1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 214. mál.

261. Frumvarp til laga

um endurskoðendur.

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)

I. KAFLI

Almenn ákvæði.

1. gr.

Tilgangur laga þessara er að tryggja að til sé í landinu á hverjum tíma stétt manna sem hefur þekkingu til að gefa hlutlaust og áreiðanlegt álit á reikningsskilum og öðrum fjárhagsupplýsingum til notkunar í viðskiptum.

Með endurskoðanda í lögum þessum er átt við þann sem ráðherra hefur löggilt til endurskoðunarstarfa og fullnægir að öðru leyti skilyrðum laga þessara.

Öðrum mönnum en löggiltum endurskoðendum er eigi heimilt að nota orðið endurskoðandi í starfsheiti sínu. Þá er og óheimil notkun starfsheitis eða firmanafns sem til þess er fallið að vekja þá trú að maður sé endurskoðandi, ef hann er það ekki.

II. KAFLI

Endurskoðendaréttindi.

Skilyrði.

2. gr.

Rétt til að öðlast löggildingu sem endurskoðandi hefur sá sem fullnægir eftirtöldum skilyrðum:

er lögráða, hefur forræði á búi sínu og er svo á sig kominn andlega að hann sé fær um að gegna störfum endurskoðanda,

hefur aldrei orðið að sæta því að bú hans sé tekið til gjaldþrotaskipta,

hefur óflekkað mannorð, svo sem áskilið er til kjörgengis við kosningar til Alþingis,

hefur lokið brottfararprófi frá viðskiptadeild Háskóla Íslands með endurskoðun sem kjörsvið,

hefur unnið að alhliða endurskoðunarstörfum undir stjórn endurskoðanda samtals í þrjú ár, þar af a.m.k. eitt ár að loknu brottfararprófi frá viðskiptadeild, sbr. 4. tölul.,

hefur staðist próf skv. 3. gr.,

hefur ábyrgðartryggingu hjá vátryggingafélagi sem hefur starfsleyfi hér á landi, sbr. 11. gr.

Víkja má frá skilyrði 2. tölul. 1. mgr. að fengnum meðmælum endurskoðendaráðs ef umsækjandi hefur haft forræði á fé sínu að minnsta kosti þrjú undanfarin ár.

Leggja má að jöfnu við próf það, sem um getur í 4. tölul. 1. mgr., sambærilegt próf frá öðrum háskóla ef prófnefnd skv. 1. mgr. 3. gr. telur sýnt að umsækjandi hafi næga þekkingu á þeim málefnum sem varða endurskoðendur og störf þeirra. Til að staðreyna þetta er nefndinni heimilt að leggja fyrir umsækjanda að gangast undir sérstakt próf á sínum vegum í einni eða fleiri greinum sem kenndar eru á endurskoðunarkjörsviði viðskiptadeildar Háskóla Íslands.

Heimilt er að synja manni um löggildingu ef ákvæði 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga eiga við hagi hans.

Þegar endurskoðandi tekur að sér þjálfun starfsmanns skv. 5. tölul. 1. mgr. skal hann tilkynna það Félagi löggiltra endurskoðenda. Hann skal jafnframt ábyrgjast að nemandinn hljóti tilhlýðilega starfsþjálfun.

Ráðherra er heimilt að fengnum tillögum endurskoðendaráðs að setja í reglugerð fyrirmæli um undanþágu frá skilyrðum 4., 5. og 6. tölul. 1. mgr. handa þeim sem öðlast hafa sambærilega reynslu og menntun eða eftir atvikum löggildingu í öðru ríki.

Próf og prófnefnd.

3. gr.

Sá sem öðlast vill löggildingu til endurskoðunar verður að standast próf sem þriggja manna prófnefnd annast. Ráðherra skipar nefndina til fjögurra ára í senn. Skal skipa einn nefndarmann eftir tilnefningu Félags löggiltra endurskoðenda, annan eftir tilnefningu viðskiptadeildar Háskóla Íslands og þann þriðja án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar. Jafnmargir varamenn skulu skipaðir á sama hátt.

Prófin skulu ná til þeirra greina bóknáms og verkmenntunar sem helst varða endurskoðendur og störf þeirra. Í reglugerð, sem ráðherra setur að fengnum tillögum prófnefndar, skal meðal annars kveðið nánar á um námsgreinar, framkvæmd prófa og lágmarksárangur til að standast þau.

Próf skulu að jafnaði haldin einu sinni ár hvert.

Ráðherra getur ákveðið gjald sem greitt skal fyrir að þreyta próf. Fjárhæð gjalds skal eigi vera hærra en sem nemur kostnaði við þóknun prófdómara og þeirra er próf semja.

Löggilding.

4. gr.

Eftir því sem þörf er á skal sá sem staðist hefur próf skv. 3. gr. leggja fram gögn til stuðnings því að hann fullnægi skilyrðum skv. 2. gr. Hann skal að auki vinna að því skriflegt heit að viðlögðum drengskap að hann muni rækja af trúmennsku og samviskusemi öll þau störf sem honum kunna að verða falin sem endurskoðanda og að hann muni viðhalda menntun sinni.

Ráðherra gefur út löggildingarskírteini handa endurskoðanda.

Skrár.

5. gr.

Í ráðuneytinu skal halda skrá um þá sem fengið hafa löggildingu til endurskoðunar og þau endurskoðunarfyrirtæki, sbr. 6. gr., sem tilkynnt hafa verið skv. 2. mgr. Skrá þessi skal birt árlega og vera opin almenningi.

Endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum er skylt að tilkynna ráðherra í hvaða sveitarfélögum þeir reka starfsemi.

Ráðherra skal auglýsa í Lögbirtingablaði veitingu réttinda, svo og ef þau falla niður.

Endurskoðunarfyrirtæki.

6. gr.

Endurskoðendum er heimilt að stofna félag um rekstur sinn í því formi sem þeir sjálfir kjósa, þar á meðal með takmarkaðri ábyrgð.

Starfssvið reksturs skv. 1. mgr. má aðeins vera rekstur endurskoðunarfyrirtækis.

Í sameignarfélagi skulu allir félagsmenn vera endurskoðendur.

Í hlutafélagi og einkahlutafélagi skal meiri hluti stjórnarmanna vera endurskoðendur.

Hlutir og einkahlutir mega aðeins vera í eigu:

endurskoðenda og/eða endurskoðunarfyrirtækja sem starfa á Evrópska efnahagssvæðinu,

manna sem gegna fullu starfi hjá endurskoðunarfyrirtæki,

manna sem gegna hlutastarfi hjá endurskoðunarfyrirtæki og gegna ekki öðru launuðu starfi sem ósamrýmanlegt er ákvæði 1. mgr. 7. gr.,

starfsmannafélaga hjá hlutaðeigandi endurskoðunarfyrirtæki sem eru óháð stjórn þess og eiga eingöngu hlut í því og þar sem félagsmenn eru aðeins úr hópi þeirra manna sem nefndir eru undir 2. og 3. tölul.

Þeir menn sem nefndir eru í 2. og 3. tölul. 5. mgr. og ekki eru endurskoðendur og þau félög sem nefnd eru í 4. tölul. 5. mgr. mega að hámarki samanlagt eiga 30% af hlutafénu og sameiginlega í mesta lagi ráða yfir 30% atkvæða í félaginu.

Ráðherra getur heimilað, að fenginni umsögn endurskoðendaráðs, að aðrir en þeir sem nefndir eru í þessari grein geti átt eigendahagsmuni í endurskoðunarfyrirtæki svo fremi að ástæður mæli með því.

III. KAFLI

Störf endurskoðenda.

Almenn ákvæði.

7. gr.

Störf endurskoðenda felast í endurskoðun reikningsskila og annarra fjárhagsupplýsinga ásamt ráðgjöf og þjónustu innan nærliggjandi sviða svo framarlega sem það bagar ekki hlutlægni þeirra.

Endurskoðendur skulu rækja störf sín af kostgæfni og samviskusemi í hvívetna og halda lög og reglur sem lúta að starfi þeirra.

Endurskoðendur eru bundnir þagnarskyldu um það sem þeir fá vitneskju um í starfa sínum og leynt á að fara. Starfsmaður endurskoðanda er einnig bundinn þagnarskyldu um þau mál sem hann kann að komast að vegna starfa sinna. Sama gildir um þá sem tekið hafa að sér eftirlit með starfsemi endurskoðanda.

Starfræki endurskoðandi, eða endurskoðunarfyrirtæki, starfsstöð í fleiri en einu sveitarfélagi skal henni veitt forstaða af endurskoðanda.

Áritun.

8. gr.

Áritun endurskoðanda á reikningsskil þýðir, nema annað komi fram af árituninni, að reikningsskilin hafi verið endurskoðuð af honum í samræmi við góða endurskoðunarvenju og að reikningsskilin gefi að hans mati glögga mynd af hag og afkomu aðila í samræmi við góða reikningsskilavenju.

Vanhæfisástæður.

9. gr.

Endurskoðanda er óheimilt að endurskoða hjá stofnunum og fyrirtækjum:

ef hann er að einhverju leyti ábyrgur fyrir skuldbindingum viðkomandi stofnana eða fyrirtækja,

ef hann er undir stjórn eða á annan hátt háður stjórnarmönnum, framkvæmdastjóra, prókúruhafa eða þeim starfsmönnum sem annast eða hafa eftirlit með bókhaldi og fjármálum,

ef hann er eða hefur verið maki aðila skv. 2. tölul., skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar,

ef hann sjálfur, venslamenn hans skv. 3. tölul. eða næstu yfirmenn eiga meira en óverulegra hagsmuna að gæta hjá viðkomandi stofnun eða fyrirtæki,

ef hann er fjárhagslega háður þeim sem endurskoða á,

ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Endurskoðandi má ekki eiga hlut í fyrirtæki sem hann endurskoðar. Verði ytri atvik, svo sem arfur, gjöf eða samruni fyrirtækja, til þess að endurskoðandi eignist arðgefandi hlut í fyrirtæki umbjóðanda ber honum eins fljótt og auðið er og í síðasta lagi innan eins árs að losa sig við þann hlut eða vísa endurskoðunarverkefninu frá sér ella.

Endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki má ekki í þrjú ár samfellt eiga stærri hluta en 20% af veltu sinni undir einum viðskiptavini sem hann eða það endurskoðar fyrir.

Ósamrýmanleg störf.

10. gr.

Taki endurskoðandi við starfi sem ósamrýmanlegt er starfi hans sem endurskoðanda, sbr. 7. gr., skal hann leggja inn réttindi sín á meðan starfið varir. Til ósamrýmanlegra starfa teljast t.d. störf hjá ríki og sveitarfélögum, önnur en störf við kennslu og rannsóknir á sviði endurskoðunar og störf við endurskoðun hjá Ríkisendurskoðun.

Endurskoðendaráð úrskurðar hvort endurskoðunarstarf samrýmist öðru starfi eða starfrækslu fyrirtækis. Það getur heimilað undanþágu frá 1. mgr. ef telja verður að starf hjá fyrirtæki eða stofnun sé ekki til þess fallið að baga hlutleysi endurskoðandans.

Nú gegnir endurskoðandi öðru starfi eða rekur atvinnufyrirtæki andstætt lögum þessum og hefur ekki lagt inn réttindi sín skv. 1. mgr. og getur ráðherra þá fellt úr gildi löggildingu endurskoðanda að fenginni tillögu endurskoðendaráðs.

Endurskoðanda er alltaf frjálst að leggja inn réttindi sín.

Starfsábyrgðartrygging.

11. gr.

Endurskoðanda er skylt að hafa í gildi starfsábyrgðartryggingu hjá vátryggingafélagi sem hefur starfsleyfi hér á landi vegna fjárhagstjóns sem leitt getur af einföldu gáleysi í störfum hans eða starfsmanna hans.

Ráðherra skal að fengnum tillögum Félags löggiltra endurskoðenda ákveða lágmark fjárhæðar tryggingar skv. 1. mgr. og hámark eigin áhættu vátryggingartaka. Skal þá höfð hliðsjón af góðum venjum á sviði vátrygginga og hagsmunum viðskiptamanna endurskoðenda.

Endurskoðanda er heimilt með samningi um ákveðið verk að takmarka hámark bótaskyldu sinnar vegna rækslu þess við tiltekna fjárhæð sem nemi að minnsta kosti lágmarki starfsábyrgðartryggingar skv. 2. mgr. Slík takmörkun bindur aðeins viðsemjanda endurskoðanda og getur ekki náð til annars tjóns en þess sem stafar af einföldu gáleysi.

Endurskoðandi skal árlega senda ráðuneytinu staðfestingu um að hann hafi í gildi starfsábyrgðartryggingu.

IV. KAFLI

Eftirlit.

12. gr.

Ráðherra hefur eftirlit með framkvæmd laga þessara.

Endurskoðanda er skylt að veita ráðherra eða þeim sem ráðherra tilnefnir í því skyni allar nauðsynlegar upplýsingar til að metið verði hvort hann fullnægi þeim skyldum sem mælt er fyrir um í lögum þessum. Er sá sem gegnir eftirliti bundinn þagnarskyldu um það sem hann kemst að raun um að því leyti sem það varðar ekki tilgang eftirlitsins.

Komi fram við eftirlit að endurskoðandi fullnægi ekki skilyrðum sem mælt er fyrir um í lögum þessum ber ráðherra að fella úr gildi réttindi hans. Ráðherra skal leita álits endurskoðendaráðs áður en hann tekur ákvörðun sína.

V. KAFLI

Endurskoðendaráð og samtök endurskoðenda.

13. gr.

Til að gegna þeim störfum sem mælt er fyrir um í öðrum ákvæðum þessara laga skipar ráðherra þrjá menn í endurskoðendaráð til fjögurra ára í senn og jafn marga til vara.

Einn nefndarmaður skal skipaður samkvæmt tilnefningu Félags löggiltra endurskoðenda, annar eftir tilnefningu viðskiptadeildar Háskóla Íslands og skulu þeir vera endurskoðendur. Þann þriðja skipar ráðherra án tilnefningar og skal hann vera formaður ráðsins. Skal formaður fullnægja skilyrðum til að vera skipaður í embætti héraðsdómara. Eins skal farið að um skipun varamanna.

Í hverju máli skal fullskipað endurskoðendaráð úrskurða.

Kostnaður af störfum endurskoðendaráðs greiðist úr ríkissjóði.

Endurskoðendaráð skal árlega gera skýrslu um störf sín og skal hún opin almenningi. Í henni skal rekja efnislega alla úrskurði sem fordæmisgildi hafa.

14. gr.

Endurskoðendaráð getur tekið mál til meðferðar eftir kvörtun eða að eigin frumkvæði.

Nú telur endurskoðendaráð sýnt að endurskoðandi hafi í störfum sínum brotið svo mjög eða ítrekað gegn lögum eða þeim reglum sem um getur í 2. mgr. 16. gr. að ekki verði við unað að hann hafi áfram réttindi til að vera endurskoðandi, getur þá endurskoðendaráð í rökstuddu áliti lagt til við ráðherra að réttindi endurskoðandans verði felld niður um tiltekinn tíma eða ótímabundið ef sakir eru miklar.

Endurskoðendaráð getur í rökstuddu áliti vísað máli til opinberrar rannsóknar af sjálfsdáðum eða að kröfu endurskoðanda ef hann vill eigi hlíta því að mál verði afgreidd af endurskoðendaráði.

Endurskoðendaráð getur veitt endurskoðanda áminningu eða gert honum að greiða sekt, sbr. 2. mgr. 18. gr. Ef endurskoðandi vill ekki una úrskurði endurskoðendaráðs eða ákvörðun ráðherra um réttindasviptingu getur hann borið sakarefnið undir dómstóla.

Ráðherra ber að taka afstöðu til tillögu endurskoðendaráðs skv. 2. mgr. innan tveggja mánaða frá því að hún berst honum.

Málsmeðferð fyrir endurskoðendaráði.

15. gr.

Meðferð mála fyrir endurskoðendaráði fer eftir stjórnsýslulögum. Endurskoðendaráð setur sér nánari reglur um meðferð einstakra málaflokka.

Ákvarðanir endurskoðendaráðs sæta ekki stjórnsýslukæru.

Mál skal lagt fyrir endurskoðendaráð með skriflegu erindi og skulu því fylgja nauðsynleg gögn.

Endurskoðendaráði er heimilt ef sérstaklega stendur á að skylda málsaðila til að greiða gagnaðila sínum málskostnað vegna rekstrar máls fyrir ráðinu.

Úrskurði endurskoðendaráðs, þar með talið um sektargreiðslu skv. 2. mgr. 18. gr., eða sátt sem kemst á fyrir endurskoðendaráði má fullnægja með aðför eins og dómsúrskurði eða dómsátt.

Félag löggiltra endurskoðenda.

16. gr.

Félag löggiltra endurskoðenda kemur fram fyrir hönd endurskoðenda gagnvart stjórnvöldum um þau málefni sem stétt þeirra varða.

Félag löggiltra endurskoðenda setur siðareglur fyrir endurskoðendur. Að fenginni staðfestingu ráðherra á reglunum í heild eða að hluta gilda þær um alla endurskoðendur.

Félag löggiltra endurskoðenda heldur skrá um þá starfsmenn sem eru í starfsþjálfun, sbr. 5. mgr. 2. gr.

VI. KAFLI

Ágreiningur um störf endurskoðenda.

17. gr.

Ef endurskoðanda greinir á við umbjóðanda sinn um rétt til endurgjalds fyrir störf sín eða fjárhæð hennar getur annar þeirra eða þeir báðir lagt málið fyrir endurskoðendaráð til úrskurðar.

Hafi dómsmál ekki verið höfðað um ágreiningsefni skv. 1. mgr. áður en það er lagt fyrir endurskoðendaráð verður það ekki borið undir dómstóla á meðan málið er þar rekið.

18. gr.

Nú telur einhver sem hefur hagsmuna að gæta, að endurskoðandi hafi gert á sinn hlut með háttsemi sem stríðir gegn lögum eða reglum skv. 2. mgr. 16. gr., og getur hann þá lagt fyrir endurskoðendaráð kvörtun á hendur endurskoðandanum. Endurskoðendaráð vísar kvörtun frá sér ef lengri tími en eitt ár er liðið frá því að viðkomandi átti kost á að koma henni á framfæri eða ef kærandi hefur ekki hagsmuna að gæta eða kæra er metin tilefnislaus.

Í máli skv. 1. mgr. getur endurskoðendaráð veitt endurskoðanda áminningu. Ef sakir eru miklar eða endurskoðandi hefur ítrekað sætt áminningu getur endurskoðendaráð gert honum að greiða sekt í ríkissjóð allt að 1 millj. kr. eða brugðist svo við sem um ræðir í 2. mgr. 14. gr.

VII. KAFLI

Brottfall réttinda.

19. gr.

Hafi réttindi endurskoðanda verið felld niður tímabundið samkvæmt einhverju því sem greinir í lögum þessum eða endurskoðandi hefur lagt inn réttindi sín, sbr. 10. gr., skal veita honum þau á ný eftir umsókn hans án endurgjalds eða prófs ef hann fullnægir orðið öllum skilyrðum til að njóta þeirra.

Hafi réttindi endurskoðanda verið felld niður ótímabundið samkvæmt því sem í 14. gr. segir getur hann að fimm árum liðnum sótt um heimild til að gangast undir próf skv. 3. gr. Slíka heimild veitir ráðherra að fenginni umsögn endurskoðendaráðs.

20. gr.

Hafi löggilding endurskoðanda verið felld úr gildi ber honum að skila löggildingarskírteini sínu. Ef hann síðar fullnægir skilyrðum laga þessara til þess að fá löggildingu sem endurskoðandi gilda ákvæði 19. gr.

VIII. KAFLI

Viðurlög.

21. gr.

Brot gegn lögum þessum og reglum, sem settar verða samkvæmt þeim, varða sektum til ríkissjóðs, sviptingu réttinda eða varðhaldi, nema þyngri hegning liggi við samkvæmt öðrum lögum.

IX. KAFLI

Gildistaka o.fl.

22. gr.

Hafi endurskoðandi verið sviptur réttindum eða lagt þau inn fyrir 1. júlí 1997 eða svo hefur annars orðið ástatt fyrir honum að hann hafi fyrirgert réttindum sínum um sinn gilda ákvæði þessara laga um það hvort, hvernig og hvenær hann geti öðlast réttindin á ný. Lög þessi raska eigi réttindum sem maður hefur öðlast á grundvelli eldri laga, enda þótt þeir fullnægi ekki þeim skilyrðum sem sett eru í 2. gr.

23. gr.

Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

24. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1997. Falla þá úr gildi lög um löggilta endurskoðendur nr. 67 31. maí 1976, með síðari breytingum.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Um réttindi og skyldur endurskoðenda gilda nú lög nr. 67/1976, um löggilta endurskoðendur. Þau lög leystu af hólmi lög nr. 89/1953 sem komu í stað fyrstu laga um löggilta endurskoðendur hér á landi, nr. 9 frá 15. júní 1926.

Víða í íslenskum lögum er að finna ákvæði sem kveða á um að löggiltur endurskoðandi skuli endurskoða reikningsskil félags eða stofnunar. Helstu félög og stofnanir sem hér um ræðir eru félög yfir tiltekinni stærð, félög sem skrá hlutabréf sín eða aðra verðbréfaútgáfu á verðbréfamarkaði, félög þar sem ekki eru lagðar hömlur á viðskipti með eignarhluta, samvinnufélög sem starfrækja innlánsdeild eða hafa gefið út B-deildarstofnsjóðsskírteini, viðskiptabankar, sparisjóðir og aðrar lánastofnanir, fyrirtæki í verðbréfaþjónustu, verðbréfasjóðir, Verðbréfaþing Íslands, vátryggingafélög og lífeyrissjóðir. Enn fremur sveitarfélög sem hafa fleiri íbúa en 500. Þessi upptalning, sem nær til fjármálamarkaðarins í víðasta skilningi og allra stærri fyrirtækja og sveitarfélaga, gefur til kynna að löggjafinn hafi talið mikilvægt að óháðir aðilar með sérþekkingu á sviði endurskoðunar endurskoðuðu reikningsskil þessara aðila. Það er því mikilvægt að skýrt sé kveðið á um réttindi og skyldur endurskoðenda í lögum.

Annars staðar á Norðurlöndum hafa lög um endurskoðendur verið endurskoðuð á síðustu árum. Hefur sú endurskoðun m.a. verið gerð á grundvelli samþykktar samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Samkvæmt þeim samningi skuldbundu aðildarríki samningsins sig til að breyta löggjöf sinni til samræmis við 8. félagaréttartilskipun Evrópusambandsins, en sú tilskipun fjallar um endurskoðendur. Á sínum tíma komust íslensk stjórnvöld að þeirri niðurstöðu að eigi væri nauðsynlegt að breyta íslenskum lögum um endurskoðendur vegna þessarar tilskipunar þar sem gildandi lög fullnægðu þeim kröfum sem tilskipunin setti. Um þessa niðurstöðu má deila en í öllu falli er ljóst að æskilegt er að í löggjöfinni séu að ýmsu leyti skerptar línur þannig að tekin séu af öll tvímæli að íslensk löggjöf samræmist téðri tilskipun. Var við samningu frumvarpsins höfð hliðsjón af ákvæðum þessarar tilskipunar og sambærilegri löggjöf annas staðar á Norðurlöndum.

Í Danmörku og Svíþjóð hefur lögum um endurskoðendur nýverið verið breytt og þau löguð að þeim aðstæðum sem nú ríkja í álfunni. Sömu sögu er að segja frá Finnlandi, en þar í landi var þó valin sú leið að sett voru almenn lög um endurskoðun sem hafa að geyma ákvæði um endurskoðendur. Í Noregi stendur endurskoðun laga um endurskoðendur enn yfir og frumvarp til nýrra laga er væntanlegt. Litið hefur verið til þeirra laga sem gilda í þessum löndum, en þó einkum höfð hliðsjón af dönsku lögunum. Þá hefur jafnframt verið höfð hliðsjón af skýrslu sem Evrópusamtök endurskoðenda gáfu út í júní 1995 og nefnist í íslenskri þýðingu Óháð og hlutlæg endurskoðun" (sjá Álit, tímarit löggiltra endurskoðenda", 1. tbl. 1996).

Bent hefur verið á að opinbert eftirlit með endurskoðendum hafi í framkvæmd ekki verið jafnvirkt og í nágrannalöndum okkar. Hefur Félag löggiltra endurskoðenda m.a. komið á framfæri við ráðuneytið tillögum um lagabreytingar þar að lútandi og hefur verið höfð hliðsjón af þeim tillögum við samningu frumvarps þessa. Gildandi lög hafa að geyma fábrotin ákvæði um eftirlit með endurskoðendum. Í frumvarpinu eru sett fram ítarleg ákvæði um slíkt eftirlit og hvernig bregðast skuli við hugsanlegum brotum þeirra. Réttindi og skyldur endurskoðenda eru skilgreind með skýrari hætti en í gildandi lögum.

Mörkuð er sú stefna að þeir einir sem ráðherra hefur löggilt sem endurskoðendur og fullnægja að öðru leyti skilyrðum laga þessara, svo sem um ábyrgðartryggingu, hafi rétt til að kalla sig endurskoðendur. Þannig er gert ráð fyrir að í inntaki hugtaksins endurskoðandi" felist ekki einungis tiltekin viðurkenning á menntun heldur einnig staðfesting á því að endurskoðandinn vinni við endurskoðendastörf með þeim réttindum og skyldum sem af lögum leiðir. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að þeir sem hlotið hafa löggildingu sem endurskoðendur en vinna ekki við endurskoðun eða störf innan nærliggjandi sviða leggi inn löggildingarskírteini sitt.

Gert er ráð fyrir að sérstakt þriggja manna ráð, endurskoðendaráð, úrskurði um ýmis kæru- og ágreiningsefni sem lúta að endurskoðendum og störfum þeirra. Við samningu ákvæða frumvarpsins um endurskoðendaráð var m.a. höfð hliðsjón af tillögum sem Félag löggiltra endurskoðenda kom á framfæri við ráðuneytið fyrir nokkrum árum. Frumvarpið ráðgerir að hver sá sem málsaðild hefur og telur á sér brotið af hálfu endurskoðanda með aðgerðum hans eða aðgerðaleysi geti skotið málinu til endurskoðendaráðs til úrskurðar. Þau ákvæði sem um ráðið fjalla eru sniðin eftir því sem þekkt er og reynsla er fyrir í nálægum löndum, en víðast er að finna einhver virk úrræði sem taka á agabrotum endurskoðenda og bregðast við þeim með viðeigandi hætti.

Lagt er til að fyrirtæki endurskoðenda lúti sérstökum reglum. Ekki er ráðgert að löggilda endurskoðunarfyrirtæki sérstaklega, heldur eru settar við því skorður hverjir megi eiga og reka slík fyrirtæki, og enn fremur skorður við því að hvers konar starfsemi endurskoðunarfyrirtæki megi eiga aðild. Störfum endurskoðenda og þar með starfsemi endurskoðunarfyrirtækja er einkum lýst í 7. gr. frumvarpsins, en þar kemur fram að störf endurskoðenda felist í endurskoðun reikningsskila og annarra fjárhagsupplýsinga ásamt ráðgjöf og þjónustu við þau og innan nærliggjandi sviða. Að svo miklu leyti sem þessi lýsing kann að virðast óljós er því til að svara að ekki þykir rétt að binda hendur endurskoðenda um of. Mjög ör þróun hefur orðið á undanförnum árum og samfélagið gerir þær kröfur til endurskoðenda að þeir sinni margvíslegum verkefnum öðrum en hreinni endurskoðun vegna þeirrar sérþekkingar sem þeir búa yfir. Rétt þykir að öll þróun verði innan veggja endurskoðunarfyrirtækjanna sjálfra svo að unnt sé að viðhafa það eftirlit með starfsemi þeirra sem lögin ráðgera. Af þessari ástæðu er ekki talið rétt að heimila endurskoðunarfyrirtækjum að taka þátt í rekstri annars konar þjónustufyrirtækja. Öll lúta þessi ákvæði að því að treysta hlutlægni endurskoðunarstarfsins og um leið traust og ásýnd endurskoðenda.

Ákvæðum frumvarpsins er skipt í níu kafla, en greinar þess eru alls tuttugu og fjórar. Áður en fjallað er nánar um einstakar greinar frumvarpsins þykir rétt að lýsa hér stuttlega efnisskipan þess.

Í fyrsta kafla er að finna almenn ákvæði, svo sem um gildissvið og skilgreiningu á því hverjir séu endurskoðendur.

Í öðrum kafla er að finna ákvæði um almenn hæfisskilyrði, reglur um próf, löggildingu og skráningu endurskoðenda og ákvæði um endurskoðunarfélög. Eitt af því sem rætt var um við gerð frumvarpsins var hvort aðrir en endurskoðendur megi eiga hlut í rekstri endurskoðunarfyrirtækis. Rétt þykir að heimila starfsmönnum endurskoðunarfyrirtækis að eiga allt að 30% eignarhlut í hlutafélagi um rekstur þess. Þá er enn fremur gert ráð fyrir að endurskoðunarfélög, sem starfa annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu geti að öllu leyti átt endurskoðunarfyrirtæki á Íslandi, enda séu meiri hluti stjórnarmanna endurskoðendur sem hafa starfsleyfi hérlendis.

Þriðji kafli fjallar um störf endurskoðenda. Þar er að finna almenn ákvæði um störf endurskoðenda, þýðingu áritunar og vanhæfisástæður. Þá er þar vikið að ósamrýmanlegum störfum og starfsábyrgðartryggingum. Jafnframt er kveðið afdráttarlaust á um að endurskoðandi megi ekki eiga hlut í fyrirtæki sem hann endurskoðar.

Í fjórða kafla er fjallað um eftirlit með störfum endurskoðenda. Er eftirlitið í höndum ráðuneytisins og sérstakrar þriggja manna nefndar, svokölluðu endurskoðendaráði, sem falið er úrskurðarvald, sbr. V. kafla frumvarpsins. Skal ráðuneytið fylgjast með að endurskoðandi uppfylli jafnan þau skilyrði sem krafist er til þess að öðlast endurskoðendaréttindi samkvæmt 2. gr. og að í gildi sé starfsábyrgðartrygging skv. 7. tölul. 2. gr., sbr. 11. gr. Hins vegar fylgist endurskoðendaráð með að skyldum skv. 10. gr. sé fylgt að því er varðar önnur störf. Uppfylli endurskoðandi ekki öll framangreind skilyrði skal ráðherra fella réttindi hans úr gildi.

Í fimmta kafla er fjallað um endurskoðendaráð og samtök endurskoðenda.

Í sjötta kafla er fjallað um úrræði þegar ágreiningur er milli endurskoðanda og umbjóðanda hans um störf endurskoðanda. Samkvæmt 17. gr. falla ágreiningsmál milli endurskoðanda og umbjóðanda hans um endurgjald fyrir störf hins fyrrnefnda undir endurskoðendaráð kjósi annar eða báðir deiluaðilar að leggja mál undir úrlausn þess. Samkvæmt 18. gr. falla einnig undir endurskoðendaráð mál sem byggjast á kvörtun umbjóðanda á hendur endurskoðanda fyrir háttsemi sem stríðir gegn lögum eða siðareglum endurskoðenda. Getur ráðið gert endurskoðanda að sæta áminningu eða eftir atvikum sektum af því tilefni. Hafi hann áður sætt áminningu eða sakir eru miklar getur ráðið lagt til við ráðherra að réttindi endurskoðanda verði felld niður. Skal ráðherra taka afstöðu til þess innan tveggja mánaða, sbr. 5. mgr. 14. gr. Þá er einnig vakin athygli á því að í 14. gr. frumvarpsins felst heimild handa endurskoðendaráði til að taka til meðferðar kvörtun á hendur endurskoðanda sem berst frá öðrum en umbjóðanda hans, en slík kvörtun gæti varðað brot endurskoðanda á lögum eða siðareglum endurskoðenda. Samkvæmt 15. gr. frumvarpsins skal við meðferð mála fyrir endurskoðendaráði farið eftir stjórnsýslulögum, sbr. nú lög nr. 37/1993, nema annað leiði af ákvæðum VI. kafla. Í VI. kafla frumvarpsins eru sérreglur sem víkja frá stjórnsýslulögum og þrengja meðal annars rétt manna til að bera ágreining um endurgjald fyrir endurskoðunarstörf undir úrlausn dómstóla meðan sama ágreiningsefni er rekið fyrir endurskoðendaráði, auk þess er settur ákveðinn frestur til að beina kvörtun á hendur endurskoðanda til endurskoðendaráðs.

Sjöundi kafli fjallar um brottfall réttinda endurskoðanda.

Í áttunda kafla eru ákvæði um refsingar fyrir brot á skyldum, sem mælt er fyrir um í frumvarpinu.

Í níunda og síðasta kafla eru ákvæði um gildistöku og tengsl yngri laga og eldri, svo sem um hvernig fari um eldri réttindi sem menn hafa þegar aflað sér.

Um nánari skýringar vísast til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Greinin er efnislega samhljóða gildandi lögum. Í 1. mgr. er vikið að tilgangi laganna. Í 1. og 2. mgr. er haldið óbreyttum gildandi reglum um það hverjir séu endurskoðendur. Samkvæmt því teljast þeir einir endurskoðendur sem ráðherra hefur löggilt til endurskoðunarstarfa og fullnægja skilyrðum laga þessara. Er þar ekki hvað síst verið að vísa til þeirrar skyldu skv. 11. gr. að hafa gilda starfsábyrgðartryggingu. Er öðrum mönnum en löggiltum endurskoðendum óheimilt að nota orðið endurskoðandi í starfsheiti sínu eða nota starfsheiti eða firmanafn sem er til þess fallið að vekja þá trú að maður sé endurskoðandi ef hann er það ekki. Eins og getið var um í almennum athugasemdum felst í þessu sú breyting að hugtakið endurskoðandi" er ekki einungis viðurkenning á tiltekinni menntun heldur einnig staðfesting á því að sá sem kallar sig endurskoðanda fullnægi í öllum skilyrðum laga þessara. Um störf endurskoðanda er fjallað í öðrum ákvæðum frumvarpsins, sbr. einkum 7. gr. Vinni maður sem fengið hefur löggildingu til endurskoðunarstarfa við annað en endurskoðun ber honum að leggja inn löggildingarskírteini sitt til ráðuneytisins, sbr. 10. gr. Tekið skal fram að með hugtakinu starfsheiti" í þessu samhengi er átt við notkun á orðinu endurskoðandi einu sér eða sem viðskeyti við önnur orð, þannig að það verði til þess að sú ályktun verði dregin að maður vinni við endurskoðun þegar hann gerir það ekki. Ákvæðið girðir ekki fyrir að maður, sem lagt hefur inn réttindi sín skv. 10. gr., noti orðið endurskoðandi eða löggiltur endurskoðandi á bréfsefni eða nafnspjaldi, þ.e. sem viðurkenningu á menntun, heldur miðar ákvæðið að því að banna notkun orðsins sem starfsheitis. Þannig er manni, sem vinnur við ósamrýmanleg störf, sbr. 10. gr., óheimilt að gefa í skyn að hann sé starfandi endurskoðandi með orðinu endurskoðandi í starfsheiti þegar hann vinnur ekki við þann starfa.

Gera má ráð fyrir að sú kvöð, sem lögð er á menn að hafa starfsábyrgðartryggingu, muni hafa það í för með sér að fjöldi manna, sem fengið hafa löggildingu en starfa ekki við endurskoðun, muni leggja inn löggildingarskírteini sitt, sbr. 10. gr.

Um 2. gr.

Í þessari grein er kveðið á um skilyrði fyrir löggildingu endurskoðenda. Í henni felast nokkrar breytingar frá ríkjandi skipan.

Í 1. tölul. 1. mgr. er ákvæði efnislega samhljóða ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. gildandi laga, með þeirri viðbót að áskilnaður er gerður um að endurskoðandi sé svo andlega á sig kominn að hann sé fær um að gegna störfum endurskoðanda. Fyrirmynd þessa ákvæðis er að finna í 1. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Eðlilegt þykir að gera þennan almenna áskilnað um andlegt hæfi endurskoðanda með sama hætti og gert er varðandi dómara í tilvitnuðum lögum.

Í 2. tölul. 1. mgr. er það nýmæli að sá er óskar löggildingar má ekki hafa orðið að sæta því að bú hans hafi verið tekið til gjaldþrotaskipta. Eðlilegt þykir að gerð sé sú krafa til þeirra sem m.a. hafa það hlutverk að lögum að gefa hlutlaust og áreiðanlegt mat á reikningsskilum og öðrum fjárhagsupplýsingum að þeir hafi þau tök á eigin fjárreiðum að ekki hafi þurft að taka bú þeirra til gjaldþrotaskipta. Tekið skal fram að í 2. mgr. þessarar greinar er gert ráð fyrir að víkja megi frá þessu skilyrði 2. tölul. að fengnum meðmælum endurskoðunarráðs.

Í 3. tölul. 1. mgr. er það nýmæli að gerð er krafa um að sá er óskar löggildingar hafi óflekkað mannorð. Sambærilegt ákvæði má finna víða í löggjöf, sbr. t.d. 4. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Eðlilegt þykir að gera sömu kröfur til endurskoðenda og gerðar eru til dómara og fleiri aðila að þessu leyti í lögum.

Ákvæði 4., 5. og 6. tölul. 1. mgr. er efnislega samhljóða 3., 4. og 5. tölul. 1. mgr. 2. gr. gildandi laga.

Í 7. tölul. 1. mgr. er gerður áskilnaður um starfsábyrgðartryggingu, en það ákvæði á sér víða fyrirmyndir í íslenskri löggjöf, þó ekki sé það í gildandi lögum um endurskoðendur. Það liggur í eðli starfa endurskoðanda að oft eru miklir fjárhagslegir hagsmunir tengdir störfum þeirra. Þykir eðlilegt að lögfest sé skylda um að þeir hafi starfsábyrgðartryggingu og séu þannig tryggðir gegn hugsanlegum skaðabótakröfum vegna starfa þeirra. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 11. gr.

Í 2. mgr. þessarar greinar er kveðið á um að heimilt sé að víkja frá skilyrði 2. tölul. 1. mgr. að fengnum meðmælum endurskoðendaráðs enda hafi umsækjandi haft forræði á fé sínu a.m.k. þrjú undanfarandi ár. Gert er ráð fyrir að við mat á því hvort undanþága skuli veitt verði horft á það hvort endurskoðandi hefur náð þeim tökum á fjárreiðum sínum að gjaldþrot hans í fortíð girði ekki fyrir löggildingu til endurskoðunarstarfa.

Samkvæmt 3. mgr. er prófnefnd heimilað að staðreyna þekkingu umsækjanda með erlend próf í viðskiptafræði.

Í 4. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að synja manni um löggildingu ef ákvæði 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga eiga við um hagi hans. Í því ákvæði er kveðið á um að ef maður er dæmdur fyrir brot megi í dómi í opinberu máli svipta hann heimild sem hann hefur öðlast til að stunda starfsemi sem opinbert leyfi, löggildingu, skipun eða próf þarf til að gegna, enda gefi brotið til kynna að veruleg hætta sé á því að sakborningur muni fremja brot í stöðu sinni eða starfsemi.

Bætt er við ákvæði um að endurskoðandi, sem tekið hefur að sér þjálfun starfsmanns skv. 5. tölul. 1. mgr., skuli tilkynna það Félagi löggiltra endurskoðenda. Eðlilegt þykir að upplýsingar um þá einstaklinga sem á hverjum tíma eru í starfsnámi liggi fyrir m.a. til að unnt sé að koma ýmsum tilkynningum og fræðsluefni á framfæri við þá. Jafnframt er lögð á endurskoðanda sú ábyrgð að hann tryggi að starfsmaður hljóti tilhlýðilega starfsþjálfun, en sérstaklega er kveðið á um slíka ábyrgð endurskoðenda í 2. tölul. 8. gr. 8. tilskipunar Evrópusambandsins.

Í lokamálsgrein þessarar greinar er sérstök reglugerðarheimild þar sem ráðherra verður heimilt með reglugerð að gefa fyrirmæli um undanþágu frá skilyrðum 4., 5. og 6. tölul. 1. mgr. greinarinnar.

Um 3. gr.

Greinin fjallar um próf til að öðlast löggildingu sem endurskoðandi. Er ákvæðið efnislega að mestu samhljóða gildandi lögum. Í 2. mgr. segir að prófið skuli ná til þeirra greina bóknáms og verkmenntunar sem helst varða endurskoðendur og störf þeirra. Að öðru leyti skal ákvarða nánar með reglugerð hvert námsefnið skuli vera, svo og önnur atriði sem að framkvæmd námskeiðsins lúta. Samkvæmt gildandi lögum hefur verið sett reglugerð nr. 403/1989, um verkleg próf til löggildingar til endurskoðunarstarfa.

Í 4. mgr. er það nýmæli að kveðið er á um gjaldtöku fyrir að þreyta próf. Sett er hámark á fjárhæð gjaldsins og það miðað við laun sem greidd eru til þeirra er semja próf og þeirra sem fara yfir þau. Þannig verður ekki heimilt að miða gjaldtökuna við annan kostnað sem af próftökunni kann að leiða, svo sem húsaleigu svo fátt eitt sé talið. Tekið skal fram að ráðherra getur að sjálfsögðu ákveðið lægra gjald þar sem hér er einungis sett hámark á gjaldtökuna til að tryggja að í henni muni ekki felast skattheimta og jafnframt til að afmarka þann kostnað sem hafa má hliðsjón af við ákvörðun gjaldfjárhæðar.

Um 4. gr.

Í greininni er fjallað um útgáfu löggildingarskírteinis til endurskoðanda og gögn sem krefja má umsækjanda um til staðfestingar á því að hann uppfylli öll skilyrði sem krafist er.

Um 5. gr.

Í greininni er kveðið á um að ráðherra skuli auglýsa í Lögbirtingablaði hverjir hafi endurskoðendaréttindi og ef þau falla niður. Þá er kveðið á um að halda skuli skrá í ráðuneytinu um hverjir hafi réttindi sem endurskoðendur og hvaða félög séu starfrækt sem endurskoðunarfélög. Þetta ákvæði er í samræmi við áskilnað 28. gr. 8. tilskipunar Evrópusambandsins. Rökin eru fyrst og fremst þau að almenningur geti á hverjum tíma staðreynt hverjir það eru sem starfa sem endurskoðendur.

Um 6. gr.

Í grein þessari er kveðið á um að endurskoðendur geti stofnað félög um rekstur sinn í því formi sem þeir sjálfir kjósa, þar á meðal með takmarkaðri ábyrgð. Það breytir þó engu um að endurskoðandi ber alltaf óskerta ábyrgð á tjóni sem hann eða starfsmaður hans bakar öðrum með störfum sínum.

Ákvæði þessarar greinar er samið að danskri fyrirmynd, en ekki eru í gildandi lögum nr. 67/1976, um löggilta endurskoðendur, sérstök ákvæði um endurskoðunarfélög. Jafnframt eiga ákvæðin sér fyrirmynd í 8. tilskipun Evrópusambandsins.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að í sameignarfélögum skuli allir félagsmenn vera endurskoðendur, en í hlutafélögum skuli meiri hluti félagsmanna vera endurskoðendur. Þykir ekki óeðlilegt að setja mismunandi skilyrði í þessum efnum með tilliti til þess að í sameignarfélögum er ábyrgð félagsmanna ótakmörkuð, sbr. hins vegar hlutafélög og einkahlutafélög sem eru með takmarkaða ábyrgð.

Í lokamálsgrein ákvæðisins er gert ráð fyrir að ráðherra geti heimilað að fenginni umsögn endurskoðendaráðs að aðrir en þeir sem nefndir eru í greininni geti átt hlut í endurskoðunarskrifstofu. Gæti þetta t.d. átt við um aðila sem starfa utan Evrópska efnahagssvæðisins.

Þau ströngu skilyrði, sem hér eru sett um eignaraðild, þjóna fyrst og fremst þeim tilgangi að tryggja hlutleysi endurskoðenda bæði í reynd og í ásýnd. Sérstaklega þykir rétt að árétta að ákvæði þetta gildir eðli málsins samkvæmt ekki um Ríkisendurskoðun enda er til þeirrar stofnunar sérstaklega stofnað í lögum.

Um 7. gr.

Greinin fjallar almennt um störf endurskoðenda og felur ekki í sér efnislegar breytingar frá því sem nú gildir. Á grundvelli 1. mgr. er gert ráð fyrir að endurskoðandi geti veitt viðskiptavinum sínum aðra þjónustu en endurskoðun, svo framarlega sem hún bagar ekki hlutlægni hans og að slík þjónusta sé ekki bönnuð með landslögum eða siðareglum stéttarinnar. Það hefur ýmsa kosti að veita viðskiptavinum aðra þjónustu en endurskoðun þar sem það eykur innsýn endurskoðandans í fyrirtækið og getur leitt til meiri gæða í endurskoðun hans. Engu að síður getur slíkt fyrirkomulag stofnað hlutlægni endurskoðandans og sjálfstæði hans í ásýnd í hættu. Því er sú krafa gerð að störf endurskoðenda við ráðgjöf og þjónustu innan nærliggjandi sviða séu ekki til þess fallin að baga hlutlægni hans.

Rétt er að skoða þetta ákvæði 7. gr. með hliðsjón af ákvæði 10. gr. sem kveður á um að endurskoðandi skuli leggja inn réttindi sín taki hann við starfi sem ósamrýmanlegt er starfi endurskoðanda skv. 7. gr. Vakin er athygli á að í 10. gr. er sérstaklega kveðið á um að störf við kennslu séu ekki ósamrýmanleg í þessu sambandi.

Ákvæði 3. mgr. um þagnarskyldu endurskoðenda er óbreytt frá því sem nú gildir. Bætt er við ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna endurskoðanda og þeirra manna sem tekið hafa að sér eftirlit með starfsemi endurskoðanda.

Um 8. gr.

Grein þessi er efnislega samhljóða 10. gr. núgildandi laga. Þetta ákvæði og reyndar flest ákvæði frumvarpsins verður að skoða í ljósi þess að lög þessi verða almenn lög um endurskoðendur, en ekki um endurskoðun sem slíka. Ákvæði þar að lútandi er að finna í hinum ýmsu sérlögum, sbr. t.d. lögum nr. 144/1994, um ársreikninga, með síðari breytingum, lögum nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, svo fátt eitt sé nefnt.

Um 9. gr.

Ákvæði þessarar greinar eru að mestu efnislega samhljóða 11. gr. núgildandi laga. Þó er kveðið skýrar á um hvaða tengsl mega ekki vera fyrir hendi. Ákvæðin eru til þess að treysta ásýnd endurskoðandans og styrkja sjálfstæði hans við störf sín.

3. mgr. hefur að geyma nýmæli um að endurskoðunarfyrirtæki megi ekki í þrjú ár samfellt eiga stærri hluta en 20% af veltu sinni undir einum viðskiptavini sem hann endurskoðar fyrir. Með einum viðskiptavini er m.a. átt við samstæðu móður- og dótturfyrirtækis.

Það liggur í hlutarins eðli að ef endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki hefur meira en 20% af tekjum sínum af einu endurskoðunarverkefni er hætta á að trúverðugleiki og hlutlægni hans verði dregin í efa þar sem með góðum rökum má halda fram að hann sé orðinn háður því að endurskoða slíkt fyrirtæki vegna þess hve stóran hlut tekna hann fær fyrir þann starfa. Því þykir nauðsynlegt að setja reglu af þessu tagi í því skyni að tryggja sjálfstæði endurskoðanda við störf sín og er hún í samræmi við viðurkennd sjónarmið og er sambærilega reglu almennt að finna í erlendri löggjöf um endurskoðendur, sbr. t.d. 14. gr. dönsku laganna um endurskoðendur. Ekki hefur farið fram sérstök könnun á því hér á landi hversu algengt er að einstakir endurskoðendur hafi svo fáa stóra viðskiptamenn að þetta ákvæði kunni að eiga við um þá. Slíkt er þó vel hugsanlegt og má þá ætla að þetta ákvæði hafi það í för með sér að slíkir endurskoðendur sameinist öðrum endurskoðunarfyrirtækjum í því skyni að fullnægja þessu skilyrði.

Um 10. gr.

Sú meginregla er orðuð í þessari grein að taki endurskoðandi við starfi sem ósamrýmanlegt er starfi hans sem endurskoðandi, sbr. 7. gr., skuli hann leggja inn réttindin meðan starfið varir. Sérstaklega er kveðið á um að kennslustörf og vísindaiðkan á sviði endurskoðunarfræða teljist til samrýmanlegra starfa í þessu samhengi. Jafnframt er kveðið á um að störf hjá Ríkisendurskoðunskoðun séu samrýmanleg. Telja verður að undanþágan um endurskoðendur sem starfa hjá Ríkisendurskoðun sé eðlileg með hliðsjón af þeirri stöðu sem sem sú stofnun hefur að lögum. Ríkisendurskoðun vinnur störf sín í umboði Alþingis en ekki framkvæmdarvaldsins sem á hinn bóginn ber ábyrgð á reikningsskilum ríkissjóðs, stofnana ríkisins og fyrirtækja. Af lögum má ráða að þetta fyrirkomulag, sem haft er við endurskoðun á reikningum ríkisins og stofnana þess og fyrirtækja, sé að mati löggjafans fullnægjandi og sjálfstæði og hlutleysi stofnunarinnar þannig tryggt.

Tekið skal fram að í sumum tilvikum hafa stærri sveitarfélög sérstaka endurskoðendur í vinnu hjá sér. Ekki er sérstaklega kveðið á um stöðu slíkra manna í frumvarpi þessu og fer því um það samkvæmt almennum reglum, sbr. einkum ákvæði þessarar greinar og 7. gr. Má því ætla að þeir yrðu að leggja inn réttindi sín, enda virðist þeim ekki í lögum tryggt það sjálfstæði sem í frumvarpi þessu er lagt til að tryggt sé að endurskoðendur hafi. Verður í reynd að líta á starf þeirra sem eins konar starf innri endurskoðenda eða skoðunarmanna sveitarfélags.

Endurskoðendaráð úrskurðar um hvort starf samræmist starfi endurskoðanda. Endurskoðendaráð getur heimilað undanþágu frá reglu 1. mgr. enda meti hún starf svo að það sé ekki til þess fallið að baga hlutlægni endurskoðandans og samrýmist þannig þeim grundvallarreglum um sjálfstæði endurskoðanda samkvæmt frumvarpi þessu.

Í 4. mgr. er sérstaklega kveðið á um að endurskoðanda sé ávallt heimilt til að leggja inn löggildingarskírteini sitt.

Um 11. gr.

Endurskoðandi ber bótaábyrgð á störfum sínum og starfsmanna sinna samkvæmt almennum reglum. Í þessari grein er það gert að skyldu fyrir endurskoðanda að hafa í gildi starfsábyrgðartryggingu. Sambærilegt ákvæði er almennt í erlendri löggjöf um endurskoðendur. Í íslenskri löggjöf má einnig benda á sambærileg ákvæði, sbr. t.d. lög nr. 34/1986, um fasteigna- og skipasölu, og lög nr. 61/1942, sbr. lög nr. 24/1995, um málflytjendur.

Um 12. gr.

Í greininni er fjallað um eftirlitshlutverk ráðuneytisins með starfsemi endurskoðenda. Kveðið er á um skyldu endurskoðanda til að gefa ráðherra allar nauðsynlegar upplýsingar við framkvæmd eftirlitsins.

Í 3. mgr. er kveðið á um að ef í ljós kemur að endurskoðandi fullnægi ekki skilyrðum laga þessara beri ráðherra að fella úr gildi réttindi hans. Ráðherra skal áður en slík ákvörðun er tekin leita álits endurskoðendaráðs. Með vísan til stjórnsýslulaga yrði að gefa endurskoðanda kost á að koma að andmælum og eftir atvikum að bæta úr ágalla áður en ákvörðun um niðurfellingu réttinda yrði tekin. Endurskoðandi, sem þannig hefur misst réttindi sín, getur öðlast þau síðar, sbr. 20. gr. frumvarpsins.

Um 13. gr.

Í þessari grein frumvarpsins er mælt fyrir um endurskoðendaráð, skipan þess og greiðslu kostnaðar af störfum ráðsins. Félag löggiltra endurskoðenda tilnefnir einn af þremur mönnum í ráðið og viðskiptadeild Háskóla Íslands annan og skulu þeir báðir vera endurskoðendur. Þriðja nefndarmanninn skipar ráðherra án tilnefningar og skal hann vera formaður ráðsins. Skal hann fullnægja skilyrðum til að vera skipaður í embætti héraðsdómara. Skipunartími ráðsins er fjögur ár.

Um hlutverk endurskoðendaráðs er fjallað í öðrum ákvæðum frumvarpsins, sbr. einkum 2., 6., 10., 12., 14., 15., 17., 18., 19. og 20. gr. og vísast um nánari skýringar til athugasemda við þær greinar.

Um 14. gr.

Hér er fjallað um mál fyrir endurskoðendaráði. Ef sakir eru miklar skal endurskoðendaráð gera tillögu til ráðherra um að réttindi endurskoðanda verði felld niður, annaðhvort um tiltekinn tíma eða ótímabundið, ef sakir eru miklar. Skýra ber ákvæði þetta með hliðsjón af 18. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um að endurskoðendaráð geti veitt endurskoðanda áminningu eða gert honum að greiða sekt til ríkissjóðs án þess að til réttindasviptingar komi.

Endurskoðandi getur ávallt farið með mál fyrir almenna dómstóla í því skyni að fá hnekkt úrskurði endurskoðendaráðs með dómi.

Endurskoðendaráð getur með rökstuddu áliti, ef það metur slíkt eðlilegt með hliðsjón af alvarleika máls og þeim heimildum sem það hefur að lögum, vísað máli til opinberrar rannsóknar og fer þá um málið að hætti opinberra mála. Sá endurskoðandi er kvörtun lýtur að getur jafnframt, ef hann vill ekki una því að endurskoðendaráð leiði málið til lykta, óskað eftir því að máli verði vísað til opinberrar rannsóknar og ber þá að fara að óskum hans þar að lútandi og lýkur þar með afskiptum endurskoðendaráðs af því máli.

Um 15. gr.

Í greininni er vikið að málsmeðferðarreglum og að ákvarðanir endurskoðendaráðs sæti ekki stjórnsýslukæru.

Sérstaklega er kveðið á um að endurskoðendaráði sé heimilt að gera málsaðilum að greiða málskostnað til gagnaðila síns. Eðlilegt þykir að setja í lögin slíka heimild þar sem hugsanlegt er að málarekstur fyrir endurskoðendaráði geti haft talsverðan kostnaði í för með sér fyrir málsaðila. Með þessu er stefnt að því að gera þann sem brotið hefur verið á skaðlausan af rekstri máls fyrir endurskoðendaráði.

Í 5. mgr. er kveðið á um að úrskurðum endurskoðendaráðs megi fullnægja með aðför eins og dómsúrskurði eða dómsátt.

Um 16. gr.

Hér er fjallað um Félag löggiltra endurskoðenda. Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins setur félagið siðareglur fyrir félagsmenn í Félagi löggiltra endurskoðenda, en að fenginni staðfestingu ráðherra gilda þær fyrir alla endurskoðendur óháð því hvort þeir eru í Félagi löggiltra endurskoðenda, öðru félagi endurskoðenda eða utan slíkra félaga.

Í 5. mgr. 2. gr. laganna er kveðið á um að endurskoðandi sem tekur að sér þjálfun starfsmanns skuli tilkynna það Félagi löggiltra endurskoðenda. Er helsti tilgangurinn með þessu ákvæði að auðvelda félaginu og prófnefnd endurskoðenda samskipti og miðlun upplýsinga, svo sem fræðsluefnis, til þeirra starfsmanna sem eru í þjálfun hjá endurskoðanda og hafa í hyggju að gangast undir próf skv. 3. gr. frumvarpsins.

Um 17. gr.

Í greininni er fjallað um ágreiningsmál um endurgjald fyrir störf endurskoðenda. Endurskoðendaráð úrskurðar í slíkum deilumálum. Slíkan úrskurð er ávallt hægt að bera undir almenna dómstóla og það er ekki skilyrði fyrir því að mál sé borið undir dómstóla að endurskoðendaráð hafi fjallað um það. Sérstaklega er þó tekið fram að ekki er heimilt að höfða mál fyrir almennum dómstólum um þetta efni á meðan endurskoðendaráð fjallar um málið.

Um 18. gr.

Í þessari grein er kveðið á um að hver sá sem hefur hagsmuna að gæta geti borið undir endurskoðendaráð meint brot endurskoðanda gegn lögum um endurskoðendur eða reglum settum samkvæmt þeim, m.a. þeim reglum sem um getur í 2. mgr. 16. gr. Ákvæðið er mjög opið varðandi þá sem borið geta mál undir endurskoðendaráð. Þannig gæti ráðherra, Félag löggiltra endurskoðenda, einstakir hluthafar í hlutafélagi eða sérhverjir aðrir sem hagsmuna hafa að gæta farið með mál fyrir endurskoðendaráð.

Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um heimildir endurskoðendaráðs, en þær eru þríþættar. Í fyrsta lagi getur það veitt endurskoðanda áminningu. Í öðru lagi getur það gert endurskoðanda að greiða fjársekt og í þriðja lagi getur það lagt til við ráðherra að hann felli niður réttindi endurskoðanda í tiltekinn eða óákveðinn tíma, sbr. 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins.

Um 19. gr.

Grein þessi fjallar um endurveitingu endurskoðendaréttinda sem felld hafa verið niður og um endurheimtu innlagðra réttinda. Í þeim tilvikum þegar endurskoðandi hefur verið sviptur réttindum er um tvenns konar reglur að ræða eftir því hvaða ástæður hafi valdið missi réttindanna. Annars vegar verða þau veitt að nýju án þess að annað þurfi til að koma en umsókn frá viðkomandi. Hafi svipting á réttindum endurskoðanda hins vegar verið ótímabundin þarf meira til að koma svo að réttindin verði veitt honum að nýju. Er við það miðað að hann þurfi að gangast á ný undir próf skv. 3. gr. frumvarpsins og umsókn um það má fyrst leggja fram fimm árum eftir niðurfellingu réttindanna.

Um 20. gr.

Í þessari grein er kveðið á um að endurskoðandi, sem sviptur hefur verið réttindum, skuli leggja inn réttindi sín til ráðuneytisins. Ef hann síðar fullnægir skilyrðum laga til að öðlast réttindi að nýju fer samkvæmt ákvæðum 19. gr. frumvarpsins.

Um 21. gr.

Í þessu ákvæði er kveðið á um refsingar. Tekið skal fram að þetta ákvæði er almenn refsiheimild vegna brota á ákvæðum frumvarpsins og er það ekki á forræði endurskoðendaráðs að kveða á um refsingar samkvæmt því, heldur fellur það undir verksvið almennra dómstóla. Sérstaklega er kveðið á um að heimilt sé að refsa samkvæmt öðrum refsiheimildum ef þar er kveðið á um þyngri refsingar.

Um 22. gr.

Hér er kveðið á um hvernig farið skuli um lagaskil að því er varðar enduröflun réttinda sem maður hefur misst í gildistíð eldri laga.

Um 23. gr.

Í þessu ákvæði er almenn heimild fyrir ráðherra til að gefa út reglugerð um nánari framkvæmd laganna.

Um 24. gr.

Gert er ráð fyrir að lögin taki gildi á miðju ári 1997. Eðlilegt þykir að nokkur aðlögunartími sé veittur að breyttum lögum.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti,

fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um endurskoðendur.

Með frumvarpi þessu er fyrirhugað að endurnýja gildandi lagaákvæði um endurskoðendur og störf þeirra. Er því einkum ætlað að afmarka lögbundin réttindi og skyldur endurskoðenda með skýrari hætti en gert er í gildandi lögum. Helstu breytingarnar í frumvarpinu eru að sett er fram fyllri skilgreining á starfssviði endurskoðenda, þeim er gert að afla sér starfsábyrgðartryggingar, sett eru strangari ákvæði um eignarhald á endurskoðunarfyrirtækjum, svo sem að eignarhluti annarra en endurskoðenda megi að hámarki vera 30%, skilyrði um vanhæfi eru hert þannig að endurskoðandi megi ekki eiga meira en 20% veltu sinnar undir einum viðskiptavini og loks verði komið á fót sérstakri úrskurðarnefnd á stjórnsýslustigi, endurskoðendaráði, til þess að leysa úr ágreiningi sem kann að rísa vegna starfa endurskoðenda.

Samkvæmt frumvarpinu verður kostnaður vegna starfa endurskoðendaráðs greiddur úr ríkissjóði. Þar er einkum um að ræða þóknun af störfum til nefndarmanna en einnig einhverja aðkeypta sérfræðiþjónustu. Þessi útgjöld eru áætluð um 1 m.kr. á ári en þau eru háð nokkurri óvissu þar sem erfitt er að dæma um það fyrir fram hversu mörg mál verða tekin til meðferðar. Þá hlýst einhver kostnaður af umsýslu ráðuneytisins í tengslum við skrá um endurskoðendur og eftirlit með þeim en þó ekki meiri en svo að ekki er talin vera þörf fyrir aukna fjárveitingu.

Á móti þessum útgjaldaauka vegur að samkvæmt frumvarpinu verður heimilað að taka prófgjald vegna löggildingarprófs endurskoðenda. Fjárhæð gjaldsins er í frumvarpinu takmörkuð við hluta breytilegs kostnaðar, eða sem nemur þóknun prófdómara og þeirra sem prófin semja, en ekki verður heimilt að innheimta jafnframt fyrir föstum kostnaði vegna húsnæðis og aðstöðu. Ef miðað er við launagreiðslur vegna þessara prófa á liðnu ári má reikna með að sértekjur af prófgjaldinu geti numið um 1 m.kr. Að samanlögðu má því ætla að útgjalda- og tekjuáhrif frumvarpsins vegist nokkurn veginn á.