1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 535. mál.

1074. Skýrsla

fjármálaráðherra um reglugerð nr. 176/1996, um birtingu, útgáfu og aðra meðferð upplýsinga úr álagningarskrá, skattskrá og virðisaukaskattsskrá.

(Lögð fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.)

Skýrsla þessi er lögð fram í tilefni af umræðum um reglugerð nr. 176/1996, um birtingu, útgáfu og aðra meðferð upplýsinga úr álagningarskrá, skattskrá og virðisaukaskattsskrá sem sett var með heimild í 119. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, og 49. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, með síðari breytingum.

Það ákvæði reglugerðarinnar sem olli hvað mestri gagnrýni var ákvæði 2. málsl. 4. gr. sem sett var samkvæmt bréfi tölvunefndar til ríkisskattstjóra, dags. 9. nóvember 1995. Af því tilefni óskaði ráðuneytið eftir áliti tölvunefndar um reglugerðina með bréfi, dags. 15. apríl 1996, sbr. fylgiskjal I. Var sérstaklega óskað eftir áliti nefndarinnar á ákvæðum 4. gr. reglugerðarinnar sem snýr að úrvinnslu upplýsinga úr skránum þar sem m.a. er kveðið á um að Öll úrvinnsla upplýsinga úr skránum er óheimil, svo sem umreikningur álagðra gjalda yfir í tekjur eða veltufjárhæð, samanburður milli ára, framreikningur til núvirðis með vísitölureikningi o.s.frv."

Í áliti tölvunefndar um reglugerðina, dags. 7. maí 1996, kemur m.a. fram að nefndin telji þau ákvæði sem ráðuneytið setti með reglugerðinni vel samræma annars vegar reglur skattalaga um aðgang að skránum og hins vegar reglur um friðhelgi einkalífs og persónuvernd. Þá segir enn fremur í niðurstöðum tölvunefndar að í umræðum um birtingu upplýsinga úr umræddum skrám skarist óhjákvæmilega tvenns konar grundvallarréttindi manna. Annars vegar réttur manna til að njóta friðhelgi og einkalífsverndar, þar á meðal um fjárhagsmálefni sín, og hins vegar reglur um tjáningar- og prentfrelsi. Tölvunefnd og önnur stjórnvöld sem að málinu komu hafi eftir bestu getu reynt að samræma þessi sjónarmið í ákvörðunum sínum. Þá segir nefndin að ljóst megi vera í ljósi þeirrar umræðu sem átt hafi sér stað í þjóðfélaginu á undanförnum vikum að fullkomin sátt ríki ekki um þær ákvarðanir. Telji tölvunefndin því afar þýðingarmikið að löggjafarvaldið taki af skarið og setji skýrar reglur í þessum efnum.

Ráðuneytið tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í áliti tölvunefndar um að mikilvægt sé að löggjafarvaldið taki af skarið og setji skýrar reglur um hvað skuli gilda í þessum efnum. Telur ráðuneytið m.a. rétt í því sambandi að skoðað verði hvaða reglur gildi í nágrannalöndum okkar á þessu sviði.

Með vísan til álits tölvunefndar hefur ráðuneytið því ákveðið að fella úr gildi reglugerð nr. 176/1996, um birtingu, útgáfu og aðra meðferð upplýsinga úr álagningarskrá, skattskrá og virðisaukaskattsskrá. Þangað til skýrar lagareglur liggi fyrir verða beiðnir um útgáfu og úrvinnslu upplýsinga úr skattskrám og virðisaukaskattsskrám afgreiddar að undangenginni umsögn tölvunefndar hverju sinni. Ráðuneytið hefur jafnframt ákveðið að núgildandi reglur um álagningar- og skattskrár verði endurskoðaðar samfara heildarendurskoðun sem fyrirhuguð er á lögum um tekjuskatt og eignarskatt.

Fylgiskjal I.

Álit tölvunefndar frá 7. maí 1996.

Tölvunefnd vísar til bréfs fjármálaráðuneytisins, dags. 15. apríl sl. Þar er þess farið á leit að nefndin veiti ráðuneytinu umsögn um reglugerð nr. 176/1996 um birtingu, útgáfu og aðra meðferð upplýsinga úr álagningarskrá, skattskrá og virðisaukaskattsskrá og þá sérstaklega ákvæði 4. gr. en þar segir m.a. að upplýsingar úr þeim skrám megi aðeins birta á þann hátt sem þær koma fyrir þar.

Af þessu tilefni, og með vísun til þeirrar umræðu sem átt hefur sér stað í kjölfar setningar umræddrar reglugerðar, en í þeirri umræðu hefur því verið haldið fram að reglugerðin byggist á úrskurði tölvunefndar, skal eftirfarandi tekið fram til að skýra fyrri afskipti nefndarinnar af miðlun upplýsinga úr umræddum skrám:

1. Mál Leturs hf.

Í júní 1982 barst tölvunefnd fyrirspurn frá ríkisskattstjóra. Annars vegar varðaði fyrirspurnin heimild skattstjóra til að afhenda aðilum utan skattkerfisins álagningarskrár gjaldársins 1982 með það fyrir augum, að þeir gæfu þær út til sölu fyrir almenning. Hins vegar um heimildir skattstjóra til að veita fjölmiðlum eða öðrum aðilum utan skattkerfisins upplýsingar um opinber gjöld nafngreindra einstaklinga og lögaðila samkvæmt álagningarskrá gjaldársins 1982.

Niðurstaða tölvunefndar var sú, að heimilt væri að veita fjölmiðlum upplýsingar um opinber gjöld manna samkvæmt álagningarskrám þann tíma sem þær liggja frammi til sýnis. Jafnframt taldi nefndin, að aðilar, sem ekki hefðu stjórnvaldshagsmuna að gæta, ættu ekki að fá skrárnar í hendur, ef þeir hygðust gefa þær út til sölu fyrir almenning.

Í framhaldi af þessu ritaði Letur hf. tölvunefnd bréf, dags. 20. júlí 1982, með fyrirspurn um heimildir til útgáfu álagningarskrár og áframhaldandi útgáfu skattskrár. Tölvunefnd leitaði umsagnar fjármálaráðuneytisins og ríkisskattstjóra um málið. Í umsögn fjármálaráðuneytisins var m.a. á það bent að framlagningarskylda tengdist þeirri sérstæðu reglu skattalaga, að sérhver skattþegn hefði rétt til að kæra skatta allra annarra skattskyldra aðila. Þessi regla, að sá eigi sök sem vill (actio popularis), hafi verið studd þeim rökum í athugasemdum við fyrstu heildarlögin um tekjuskatt og eignarskatt . . . að eðlilegt sé, að gjaldendur komi í veg fyrir of lágt tekju- og eignamat hjá öðrum". Var það niðurstaða ráðuneytisins, að það væri hafið yfir allan vafa, að heimil væri opinber birting úr skattskrám. Ríkisskattstjóri kvaðst í bréfi 4. október 1982 vera í meginatriðum sammála fjármálaráðuneytinu.

Að fengnum framangreindum umsögnum ítrekaði tölvunefnd það álit sitt, sbr. bréf nefndarinnar dags. 27. nóvember 1982, að ekki væri heimilt að gefa út skattskrá samkvæmt 2. mgr. 98. gr. tekjuskattslaga til dreifingar meðal almennings og að fyrirtækinu Letri hf. væri hvorki heimilt að gefa út álagningarskrá fyrir gjaldárið 1982 né heldur skattskrá fyrir sama ár.

Framangreind niðurstaða nefndarinnar varð tilefni lagabreytingar þannig að með 8. gr. laga nr. 7/1984 var heimiluð opinber birting og útgáfa skattskráa. Nú segir í 2. mgr. 98. gr. skattalaga:

Heimil er opinber birting á þeim upplýsingum um álagða skatta, sem fram koma í skattskrá, svo og útgáfa þeirra upplýsinga í heild eða að hluta."

Er aðdragandi lagabreytingar þessarar ítarlega rakinn í bréfi tölvunefndar til umboðsmanns Alþingis, dags. 27. apríl 1995, sem fylgir með í ljósriti.

2. Mál Nútíma samskipta hf.

Þann 1. febrúar 1995 komst tölvunefnd að niðurstöðu í máli fyrirtækisins Nútíma samskipti hf., en fyrirtækið hafði myndað skrá með upplýsingum úr álagningarskrá og hugðist dreifa upplýsingum úr skránni í bókarformi til sölu á almennum markaði. Þessi skrá var mynduð úr upplýsingum sem safnað var úr álagningarskrám á þeim tíma sem þær lágu frammi almenningi til sýnis.

Það var niðurstaða tölvunefndar í máli Nútíma samskipta hf., að skráning upplýsinga um tekjur úr álagningarskrám hafi verið fyrirtækinu óheimil. Jafnframt var það niðurstaða nefndarinnar, að reglur tekjuskattslaga um takmarkaðan aðgang almennings að álagningarskrám á tilteknum auglýstum tíma, sem veittur er í sérstökum tilgangi, sbr. 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981, breytti engu þar um. Þá var það og niðurstaða nefndarinnar, að hvorki ákvæði tekjuskattslaga né ákvæði laga nr. 121/1989 heimiluðu fyrirtækinu miðlun umræddra upplýsinga. Vísaði nefndin í því sambandi sérstaklega til þess að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga 121/1989 sé það skilyrði fyrir miðlun upplýsinga úr skrám, sem falla undir ákvæði laganna, að upplýsingamiðlunin sé eðlilegur þáttur í starfsemi skráningaraðilans, en Nútíma samskipti hf. hefðu ekki sýnt fram á að miðlun upplýsinga um tekjur umræddra 14.000 einstaklinga væri eðlilegur þáttur í starfsemi sinni.

Nútíma samskipti hf. höfðaði mál fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur á hendur tölvunefnd og dómsmálaráðherra og krafðist m.a. ógildingar á framangreindri niðurstöðu tölvunefndar í máli fyrirtækisins. Dómur héraðsdóms var kveðinn upp þann 8. mars sl. Samkvæmt dómsorði voru stefndu, tölvunefnd og dómsmálaráðherra, sýknuð af öllum kröfum stefnanda. Í forsendum dómsins segir m.a.:

Skrá sú sem stefnandi lét gera með nöfnum 14.000 einstaklinga er unnin upp úr álagningarskrám sem gerðar voru á skattstofum Reykjavíkur og Reykjaness er gjöld voru lögð á skattþegna árið 1994 vegna tekjuársins 1993. Í skránni voru nöfn, heimilisföng, póstnúmer, bæjarfélög, kennitala og útsvar þeirra er á henni voru.

Í 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt eru fyrirmæli um samningu og framlagningu álagningarskráa. Þá segir í 2. mgr. 98. gr. laganna að þegar álagningu skatta og kærumeðferð sbr. 99. gr. laganna sé lokið skuli skattstjórar semja og leggja fram skattskrá fyrir hvert sveitarfélag í umdæminu en í henni skuli tilgreina álagðan tekjuskatt og eignarskatt hvers gjaldanda og aðra skatta eftir ákvörðun ríkisskattstjóra. Skal skattskrá liggja frammi til sýnis í tvær vikur á hentugum stað í hverju sveitarfélagi. Með 8. gr. laga nr. 7/1984 var eftirfarandi málslið bætt við ákvæðið: Heimil er opinber birting á þeim upplýsingum um álagða skatta, sem fram koma í skattskrá, svo og útgáfa þeirra upplýsinga í heild eða að hluta."

Ótvírætt er að ákvæði þetta tekur einungis til skattskráa en ekki álagningarskráa. Ekki er að finna sjálfstæða heimild í skattalögum eða öðrum lögum til birtingar upplýsinga úr álagningarskrám. Þá er til þess að líta að skrá sú er stefnandi gerði hefur að geyma upplýsingar sem varða fjárhagsmálefni viðkomandi einstaklinga og verður því fallist á það með stefndu að tilvik það sem hér er um dæmt falli undir ákvæði laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga og að stefnda tölvunefnd hafi átt lögsögu hér. Þá verður fallist á það með stefndu tölvunefnd að hér sé um að ræða kerfisbundna skrá í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga nr. 121/1989. Samkvæmt 3. gr. sömu laga er kerfisbundin skráning persónuupplýsinga er 1. gr. tekur til því aðeins heimil að skráning þeirra sé eðlilegur þáttur í starfsemi viðkomandi aðila og taki einungis til þeirra er tengjast starfi hans eða verksviði, svo sem viðskiptamanna, starfsmanna eða félagsmanna. Hvorugu þessara skilyrða er fullnægt hér og stefnanda var því óheimilt að mynda nefnda skrá. Þá var honum ekki heimil miðlun upplýsinga úr skrá þessari sem honum samkvæmt framansögðu var óheimilt að mynda. Kemur og hér til að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laganna er því aðeins heimilt að skýra frá upplýsingum samskonar þeim er skráin geymir, án samþykkis hins skráða, að slík upplýsingamiðlun sé eðlilegur þáttur í venjubundinni starfsemi stefnanda enda hefur ekki verið sýnt fram á að miðlun upplýsinga um útsvar 14.000 einstaklinga sé eðlilegur þáttur í starfsemi stefnanda.

Þá þykir það engu skipta að stefnandi afturkallaði ósk sína um að tölvunefnd fjallaði um efni þetta. Það var á valdi nefndarinnar að kveða upp úr með það hvort stefnanda skyldi heimil skráning þessi og eftir atvikum banna hana svo sem gert var.

Samkvæmt framansögðu verður stefnda tölvunefnd sýknuð af öllum kröfum stefnanda. Við munnlegan flutning málsins lýsti talsmaður stefnanda því yfir að kröfur á hendur dómsmálaráðherra f.h. dómsmálaráðuneytisins væru ekki vegna efnis málsins heldur vegna málskostnaðar. Eftir úrslitum málsins þykir ekki ástæða til að fjalla frekar um kröfur á hendur þessum stefnda og verður hann sýknaður af kröfum stefnanda.

Eftir úrslitum málsins ber að dæma stefnanda til að greiða stefndu 100.000 krónur í málskostnað."

3. Mál Jónasar Fr. Jónssonar, hdl.

Með bréfi, dags. 15. júní 1994, bar Jónas Fr. Jónsson hdl., undir tölvunefnd fyrirspurn varðandi birtingu upplýsinga úr álagningarskrám. Í bréfi hans segir m.a.:

Um nokkurt skeið hefur það tíðkast, að ýmsir fjölmiðlar birti lista yfir áætlaðar tekjur ýmissa einstaklinga í þjóðfélaginu. Upplýsingar þessar eru yfirleitt birtar í kjölfar framlagningar álagningarskrár og eru tekjuáætlanirnar byggðar á upplýsingum um álögð gjöld á viðkomandi einstaklinga samkvæmt áðurnefndri skrá. Svo virðist sem fjölmiðlar taki út ákveðna starfshópa og velji síðan úr þá einstaklinga, sem birta á upplýsingar um. Upplýsingarnar eru síðan birtar ár eftir ár í ákveðnum fjölmiðlum og jafnvel bornar saman við næsta ár á undan."

Í niðurstöðu tölvunefndar, dags. 18. júlí 1994, er vísað til 98. gr. skattalaga og tekið fram, að það ákvæði víki til hliðar hinum almennu ákvæðum laga nr. 121/1989 og heimili almennan aðgang að upplýsingum um álagða skatta og birtingu þeirra upplýsinga. Síðan segir í niðurstöðu nefndarinnar:

Samkvæmt þessu, og með vísun til þess að nefndin telur það hvorki vera á sínu valdi að takmarka aðgang fréttamanna að framangreindum skrám, né notkun þeirra eða birtingu á þeim upplýsingum sem þar koma fram, sér tölvunefnd eigi efni til frekari afskipta hennar af máli þessu."

Með bréfi, dags. 20. júlí 1994, fór Jónas Fr. Jónsson hdl. þess á leit að tölvunefnd tæki mál hans til meðferðar að nýju, og var honum með bréfi nefndarinnar, dags. 15. ágúst s.á., tilkynnt að nefndin hefði fallist á það. Í framhaldi af því óskaði tölvunefnd eftir umsögn ríkisskattstjóra um málið. Í bréfi nefndarinnar til Jónasar, dags. 5. október 1994, er umsögn ríkisskattstjóra rakin og honum tilkynnt að nefndin sjái, m.a. með vísun til þeirra sjónarmiða sem þar greinir, ekki efni til að breyta fyrri afstöðu sinni. Í febrúar 1995 kvartaði Jónas Fr. Jónsson til umboðsmanns Alþingis yfir ákvörðun nefndarinnar frá 5. október 1994. Í umsögn tölvunefndar til umboðsmanns Alþingis segir m.a.:

Um heimild fjölmiðla til þess að birta upplýsingar, sem unnar eru úr álagningarskrám, eftir að kærufresti lýkur og álagningarskrá er ekki lengur aðgengileg almenningi, er til þess að líta, að samkvæmt 98. gr. skattalaga skulu skattstjórar hafa lokið álagningu á skattaðila eigi síðar en 30. júní ár hvert og auglýsa rækilega, að álagningu sé lokið. Kærufrestur er 30 dagar frá birtingu þeirrar auglýsingar. Skal skattstjóri leggja álagningarskrá fram til sýnis eigi síðar en 15 dögum fyrir lok kærufrests. Innan tveggja mánaða frá lokum kærufrests skal skattstjóri hafa úrskurðað kærur. Þegar kærumeðferð er lokið, skulu skattstjórar leggja fram skattskrá, og skal hún liggja frammi til sýnis í tvær vikur. Þá segir í lokamálslið 2. mgr. 98. gr., sem er 8. gr. laga nr. 7/1984, að heimil sé opinber birting á þeim upplýsingum um álagða skatta, sem fram koma í skattskrá, svo og útgáfa þeirra upplýsinga í heild eða að hluta.

Löggjafinn hefur samkvæmt framansögðu ákveðið að veita almenningi aðgang að upplýsingum um álögð gjöld, bæði í álagningarskrá og skattskrá, með því að leggja þær skrár fram til sýnis tiltekinn lögskipaðan tíma. Eins og áður segir verður aðgangur fjölmiðla að skránum umfram aðra ekki takmarkaður né skorður reistar við heimild þeirra til að birta efni skránna, meðan það er á annað borð almenningi aðgengilegt. Ber í þessu sambandi að hafa í huga, að umfjöllun fjölmiðla um skrárnar þann tíma, sem þær liggja frammi, getur eftir atvikum samrýmst þeim tilgangi, sem býr að baki framlagningu skránna, en þeim tilgangi er nánar lýst í kafla I hér að framan.

Tölvunefnd lítur svo á, að samkvæmt skattalögum takmarkist heimild fjölmiðla til að birta upplýsingar, sem unnar eru upp úr álagningarskrám, við þann tíma, sem þær liggja frammi almenningi til sýnis. Verður ekki séð, að opinber birting upplýsinga úr álagningarskrám eftir lok kærufrests, sé í samræmi við áðurgreind sjónarmið, sem að baki framlagningarskyldunni búa. Þvert á móti telur nefndin, að slík birting geti strítt gegn grundvallarreglum laga um friðhelgi einkalífs og persónuvernd, og skiptir þá ekki máli, hvort heldur upplýsingarnar eru gefnar út í bókarformi eða birtar í dagblöðum eða tímaritum. Verður ekki komið auga á þá hagsmuni, sem réttlætt geti slíka birtingu, sérstaklega þegar haft er í huga, að síðar birtast í skattskrá upplýsingar, sem eru réttari en upplýsingar álagningarskrár, þar sem skattstjóri hefur í skattskrá leiðrétt opinber gjöld manna og lögaðila.

Af því, sem rakið er . . . hér að framan um aðdragandann að setningu 8. gr. laga nr. 7/1984, má ráða, að markmið þeirrar lagasetningar var gagngert að koma í veg fyrir opinbera birtingu og útgáfu á þeim upplýsingum um álagða skatta, sem fram koma í álagningarskrám, ef frá er talinn sá tími, sem álagningarskrár liggja frammi. Því er það álit tölvunefndar, að samkvæmt 98. gr. skattalaga nr. 75/1981, sbr. 8. gr. laga nr. 7/1984, sé heimild til útgáfu og sölu upplýsinga um álögð opinber gjöld takmörkuð við upplýsingar úr skattskrá.

Þegar sleppir sérákvæðum skattalaga um framlagningu álagningar- og skattskráa og um birtingu og útgáfu þeirra upplýsinga, sem þar koma fram, taka við hin almennu ákvæði laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, hvað þessi sömu atriði varðar.

Upplýsingar þær, sem mynda grunn álagningar- og skattskráa, eru að áliti tölvunefndar upplýsingar um einkamálefni manna, sem falla undir 1. gr. sbr. e-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 121/1989.

Þegar litið er til þess, sem hér var rakið, er það álit tölvunefndar, að hvorki ákvæði skattalaga nr. 75/1981 né heldur ákvæði laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga heimili tímaritinu . . . að birta upplýsingar um fjárhagsmálefni einstaklinga, sem unnar eru upp úr álagningarskrám, eftir að kærufresti samkvæmt 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981 lýkur."

Í niðurstöðu umboðsmanns Alþingis, dags. 22. júní 1995, segir m.a.:

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, taka lögin til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Með kerfisbundinni skráningu upplýsinga í skilningi laganna er átt við söfnun og skráningu ákveðinna og afmarkaðra upplýsinga í skipulagsbundna heild. Með persónuupplýsingum er aftur á móti átt við upplýsingar, sem varða einkamálefni, fjárhagsmálefni eða önnur málefni einstaklinga, stofnana, fyrirtækja eða annarra lögpersóna, sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Með tilliti til ákvæða 1. gr. umræddra laga er ég sammála þeirri afstöðu tölvunefndar, að upplýsingar, sem fram koma í álagningarskrá og skattskrá, falli undir ákvæði laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga.

Í 98. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt er gerður glöggur greinarmunur á álagningarskrá annars vegar og skattskrá hins vegar. Samkvæmt 1. mgr. 98. gr. laganna skulu skattstjórar semja og leggja fram til sýnis álagningarskrá eigi síðar en 15 dögum fyrir lok kærufrests skv. 99. gr. sömu laga. Jafnframt skal senda hverjum skattaðila tilkynningu um þá skatta, sem á hann hafa verið lagðir. Gefst þá skattaðilum færi á að bera mál undir skattstjóra skv. 99. gr. laganna, telji þeir skatt sinn eða skattstofn, þar með talin rekstrartöp, ekki rétt ákveðinn. Þegar skattstjórar hafa lokið að leggja úrskurð á þau mál, sem borin hafa verið undir þá á grundvelli 99. gr. laganna, skulu þeir semja og leggja fram skattskrá, er skal vera í samræmi við þær breytingar, sem gerðar hafa verið á álagningarskránni, með úrskurðum skattstjóra og öðrum löglegum úrræðum skattyfirvalda.

Þrátt fyrir að lög nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, gildi um skattskrá, er ótvírætt og óumdeilt, að heimilt er að birta opinberlega upplýsingar úr henni vegna niðurlagsákvæðis 2. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981, sbr. 8. gr. laga nr. 7/1984, en það hljóðar svo:

Heimil er opinber birting á þeim upplýsingum um álagða skatta, sem fram koma í skattskrá, svo og útgáfa þeirra upplýsinga í heild eða að hluta."

Aðrar reglur gilda aftur á móti um álagningarskrá. Í lögum nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt er ekki sambærilegt ákvæði um heimild til að birta og gefa út álagningarskrá. Þar sem lög nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, gilda um álagningarskrá, fer um meðferð þeirra upplýsinga, sem fram koma í skránni, eftir þeim lögum, að svo miklu leyti sem ekki er fyrir mælt á annan veg í öðrum lögum. Í því sambandi ber að minna á, að í 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981 er lögboðið, að leggja skuli álagningarskrá fram til sýnis. Í skjóli þessarar lagaheimildar hefur almenningur aðgang að álagningarskrá í tiltekinn tíma. Ég er sammála tölvunefnd um, að á grundvelli þessa lagaákvæðis verði aðgangur fjölmiðla að álagningarskrá hvorki takmarkaður né skorður reistar við heimild þeirra til að birta efni álagningarskrár meðan hún er á annað borð aðgengileg almenningi á grundvelli þessarar lagaheimildar. Þegar sýningu lýkur í skjóli þessa sérákvæðis, fer um aðgang að álagningarskrá og meðferð upplýsinga í skránni að öðru leyti samkvæmt þeim almennu reglum, er gilda um skráningu og meðferð persónuupplýsinga samkvæmt lögum nr. 121/1989.

Af framansögðu athuguðu tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá afstöðu, sem fram kom hjá tölvunefnd í bréfum hennar til yðar, dags. 18. júlí og 5. október 1994, með tilliti til þeirra skýringa, sem fram komu hjá tölvunefnd í bréfi hennar til mín, dags. 27. apríl 1995.

Eins og mál þetta var lagt fyrir tölvunefnd, er ekki þörf á því að ég taki nánar til umfjöllunar þær réttarreglur, sem gilda um umfjöllun og meðferð upplýsinga úr álagningarskrá í fjölmiðlum, meðan álagningarskrá liggur frammi til sýnis skv. 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981."

4. Auglýsing tölvunefndar varðandi miðlun upplýsinga úr álagningarskrá.

Af tilefni framangreinds ákvað tölvunefnd, þann 13. júlí 1995, að kunngjöra afstöðu sína varðandi miðlun upplýsinga úr álagningarskrám með birtingu svofelldrar auglýsingar í Lögbirtingablaðinu:

Í tilefni af væntanlegri framlagningu álagningarskráa opinberra gjalda, skv. 98. gr. laga um tekju- og eignarskatt nr. 75/1981, vill tölvunefnd kunngjöra eftirfarandi:

Tölvunefnd lítur svo á að þar sem lögboðið er, skv. 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981, að leggja skuli álagningarskrár fram almenningi til sýnis, verði aðgangur fjölmiðla að álagningarskrám hvorki takmarkaður né skorður reistar við heimild þeirra til að birta efni þeirra meðan þær eru aðgengilegar almenningi á grundvelli þeirrar lagaheimildar. Þegar sýningu álagningarskráa í skjóli þessa sérákvæðis lýkur fer hins vegar um aðgang að þeim og meðferð upplýsinga úr þeim að öðru leyti samkvæmt þeim almennu reglum er gilda um skráningu og meðferð persónuupplýsinga samkvæmt lögum nr. 121/1989.

Samkvæmt hinum almennu reglum, sem koma fram í 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 121/1989, er óheimilt að skýra frá upplýsingum er varða einkamálefni einstaklinga nema með samþykki viðkomandi eða með sérstakri heimild tölvunefndar. Meðan þeim skilyrðum er eigi fullnægt er óheimilt að skýra frá upplýsingum úr álagningarskrám nema á þeim tíma sem almenningur hefur aðgang að þeim á grundvelli sérákvæðis 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981."

5. Mál Fróða hf.

Með bréfi, dags. 26. júlí 1995, fór Fróði hf. þess á leit við tölvunefnd að mega birta í tímaritinu Frjálsri verslun upplýsingar sem unnar yrðu upp úr álagningarskrám. Í svarbréfi nefndarinnar, dags. 3. ágúst 1995, segir:

Tölvunefnd hefur borist bréf yðar, f.h. tímaritsins Frjálsrar verslunar, dags. 26. júlí sl., þar sem þér farið þess á leit að tölvunefnd heimili birtingu upplýsinga, sem unnar verða upp úr álagningarskrám, eftir að framlagningartíma skv. 98. gr. skattalaga nr. 75/1981 lýkur.

Eins og fram kemur í bréfi nefndarinnar til Frjálsrar verslunar, dags. 13. júlí sl., sbr. hjál. ljósrit, er það sameiginleg afstaða tölvunefndar og umboðsmanns Alþingis að á grundvelli 1. mgr. 98. gr. laga nr. 75/1981, þar sem lögboðið er að leggja skuli álagningarskrá fram almenningi til sýnis, verði aðgangur fjölmiðla umfram aðra að álagningarskrám hvorki takmarkaður né skorður reistar við heimild þeirra til að birta efni skránna meðan þær eru aðgengilegar almenningi á grundvelli þeirrar lagaheimildar. Þegar sýningu álagningarskráa í skjóli þessa sérákvæðis lýkur fer hins vegar um aðgang að þeim og meðferð upplýsinga úr þeim að öðru leyti samkvæmt lögum nr. 121/1989.

Samkvæmt hinum almennu reglum laga nr. 121/989 er óheimilt að skýra frá upplýsingum sem varða einkamálefni nema með samþykki hins skráða eða með sérstakri heimild tölvunefndar. Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 121/1989 kemur fram hvenær tölvunefnd getur veitt slíka heimild. Þar segir að hún geti heimilað að skýrt verði frá upplýsingum um einkamálefni ef sýnt er fram á að brýnir almannahagsmunir eða hagsmunir einstaklinga, þar með taldir hagsmunir hins skráða, krefjist þess og skuli þá ótvírætt að þörfin á að fá upplýsingarnar vegi þyngra en tillitið til þess að þeim sé haldið leyndum.

Tölvunefnd ræddi beiðni yðar á fundi sínum þann 1. ágúst sl. Taldi nefndin eigi hafa verið sýnt fram á, með þeim rökum sem teflt er fram í bréfi yðar, að skilyrðum framangreinds ákvæðis sé fullnægt. Með vísun til þess, og að því gættu að skammt er að bíða útgáfu skattskrár, sem skv. 98. gr. skattalaga er heimilt að gefa út, og hefur auk þess að geyma mun áreiðanlegri upplýsingar en álagningarskrá, taldi nefndin ekki ástæðu til að veita umbeðna heimild.

Nefndin vill hins vegar vekja athygli yðar á, að þrátt fyrir framangreinda synjun nefndarinnar er fyrirtækinu fær sú leið að birta umræddar upplýsingar í tímaritinu með samþykki hinna skráðu."

Með bréfi, dags. 9. ágúst 1995, mótmælti Fróði hf. efnislegri meðferð nefndarinnar á erindi sínu og fór þess á leit að nefndin endurskoðaði fyrri afstöðu sína. Í svarbréfi tölvunefndar, dags. 24. ágúst 1995, segir:

Tölvunefnd vísar til bréfs yðar, dags. 9. ágúst sl., þar sem þér mótmælið niðurstöðu nefndarinnar varðandi birtingu upplýsinga, sem unnar hafa verið upp úr álagningarskrám, eftir að framlagningartíma skv. 98. gr. skattalaga nr. 75/1981 lýkur, sbr. bréf nefndarinnar til yðar dags. 13. júlí og 3. ágúst sl.

Á fundi sínum þann 22. ágúst sl. tók nefndin erindi yðar að nýju til skoðunar. Sá nefndin, með vísun til sömu röksemda og áður, og fram koma í framangreindum bréfum til yðar og bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 27. apríl sl., ekki ástæðu til að breyta umræddri afstöðu sinni. Nefndin vill hins vegar ítreka þá ábendingu að ef þér kjósið að birta umræddar upplýsingar í tímaritinu, eftir að framlagningartíma skv. 98. gr. skattalaga lýkur, er yður fær sú leið að afla til þess samþykkis hinna skráðu, sbr. 5. gr. laga nr. 121/1989.

Varðandi þann þátt í bréfi yðar sem lýtur að því að nefndin hafi, eins og þér segið, notað aðstöðu sína til að mismuna íslenskum fjölmiðlum", og brotið ákvæði 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skal þetta tekið fram. Nefndin kunngjörði ákvörðun sína með því að senda, þann 14. júlí sl., fréttatilkynningar til dagblaða og ljósvakamiðla og sérstaka auglýsingu til Lögbirtingablaðsins, auk þess sem hún, með bréfi dags. 13. júlí sl., kynnti yður sérstaklega niðurstöðu sína um birtingu umræddra upplýsinga í Frjálsri verslun. Er það mat nefndarinnar að hún hafi þar með gert það sem í hennar valdi stóð til að kunngjöra öllum umrædda niðurstöðu á sama hátt og á sama tíma, og getur því eigi fallist á að hún hafi með umræddri málsmeðferð brotið jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá skal, af tilefni fyrirspurnar yðar, tekið fram að tölvunefnd er eigi kunnugt um fyrir hönd hvaða 5 einstaklinga Jónas Fr. Jónsson, hdl., kvartaði til umboðsmanns Alþingis yfir birtingu í tímaritinu Frjálsri verslun.

Að lokum verður, með vísun til sömu röksemda og greinir í fyrri bréfum nefndarinnar til yðar (sjá og augl. í Lögbirtingablaðinu), að svara neitandi fyrirspurn yðar um hvort heimilt sé að birta fréttatilkynningar skattstjóra um álagningu á einstaka skattaðila eftir að liðinn er sá tími sem álagningarskrár liggja frammi almenningi til sýnis skv. 98. gr. skattalaga."

6. Aðdragandi að setningu reglugerðar nr. 176/1996, séð frá sjónarhóli tölvunefndar.

Eins og fram er komið hafði tölvunefnd til þessa aðeins tekið afstöðu til miðlunar upplýsinga úr álagningarskrám og lýst þeirri skoðun sinni að aðgangur fjölmiðla að álagningarskrám umfram aðra yrði hvorki takmarkaður né skorður reistar við heimild þeirra til að birta efni skránna meðan það á annað borð er almenningi aðgengilegt. Eftir að mál Nútíma samskipta hf. kom upp síðla árs 1994, en því lauk með ákvörðun nefndarinnar 1. febrúar 1995, taldi tölvunefnd einsýnt að þörf væri fyrir setningu skýrra reglna um miðlun upplýsinga úr álagningarskrám. Af því tilefni var ákveðið að ræða málið við Snorra Olsen, þá skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu. Í viðræðum við hann, þann 15. maí 1995, kom fram að innan skattkerfisins væri vilji til skoða málið í samvinnu við tölvunefnd. Í framhaldi af því var efnt til fundar, þann 6. júní 1995, með tölvunefnd, ríkisskattstjóra og skattstjóranum í Reykjavík, þar sem m.a. kom fram sú hugmynd að ríkisskattstjóri setti reglur varðandi afhendingu upplýsinga úr álagningarskrám. Nokkru síðar, þ.e. 20. júlí 1995, bárust tölvunefnd svohljóðandi drög ríkisskattstjóra að slíkum reglum:

Auglýsing frá ríkisskattstjóra nr. 11/1995.

Skilmálar vegna afhendingar á upplýsingum úr álagningarskrá skattstjóra 1995.

Þeir aðilar sem skattstjóri heimilar aðgang að álagningarskrám 1995, eða fá afhentar upplýsingar úr þeim skrám, skulu gæta eftirfarandi reglna við birtingu og úrvinnslu upplýsinganna:

Skrárnar liggja frammi þá daga sem frestur til að kæra yfir álagningunni stendur, þ.e.a.s. dagana 27. júlí til 10. ágúst að báðum dögum meðtöldum.

Skattstjóri ákveður nánar um aðgengi að skránum, þ.e.a.s. stað og tíma dags, en almennt er öllum þeim sem telja sig þurfa á aðgangi að halda, þ.m.t. blaðamenn og fréttaritarar, heimill aðgangur.

Heimilt er að afrita og endurbirta skrárnar í heild eða að hluta. Slíkt er þó aðeins leyft á þeim tíma sem þær liggja frammi. Sama á við um birtingu á upplýsingum úr skránum. Birting á upplýsingum um álagningu þarf að hafa átt sér stað eigi síðar en 10. ágúst 1995.

Upplýsingar skulu birtar á hlutlægan hátt. Úrvinnsla upplýsinga, t.d. umreikningur álagðs gjalds yfir í tekjur eða veltufjárhæð, samanburður milli ára, framreikningur til núvirðis með vísitölureikningi o.s.frv., er ekki heimil.

Ekki er heimilt að gefa út eða vinna upp á einn eða annan hátt á tölvutækt form eða setja inn á tölvunet upplýsingar úr álagningarskrá.

Aðgangur fjölmiðla og annarra aðila er hafa í hyggju að kynna sér og hagnýta efni álagningarskrár er bundinn því skilyrði að viðkomandi hafi kynnt sér, sætt sig við og heitið að halda skilmála þessa

Skilmálar þessir eru settir til samræmingar, sbr. . . . 101. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, og taka þeir þegar gildi. . . ."

Auglýsing þessi var aldrei birt en í framhaldi af þessu mætti fulltrúi ríkisskattstjóra á fund tölvunefndar þann 30. október 1995 og fór þess á leit að nefndin léti ríkisskattstjóra bréflega í té hugmyndir að skilmálum um miðlun upplýsinga úr álagningar og skattskrám. Það gerði nefndin með bréfi, dags. 9. nóvember 1995, og lagði þar aðallega til grundvallar þau drög sem henni höfðu borist frá ríkisskattstjóra. Í bréfi nefndarinnar segir:

Í framhaldi af fyrri bréfaskiptum og viðræðum um birtingu upplýsinga úr álagningar- og skattskrám, og með vísun ákvæða X. kafla laga nr. 121/1989, um meðferð og skráningu persónuupplýsinga, einkum ákvæða 5. og 6. mgr. 33. gr., tekur tölvunefnd fram að hún telur að eftirfarandi skilmálar skuli gilda um birtingu upplýsinga úr umræddum skrám:

Um skattskrár og álagningarskrár:

Upplýsingar úr álagningar- og skattskrám má aðeins birta á þann hátt sem þær koma fyrir í skránum. Úrvinnsla upplýsinga, t.d. umreikningur álagð gjalds yfir í tekjur eða veltufjárhæð, samanburður milli ára, framreikningur til núvirðis með vísitölureikningi o.s.frv., er óheimil.

Óheimilt er að birta kennitölur í álagningarskrám og skattskrám sem ætlaðar eru til opinberrar birtingar, hvort heldur á pappír eða á tölvutæku formi.

Um álagningarskrár:

Álagningarskrár skulu aðeins liggja frammi þá daga sem frestur til að kæra álagninguna stendur. Skattstjóri ákveður nánar um aðgang að skránum, þ.e.a.s. stað, tíma og fjölda eintaka.

Aðeins er heimilt að birta opinberlega upplýsingar úr álagningarskrám á þeim tíma sem þær liggja frammi.

Óheimilt er af gefa út eða vinna á einn eða annan hátt á tölvutækt form, eða setja inn á tölvunet, upplýsingar úr álagningarskrám

Aðgangur fjölmiðla og annarra aðila, er hafa í hyggju að hagnýta efni álagningarskrár, er bundinn því skilyrði að viðkomandi hafi kynnt sér og heitið að halda framangreinda skilmála með undirritun á yfirlýsingu þess efnis."

7. Reglugerð fjármálaráðuneytisins nr. 176/1996.

Með bréfi, dags. 14. mars 1996, sendi fjármálaráðuneytið tölvunefnd drög að reglugerð um birtingu, útgáfu og aðra meðferð upplýsinga úr álagningarskrá, skattskrá og virðisaukaskattsskrá og óskaði umsagnar um hana. Nefndin gaf, þann 19. mars sl., svohljóðandi umsögn:

Tölvunefnd vísar til bréfs yðar, dags. 14. mars sl., þar sem óskað er umsagnar um meðfylgjandi drög að reglugerð um birtingu, útgáfu og aðra meðferð upplýsinga úr álagningarskrá, skattskrá og virðisaukaskattsskrá.

Tölvunefnd ræddi mál þetta á fundi sínum þann 18. þ.m. og kynnti sér framangreind reglugerðardrög. Leggur nefndin til eftirfarandi:

Að 2. mgr. 3. gr. orðist svo: Öll útgáfa upplýsinga úr álagningarskrá er óheimil, hvort heldur sem er í heild eða að hluta. Þó er heimilt að birta í fjölmiðlum upplýsingar úr álagningarskrá á þeim tíma sem hún liggur frammi. Skal um þá birtingu fara samkvæmt því sem segir í 4. gr. reglugerðar þessarar."

Að 4.gr. i.f. breytist og hljóði svo: Þeir einir mega fá afhentar skattskrár á tölvutæku formi sem hafa til þess sérstaka heimild eða starfsleyfi tölvunefndar."

Að öðru leyti gerir tölvunefnd ekki athugasemdir við umrædd reglugerðardrög."

8. Umsögn tölvunefndar um reglugerð fjármálaráðuneytisins nr. 176/1996.

Með bréfi, dags. 15. apríl sl., óskaði fjármálaráðuneytið, eins og áður er fram komið, umsagnar tölvunefndar um reglugerð nr. 176/1996. Hefur nefndin tekið erindið til umfjöllunar og er afstaða hennar eftirfarandi:

Eins og fram er komið hefur tölvunefnd í úrskurðum um málefni einstakra aðila einungis tekið ákvarðanir um miðlun upplýsinga úr álagningarskrám. Er hér átt við mál Nútíma samskipta hf.; mál Jónasar Fr. Jónssonar, hdl. og mál Fróða hf. Auglýsing tölvunefndar, dags. 13. júlí 1995, endurspeglar afstöðu hennar í þeim málum og er sú afstaða enn óbreytt. Sú afstaða tölvunefndar, að takmarka skuli heimild fjölmiðla til að birta upplýsingar, sem unnar eru upp úr álagningarskrám, við þann tíma, sem þær liggja frammi almenningi til sýnis, byggist á því að opinber birting upplýsinga úr álagningarskrám eftir lok kærufrests, sé ekki í samræmi við þau sjónarmið sem að baki framlagningunni búa. Þvert á móti telur nefndin slíka birtingu geta strítt gegn grundvallarreglum laga um friðhelgi einkalífs og persónuvernd og að ekki verði séð hvaða hagsmunir geti réttlætt slíka birtingu, sérstaklega þegar haft er í huga að síðar birtast í skattskrá réttari upplýsingar, þar sem skattstjóri hefur í skattskrá leiðrétt opinber gjöld manna og lögaðila.

Tölvunefnd mat þau reglugerðardrög sem henni bárust til umsagnar með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 14. mars sl., einungis út frá persónuverndarsjónarmiðum og ákvæðum laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Taldi nefndin þann ramma sem ráðuneytið hugðist setja með umræddri reglugerð vel samræma annars vegar reglur skattalaga um aðgang að skránum og hins vegar reglur um friðhelgi einkalífs og persónuvernd. Engin afstaða var af nefndarinnar hálfu tekin til þess hvort umrædd reglugerðardrög ættu sér fullnægjandi stoð í lögum um tekju- og eignaskatt nr. 75/1981, enda taldi nefndin slíkt ekki í sínum verkahring.

Af framansögðu má ljóst vera að í umræðum um birtingu upplýsinga úr umræddum skrám skarast óhjákvæmilega tvenns konar grundvallarréttindi manna. Annars vegar réttur manna til að njóta friðhelgi og einkalífsverndar, þ.á m. um fjárhagsmálefni sín, og hins vegar reglur um tjáningar- og prentfrelsi. Tölvunefnd, og önnur stjórnvöld sem að málinu hafa komið, hafa eftir bestu getu reynt að samræma þessi sjónarmið í ákvörðunum sínum. Ljóst má hins vegar vera, í ljósi þeirrar umræðu sem átt hefur sér stað í þjóðfélaginu á undanförnum vikum, að fullkomin sátt ríkir ekki um þær ákvarðanir. Telur tölvunefnd því afar þýðingarmikið að löggjafarvaldið taki af skarið og setji skýrar reglur í þessum efnum.

Meðan ekki nýtur við skýrra lagaheimilda samkvæmt framansögðu telur tölvunefnd rétt að úr 4. gr. reglugerðarinnar verður felldur 2. málsliður og að 4. gr. hljóði eftir þá breytingu svo: Upplýsingar úr álagningar-, virðisauka- og skattskrá má aðeins birta á þann hátt sem þær koma fyrir í skránum. Óheimilt er að birta kennitölur í álagningarskrám og skattskrám sem ætlaðar eru til opinberrar birtingar hvort heldur er á pappír eða á tölvutæku formi. Þeir einir mega fá afhentar skattskrár á tölvutæku formi sem hafa til þess sérstaka heimild eða starfsleyfi tölvunefndar."

Í tölvunefnd, 7. maí 1996

Þorgeir Örlygsson

Valtýr Sigurðsson

Jón Ólafsson

Haukur Oddsson

Fylgiskjal II.

Bréf tölvunefndar til umboðsmanns Alþingis.

(27. apríl 1995.)

(Myndað, 16 síður.)