1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 107. mál.

413. Svar

utanríkisráðherra við fyrirspurn Guðmundar Hallvarðssonar um hafsbotnsréttindi Íslands í suðri.

Fyrirspurnin hljóðar svo:

Hvaða umræður hafa farið fram milli aðila frá samþykkt þingsályktunar 14. mars 1983 um að ríkisstjórnin vinni að samkomulagi við Færeyinga, Breta og Íra um yfirráð Hatton-Rockall hafsbotnssvæðisins í samræmi við ákvæði hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna?

Hver er staða málsins nú og árangur viðræðna?

Hvert verður framhald málsins?

Hver eru landgrunnsréttindi Íslendinga samkvæmt hafréttarsáttmálanum?

Inngangur.

Allt frá árinu 1976 hafa staðið yfir athuganir á hafsbotnsréttindum Íslands í suðri, m.a. á Hatton-Rockall svæðinu.

Athuganir þessar hafa verið á vegum utanríkisráðuneytisins og iðnaðarráðuneytisins og hafa sérfræðingar Orkustofnunar komið að vísindalegum þáttum málsins. Íslensk stjórnvöld hafa notið aðstoðar dr. Manik Talwani við stefnumörkun í málinu.

Málið hefur verið til umræðu á Alþingi, einkum í utanríkismálanefnd.

Í þingsályktun Alþingis um hafsbotnsréttindi Íslands í suðri, frá 14. mars 1983, segir:

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að vinna að samkomulagi við Færeyinga, Breta og Íra um yfirráð Hatton-Rockall hafsbotnssvæðisins í samræmi við ákvæði hafréttarsáttmálans.

Alþingi felur utanríkismálanefnd að starfa með ríkisstjórninni að framgangi málsins."

Í tilefni af tillögu til þingsályktunar um gæslu íslenskra hafsbotnsréttinda á 117. löggjafarþingi fór fram ítarleg umfjöllun um málið og var þar m.a. gerð grein fyrir sjónarmiðum íslenskra stjórnvalda.

Núgildandi ytri mörk landgrunns Íslands eru ákvörðuð í reglugerð nr. 196/1985, varðandi afmörkun landgrunnsins til vesturs, í suður og til austurs. (Sjá fylgiskjal 1.) Reglugerðin er sett samkvæmt lögum nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Skilgreining landgrunns Íslands í 5. gr. laganna er í samræmi við ákvæði hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982.

Í 5. gr. reglugerðar nr. 196/1985 segir:

Leita ber samkomulags milli Íslands og annarra hlutaðeigandi landa um endanlega afmörkun landgrunnsins í samræmi við almennar reglur þjóðaréttar."

Hér verður gerð stuttlega grein fyrir þeim tvíhliða viðræðum sem átt hafa sér stað milli stjórnvalda Íslands og stjórnvalda Danmerkur/Færeyja, Bretlands og Írlands.

Viðræður við írsk og bresk stjórnvöld.

Árið 1988 gerðu Bretland og Írland samning um skiptingu landgrunnsins sín á milli. Á korti á fylgiskjali 2 eru dregin mörk milli bresks og írsks landgrunns samkvæmt samningnum. Ísland og Danmörk/Færeyjar mótmæltu þessari samningagerð og gerir löggjöf Íslands annars vegar og Danmerkur/Færeyja hins vegar ráð fyrir lögsögu á svæðinu sem Bretland og Írland gera tilkall til. Á korti á fylgiskjali 3, sem utanríkismálanefnd Alþingis lét gera vegna fundar fulltrúa hennar með breskum stjórnvöldum í mars 1988, kemur fram hvernig landgrunnskröfur strandríkjanna geta hugsanlega skarast.

Bretland og Írland hafa vefengt lögsögu Íslands og Danmerkur/Færeyja. Íslensk stjórnvöld hafa ítrekað rætt málið við írsk stjórnvöld á fundum embættismanna og ráðherra landanna. Írsk stjórnvöld hafa ekki talið rétt að stofna til formlegra viðræðna og hafa vitnað til þess að með hliðsjón af fyrrgreindum samningi sé nærtækast fyrir íslensk stjórnvöld að skiptast á skoðunum við bresk stjórnvöld.

Bresk stjórnvöld hafa lýst sig reiðubúin til að ræða deiluatriði annars vegar við íslensk stjórnvöld og hins vegar við dönsk/færeysk stjórnvöld. Íslensk stjórnvöld hafa fallist á tvíhliða viðræður við bresk stjórnvöld en hafa jafnframt lýst því yfir að æskilegast væri að fram færu viðræður milli landanna fjögurra.

Árið 1990 var ákveðið að fela Guðmundi Eiríkssyni, þáverandi þjóðréttarfræðingi utanríkisráðuneytisins, og David Anderson, þáverandi þjóðréttarfræðingi í breska utanríkisráðuneytinu, að gera sameiginlega skýrslu um málið til undirbúnings framhaldsviðræðum. Á fyrsta fundi þeirra í október 1990 var gengið frá efnisyfirliti skýrslunnar. Gerð skýrslunnar er enn ekki lokið, en á tímabilinu 1990–94 var haldinn fjöldi funda, oftast með þátttöku breskra og íslenskra vísindamanna. Aðilar hafa skipt með sér verkum og unnið hvor að sínum hluta skýrslunnar. Hins vegar hafa engar formlegar tilraunir verið gerðar síðastliðin tvö ár til að ljúka skýrslunni, m.a. í ljósi þess að vænst er breytingar á afstöðu Bretlands til hafréttarsamningsins. Vísast til umfjöllunar um gildistöku hafréttarsamningsins hér á eftir.

Viðræður danskra/færeyskra og breskra stjórnvalda.

Vegna hugsanlegra olíulinda á svæðinu milli Færeyja og Hjaltlandseyja hafa dönsk/færeysk og bresk stjórnvöld talið brýnt að ná samkomulagi um skiptingu landgrunnsins á því svæði. Ekki er við því að búast að ráðist verði í fjárfestingar vegna hugsanlegrar olíuvinnslu þar fyrr en samkomulag næst. Viðræður aðila hafa enn ekki borið árangur.

Viðræður íslenskra og danskra/færeyskra stjórnvalda.

Þótt efnisleg sjónarmið íslenskra og danskra/færeyskra stjórnvalda stangist á eru þau sammála um að vinna saman að athugun málsins. Samkomulag varð um samvinnuverkefni um að kanna jarðlög sjávarbotnsins á svæðinu. Árið 1987 fóru fram endurkastsmælingar á svæðinu, en úrvinnslu þeirra lauk í maí 1989. Helstu niðurstöður voru kynntar á ráðstefnu í Kaupmannahöfn í apríl 1990. Dönsk og íslensk stjórnvöld hafa verið í nánu sambandi um þróun mála, síðast á fundum íslenskra og danskra/færeyskra embættismanna í haust. Viðræður fara næst fram síðar í þessum mánuði.

Gildistaka hafréttarsamningsins og framhald málsins.

Gildistaka hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna 16. nóvember 1994 markaði þáttaskil í þessu máli, en eins og fram kemur hér á eftir byggist kröfugerð íslenskra stjórnvalda á ákvæðum samningsins. Samningurinn tók gildi að því er Ísland varðar þann dag þar sem Ísland hafði þegar fullgilt samninginn, árið 1985. Samningurinn var fullgiltur af Írlands hálfu 21. júní 1996 og tók gildi að því er Írland varðar mánuði síðar. Samningurinn hefur ekki verið fullgiltur af hálfu Danmerkur/Færeyja og Bretlands. Bæði þessi ríki eru aðilar að samningi frá 29. apríl 1958 um landgrunnið. Danmörk/Færeyjar virðast munu halda að sér höndum með fullgildingu hafréttarsamningsins þar til lausn finnst í deilu um skiptingu landgrunnsins milli Færeyja og Hjaltlandseyja og kann dönskum/færeyskum stjórnvöldum að finnast samningsstaða sín betri samkvæmt samningnum frá 1958. Bresk stjórnvöld hafa lýst því yfir að þau hyggist fullgilda hafréttarsamninginn en ef marka má nýlegar umræður í breska þinginu hafa áhyggjur af áhrifum samningsins á fiskveiðilögsögu og landgrunn Rockall tafið þá ráðagerð.

Gildistaka hafréttarsamningsins skiptir sköpum vegna efnislegra ákvæða samningsins en ekki síður vegna ákvæða í samningnum um að sett verði á laggirnar sérstök nefnd, svokölluð nefnd um mörk landgrunnsins, skv. II. viðauka samningsins. Skv. 8. tölul. 76. gr. samningsins og þeim viðauka ber að leggja upplýsingar um mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna fyrir nefndina. Henni ber að gera tillögur til strandríkja um ytri mörkin og skulu mörk sem strandríki ákveður á grundvelli þessara tillagna vera endanleg og bindandi.

Nefndin mun taka formlega til starfa að vori. Íslensk stjórnvöld hafa þegar komið upplýsingum um ytri mörk landgrunns Íslands á framfæri við aðalframkvæmdastjóra Sameinuðu þjóðanna. Búast má við að meðal fyrstu verka nefndarinnar verði að fjalla um landgrunn Íslands.

Forsendur.

Kröfur Íslands grundvallast á ákvæðum hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna. Ákvæði hans gilda að sjálfsögðu aðeins gagnvart þeim ríkjum sem aðilar eru að honum en gagnvart öðrum ríkjum ákvarðast réttarstaðan af venjurétti. Sem fyrr segir eru Ísland og Írland aðilar að samningnum en ekki Bretland og Danmörk.

Skilgreiningu ytri marka landgrunnsins er að finna í 76. gr. hafréttarsamningsins. Íslensk þýðing ákvæðisins er birt í fylgiskjali 4.

Aðalskilgreininguna er að finna í 1. tölul. 76. gr. Þar eru ytri mörk ákveðin við ytri brún landgrunnssvæðisins" sem er síðan skilgreint í 3. tölul. sem 1. landgrunnið ( landfræðilega landgrunnið"), 2. hlíðin og 3. hlíðardrögin. Landgrunnið nær alltaf til 200 sjómílna jafnvel þótt landgrunnssvæðið nái ekki svo langt.

Í 1. tölul. 76. gr. eru einnig sett skilyrði um svokallað natural prolongation", þ.e. að um sé að ræða eðlilega framlengingu hafsbotnsins frá landi að ytri mörkum.

Á þriðju hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna var deilt um það að hve miklu leyti viðurkenna ætti rétt strandríkja til landgrunns utan 200 sjómílna. Í umræðum var því annars vegar haldið fram að samkvæmt þjóðarétti væri viðurkenndur mjög víðtækur réttur strandríkja til landgrunns utan 200 sjómílna en hins vegar að með tilkomu efnahagslögsögunnar og réttar allra þjóða til alþjóðahafsbotnssvæðisins bæri að takmarka þennan rétt strandríkja.

Sem einn liður í lausn deilunnar voru samþykktar takmarkanir á víðáttu landgrunnsins í 4.–6. tölul. 76 gr. Ytri mörk ber að skilgreina annaðhvort 1. með hliðsjón af þykkt setlaga (samkvæmt írsku formúlunni" svokölluðu), i-liður a-liðar 4. tölul.; eða 2. við línu 60 sjómílur frá rótum landgrunnshlíðarinnar, ii-liður a-liðar 4. tölul.

Samkvæmt hafréttarsamningnum tengjast ýmsir alþjóðlegir" hagsmunir því hvernig strandríki ákveður ytri mörk landgrunnsins:

1. Skv. 8. tölul. 76. gr. og II. viðauka samningsins ber að leggja upplýsingar um mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna fyrir nefnd um mörk landgrunnsins. Þar til nefndin fellst á skilgreiningu viðkomandi strandríkis ríkir óvissa um gildi þessara marka.

2. Skv. 82. gr. ber strandríki að greiða framlag til aðildarríkja samningsins vegna hagnýtingar ólífrænna auðlinda á landgrunninu utan 200 sjómílna.

3. Skv. 6. tölul. 246. gr. er réttur strandríkis til að banna rannsóknir annarra ríkja á landgrunninu utan 200 sjómílna takmarkaður við svæði þar sem hagnýting eða ítarleg rannsóknastörf fara fram eða munu fara fram innan hæfilegs tíma.

4. Svæðið utan lögsögu strandríkja verður í umsjá Alþjóðahafsbotnsstofnunarinnar sem starfar skv. XI. hluta samningsins.

Hagsmunir þessir eru bundnir við hafréttarsamninginn og eiga sér ekki stoð í gildandi venjurétti.

Í 77. gr. samningsins er fjallað um lögsögu strandríkis á landgrunninu. Réttur strandríkis er ekki eins víðtækur og í landhelgi. Í landhelgi nýtur það nánast sama réttar og á landi, sbr. 2. gr. Lögsaga á landgrunni er skilgreind sem fullveldisréttindi að því er varðar rannsóknir á landgrunninu og hagnýtingu náttúruauðlinda þess. Réttindi strandríkis yfir landgrunninu hafa ekki áhrif á réttarstöðu hafsins yfir því eða loftrýmisins yfir hafinu (1. tölul. 78. gr.). Beiting réttinda strandríkisins má ekki valda óréttlætanlegum siglingatálma (2. tölul. 78. gr.).

Fyrrgreind skilgreining og takmörkun á réttindum strandríkis er í samræmi við gildandi venjurétt.

Strandríkið hefur samkvæmt hafréttarsamningnum lögsögu að því er varðar losun á landgrunnið; öðrum ríkjum er óheimilt að losa efni á landgrunnið án skýlauss samþykkis strandríkisins (5. tölul. 210. gr.).

Gildi ákvæða hafréttarsamningsins að venjurétti.

Ljóst er að sum ákvæði hafréttarsamningsins verða að teljast gildandi venjuréttur. Þar má nefna ákvæði um 200 sjómílna efnahagslögsögu strandríkja og um landgrunn sem nær út fyrir 200 sjómílur. Erfiðara er að slá því föstu að nánari ákvæði í samningnum um ytri mörk landgrunnsins séu gildandi venjuréttur. Eins og að framan greinir eru ákvæði um ytri mörk að ýmsu leyti takmarkandi. Sums staðar munu ákvæðin þannig skerða rétt sem ríki telja sig eiga, sérstaklega þegar um sígilt" landgrunn er að ræða. Svæðið sem hér um ræðir er afar flókið í jarðfræðilegum skilningi, þar sem skiptast á landgrunnsskorpa og úthafsskorpa.

Réttarstaðan að því er varðar ríki sem ekki eru aðilar að hafréttarsamningnum.

Skilgreining landgrunnsins var eitt af meginverkefnum fyrstu hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1958. Áður hafði alþjóðalaganefnd Sameinuðu þjóðanna kannað ítarlega eðli landgrunnsins, en landgrunnslögsaga var tiltölulega nýtt og ómótað hugtak. Nefndin gerði drög að skilgreiningu sem lögð voru fyrir ráðstefnuna. Á ráðstefnunni var samþykktur samningur um landgrunnið, frá 29. apríl 1958. Samningurinn öðlaðist gildi 10. júní 1964 og eru Danmörk og Bretland sem fyrr segir aðilar að honum. Í samskiptum Danmerkur og Bretlands eru ákvæði samningsins því bindandi. Ísland og Írland undirrituðu samninginn en fullgiltu hann ekki.

Skilgreiningu landgrunnsins í samningnum er að finna í 1. gr.:

Í samningi þessum er hugtakið landgrunn" notað um (a) hafsbotn og botnlög neðansjávarsvæðanna sem liggja að ströndinni en utan við landhelgina, allt niður á 200 metra dýpi, eða, þar fyrir utan, niður á eins mikið dýpi og hægt er að koma við hagnýtingu náttúruauðlinda svæðanna; (b) hafsbotn og botnlög sams konar neðansjávarsvæða sem liggja að ströndum eyja."

Samkvæmt skilgreiningunni er réttur til landgrunns viðurkenndur að 200 metra dýptarlínu eða, þar fyrir utan, á öllu því svæði þar sem hægt er að nýta náttúruauðlindir. Tækni við olíuleit og nýtingu hefur gjörbreyst síðan samningurinn var gerður. Má nánast fullyrða að hægt sé að nýta olíuauðlindir á hvaða dýpi sem er og er ekki í ákvæðinu sett það skilyrði að um hagkvæma nýtingu sé að ræða. Sumir hafa haldið því fram að samningurinn takmarki í reynd ekki víðáttu landgrunnsins. Aðrir hafa talið að orðin sem liggja að ströndinni" fælu í sér verulega takmörkun í þessu sambandi.

Dómar Alþjóðadómstólsins í Haag í Norðursjávarlandgrunnsmálunum 1969 urðu upphaf nýrra kenninga um ytri mörk landgrunnsins með tilkomu hugtaksins natural prolongation". Strandríki notuðu þetta hugtak gjarnan til að réttlæta víðtækar kröfur til landgrunnslögsögu.

Sem fyrr segir er í 1. tölul. 76. gr. hafréttarsamningsins vísað til hugtaksins eðlilegrar framlengingar" og má telja að þar sé áréttuð aðalreglan um skilgreiningu landgrunnsins.

Kröfugerð Íslands.

Kröfugerð Íslands byggist á því að fundnar séu rætur landgrunnshlíðarinnar og dregin lína 60 sjómílur þar fyrir utan. Beiting viðkomandi ákvæða tekur mið af því að á íslenska hafsvæðinu eru ekki skýr mörk landgrunns á Íslands-Færeyjahrygg fyrr en komið er að Hatton-Rockall banka. Ytri mörk þessi eru sett fram í reglugerð nr. 196/1985.

Rockall-trog og réttarstaða Bretlands og Írlands.

Á milli Hatton-Rockall svæðisins og Írlands/Skotlands liggur svokallað Rockall-trog sem er 3.000 metra djúpt þar sem það er dýpst. Tilvist þess veikir mjög kenningar um að Hatton-Rockall svæðið sé eðlileg framlenging" meginlands Írlands og Bretlands.

Írsk og bresk stjórnvöld hafa haldið því fram að þar sem trogið liggi innan ytri marka efnahagslögsögunnar hafi það ekki áhrif á framhald landgrunnsins utan 200 sjómílna.

Bresk stjórnvöld hafa bent á tengsl milli Skotlands og Hatton-Rockall svæðisins eftir Wyville-Thompson hryggnum.

Kröfugerð Danmerkur; kenningar um meginlandsflís".

Danir halda því fram að Hatton-Rockall svæðið tengist Færeyjum sem meginlandsflís". Rannsóknir hafa farið fram til þess að sýna fram á að jarðskorpan á Hatton-Rockall svæðinu sé sama eðlis og skorpan undir Færeyjum.

Áhrif Rockall-eyjarinnar sem slíkrar.

Samkvæmt 121. gr. hafréttarsamningsins hafa eyjar á borð við Rockall hvorki landgrunn né efnahagslögsögu.

Reglur um skiptingu svæða milli nágrannaríkja.

Á hafréttarráðstefnunni börðust hart tveir hópar sem studdu annars vegar skiptingu svæða eftir miðlínu og hins vegar skiptingu í samræmi við sanngirnissjónarmið. Í 83. gr. samningsins er að finna eins konar málamiðlun þar sem vitnað er til réttarheimilda þjóðaréttar og markmiðsins að ná sanngjarnri lausn.

Í nýlegum dómum Alþjóðadómstólsins í Haag hefur ríkt tilhneiging til þess að taka ekki tillit til jarðfræðilegra þátta, enda oft talið óvinnandi verk að ráða úr mismunandi túlkunum vísindamanna.

Fylgiskjal I.

Reglugerð nr. 196/1985, varðandi afmörkun landgrunnsins

til vesturs, í suður og til austurs.

(Reglugerð, repró 3 bls.)

Fylgiskjal II.

Mörk milli bresks og írsks landgrunns

samkvæmt samningi þjóðanna frá 1988.

(Kort, repró 1 bls.)

Fylgiskjal III.

Hugsanleg skörun landgrunnskrafna strandríkjanna.

(Kort, repró 1 bls.)

Fylgiskjal IV.

76. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna.

(76. gr. hafréttarsamningsins, repró 2 bls.)