er á bifreiðar eftir þyngd, og þungaskattur. Af tæknilegum ástæðum nær yfirlit yfir þau einungis til þriggja síðustu ára tímabilsins. Á þessum þremur árum voru 10,6 milljarðar króna til innheimtu. Þar af voru tæplega 400 milljónir króna afskrifaðar eða um 3,73%. Rúmur helmingur var bein afskrift. Dráttarvextir voru 1,2 milljarðar króna og afskrift af þeim er tæp 20%.

Varðandi bifreiðagjöld og þungaskatt er hluti vanskila á hverjum tíma vegna þess að eigendur hafa ekki hirt um að afskrá bifreiðar sínar þegar notkun er hætt og þær eru ónýtar. Gjöld eru þá reiknuð áfram uns afskráð er og þau þá afskrifuð.

b.	Innheimta og afskriftir eftir árum.

Í töflum 2 eru skattakröfur áranna 1985 til 1994 og afskriftir af þeim greindar niður á einstök ár. Úr þeim töflum má fá þetta yfirlit:

Ár	Kröfur	Afskriftir	Afskriftir

m.kr.	m.kr.	%

1985	22.851	100	0,44

1986	31.993	109	0,34

1987	42.084	177	0,42

1988	63.719	1.127	1,77

1989	78.433	1.652	2,11

1990	84.034	2.878	3,43

1991	89.426	1.747	1,95

1992	94.661	2.233	2,36

1993	98.241	2.932	2,98

1994	95.649	1.936	2,02

Óbein afskrift ósundurliðað á ár	4.169

Samtals	619.749	19.059	3,08

Af þessu sést þróun afskrifta þau 10 ár sem taflan tekur til. Til 1987 eru afskriftir lágar, 100 til 200 milljónir króna á ári eða undir 0,5% krafna. Eins og áður hefur komið fram voru afskriftir þá ekki gerðar skipulega með þeim hætti að reynt væri að meta líkleg inn heimtutöp. Á þeim árum voru afskriftir að einhverju leyti færðar tekju megin með því að álagning lækkaði þegar þær reyndust ekki innheimtanlegar. Frá 1988 hefur afskriftahlut fallið verið um 3% og um 2,7 milljónir króna á ári að jafnaði. Ekki virðist hafa orðið mark tæk breyting á þessu hlutfalli frá því að farið var að afskrifa skattakröfur með núverandi hætti.

Í viðaukanum má sjá þróun afskrifta í einstökum gjaldaflokkum. Nokkrar sveiflur eru í afskriftum milli ára, sem fremur er að rekja til vinnubragða við afskriftir en þess að breyt ingar hafi orðið á umfangi þeirra. Afskriftir af kröfum vegna beinna skatta einstaklinga hafa lítið breyst og verið um 3 % á ári með um þriðjungs fráviki til hækkunar eða lækkunar á einstökum árum. Afskriftir af opinberum gjöldum lögaðila fóru vaxandi til 1992 er þær náðu tæplega 11% en hafa síðan lækkað aftur. Hvað skatta á laun og vöruskatta varðar má merkja tiltölulega lækkun afskrifta, sem er þó lægri í þessum gjöldum en öðrum. Ein af ástæðunum er vafalaust að innheimtuúrræðin eru virkari en áður var og þeim beitt af meira samræmi.

c.	Innheimta og afskriftir eftir umdæmum.

Í töflum 3 eru álagning og afskriftir greindar eftir innheimtuumdæmum. Eins og þar kemur fram er nokkur munur á afskriftarhlutföllum eftir umdæmum. Í þessu samhengi þarf að hafa í huga að hlutfall þetta má ekki skoða sem mælikvarða á það hvað tapast hefur af raunhæfum kröfum.

Ekki má draga sterkar ályktanir af mismun afskrifta eftir umdæmum eða embættum þar sem ýmsar forsendur eru mismunandi. Vægi einstakra gjalda í umdæmum og embættum er misjafnt. Þannig eru gjaldheimtur eingöngu með innheimtu opinberra gjalda. Aðrir inn heimtumenn á svæðum þar sem gjaldheimtur starfa eru eingöngu með innheimtu óbeinna skatta og tryggingargjalds en utan þeirra svæða eru þeir með innheimtu allra gjalda og skatta. Eins og fram hefur komið er innheimta og afskrift mismunandi eftir gjaldategund um af ýmsum ástæðum og hefur samsetning gjalda því áhrif á afskriftir í umdæminu. Þá geta miklar sveiflur orðið í afskriftum hjá litlum embættum. Gjaldþrot stórs rekstraraðila hjá litlu embætti getur því valdið miklu fráviki í afskriftum.

Þegar litið er á afskriftir í heild á öllu tímabilinu er hæsta afskriftarhlutfallið hjá ein stöku embætti 8,9% og næst hæst 5,2%. Er annars vegar um að ræða mjög lítið umdæmi og hins vegar embætti sem eingöngu hefur til innheimtu þyngstu gjaldaflokkana, þ.e. opinber gjöld einstaklinga og félaga.

Í töflum 3 er einnig að finna afskriftir einstakra gjaldategunda skipt á innheimtuaðila. Hæstu afskriftir af opinberum gjöldum einstaklinga eru um 5%, sem er rúmlega tvöfalt meðalhlutfallið. Afskriftir af opinberum gjöldum lögaðila eru hæstar um 15% sem er um 50% yfir meðaltalinu ef frá er talið eitt lítið umdæmi þar sem afskriftir voru rúmlega 29%. Afskrift af tryggingagjaldi er í tveimur umdæmum um 4,5% sem er nærri þrefalt meðal talið. Afskrift af söluskatti og virðisaukaskatti er hæst tæp 14% og næst hæst rúm 8%, sem er sexfalt og nærri fjórfalt meðaltalið en í öðrum umdæmum eru afskriftirnar innan við tvöfalt meðaltal. Skýringin á þessum frávikum er fyrst og fremst sú að um er að ræða gjaldþrot stórra aðila, sem skilið hafa eftir skuldir, sem ekki fengust greiddar.

d.	Skipting 28 milljarðakróna afskrifta 1990 til 1994.

Spurt var sérstaklega eftir skiptingu 28 milljarða króna afskrifta 1990 til 1994. Er þá verið að vísa til upplýsinga um afskriftir samkvæmt ríkisreikningi og framreiknings á þeim samkvæmt lánskjaravísitölu til verðlags á árinu 1994. Útreikningurinn þessi er í eftirfar andi töflu.

Á verðlagi hvers árs Afskrifaðar skattkröfur skv. ríkisreikningi Upphæðir í þ.kr. 1990 1991 1992 1993 1994 Beinar afskriftir Beinir skattar 413.594 918.120 1.633.879 996.012 916.131 Aðrir skattar 685.055 1.972.294 2.963.742 3.386.849 2.945.687 Samtals 1.098.649 2.890.414 4.597.621 4.382.861 3.861.818 Óbeinar afskriftir Beinir skattar 640.346 -50.729 120.653 1.292.502 749.626 Aðrir skattar 2.186.233 -338.784 -15.407 3.189.125 1.888.361 Samtals 2.826.579 -389.513 105.246 4.481.627 2.637.987 Samtals afskrifað 3.925.228 2.500.901 4.702.867 8.864.488 6.499.805 Lánskjaravísitala 2.886 3.103 3.218 3.298 3.359 Samtals afskrifað á verðlagi 1994 4.568.552 2.707.227 4.908.928 9.028.446 6.499.805 Samtals afskrifað á þessum fimm árum 26.493.289 Samtals afskrifað á þessum fimm árum á verðlagi 1994 27.712.958

Tölur þessar eru í samræmi við það sem að framan hefur verið fjallað um og er vísað til þess og taflna 1, 2 og 3 í viðaukanum til frekari skýringa. Skýring á neikvæðum óbeinum afskriftum sem fram koma í töflunni er að óbeinar afskriftir á árinu eru lægri en bein afskrift á kröfum sem áður höfðu verið færðar niður.

Við samanburð á afskriftum á þessu tímabili og næstu fimm ára á undan þarf að hafa í huga að þær eru lítt sambærilegar af ýmsum ástæðum. Miklar breytingar urðu á skatt kerfinu nálægt skilum þessara tímabila, verðlagsþróun var mjög ólík á þeim og síðast en ekki síst er það að athuga að það er ekki fyrr en á síðara tímabilinu sem farið er að vinna skipulega að afskriftum skattkrafna og farið er að beita óbeinum afskriftum svo að heitið geti. Verulegur hluti þeirra afskrifta, sem fram fóru á síðara tímabilinu eru vegna skattakrafna frá því fyrra eða eldri. Hefði hluti þeirra komið til afskrifta fyrr ef þá hefði verið staðið að afskriftum með sama hætti og nú.

e.	Kostnaður vegna árangurslausra innheimtuaðgerða.

Þá er í spurningunum óskað upplýsinga um kostnað ríkissjóðs vegna árangurslausra innheimtuaðgerða. Samkvæmt upplýsingum frá ríkisbókhaldi er skiptakostnaður vegna gjaldþrotabúa þar sem eignir dugðu ekki fyrir skiptakostnaði þessi:

Upphæðir í þ.kr. 1992 1993 1994 1995 Samtals Skiptakostnaður greiddur af ríkissjóði * * 34.366 40.750 75.116 Annar innheimtukostnaður greiddur af ríkissjóði 71.562 118.127 113.426 115.436 418.551 Innheimtukostnaður útlagður af ríkissjóði sem hefur fallið á ríkissjóð og verið afsrkifaður * * 41.989 23.574 65.563 Samtals: 559.230 * Upplýsingar ekki fyrirliggjandi,

Framangreindur kostnaður hefur fallið á ríkissjóð vegna innheimtu skattskulda á síð ustu fjórum árum. Auk þess nemur útistandandi innheimtukostnaður um síðustu áramót hjá innheimtumönnum ríkissjóðs sem lagður hefur verið á gjaldendur og enn er talið líklegt að innheimtist tæplega 255 milljónum króna. Loks nam útistandandi tryggingafé hjá bústjórum í búum þar sem gjaldþrotaskiptum er ekki lokið 113 milljónum króna.

Hve stór hluti afskrifta skatta og dráttarvaxta sl. tíu ár er vegna áætlana og hvern ig skiptast þær áætlanir milli einstaklinga og lögaðila?

Samkvæmt þeim upplýsingum sem koma fram í töflu 1 eru afskriftir af dráttarvöxt um um 11,8 milljarðar á árunum 1985–1995, en afskrift af höfuðstól skattakrafna eru 19 milljarðar króna. Hlutfall afskrifaðra dráttarvaxta er um 46% af reiknuðum dráttar vöxtum á tímabilinu samanborið við að afskriftir af höfuðstól eru um 3%. Niðurstaða þessi kemur ekki á óvart. Stærstur hluti afskrifta er vegna gjaldþrota, sem að jafnaði hafa tekið langan tíma. Á þeim tíma safnast upp dráttarvextir, sem afskrifast um leið og skattakrafan sjálf.

Ekki er unnt með æskilegri nákvæmni að greina á milli afskrifaðra áætlaðra skattakrafna og þeirra skattakrafna sem byggjast á framtölum skattaðila. Ástæðan er sú að í tekjubókhaldskerfi ríkisins er kröfum ekki haldið aðgreindum eftir því hvort um er að ræða áætlun eða álagningu samkvæmt framtali. Reynt var að nálgast svar við þessari spurningu með því að bera saman afskriftir samkvæmt ríkisbókhaldi og álagningarskrá ríkisskattstjóra. Þetta var eingöngu unnt að gera fyrir eitt ár, árið 1993. Hluti eldri af skrifta hafði þegar verið felldur úr viðskiptamannabókhaldi og afskriftir vegna 1994 og 1995 eru enn það skammt á veg komnar að þær þykja ekki marktækar. Þessi athugun náði því eingöngu til opinberra gjalda einstaklinga og lögaðila á árinu 1993 og afskrifta af þeim til og með 1995. Samkvæmt þessum upplýsingum skiptust afskriftir opinberra gjalda þannig:

Einstaklingar:	m.kr.	%

Afskrifaðar skattakröfur skv. framtali	15,0	16,5

Afskrifaðar skattakröfur skv. áætlun	76,0	83,5

Samtals	91,0	100,0

Lögaðilar:

Afskrifaðar skattakröfur skv. framtali	20,4	7,8

Afskrifaðar skattakröfur skv. áætlun	241,6	92,2

Samtals	262,0	100,0

Þó hér sé aðeins um álagningu eins árs að ræða og eina tegund gjalda gefa þessar tölur ákveðnar vísbendingar. Ekkert bendir til þess að árið 1993 sé frábrugðið öðrum árum í þessu tilliti og afskriftir af opinberum gjöldum eru rúmlega helmingur allra af skrifta á árunum 1985 til 1994.

Þó nærri 90% afskrifta séu kröfur vegna áætlana en einungis um 10% séu afskriftir krafna samkvæmt framtölum má ekki líta svo á að þessi hlutföll segi til um hlutdeild raunhæfra skattakrafna í heildarafskriftum. Hluti áætlana er vegna starfsemi sem hefur farið fram og eru raunhæfur skattstofn. Annar hluti þeirra er það ekki. Ýmislegt bendir til að 20–40% áætlana séu raunhæfar, þ.e. að á bak við þær standi tekjur eða velta sem bera átti skatt. Með því að bæta því við 10% hér að framan má gera ráð fyrir að um 30–50% afskriftanna sé afskrift af raunhæfum skattakröfum.

Sé miðað við það hlutfall og upplýsingar sem koma fram í svari við spurningum 1 og 2 má ætla að fjártjón ríkissjóðs vegna beinna afskrifta af raunhæfum skattakröfum á ár unum 1985–1994 sé um 3–5 milljarðar króna eða um 0,5–0,8% af höfuðstól þeirra skatta sem til innheimtu voru. Að meðtöldum óbeinum afskriftum verða tölur þessar um 5,5–9,5 milljarðar króna eða um 1–1,5% höfuðstólsins.

Hve stór hluti af skattgreiðslum byggðust á áætlunum árlega sl. tíu ár, skipt eftir einstaklingum og lögaðilum?

Eins og fram kemur í svari við síðustu spurningu er skattkröfum ekki haldið að greindum í ríkisbókhaldi eftir því hvort þær byggjast á framtölum eða áætlunum. Svar við þessari spurningu verður því aðeins byggt á lauslegri áætlun sem styðst við hlut áætlana í álagningu.

Samkvæmt landsframtali tekjuskatts síðustu ára hafa um 6% tekna verið áætlaðar og má gera ráð fyrir að svipað hlutfall eða eitthvað hærra eigi við um aðra álagða skatta. Upplýsingar úr virðisaukaskattskerfinu benda til þess að við lok hvers uppgjörstímabils séu áætlanir um 15% þess skatts sem lagður er á vegna tímabilsins. Eftir álagningu hverju sinni berast síðbúin framtöl sem leiða til endurskoðunar og fellur áætlunin þannig út. Með þessum hætti fara áætlanir lækkandi. Reikna má með að flestir þeir aðil ar sem greiða skatta sína skili einnig inn framtölum þó upphaflega hafi verið áætlaðir skattar á þá. Eitthvað er samt um að gjaldendur greiði skatta skv. áætlun en hirði ekki um að standa skil á framtölum. Umfang slíkra skila er ekki þekkt en líklegt er að óveru legur hluti af skattgreiðslum sé þannig tilkominn. Þá má telja líklegt að mestur hluti þeirra áætlana sem eftir standa innheimtist ekki en komi til afskrifta fyrr eða síðar. Rétt er að hafa íhuga í þessu sambandi að áætlanir er ekki einungis gerðar í þeim tilvikum er framtali eða skýrslu hefur ekki verið skilað. Oft byggja áætlanir á skattrannsóknum eft ir að innsent framtal hefur verið tekið til sérstakrar skoðunar. Slíkar áætlanir greiðast oft að fullu.

Hve háar fjárhæðir og hve oft var afskrifað annars vegar vegna gjaldþrota hjá ein staklingum og lögaðilum og hins vegar vegna annarra árangurslausra innheimtu aðgerða sl. tíu árin og hverjar voru helstu ástæður árangurslausrar innheimtu?

Eins og fram kemur í 2. kafla skýrslunnar gilda þær meginreglur að skattaskuldir lögaðila og þær skattaskuldir einstaklinga sem stafa af atvinnurekstri þeirra er einungis afskrifaðar að undangengnum búskiptum eða þá vegna þess að krafa hefur fyrnst, fyrir tæki afskráð, forráðamenn látnir eða að ekki er unnt að knýja fram skipti af öðrum ástæðum. Árangurslaust fjárnám er ekki talið fullnægjandi forsenda til afskrifta. Ekki liggja fyrir nákvæmar upplýsingar um fjölda eða fjárhæðir en líklegt er að 90–95% af skrifta af skattaskuldum vegna atvinnurekstrar séu gerðar að undangengnu gjaldþroti, en 5–10% af öðrum ástæðum.

Sé um að ræða skattaskuldir einstaklinga, sem ekki tengjast atvinnurekstri, geta inn heimtumenn sótt um afskriftir á grundvelli árangurslauss fjárnáms, enda hafi skuldarinn mætt við fyrirtöku og lýst yfir eignaleysi og innheimtumenn telja engan vafa leika á um eignaleysi viðkomandi. Ekki hefur enn verið mikið um umsóknir um afskriftir á þessum grundvelli. Afskriftir af skattaskuldum einstaklinga eru því flestar gerðar að undan gengnu gjaldþroti, en rétt er að hafa í huga að í mörgum tilvikum eru afskrifaðar skatta skuldir einstaklinga vegna atvinnurekstrar sem þeir hafa staðið í.

Hvert hefur verið fyrirkomulag launa eða þóknana til innheimtumanna ríkissjóðs sl. tíu ár og hversu há hafa þau verið fyrir einstaka innheimtumenn á ári sundurlið að eftir launum og öðrum greiðslum?

Með lögum nr. 41/1984 var Kjaradómi falið að ákveða laun ýmissa embættismanna. Meðal þessara voru yfirborgarfógetinn í Reykjavík, tollstjórinn í Reykjavík, tollgæslu stjóri, sýslumenn, bæjarfógetar svo og lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli. Auk mán aðarlauna var flestum forstöðumönnum stofnana greidd þóknun fyrir ómælda yfirvinnu og sumum mæld yfirvinna að auki. Greiðslur þessar voru mjög mismunandi, eða frá 27 upp í 60 stundir á mánuði. Sýslumenn, bæjarfógetar, yfirborgarfógetinn í Reykjavík og tollstjórinn í Reykjavík höfðu nokkra sérstöðu. Þessir embættismenn fengu allir auka laun úr ríkissjóði fyrir innheimtustörf í þágu ríkissjóðs og flestir auk þess greiðslur af uppboðsandvirði eða úr hendi uppboðsþola fyrir uppboð en fengu eftir því minni eða jafnvel engar greiðslur fyrir ómælda yfirvinnu. Í úrskurði Kjaradóms eru þessum emb ættismönnum eins og öðrum ákveðin föst laun, en sýslumönnum, bæjarfógetum og öðr um uppboðshöldurum heimilað að halda óbreyttum lögkjörum til ársloka 1990, ef þeir óska þess og meðan þeir gegna því embætti sem þeir þá gegndu.

Fram á árið 1991 voru því í raun tvö launakerfi í gangi hjá innheimtumönnum ríkis sjóðs. Annars vegar eldra launakerfi, sem byggði á föstum launum, fastri þóknun, auk hlutfalls af uppboðsandvirði. Hins vegar var um að ræða föst laun samkvæmt ákvörðun Kjaradóms og greiðslur fyrir aukavinnu. Á árunum 1990 og 1991 var launakerfi fyrir innheimtumenn ríkissjóðs samræmt. Í nýja kerfinu fengu innheimtumenn föst laun skv. ákvörðun Kjaradóms. Auk þess fengu þeir greidda fasta yfirvinnu sem annars vegar tók mið af umfangi innheimtu og hins vegar var háð árangri hjá viðkomandi embætti við innheimtu á staðgreiðslu, tryggingagjaldi, virðisaukaskatti og þinggjöldum einstaklinga og félaga.

Hér á eftir fer yfirlit yfir þau atriði innheimtu sem áhrif hafa á laun innheimtumanna og yfirvinna sem þeim hefur verið greidd fyrir árin 1992 til 1994. Er það annar vegar álagning hinna tilteknu gjalda og hins vegar eftirstöðvar gjaldanna 1. júlí árið eftir álagningarárið.

Upphæðir í m.kr. Álagning og eftirstöðvar gjalda Álagn. VSK Staðgr. tekjusk. Tryggingagjald Þinggj. einst. Þinggj. fél. Samtals ár Álagn. Eftirst. Álagn. Eftirst. Álagn. Eftirst. Álagn. Eftirst. Álagn. Eftirst. Álagn. Eftirst. 1992 47.985 2.185 35.041 889 9.450 315 7.322 1.651 9.542 1.556 109.339 6.597 1993 37.463 2.396 38.251 870 9.813 286 7.599 1.748 5.659 603 98.785 5.903 1994 35.233 1.803 40.694 717 10.435 210 7.541 1.599 5.364 498 99.268 4.827 Staða 1. júlí ári eftir álagningu

Innheimta sem hlutfall álagningar Álagn. Heildar ár VSK Staðgreiðsla Tryggingagjald Þinggj. einst. Þinggj. fél. árangur 1992 95,45% 97,46% 96,67% 77,45% 83,69% 93,97% 1993 93,60% 97,73% 97,08% 77,00% 89,34% 94,02% 1994 94,88% 98,24% 97,98% 78,80% 90,72% 95,14%

Í samæmi við þennan innheimtuárangur voru laun fyrir innheimtu hjá 26 innheimtu mönnum ríkissjóðs ákveðin eins og hér fer á eftir. Annars vegar voru greiddir árlega 1.055 yfirvinnutímar sem skiptust á innheimtumenn með hliðsjón af því hvað mikið var til innheimtu og hins vegar tímar sem voru breytilegir frá ári til árs og miðuðust við innheimtuárangur í hverju og einu þeirra.

Upphæðir í kr./mánuði Yfirvinna Álagn. Fastir Breytil. Samtals Yfirvinnu- ár tímar tímar tímar laun 1992 1.055 887 1.942 3.736.112 1993 1.055 921 1.976 3.790.743 1994 1.055 1.018 2.073 3.977.113

Eins og tölur um innheimtuhlutfallið gefa til kynna hefur innheimta batnað á þessum árum sem nemur rúmlega einu prósenti á tveimur árum. Aukin innheimta samkvæmt því er rúmlega 1 milljarður króna. Laun innheimtumanna fyrir yfirvinnu hækkuðu vegna þessa bætta innheimtuárangurs um u.þ.b. 3,3 m.kr. sem er um 0,3% hinnar auknu innheimtu. Þess skal einnig getið hér að Kjaranefnd sem starfar samkvæmt lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna hefur nýverið fellt úrskurð um laun innheimtu manna ríkissjóðs. Samkvæmt ákvörðun nefnarinnar er innheimtulaunkerfinu haldið í megindráttum. Föst laun innheimtumanna voru hækkuð nokkuð, en innheimtulaunin lækkuð á móti.

Í síðari hluta spurningarinnar er óskað eftir sundurliðun innheimtuþóknunar niður á einstaka innheimtumenn. Þar sem hér er um að ræða upplýsingar um launagreiðslur til einstakra tilgreindra einstaklinga þykir ekki rétt að birta þær sundurliðaðar á einstak linga. Til þess að gefa greinargóða mynd af þessum launagreiðslum fer hér á eftir yfirlit yfir laun fyrir innheimtu eftir stærð innheimtuumdæma. Tilgreind eru fyrir hvern stærð arflokk hæstu og lægstu laun fyrir yfirvinnu samkvæmt innheimtulaunakerfinu og með altal þeirra á hverju áranna 1992–1994. Það skal tekið fram að innheimtumennirnir fá ekki greidda aðra yfirvinnu hjá embættum sínum.

Innheimtuþóknun innheimtumanna ríkissjóðs Innheimtu- Innheimtu- Innheimtu- Stærðar þóknun þóknun þóknun Meðalþóknun Hámark Lágmark flokkun Fjöldi 1992 1993 1994 á mánuði í flokk í flokk 3 5 992.915 975.131 1.043.376 167.301 167.301 140.823 2 9 1.427.440 1.371.445 1.397.043 155.405 178.659 121.943 1 11 1.315.757 1.444.167 1.536.694 130.201 167.060 84.634 25 3.736.112 3.790.743 3.977.113 147.487

Hefur öðrum en innheimtumönnum ríkissjóðs verið falin innheimta á vangoldnum gjöldum ríkissjóðs eða afmörkuðum þáttum þeirra? Ef svo er, hverjir eru þessir að ilar og hve háar greiðslur hefur hver þeirra fengið á framangreindu tímabili, sund urliðuð eftir árum?

Samkvæmt 109. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, hafa tollstjórar á hendi innheimtu þeirra skatta sem lagðir eru á samkvæmt þeim lögum og í öðrum skattalögum er yfirleitt vísað til þessara laga um innheimtu. Utan Reykjavíkur eru sýslumenn jafnframt tollstjórar og eru þeir almennt kallaðir innheimtumenn ríkissjóðs. Auk tollstjóra fara gjaldheimtur með innheimtu fyrir ríkissjóð. Starfandi gjaldheimtur eru nú fjórar, þ.e. í Reykjavík, Mosfellsbæ, Garðabæ og Seltjarnarnesi. Innheimtumenn ríkissjóðs annast sjálfir innheimtu á vangoldnum gjöldum ríkissjóðs og tíðkast ekki al mennt að öðrum, s.s. starfandi lögmönnum, sé falið að sjá um innheimtu á einstökum skattkröfum ríkissjóðs. Annast embættin sjálf gerð greiðsluáskorana, fjárnámsbeiðna og krafna um gjaldþrota og gerð kröfulýsinga sem og öll önnur störf er tengjast innheimtu skattakrafna. Þess skal þó getið að nokkuð er um það, einkanlega hjá stærstu embættun um að leitað sé til annarra aðila um einstaka þætti innheimtuaðgerða, aðallega vörslu sviptingar lausafjár og að mæta f.h. innheimtumanns við fyriritöku máls í rétti utan um dæmis hans. Ennfremur eru þess dæmi að innheimtumenn hafi falið starfandi lögmönn um meðferð innheimtumála sem fara fyrir dómstóla. Í því sambandi skal tekið fram að ráðuneytið skrifaði öllum innheimtumönnum ríkissjóðs, þ.m.t. gjaldheimtum, bréf á sl. ári, þar sem tilkynnt var um að embætti ríkislögmanns skyldi fara með mál sem færu til dómstóla, þar sem deilt væri um atriði sem lúta að forsendum skattkröfunnar. Þó það sé fyrir utan hið lögbundna verksvið embættis ríkislögmanns að annast rekstur innheimtu mála, tók ráðuneytið þá ákvörðun að fela embætti ríkislögmanns að annast rekstur mála þar sem tekið er til varna af hálfu gjaldenda í aðfararmálum á þeim forsendum að eitt hvað sé athugavert við forsendur skattkröfunnar.

Sá kostnaður sem stafar af því að innheimtumaður felur öðrum tiltekna verkþætti við innheimtu, sbr. framangreint er skuldfærður hjá viðkomandi gjaldanda. Á árunum 1992 til 1995 var þessi kostnaður sem hér segir:

1992	14,4 mkr.

1993	13,6 mkr.

1994	19,4 mkr.

1995	20,2 mkr.

Samtals:	67,7 mkr.

Hjá tollstjóranum í Reykjavík og Gjaldheimtunni í Reykjavík hefur verið samið við starfsmenn þessara embætta um að framkvæma vörslusviptingar utan vinnutíma síns en að öðru leyti er um að ræða kaup á þjónustu starfandi lögmanna. Aðkeypt þjónusta á ár unum 1992–1995 skiptist þannig á embætti innheimtumanna ríkissjóðs:

Upphæðir í þ.kr. Embætti 1992 1993 1994 1995 Samtals: Gjaldheimtan í Reykjavík 554 2.360 2.423 2.662 7.998 Gjaldheimtan á Seltjarnarnesi 1.217 443 711 460 2.830 Gjaldheimtan í Garðabæ 376 163 607 421 1.567 Gjaldheimtan í Mosfellsbæ 0 463 0 0 463 Tollstjórinn í Reykjavík 12.154 9.973 15.314 16.001 53.443 Aðrir innheimtumenn 109 169 390 699 1.367 Samtals 14.409 13.571 19.444 20.243 67.668

Hyggst ráðherra beita sér fyrir hertum lögum, svo sem atvinnuleyfissviptingu, til að koma í veg fyrir að lögaðilar, sem setja fyrirtæki í þrot vegna vanskila á skött um, stofni til sams konar rekstrar undir öðru kenniheiti?

Með spurningunni er væntanlega átt við það fyrirbæri að eigendur og forráðamenn lögaðila í formi hlutafélags láta taka félagið til gjaldþrotaskipta eftir að hafa tæmt það að eignum en stofna nýtt hlutafélag til að halda áfram rekstri hins fyrra. Því miður er þessi háttur ekki óþekktur hér á landi og líklegt að eftir að stofnun hlutafélaga hefur verið gerð auðveldari verði hann enn algengari en verið hefur.

Sá vandi sem við er að eiga í þessum tilvikum er ekki einskorðaður við ríkissjóð. Tjónþolar í þessum tilvikum eru fleiri, lánastofnanir, lífeyrissjóðir, birgjar o.fl. og er því eðlilegt að skoða málið frá víðara sjónarhorni en hagsmunum ríkissjóðs eins.

Samkvæmt almennum skaðabótareglum er unnt að gera framkvæmdastjóra og stjórnarmenn hlutafélaga ábyrga fyrir skuldum hlutafélagsins ef sannað þykir að þeir beri sök á hvernig komið er og hafi vanrækt skyldur sínar. Lítið hefur verið látið reyna á þessa ábyrgð en a.m.k. í einu tilviki hefur Hæstaréttur dæmt forsvarsmenn hlutafélags til að greiða ríkissjóði bætur vegna tjóns sem varð vegna þess að þeir vanræktu að gefa hlutafélagið upp til gjaldþrotaskipta. Í hlutafélagalögunum eru einnig ákvæði til vernd ar lánardrottnum og viðskiptavinum hlutafélaga, m.a. ákvæði um að félag skuli óska eftir gjaldþrotaskiptum þegar eignir þess eru orðnar minni en skuldir. Ákvæði þetta hef ur hins vegar verið að mestu óvirkt eins og fjölmörg dæmi um gjaldþrot sýna þar sem ekkert hefur fengist greitt upp í skuldir. Eftirlit með framkvæmd laganna er sjáanlega ábótavant.

Til álita mun hafa komið í sambandi við lög um hlutafélög að setja í þau ákvæði þess efnis að forráðamenn, þ.e. stjórn og framkvæmdastjóri hlutafélags, sem gert er gjald þrota megi ekki gegna sams konar hlutverki hjá öðru hlutafélagi tiltekinn árafjölda eftir gjaldþrotið. Ákvæði þessa efnis þekkjast, t.d. í Noregi, en ekki hefur orðið af slíkri lagasetningu hér á landi. Sem rök á móti slíkum ákvæðum hefur m.a. verið talið að erfitt yrði að framfylgja slíkum lögum. Hætta yrði á að í stað hinna raunverulegu rekstr araðila yrðu leppar fengnir til að standa formlega fyrir félögunum. Ennfremur er talin hætta á að með því myndi svört atvinnustarfsemi aukast.

Framangreind takmörkun á atvinnustarfsemi einstaklinga er eins og fram hefur kom ið ekki einungis miðuð við vanskil á sköttum. Önnur leið til að knýja á um skil á skött um með sviptingu leyfa til atvinnustarfsemi hefur t.d. verið reynd í Danmörku. Fyrir nokkrum árum voru gerðar þar umfangsmiklar lagabreytingar sem fólu það í sér að að ilar, hvort sem um var að ræða einstakling eða lögaðila, er stunduðu atvinnurekstur samkv. opinberu leyfi, voru sviptir því þegar skattaskuldir þeirra fóru yfir ákveðið mark (50.000 DKR). Ákvæði þessi eru mjög víðtæk og ná m.a. til veitingastarfsemi, kennslu á ökutæki, lögfræðistarfa, endurskoðunarstarfa, svo fátt eitt sé nefnt.

Engar fyrirætlanir eru hjá fjármálaráðuneytinu um breytingar í þessum efnum hér á landi, en kostir í þessum efnum verða ígrundaðir í sambandi við hugsanlegar úrbætur í innheimtumálum.

Í sambandi við þennan þátt málsins er rétt að minnast lagabreytingar sem gerðar voru með lögum nr. 42/1995. Með þeim voru viðurlög við skattalagabrotum stórlega hert. Ráðuneytið telur að sé þeim ákvæðum fylgt eftir muni þau draga úr skattskilasvik um sem og öðrum skattsvikum.

Hve margir einstaklingar hefja ítrekað rekstur eftir gjaldþrot? Ef ekki eru til úr ræði til að staðreyna slíkt hyggst ráðherra beita sér fyrir breytingum sem gera það mögulegt?

Ekki eru til neinar tölfræðilegar upplýsingar um fjölda þeirra einstaklinga sem hefja rekstur að nýju eftir gjaldþrot. Samkvæmt gildandi lögum eru engar heimildir til að stöðva eða takmarka rekstur í þessum tilvikum. Vísast í þessu efni til svars við áttundu spurningu.

Í sambandi við þessa spurningu skal þó vakin sérstök athygli á því að nokkuð er um það að einstaklingar í sjálfstæðri starfsemi haldi henni áfram eftir að þeir eru komnir í gjaldþrotaskipti. Innheimta þeir skatta af viðskiptavinum sínum en skila þeim ekki í rík issjóð. Fyrir nokkru var tekinn upp sá háttur að skattstjórar geta kært þessa aðila og aðra aðila sem ekki standa skil á vörslufjársköttum, til skattrannsóknarstjóra ríkisins. Hann ákveður eftir atvikum hvort málið er sent til rannsóknarlögreglu ríkisins og ríkis saksóknara til ákvörðunar um hvort málið fari fyrir dómstóla.

Benda 28 milljarðar kr. beinar og óbeinar afskriftir á sl. fimm árum, eða að meðal tali um 5% af fjárlögum hvers árs, til þess að vinnubrögð við álagningu eða inn heimtu skattskulda sé ábótavant?

Þær fjárhæðir sem ár hvert eru afskrifaðar eru vissulega háar og gefa tilefni til að endurskoða vinnubrögð ekki aðeins við álagningu og innheimtu skattaskulda heldur kalla einnig á athugun á því hvort bókhaldsleg meðferð í þessu efni sé með þeim hætti sem æskilegt væri. Eins og fram kom í svari við spurningu hér að framan eru þær af skriftir sem þar eru nefndar ekki nema að hluta til afskrift á raunhæfum tekjum ríkis sjóðs. Voru leiddar líkur að því að þær afskriftir gætu svarað til 1–1,5% af álögðum sköttum. Þó svo sé er samt um ærna fjárhæð að ræða, sem fullt tilefni gefur til að gaum gæfa hvað betur má fara við innheimtu skatta til ríkisins. Þessar niðurstöður vekja einnig þá spurningu hvort bókhald ríkistekna sé með æskilegum hætti þegar árlega eru bókfærðar tekjur sem nema 3–4% af heildartekjum ríkissjóðs vegna þess að áætlanir og dráttarvextir, sem ekki eiga sér raunhæfa forsendu í skattstofnum, eru taldir til tekna. Verður vikið að hugsanlegum úrbótum í þessu efni í sjöunda kafla skýrslunnar.

Hafa nauðasamningar verið reyndir áður en til afskrifta skattskulda kemur? Ef svo er, hversu oft hefur það verið gert hjá einstaklingum og lögaðilum og hve mikið hefur þá fengist greitt upp í skattskuldir? Hafi slík úrræði ekki verið reynd hyggst ráðherra beita sér fyrir að nauðasamningar verði reyndir áður en til afskrifta skattskulda kemur?

Almennt hafa nauðasamningar ekki verið reyndir áður en til afskrifta skattaskulda kemur. Ráðuneytið hefur haft þá stefnu að taka ekki þátt í nauðasamningum. Sú afstaða hefur fyrst og fremst byggt á jafnræðissjónarmiðum. Engar sérstakar lagaheimildir hafa verið í skattalögum til þátttöku í nauðasamningum og hefur því á liðnum árum ekki ver ið mælt með þátttöku í þeim. Í einstökum tilvikum hefur vægi krafna ríkissjóðs þó ekki verið slíkt að það hafi komið í veg fyrir að nauðasamningur kæmist á. Í slíkum tilvikum hefur ríkissjóður eins og aðrir kröfuhafar verið bundinn við nauðasamninginn. Ekki liggja fyrir upplýsingar um fjölda slíkra mála.

Eins og kunnugt er hefur fjármálaráðherra lagt fram frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum (344. mál á þskj. 599). Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að í 111. gr. laganna verði sett heimild til handa ráðherra að samþykkja nauðasamning að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Ætla má að þetta úrræði komi til með að verða notað í ríkari mæli, enda hefur fyrrgreind af staða ríkisins oft staðið því í vegi að nauðasamningar hafi náðst. Gert er ráð fyrir að þetta muni hafa það í för með sér að greiðsla fáist upp í skattkröfur sem ella hefðu að fullu tapast. Þannig er gert ráð fyrir að breytingin muni fela í sér að afskriftir skatt krafna muni lækka eitthvað, þó óvíst sé hversu mikið það verður.

Hvaða áhrif hefur það haft til breytinga, bæði varðandi skilvirkni og kostnað við búskipti, að bústjóra var með lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði gert að krefjast 150 þús. kr. tryggingar við búskipti?

Ráðuneytið getur ekki fullyrt hvaða breytingar á skilvirkni við búskipti téð breyting hefur haft. Á hinn bóginn er það engum vafa undirorpið að kostnaður ríkissjóðs við bú skipti hefur stóraukist eftir að farið var að krefja um þessa tryggingu. Það stafar ekki hvað síst af því að innheimtumenn ríkissjóðs eru í langflestum tilvikum skiptabeiðendur og þar með þeir sem þurfa að leggja út tryggingarféð.

Skiptakostnaður greiddur af ríkissjóði er eftirfarandi í þúsundum króna fyrir sl. fjög ur ár:

1992	1993	1994	1995

5.062	2.327	34.366	38.809

Eins og sjá má af þessum tölum hefur skiptakostnaður sem ríkið hefur þurft að leggja út vaxið hröðum skrefum undanfarin tvö ár. Tekið skal fram í þessu sambandi að inni í þessum tölum er ekki skiptakostnaður sem greiddur er af gjaldheimtum, en hann færist í rekstrarreikning einstakra gjaldheimtna. Má því ætla að heildarkostnaður vegna gjaldþrotamála sé nokkuð hærri en þessar tölur gefa til kynna. Þannig er hann líklega nálægt 45 mkr. á árinu 1995. Ekki voru til staðar upplýsingar um þennan kostnað fyrir fyrri ár, enda var fyrirkomulag búskipta þá með öðrum hætti, þar sem ekki var lögð sú kvöð á innheimtumenn eða aðra þá sem skipta beiddust að leggja fram tryggingu til greiðslu skiptakostnaðar.

Ýmsar leiðir eru til að draga úr þessum kostnaði. Fyrir það fyrsta má ætla að gjald þrotamálum muni fækka eitthvað ef frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, sem getið er í svari við síðustu spurningu, verður að lögum. Samkvæmt því frumvarpi er gert ráð fyrir að nauðasamningar verði raunhæf ara réttarúrræði fyrir einstaklinga og lögaðila sem eru í greiðsluerfiðleikum en nú er. Þá má ætla að gjaldþrotamálum muni fækka talsvert ef farið verður að afskrifa skatta skuldir einstaklinga í auknum mæli á grundvelli árangurslauss fjárnáms. Þá kemur til greina að mati fjármálaráðuneytisins að endurskoða þær reglur sem gilda um meðferð gjaldþrotamála. Í dag er reglan sú að þegar einstaklingur eða lögaðili er úrskurðaður gjaldþrota er skipaður lögmaður sem skiptastjóri þrotabúsins. Þróunin á undanförnum árum hefur verið sú að þóknun lögmanna hefur hækkað töluvert fyrir starf þeirra sem skiptastjórar. Þannig innheimtir lögmaður sem skipaður er skiptastjóri við skipti á búi sem reynist eignalaust oft á bilinu 80–100.000 kr. fyrir sína vinnu.

7. NIÐURSTÖÐUR OG ÁLYKTANIR

Í skýrslu þessari hefur verið reynt að draga fram heildarmynd af því ferli sem hefst með álagningu skatts og endar ýmist með greiðslu hans eða afskrift kröfunnar. Ítarleg grein er gerð fyrir afskriftum einstakra skattategunda á liðnum árum og skýrðar út or sakir afskriftanna. Fram kemur að afskriftir af skattakröfum á árunum 1985 til 1994 voru um 19 milljarðar króna auk þess sem að afskrifaðir voru dráttarvextir að fjárhæð 11,8 milljarðar króna. Afskrift af skattakröfunum sjálfum var um 3% af því sem til inn heimtu var. Í skýrslunni kemur einnig fram að stór hluti afskrifta er vegna áætlana, sem ekki eru raunhæfar tekjur. Að teknu tilliti til þess er talið líklegt að raunverulegt tap vegna vanskila á þessum árum sé um 30–40 % af framangreindri tölu eða 6 til 8 millj arðar króna en það er um 1–1,5% af því sem til innheimtu var. Sá stofn sem var til inn heimtu svarar til um 85% af tekjum ríkissjóðs og má því reikna með að um 1% af þeim tapist með afskriftum skattskulda. Er þar um að ræða u.þ.b. 1,2 milljarða króna miðað við fjárlög 1996.

Þó afskriftahlutfallið sé ekki hærra er hér vissulega um háa fjárhæð að ræða, sem gefur tilefni til að kannað verði ítarlega hvort og hvernig megi draga úr henni. Einnig kemur fram í skýrslunni ýmislegt annað, sem gefur tilefni til að álagning gjalda, bók færsla tekna og innheimta þeirra verði tekin til endurskoðunar. Auk þess að beinast að því að draga úr tekjutapi ríkissjóðs þarf slík endurskoðun að miðast við það að ríkis reikningur sýni sem réttasta mynd af fjárhag ríkissjóðs og að í innheimtu sé gætt jafn réttis og hagsýni. Verður hér á eftir minnst á nokkur atriði sem ráðuneytið telur rétt að tekin verði til skoðunar á næstu mánuðum. Atriði þessi snerta í fyrsta lagi bókfærslu skattkrafna, í öðru lagi áætlanir skattstjóra, í þriðja lagi reglur um afskriftir, í fjórða lagi skipulag innheimtumála, í fimmta lagi uppgjör gamalla skattskulda og loks í sjötta lagi gjaldþrot, búskipti og takmörkun atvinnuumsvifa o.fl.

— Bókfærsla ríkistekna.

Allar skattkröfur ríkisins eru færðar til eignar í ríkisbókhaldi, óháð því hvernig þær eru tilkomnar. Skiptir þá einu hvort um er að ræða álagningu samkvæmt framtali gjald andans eða áætlun skattstjóra.

Eins og fram kemur í þriðja kafla skýrslunnar og í tölum hennar um áætlanir og af skriftir eru skattkröfur um margt frábrugðnar öðrum kröfum svo sem viðskiptakröfum. Þó kröfur þessar séu gildar að formi til er vitað að hluti þeirra mun aldrei raungerast sem tekjur hjá ríkissjóði. Annars vegar getur skuldarinn fengið kröfunni breytt eða fellda niður með því að leggja fram tilteknar upplýsingar. Hins vegar er vitað að hluti af kröfunum eru á aðila sem teknir hafa verið til skipta eða eru hættir starfsemi. Með hlið sjón af þessu má draga í efa réttmæti þess að færa að fullu til tekna og eigna þær kröfur sem þannig háttar um. Að hluta til gera áætlanirnar ekki ráð fyrir raunverulegum tekj um og á sama hátt er afskrift þeirra ekki tap sem eðlilegt er að gjaldfæra í reikningum. Ennfremur er það álitamál hvort rétt sé að færa ríkisreikning með þeim hætti að hann sýni 2–4 % ofmat ríkistekna og ríkisgjalda.

Af þessum ástæðum ætti að fara fram á því athugun hvort ekki sé rétt að breyta nú verandi fyrirkomulagi við tekjufærslu í ríkisreikningi og taka upp þann hátt að tekju færa einungis þann hluta áætlana sem nokkuð góð vissa er fyrir að byggi á raunhæfum skattstofnum. Þótt aðrir hlutar áætlananna verði ekki tekjufærðir í ríkisreikningi yrðu kröfurnar í heild færðar til skulda hjá viðkomandi gjaldendum og myndu í öllu vera fullgildar kröfur við innheimtu. Eðlilegt er að þetta verði unnið í samráði við ríkisreikn ingsnefnd.

— Áætlanir skattstjóra.

Stór hluti af afskriftum eru afskriftir af álagningu samkvæmt áætlunum skattstjóra. Áætlanir skattstjóra gegna veigamiklu hlutverki við að tryggja skattheimtu. Af ýmsum ástæðum sem fram koma í skýrslunni er þörf á að endurskoða verklag við áætlanir. Markmið slíkrar endurskoðunar ætti að vera að fækka áætlunum og tryggja að við gerð þeirra verði gætt hófs án þess að draga úr virkni þeirra við að knýja fram skattskil. Meðal þess sem huga þarf að er að samræmis sé gætt milli umdæma og að upplýsinga streymi til skattstjóra frá innheimtumönnum og öðrum um gjaldþrot, árangurslaus fjár nám, stöðvun atvinnurekstrar o.fl. sé virkt. Ennfremur kemur til álita hvort ekki eigi í auknum mæli að vísa málum til sektarmeðferðar, þ.e. í þeim tilvikum er skattaðili gerist ítrekað sekur um að vanrækja framtalsskil. Þá hefur komið til álita að safna upplýsing um með kerfisbundnum hætti um skattskil í framhaldi af áætlunum skattstjóra.

— Afskriftareglur.

Þær meginreglur sem lagðar eru til grundvallar við afskriftir skattakrafna eru ekki gamlar. Engu að síður virðist tilefni vera til að taka þær til endurskoðunar. Í því efni er ástæða til að skilgreina að nýju þau skilyrði sem sett eru fyrir því að krafa fáist afskrif uð. Sérstaklega er ástæða til að huga að því hvort unnt er að draga úr því að krafist sé gjaldþrota hjá einstaklingum og afskrift sé í stað þess gerð á grundvelli árangurslauss fjárnáms. Þá þarf að huga að betra samræmi en nú er hvað varðar afskrift af kröfum vegna atvinnurekstrar hjá lögaðilum og einstaklingum í atvinnurekstri. Við gjaldþrot lögaðila er krafa sem ekki fæst greidd afskrifuð en sé um einstakling að ræða fylgir hún honum eftir gjaldþrot með margháttuðum afleiðingum.

Þá er rétt að minnast á framkomið frumvarp, sem heimilar ríkinu að samþykkja nauðasamninga vegna skattskulda að uppfylltum vissum skilyrðum. Mun samþykkt þess leiða til afskrifta á skuldum, sem nú eiga sér ekki stað nema að undangengnu gjaldþroti.

— Skipulag innheimtu.

Skipulag innheimtumála ríkisins hefur verið í athugun. Fyrir nokkru var starfshópi falið að gera tillögur um skipan innheimtu á höfuðborgarsvæðinu og skilaði hann tillög um um það efni. Full ástæða er til að endurskoða innheimtumálin í víðara samhengi. Fjármálaráðuneytið hefur sagt upp öllum samningum við sveitarfélög um sameiginlegar gjaldheimtur nema samningi um Gjaldheimtu Reykjavíkur. Ástæða er til að athuga frekari fækkun innheimtuembætta. Færri og stærri umdæmi og það að einungis sé einn innheimtuaðili á hverju svæði hefur hagræði í för með sér auk ýmissa annarra kosta. Auk þessa er ástæða til að athuga þann möguleika að fella inn í hið almenna innheimtu kerfi skatta og gjöld, sem nú eru innheimt utan við það. Má í því sambandi nefna erfða fjárskatt, skemmtanaskatt og skipulagsgjald.

Þá hefur einnig komið til álita að fela einum aðila utan ráðuneytisins yfirstjórn inn heimtu fyrir hönd ríkisins. Hlutverk hans væri að setja almennar verklagsreglur í því efni, sjá um samræmingu á framkvæmd og skera úr um ágreining og taka ákvarðanir í þessum efnum sem oft er æskilegt að séu í höndum óháðs aðila.

— Uppgjör gamalla skatta.

Eins og töflur þær sem fylgja skýrslunni bera með sér eru ýmsar af þeim skuldum sem eru til innheimtu mjög gamlar. M.a. eru enn virkar kröfur vegna skatta sem lagðir hafa verið niður. Má þar nefna söluskatt og launaskatt. Gera má ráð fyrir að óinnheimt ar kröfur vegna þessara skatta séu innheimt um 600 milljónir króna að frátöldum drátt arvöxtum og að mestu sé hér um að ræða kröfur á einstaklinga. Ennfremur eru virkar kröfur um opinber gjöld frá því fyrir upphaf staðgreiðslu. Til álita kemur að gefa þeim sem þessi gjöld skulda kost á því að gera þau upp með sérstökum samningum. Í því efni þyrfti að athuga sérstaklega dráttarvaxtaskuldir þessara aðila m.t.t. þess að hluta af þeim tíma sem um er að ræða voru dráttarvextir að raungildi mikið hærri en síðar varð og nú er.

— Gjaldþrot og búskipti.

Með nýskipan í dómsmálum 1992 var tekið upp nýtt fyrirkomulag varðandi gjald þrot og búskipti. Núverandi framkvæmd er sú að skipaður er bústjóri yfir öll þrotabú og bera kröfuhafar kostnað af störfum hans. Sá þeirra sem gerir gjaldþrotakröfuna þarf að leggja fram tryggingu, sem nú er 150 þús. kr.

Reynsla af núverandi fyrirkomulagi gefur tilefni til þess að huga að ýmsum breyt ingum. Í fyrsta lagi þarf að gera ráðstafanir til að draga úr fjölda búskipta. Alltof mikið er um það að gerð er krafa um búskipti hjá einstaklingum sem ekkert eiga upp í áhvílandi kröfur. Til þess að komast hjá búskiptum þarf að vera auðveldara en nú er að staðreyna eignaleysi við fjárnám. Í öðru lagi þarf að endurmeta hlutverk bústjóra og kanna hvort ekki sé hægt að fela sýslumönnum ákveðna þætti í verkefnum þeirra t.d. að annast skipti á búum þar sem engar eignir finnast. Í þriðja lagi þarf að kveða nánar á um skyldur bústjóra m.a. um skil á framtölum og upplýsingum til skattyfirvalda. Þá er æskilegt að settar verði reglur um kostnað við búskipti og að hann verði ekki án eftir lits, hvort sem hann greiðist af búinu, skuldara eða kröfuhafa. Breytingar í þessu efni krefjast breytinga á gjaldþrotalögum og verða teknar upp við dómsmálaráðuneytið.

— Takmörkun atvinnuumsvifa o.fl.

Eins og drepið var á í greinargerðinni þekkist það fyrirkomulag í öðrum löndum að vanskil á sköttum leiða til takmarkana á atvinnuumsvifum manna. Annars vegar eru þess dæmi að þeim sem orðið hafa gjaldþrota og bakað öðrum tjón með þeim hætti, þ.á.m. framkvæmdastjórum og stjórnarmönnum lögaðila, sé bannað að stunda sambæri lega starfsemi í tiltekinn árafjölda eftir gjaldþrot. Samkvæmt almennum reglum skaða bótaréttar geta forsvarsmenn hlutafélaga orðið skaðabótaskyldir ef þeir með saknæmum hætti vanrækja t.a.m. skyldur sínar við að gefa hlutafélag upp til gjaldþrotaskipta. Eðli legt er að láta reyna á þess ábyrgð í auknum mæli. Engin almenn og sjálfvirk ákvæði takmarka rétt til atvinnuumsvifa eftir gjaldþrot. Hins vegar eru dæmi um að opinber starfsleyfi séu felld úr gildi ef viðkomandi er í vanskilum með skatta sína. Með hliðsjón af því að nú er orðið næsta auðvelt og ódýrt að stofna og reka hlutafélög er ástæða til að styrkja skil á sköttum og draga úr hættu á misferli með einhvers konar takmörkunum á atvinnuumsvifum vegna vanskila á sköttum.

Þá er að lokum að nefna að verulegur hluti vanskila tengist starfsemi einstaklinga, sem færð er í form verktöku til að komast hjá skattlagningu og innheimtuúrræðum sem fylgja launagreiðslum. Brýn nauðsyn er á að setja reglur um það hvað teljist verktaka greiðslur í skattalegu tilliti og hvað skuli fara með sem laun.

(Töflur 8 síður.)