1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 409. mál.

980. Nefndarálit

um frv. til l. um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands.

Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Halldór J. Kristjánsson, Pál Gunnar Pálsson og Benedikt Árnason frá viðskiptaráðuneytinu, Bjarna Ármannsson, Sigurð Einarsson, Hilmar Þór Kristinsson og Hreiðar Má Sigurðsson frá Kaupþingi hf., Johan Bergendahl frá J.P. Morgan, Stefán Pálsson frá Búnaðarbanka Íslands, Björn Líndal frá Landsbanka Íslands, Val Valsson og Björn Björnsson frá Íslandsbanka hf., Finn Sveinbjörnsson frá Sambandi íslenskra viðskiptabanka, Sigurð Hafstein frá Sambandi íslenskra sparisjóða, Ingimund Friðriksson, Yngva Örn Kristinsson og Þórð Ólafsson frá Seðlabanka Íslands, Má Elísson frá Fiskveiðasjóði Íslands, Braga Hannesson frá Iðnlánasjóði, Þorvarð Alfonsson frá Iðnþróunarsjóði, Ólaf B. Thors og Sigmar Ármannsson frá Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Gunnar Felixson frá Tryggingamiðstöðinni hf., Friðbert Traustason frá Sambandi íslenskra bankamanna, Smára Þórarinsson fyrir hönd starfsmanna Fiskveiðasjóðs, Sverri Geirdal fyrir hönd starfsmanna Iðnlánasjóðs, Önnu Rósu Jóhannsdóttur og Ragnheiði Dagsdóttur frá Starfsmannafélagi Búnaðarbanka Íslands, Þórunni Þorsteinsdóttur og Ingveldi Ingólfsdóttur frá Starfsmannafélagi Landsbanka Íslands, Harald Sumarliðason, Jón Steindór Valdimarsson og Gunnar Svavarsson frá Samtökum iðnaðarins, Kristján Ragnarsson frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Arnar Sigurmundssson frá Samtökum fiskvinnslustöðva, Sigurð Þórðarson og Lárus Ögmundsson frá Ríkisendurskoðun, Árna Tómasson, endurskoðanda Landsbanka Íslands, og Steingrím Ara Arason og Skarphéðin Berg Steinarsson frá einkavæðingarnefnd ríkisstjórnarinnar. Þá bárust nefndinni skriflegar umsagnir um frumvarpið frá Bændasamtökum Íslands, Eignarhaldsfélaginu Hofi sf., Fiskveiðasjóði Íslands, Iðnlánasjóði, Íslandsbanka hf., Íslenskum sjávarafurðum hf., Landsbanka Íslands, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Neytendasamtökunum, Sambandi íslenskra bankamanna, Sambandi íslenskra sparisjóða, Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Samtökum fiskvinnslustöðva, Samtökum iðnaðarins, Samtökum verðbréfafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, Sjóvá-Almennum hf., Starfsmannafélagi Búnaðarbanka Íslands, Starfsmannafélagi Landsbanka Íslands, Tryggingamiðstöðinni hf., Vátryggingaeftirlitinu, Vátryggingafélagi Íslands hf., Verslunarráði Íslands og Vinnuveitendasambandi Íslands.

Inngangur.

Fyrsti minni hluti styður þá breytingu í frumvarpinu að stofna sérstakt hlutafélag um rekstur ríkisviðskiptabankanna. Hér er um að ræða formbreytingu sem er að mörgu leyti eðlileg þar sem hlutafélagsformið er hið almenna form reksturs í atvinnulífinu, hvort sem eignarhald er alfarið í höndum ríkisins eða annarra.

Þetta frumvarp snýst hins vegar einungis að hluta um þessa formbreytingu. 1. minni hluti hefði talið heppilegt að umsvif ríkisins á þessum markaði hefðu orðið minni, ekki síst í ljósi þess að Landsbanki Íslands, sem er ríkisbanki, keypti helminginn í stærsta tryggingafélagi landsins. Þess vegna er enn brýnna en áður að tryggja dreifða eignaraðild á fjármálamarkaðinum.

Þess vegna er 1. minni hluti andvígur þessu frumvarpi eins og það kemur frá ríkisstjórninni og breytingartillögur meiri hluta nefndarinnar breyta því sáralítið.

Fyrsti minni hluti telur að það sé löngu tímabært að stokka upp hið staðnaða ríkisbankakerfi. Umsvif ríkisvaldsins í viðskiptabankakerfinu eru mun umfangsmeiri hérlendis en í nágrannalöndunum. Það hefur ítrekað verið bent á að þetta þurfi endurskoðunar við.

Fyrsti minni hluti leggur mikla áherslu á dreifingu eignaraðildar í ríkisviðskiptabönkunum og telur m.a. heppilegt að fá til liðs við íslenska bankakerfið erlendar bankastofnanir sem geta hleypt inn nýju lífi og bætt vinnubrögð í íslenskum fjármálaheimi.

Mjög mikil ásókn er í framtíðarlífeyrissparnað landsmanna og ber að skoða frumvörp ríkisstjórnarinnar í því samhengi, ekki hvað síst frumvarpið um lífeyrissjóði. Þar kemur enn og aftur fram vilji ríkisstjórnarinnar til að tryggja fyrirtækjum sínum stóran hluta af þeirri köku.

Breytingar í bankamálum eru nauðsynlegar m.a. vegna þess að íslenska bankakerfið er illa rekið og dýrt. Rekstur íslenskra banka kostar yfir 13 milljarða kr. á ári sem er meira en rekstur Ríkisspítalanna og Sjúkrahúss Reykjavíkur samanlagt. Það kostar álíka að reka bankakerfið og allt menntakerfið að frátöldum grunnskólum. Bankakerfið einkennist af háum vöxtum, miklum vaxtamun, háum þjónustugjöldum, takmarkaðri þjónustu og óhagkvæmni samanborið við erlenda banka. Jafnframt eru afskipti stjórnmálamanna meiri en góðu hófi gegnir.

Ríkisstjórnin tekur ekki á þessum málum með heilsteyptum hætti. Stefna hennar kemur fram í fjórum lagafrumvörpum, þ.e. frumvarpi um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, um Fjárfestingarbanka atvinnulífsins, um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins og Lánasjóð landbúnaðarins. Með Fjárfestingarbanka atvinnulífsins, þar sem þremur sjóðum atvinnulífsins, Fiskveiðasjóði, Iðnlánasjóði og Iðnþróunarsjóði er steypt saman í einn fjárfestingarbanka, er stofnaður nýr ríkisbanki. Það er mjög í anda ríkisstjórnarinnar að landbúnaðurinn fær ekki þann sess sem honum ber með öðrum atvinnugreinum heldur er hann hafður hornreka í sérstakri umgjörð sem birtist í frumvarpi um Lánasjóð landbúnaðarins.

Þetta frumvarp og önnur frumvörp ríkisstjórnarinnar um fjármagnsmarkaðinn bera þess skýr merki að tryggja á í sessi helmingaskiptareglu Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks. Þessi helmingaskipti hafa verið við lýði alla þessa öld og nú á að tryggja þau enn betur við uppstokkun á ríkisbankakerfinu og atvinnuvegasjóðunum.

Helmingaskiptafyrirkomulag í Landsbankanum hefur m.a. markast af því að fyrir 60 árum voru formaður Framsóknarflokksins, Jónas Jónsson frá Hriflu, og formaður Sjálfstæðisflokksins, Ólafur Thors, kosnir í bankaráð og sátu þá sem tveir af þremur fulltrúum. Þetta lýsir því kerfi sem núverandi ríkisstjórn er nú að verja. Helmingaskiptaregla þessara tveggja stjórnarflokka hefur verið allsráðandi í íslensku atvinnulífi um áratuga skeið en eignatengsl í íslensku atvinnulífi eru mjög náin.

Fyrsti minni hluti hefði viljað róttækari breytingar á fjármagnskerfinu og er þeim breytingum lýst í þessu nefndaráliti.

Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpið felur í sér að stofnuð eru tvö hlutafélög um rekstur ríkisviðskiptabankanna. Sett er á laggirnar þriggja manna nefnd til að undirbúa stofnun þeirra. Hlutafélagabankarnir yfirtaka skuldbindingar eldri bankastofnana og eigin fé félagsins er breytt í hlutafé. Viðskiptaráðherra fer með hlut ríkisins og mun skipa bankaráð sem ræður bankastjóra. Heimilt verður að selja nýtt hlutafé í bönkunum allt að 35%.

Gert er ráð fyrir að starfsmenn fái sambærileg störf og ríkisábyrgð á lífeyrisskuldbindingum og eldri skuldbindingum er tryggð. Jafnframt er kveðið á um að skattaleg réttindi ríkisviðskiptabankanna verði yfirtekin af hinum nýju hlutafélögum.

Eitt meginatriði frumvarpsins er að finna í greinargerð þess þar sem segir að ekki sé gert ráð fyrir frekari breytingum á eignarhaldi bankanna næstu fjögur árin. Þetta þýðir að ríkið ætlar að vera meirihlutaeigandi, a.m.k. með 65% hlutafjár, í hinum nýju hlutafélögum, þ.e. Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf., a.m.k. næstu fjögur árin. Þessi stefnumörkun, sem ekki er breytt í meðförum meiri hlutans, kemur nokkuð á óvart í ljósi yfirlýsinga ýmissa stjórnarliða, og þar með talið ráðherra, um að hraða ætti sölu hlutafjár í bönkunum.

Aukin ríkisumsvif og fákeppni.

Á sama tíma og þróunin hefur orðið sú í öðrum löndum að ríkið hefur dregið sig út úr beinni þátttöku í rekstri viðskiptabanka og fjárfestingalánasjóða eykur ríkisstjórn Íslands hlut sinn á þessu sviði. Við höfum búið við veikan fjármagnsmarkað og með frumvarpi ríkisstjórnarinnar hafa markaðslausnir á þessu sviði fjarlægst enn frekar.

Að mati 1. minni hluta er meginatriðið varðandi uppstokkun á fjármagnsmarkaði að tryggja samkeppni. Mjög lítill markaður er hér á landi og því er mjög til hagsbóta fyrir einstaklinga og fyrirtæki að sem mest samkeppni ríki á fjármagnsmarkaðinum.

Einkenni íslensks atvinnulífs er einmitt fákeppni stórra fyrirtækja sem tengjast stjórnarflokkunum tveimur. Dæmi um þetta eru flutningafyrirtæki, tryggingafélög, olíufélög, sjávarútvegsfyrirtæki, fjölmiðlafyrirtæki og fyrirtæki í fleiri atvinnugreinum. Þessi stórfyrirtæki ráða mjög miklu hér á landi. Átök milli þessara tveggja hópa flokkseigenda hafa oft sett mark sitt á atvinnulífið á síðustu árum. Þessi fákeppni á vinnumarkaði endurspeglast einnig í mjög miðstýrðu valdi atvinnurekenda, einkum innan Vinnuveitendasambands Íslands.

Dreifð eignaraðild.

Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að tryggð sé dreifð eignaraðild við útboð á nýju hlutafé. Í umfjöllun nefndarinnar kom fram að einkavæðingarnefnd, sem væntanlega mun hafa umsjón með hinu nýja útboði, hefur ekkert fjallað um málið og hefur engar tillögur um hvernig eigi að tryggja dreifða eignaraðild við sölu á hinu nýja hlutafé.

Þrátt fyrir að sagt sé í frumvarpinu að dreifð eignaraðild sé æskileg fylgja engar tillögur um útfærslu þess, hvorki í frumvarpinu, greinargerð þess né í breytingartillögum meiri hlutans. Hér á greinilega að hafa allt opið fyrir viðskiptaráðherra og ríkisstjórnina að úthluta ríkiseignunum til vinveittra fyrirtækja, eins og hefur reyndar verið gert áður við svipaðar aðstæður.

Fyrsti minni hluti leggur fram breytingartillögu við frumvarpið um að tryggja að enginn einn aðili eða tengdir aðilar eignist meira en 5% af heildarfjárhæð hlutafjár í hvorum banka fyrir sig eða fari með meira en 5% af heildaratkvæðamagni á hlutahafafundum. 1. minni hluti telur einnig eðlilegt að við útboð á nýju hlutafé eigi starfsmenn kost á ívilnandi kjörum. Þá vill 1. minni hluti einnig vekja athygli á því að ef farið verður út í sölu á hlutafé ríkisins í viðskiptabönkunum komi til álita að reyna að tryggja erlenda eignaraðild í bönkunum að nokkru marki. Auk þess er hægt að dreifa hluta af hlutabréfum ríkisins jafnt milli fjárráða Íslendinga og almannavæða þannig bankana með ótvíræðum hætti. Þessi aðferð hefði verið mun heppilegri en sú einkavinavæðing sem landsmenn hafa horft upp á af hálfu stjórnarflokkanna.

Fyrsta minni hluta þykir sérstök ástæða til að nefna það að unnt er að útfæra einkavæðingu með þeim hætti að ríkinu sé tryggður aukinn atkvæðisréttur við hlutafjársölu, þ.e. að eignarhluta ríkisins fylgi aukinn atkvæðisréttur. Þetta er ákvæði sem hefur víða verið notað við sölu á ríkisfyrirtækjum.

Aðeins einn bankastjóra og forræði viðskiptaráðherra.

Í frumvarpinu er ekki tiltekinn fjöldi þeirra bankastjóra sem starfa skulu við hvorn banka. Þrátt fyrir að í nefndaráliti meiri hlutans sé sagt að æskilegt sé að einungis einn bankastjóri sé fyrir hvorum banka fyrir sig treystir hann sér ekki til að festa það með ótvíræðum hætti í lög. Þetta er þeim mun mikilvægara þar sem gert er ráð fyrir meirihlutaeign ríkisins í hinum nýju bönkum, a.m.k. næstu fjögur árin. Því hefði verið eðlilegt að Alþingi hefði gengið frá stjórnskipulagi hlutafélagsbankanna í meginatriðum. Meiri hlutinn leggur ekki til neinar breytingar á þessu þannig að opið er hvort um er að ræða einn bankastjóra, þrjá bankastjóra eða fimm bankastjóra við hvorn ríkisviðskiptabankann. Þetta tengist vitaskuld þeim hrossakaupum sem nú eru í gangi milli stjórnarflokkanna um stöður og embætti í tengslum við uppstokkun á fjármálamarkaði.

Fyrsti minni hluti leggur til breytingartillögu við frumvarpið um að einungis einn bankastjóri verði starfandi við hvorn ríkisviðskiptabankann.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að viðskiptaráðherra fari einn með hlut ríkisins í viðskiptabönkunum. 1. minni hluti telur að hér sé einum ráðherra falið mjög mikið vald og leggur því til að tveir ráðherrar fari með hlut ríkisins, þ.e. viðskiptaráðherra og fjármálaráðherra. Það er að mörgu leyti eðlilegt að fjármálaráðherra sjái um þennan eignarhlut þar sem hann er ábyrgur fyrir eignum ríkisins. Sömuleiðis er rökrétt að viðskiptaráðherra komi að þessu máli þar sem hann ber stjórnsýslulega ábyrgð á bankakerfinu. Þess vegna telur 1. minni hluti eðlilegt að báðir þessir ráðherrar fari með hlut ríkisins í viðskiptabönkunum. Það er í samræmi við tillögur ríkisstjórnarinnar í frumvarpi um Fjárfestingarbanka atvinnulífsins.

Tillögur starfsmanna og bankaráð.

Allar tillögur starfsmanna, bæði innan Sambands íslenskra bankamanna og starfsmannafélaga Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, eru algerlega hunsaðar af meiri hlutanum.

Fyrsti minni hluti tekur undir sjónarmið starfsmanna bankanna sem hafa óskað eftir formlegri aðild að þeirri nefnd sem undirbýr stofnun bankanna. Það er eðlilegt að starfsmenn komi að þeim undirbúningi og leggur 1. minni hluti fram breytingartillögu um að í þeirri undirbúningsnefnd skuli einn nefndarmanna skipaður að fenginni tillögu frá starfsmannafélagi hvors ríkisviðskiptabanka. Það er óeðlilegt að útiloka starfsmenn frá undirbúningi málsins.

Í frumvarpinu er viðskiptaráðherra falið það vald að skipa bankaráð en ekkert kveðið á um fjölda í því. Hann getur þess vegna skipað fimm eða fimmtán manns í bankaráð. 1. minni hluti telur eðlilegt að Alþingi kveði á um hve margir sitja í bankaráði og leggur því fram þá breytingartillögu við frumvarpið að þar skuli sitja fimm manns.

Starfsmenn hafa óskað eftir því að fá áheyrnaraðila í bankaráð. Þetta er fyrirkomulag sem þekkist mjög víða í nágrannalöndunum og 1. minni hluti telur vera eðlilegt. Áheyrnarfulltrúi starfsmanna í bankaráði auðveldar stjórnun í bönkum, tryggir aukin skoðanaskipti og greiðir fyrir upplýsingastreymi innan fyrirtækisins. Þess vegna leggur 1. minni hluti til að starfsmannafélag hvors hlutafélagsbanka tilnefni einn áheyrnarfulltrúa í bankaráð. Ef þessar tillögur 1. minni hluta verða samþykktar eiga sex einstaklingar sæti í bankaráði, fimm skipaðir af viðskiptaráðherra og einn áheyrnarfulltrúi tilnefndur af starfsmannafélagi.

Önnur fjármálamarkaðsfrumvörp ríkisstjórnarinnar.

Fyrsti minni hluti bendir á að hinir nýju hlutafélagsbankar verða fjárhagslega veikir. Í því ljósi ber að líta á þá tillögu 1. minni hluta við frumvarpið um Fjárfestingarbankann að heppilegra hefði verið að atvinnulífssjóðirnir þrír, auk Stofnlánadeildar landbúnaðarins, hefðu með skipulögðum hætti runnið inn í ríkisviðskiptabankana og styrkt þá. Í kjölfarið hefði mátt gera áætlun til lengri tíma sem hefði tryggt dreifðari eignaraðild í bönkunum. Þess í stað fer ríkisstjórnin þá gamaldags leið að setja á stofn enn einn ríkisbankann, sem er Fjárfestingarbankinn, og bætir gráu ofan á svart með Nýsköpunarsjóði atvinnulífsins sem er ekkert annað en viðbótarlánasjóður fyrir atvinnulífið en mun ekki starfa á sviði þróunar og rannsókna, þ.e. í fyrsta fasa nýsköpunar.

Jafnframt er tekinn 1 milljarður kr. af eigin fé fjárfestingarlánasjóðanna þriggja og settur inn í Nýsköpunarsjóð þar sem hann er sérstaklega eyrnamerktur byggðamálum. 1. minni hluti styður nýsköpun og aðgerðir til styrktar landsbyggðinni en hér er sú leið ekki farin heldur settur á laggirnar lítill byggðasjóður sem dúsa upp í landsbyggðarþingmenn stjórnarliðsins í hefðbundum hrossakaupum þingflokka þeirra. 1. minni hluti er andvígur ráðstöfun opinbers fjár með þessum hætti.

Ef einhver tilgangur hefði verið með þessum frumvörpum hefði átt að binda enda á pólitíska ráðstjórn í fjármálakerfi þjóðarinnar og afnema ríkisrekna banka en tryggja með almennum reglum að breytingarnar leiði til aukinnar samkeppni á fjármagnsmarkaðinum í þágu almennings. Breytingarnar mega ekki leiða til þess að fá og öflug fyrirtæki sem ráða miklu í íslensku þjóðlífi geti með ódýrum hætti tryggt sér forræði yfir þeim bönkum sem hér verða stofnaðir sem hlutafélagsbankar. Þá hafa menn farið úr öskunni í eldinn.

Lokaorð.

Sú stefna ríkisstjórnarinnar sem birtist í þessu frumvarpi, þ.e. að breyta yfir í hlutafélag ásamt opinni heimild til ráðherra, án þess að geta nákvæmlega um hvernig reglur verði settar í kjölfar lögfestingar frumvarpsins eða að skilgreina útboð á viðbótarhlutafé, skilar því ekki að almenningi sé tryggður samkeppnisrekstur. Það er verið að taka þá áhættu með þessari aðferð að fá og öflug fyrirtæki ráði væntanlegum hlutafélagsbönkum án nokkurrar virkrar samkeppni.

Pólitísk helmingaskiptaregla Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks er vond aðferðafræði og kemur niður á lífskjörum almennings. Hún á að vera okkur viðvörun um að fara ekki úr einu vondu kerfi í annað þar sem í stað pólitískra helmingaskipta á Alþingi komi pólitísk helmingaskipti í atvinnulífinu.

Fyrsti minni hluti telur að þetta frumvarp sé í meginatriðum byggt upp á rangan hátt. Það hefði þurft að stokka rekstur ríkisbankanna upp á miklu róttækari hátt en hér er gert.

Fyrsti minni hluti styður formbreytingu bankanna í hlutafélög en kemur fram með fjölmargar breytingartillögur við frumvarpið sem allar stuðla að því að gera þessa breytingu að árangursríku skrefi í eðlilegri uppstokkun íslensks fjármálalífs.

Alþingi, 18. apríl 1997.

Jón Baldvin Hannibalsson,	Ágúst Einarsson.

frsm.