1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 57. mál.

317. Nefndarálit

um frv. til l. um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.

Frá 1. minni hluta sjávarútvegsnefndar.

Frumvarpið var áður flutt á síðasta þingi en hlaut ekki afgreiðslu. Frumvarpið var lagt fram af sjávarútvegsráðherra í framhaldi af störfum sérstakrar nefndar sem skipuð var af ráðherra árið 1993 til þess að fjalla um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Ágreiningur var hins vegar í nefndinni, bæði um meginefni frumvarpsins og um einstakar greinar þess. Þrátt fyrir ágreininginn var frumvarpið lagt fram og er nú endurflutt eins og til stóð að afgreiða það á síðasta þingi. Nokkrar minni háttar breytingar eru lagðar til af meiri hluta nefndarinnar en þó engar sem snerta meginefni málsins. Ágreiningur er enn þá í nefndinni um allt meginefni frumvarpsins eins og í þeirri nefnd sem um málið fjallaði á vegum sjávarútvegsráðherra. Sá ágreiningur hefur ekki verið jafnaður. Þvert á móti hafa nú komið fram í meðferð sjávarútvegsnefndar enn frekari ábendingar en á síðasta þingi um að ástæðulaust og jafnframt varhugavert sé að afgreiða frumvarpið sem lög frá Alþingi eins og það er úr garði gert. Rökin eru m.a. þessi:

Í frumvarpinu er löggjafarsamkoman ótvírætt að framselja stjórnsýsluhafa, þ.e. sjávarútvegsráðherra, vald til þess að ákveða íþyngjandi ráðstafanir, þar á meðal í því skyni að takmarka athafnafrelsi og leggja á kvaðir án þess að löggjafinn setji stjórnvaldinu skýrt markaðar reglur um hvernig með skuli fara. Hæstiréttur Íslands hefur í nokkrum dómum sínum fjallað um hvar mörkin um heimild Alþingis til þess að framselja slíkt vald megi liggja, sbr. dómasafn 1985, bls. 1544, dómasafn 1986, bls. 451 og bls. 1361, og dómasafn 1987, bls. 1018. Með dómi Hæstaréttar í málinu 110/1995, Samherji hf. gegn ríkinu, er kveðið enn afdráttarlausar að orði um hvar þessi mörk valdaafsals megi liggja, en þar segir m.a. að svo víðtækt framsal löggjafans til framkvæmdarvaldsins, sem felist í lögum nr. 4/1988, brjóti gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi og sé því ólögmætt þar eð ekki sé að finna í lögunum neinar efnisreglur um takmark og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem ráðherra sé heimilað að grípa til. Sú ályktun, sem löggjafarsamkoman ætti að draga af þessum skýra dómi, er sú að hún verði að fara varlegar en áður í slíku framsali valds til stjórnsýsluhafa.

Það er hins vegar ekki gert í því frumvarpi sem hér er til meðferðar að áliti Ketils Sigurjónssonar, lögfræðings og kennara í hafrétti við Háskóla Íslands, en athugasemdir hans fylgja með nefndaráliti þessu sem fylgiskjal. Niðurstaða hans, studd mörgum og skýrum rökum, er sú að telja verði að í frumvarpinu sé um að ræða ólögmætt framsal til ráðherra á lagasetningarvaldi.

Að fengnum athugasemdum Ketils Sigurjónssonar óskaði 1. minni hluti eftir því að leitað yrði umsagnar Lagastofnunar Háskóla Íslands áður en til afgreiðslu yrði gengið. Á það fellst meiri hlutinn ekki en leggur þess í stað til að frumvarpið verði afgreitt með takmörkuðum skýringum í nefndaráliti en án þess að nokkurt tillit sé tekið til athugasemda Ketils Sigurjónssonar um ólögmæti framsals á lagasetningarvaldi til stjórnvalds í sjálfum lagatextanum. Þetta þykir 1. minni hluta algerlega óafsakanlegt í ljósi álits fræðimanna og eftir dóm Hæstaréttar í framangreindu máli, nr. 110/1995, og er algerlega andvígur því að frumvarpið verði afgreitt sem lög frá Alþingi við þær aðstæður.

Látið er í veðri vaka að niðurstaða úthafsveiðiráðstefnu Sameinuðu þjóðanna, sem lauk með samkomulagi um nýjan alþjóðlegan samning í ágústmánuði 1995, kalli á skjóta lagasetningu. Það er ekki rétt. Aðeins örfá ríki hafa enn staðfest þann samning þannig að umtalsverð bið kann að verða á því að hann hljóti alþjóðlegt lagagildi. Á meðan svo er gilda ákvæði hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna um frjálsar veiðar á úthafinu. Óskað var eftir því við utanríkisráðuneytið að það aflaði upplýsinga um hvort þau ríki, sem staðfest hafa eða búa sig nú undir að staðfesta hinn nýja úthafsveiðisamning, hafi sett lög sem sambærileg eru þeirri lagasetningu sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Svo er hins vegar ekki.

Kanada hefur enn ekki fullgilt úthafsveiðisamninginn en þar er unnið að breytingum sem fyrst og fremst lúta að eftirliti og beitingu eftirlits- og löggæsluvalds á úthafinu. Jafnvíðtækt stjórnunarvald og á að framselja til sjávarútvegsráðherra samkvæmt frumvarpi því sem hér er flutt virðist hins vegar ekki vera á dagskrá þar.

Evrópusambandið á enn nokkuð langt í land með að fullgilda samninginn. Þar er hins vegar fyrst og fremst rætt um eftirlits- og lögregluvald á úthafinu eins og í Kanada, en ekki um jafnvíðtækt valdaafsal á stjórn veiðanna til stjórnvaldshafa eins og hér er gert. Ákvörðun um slíkt er hins vegar tekin sjálfstætt og sérstaklega í hverju tilviki fyrir sig en ekki í eitt skipti fyrir öll með almennu valdaafsali til stjórnsýsluhafa.

Í Noregi hafa nokkrar breytingar verið gerðar á lögum sem tengjast fullgildingu úthafsveiðisamningsins. Ekki verður annað séð af þeim gögnum sem nefndinni hafa borist en að þar sé fyrst og fremst um að ræða aðgerðir af sama toga og í Kanada og hjá Evrópusambandinu, þ.e. breytingar er varða gagnkvæmar heimildir til beitingar eftirlits- og löggjafarvalds á úthafinu til samræmis við samninga þar um.

Vilji sjávarútvegsráðherra og meiri hluta nefndarinnar virðist sem sé vera sá að Íslendingar ríði fyrstir á vaðið með lagasetningu um takmarkanir á veiðum á úthafinu og það áður en nýi úthafsveiðisáttmálinn hefur öðlast lagagildi samkvæmt alþjóðalögum og á allt annan hátt en aðrar þjóðir ráðgera, þ.e. með almennu valdaframsali til stjórnvaldshafa á takmörkun og stýringu á veiðum á úthafinu og jafnvel í sumum tilvikum innan lögsögu annarra ríkja. Á meðan eru aðrar þjóðir fyrst og fremst að vinna að breytingum til þess að tryggja gagnkvæmt eftirlit með fiskveiðum á úthafinu í samræmi við samninga þar að lútandi.

Það er álit 1. minni hluta að með þessu sé algerlega að þarflausu verið að leggja hömlur á úthafsveiðiflota Íslendinga langt umfram það sem úthafsveiðiflotar annarra ríkja munu þurfa að búa við. Þannig er í senn verið að takmarka möguleika íslenskra úthafsveiðimanna langt umfram aðra og verið að koma í veg fyrir að Íslendingar geti aflað sér veiðireynslu og áhrifa til fiskveiðistjórnunar á úthafinu í framtíðinni. Engin þörf er á að takmarka þannig afkomumöguleika þjóðarinnar í samtíð og til framtíðar. Þá er einnig verið að innleiða sama kerfi fiskveiðistjórnunar á úthafinu eins og fylgt er í íslenskri fiskveiðilögsögu en það kerfi hefur sætt vaxandi gagnrýni m.a. fyrir þá sök að með því sé verið að færa fáum aðilum mikil verðmæti á kostnað þjóðarheildarinnar.

Fyrsti minni hluti gerir ýmsar aðrar athugasemdir við efni frumvarpsins þótt þær séu mikilvægastar sem að framan eru taldar. Meðal annarra athugasemda má nefna:

—	Í athugasemdum með frumvarpinu er ranglega látið að því liggja að nýja löggjöf þurfi til þess að uppfylla skyldur þær sem fram koma í úthafsveiðiákvæðum hafréttarsamningsins, sbr. 116. gr. hans. Það er rangt. Enga nýja löggjöf þarf til þess að Ísland geti uppfyllt þjóðréttarlegar skyldur sínar um veiðar á úthafinu.

—	Í 3. gr. frumvarpsins er ekki skilgreint hvað átt er við með orðalaginu þar til bærum yfirvöldum". Skilja má orðalagið á þann hátt að íslenskt skip þurfi í senn leyfi íslenskra yfirvalda og yfirvalda viðkomandi ríkis til þess að stunda veiðar innan lögsögu þess ríkis. Á fundi nefndarinnar kom fram hjá ráðuneytisstjóra sjávarútvegsráðuneytisins að sá skilningur gæti átt við í þeim tilvikum þar sem samningar milli Íslands og annars eða annarra ríkja um veiðiheimildir innan lögsögu þess eða þeirra síðarnefndu gerðu ráð fyrir slíku fyrirkomulagi. Það er þó ekki skýrt orðað í greininni þannig að framkvæmdin gæti allt eins orðið sú að ráðherra gæti krafist þess í hvaða tilviki sem væri að skip skráð á Íslandi aflaði sér heimildar frá honum til þess að stunda fiskveiðar innan fiskveiðilögsögu annars ríkis þótt viðkomandi skip hefði allar heimildir þess ríkis til þess að stunda veiðarnar.

—	Í 10. og 11. gr. frumvarpsins eru ákvæði um fiskveiðar erlendra skipa. Samkvæmt gildandi þjóðarétti er það almenn regla að aðeins fánaríkið hefur lögsögu yfir skipi sem statt er á úthafinu. Eins og frá 11. gr. er gengið heimilar hún hins vegar íslenskum stjórnvöldum að grípa til ráðstafana gegn erlendum fiskiskipum á úthafinu hvenær sem það telst nauðsynlegt til þess að framfylgja samningum sem Ísland er aðili að. Það er andstætt þjóðarétti.

—	Í frumvarpinu eru jafnframt ákvæði sem lúta að skipum undir hentifána". Enga skilgreiningu er hins vegar að finna á því hvað skuli telja hentifána". Fer það þá væntanlega eftir aðstæðum.

Í hvaða tilvikum er t.d. íslenski fáninn hentifáni" og hvenær ekki? Hvað auðkennir hentifána" frá þjóðfána? Hvernig á íslenskur dómstóll að úrskurða um það þegar engin skýring er gefin á hugtakinu í lögum?

Þessar athugasemdir og fjölmargar aðrar leiða óhjákvæmilega til þeirrar niðurstöðu, að frumvarpið beri ekki að afgreiða. 1. minni hluti leggur því til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Verði frávísunartillagan ekki samþykkt áskilur 1. minni hluti sér rétt til þess að flytja breytingatillögur við 3. umræðu um málið.

Guðný Guðbjörnsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi er samþykk afstöðu 1. minni hluta og styður frávísunartillöguna.

Alþingi, 11. des. 1996.

Sighvatur Björgvinsson,	Lúðvík Bergvinsson.

frsm.

Fylgiskjal I.

Dómur í Hæstarétti í máli Samherja hf. gegn íslenska ríkinu, nr. 110/1995.

(10. október 1996.)

(9 síður myndaðar.)

Fylgiskjal II.

Ketill Sigurjónsson, lögfræðingur,

kennari í hafrétti við Háskóla Íslands:

Nokkrar lögfræðilegar athugasemdir við frumvarp

til laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.

(5 síður myndaðar.)