1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 445. mál.

1272. Nefndarálit

um frv. til l. um heimild til samninga um álbræðslu á Grundartanga.

Frá meiri hluta iðnaðarnefndar.

Nefndin hefur fjallað ítarlega um frumvarpið og fengið á sinn fund Finn Ingólfsson iðnaðarráðherra, Halldór J. Kristjánsson ráðuneytisstjóra, Jón Ingimarsson skrifstofustjóra og Guðjón A. Guðjónsson frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu, Indriða H. Þorláksson, skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu, Jón Sveinsson hrl., Ólaf Magnússon og Jón Gíslason frá Samtökum um óspillt land í Hvalfirði, Guðbrand Hannesson, oddvita Kjósarhrepps, Jónas Vigfússon, sveitarstjóra Kjalarneshrepps, Jón Valgarðsson, oddvita Hvalfjarðarstrandarhrepps, Marínó Þór Tryggvason, oddvita Skilmannahrepps, Anton Ottesen, oddvita Innri-Akraneshrepps, Sigurð Valgeirsson, oddvita Leirár- og Melahrepps, Gunnar Sigurðsson, forseta bæjarstjórnar á Akranesi, Jónas A. Aðalsteinsson hrl., Hermann Sveinbjörnsson, Ólaf Pétursson og Þór Tómasson frá Hollustuvernd ríkisins, Halldór Jónatansson, Jóhann Má Maríusson, Elías Elíasson og Kristján Gunnarsson frá Landsvirkjun, Baldur Guðlaugsson hrl., Þórð Friðjónsson, forstjóra Þjóðhagsstofnunar, Alfreð Þorsteinsson, formann veitustofnana Reykjavíkur, Ingólf Hrólfsson og Eystein Jónsson frá Hitaveitu Reykjavíkur, Valdimar K. Jónsson prófessor, Má Guðmundsson og Ólaf Ísleifsson frá Seðlabanka Íslands, Geir A. Gunnlaugsson og Garðar Ingvarsson frá Markaðsskrifstofu iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar (MIL), Magnús Jóhannesson, ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins, Kenneth D. Peterson, Richard A. Roman, James F. Hensel og Gene Caudill frá Columbia Ventures Corporation, Árna Vilhjálmsson, hrl. og lögfræðilegan ráðgjafa Norðuráls hf., Sigurð Arnalds frá verkfræðistofunni Hönnun, Erlend Magnússon, fjármálaráðgjafa frá Nomura Bank International, Jón Þorvaldsson og Huldu Styrmisdóttur frá fyrirtækinu Hugtök og Ellen Ingvadóttur, löggiltan skjalaþýðanda og dómtúlk. Auk þess barst nefndinni mikið af skriflegum gögnum frá þessum aðilum.

Á undanförnum árum hafa íslensk stjórnvöld reynt að nýta þá auðlind sem felst í hreinni og endurnýjanlegri orku landsins, m.a. með því að selja orku til erlendra stóriðjufyrirtækja sem setja vilja á fót verksmiðju hér á landi. Sem dæmi má nefna að undirbúningur að byggingu álbræðslu Atlantsálshópsins á Keilisnesi var langt kominn þegar honum var frestað og hefur ekki enn verið tekin ákvörðun um hvort þeirri framkvæmd verði fram haldið. Aðrar áætlanir hafa gengið eftir eins og stækkun álvers Ísals í Straumsvík. Mun framkvæmdum við stækkunina ljúka á þessu ári.

Við mat á því hvort álverið í Straumsvík yrði stækkað kom m.a. til skoðunar sá kostur að nota hluta af búnaði úr álverksmiðju Vereinigte Aluminium Werke (VAW) sem staðsett var í Töging í Þýskalandi. Alusuisse ákvað að nota eigin tækni við stækkun álversins í Straumsvík en í ágúst 1995 keypti fyrirtækið Columbia Aluminium Corporation (CAC), seinna Columbia Ventures Corporation (Columbia), hluta af búnaði álversins í Töging. Í framhaldi af kaupunum kynntu fulltrúar CAC sér aðstæður til að reisa álver hér á landi. Í september 1996 ákvað Columbia að hefja viðræður við íslensk stjórnvöld og Landsvirkjun um rekstur álverksmiðju hérlendis, frekar en í Venesúela þar sem þó buðust hagstæð skilyrði, m.a. hagstætt orkuverð. Byggðist staðarvalið m.a. á þeirri undirbúningsvinnu sem fram hafði farið á vegum sveitarfélaga, MIL, Landsvirkjunar og stjórnvalda. Samkomulagið við Columbia og dótturfélag þess, Norðurál hf., felur í sér fjóra samninga. Í fyrsta lagi fjárfestingarsamning við ríkisstjórn Íslands. Í öðru lagi lóðarsamning við ríkissjóð. Í þriðja lagi hafnarsamning við hafnarsjóð Grundartangahafnar og í fjórða lagi rafmagnssamning við Landsvirkjun.

Norðurál hf. mun reisa og starfrækja álverið. Miðað er við að það framleiði í byrjun um 60 þús. tonn af hrááli á ári en gert er ráð fyrir stækkun þess síðar. Fjárfestingarkostnaður við að reisa álverið með 60 þús. tonna ársframleiðslugetu er áætlaður um 12 milljarðar kr. Columbia hefur tryggt sér aðföng til framleiðslunnar sem og sölu á hrááli sem framleitt verður í álverinu til 10 ára. Gert er ráð fyrir að starfsmannafjöldi í álveri Norðuráls verði 110–135 manns í upphafi en aukist síðan í 150 manns.

Vegna álvers Norðuráls, stækkunar járnblendiverksmiðjunnar og árlegrar aukningar raforkueftirspurnar hins almenna markaðar er gert ráð fyrir að fjárfesting í orkumannvirkjum nemi um 22 milljörðum kr. án vaxta á þeim tíma sem framkvæmdir standa yfir. Nefndin kynnti sér rafmagnssamning Landsvirkjunar og Norðuráls sérstaklega. Í umsögn forstjóra og aðstoðarforstjóra Landsvirkjunar um samninginn kemur fram að þótt um verulega lækkun álverðs yrði að ræða frá grunnspá yfir samningstímabilið næði Landsvirkjun engu að síður þeirri arðgjöf sem talin er tryggja fyrirtækinu fullnægjandi skaðleysi af framkvæmdum. Að mati þeirra er samningurinn Landsvirkjun hagstæður og hefur jákvæð áhrif á afkomu fyrirtækisins. Stuðlar hann þannig að því markmiði að raforkuverð til almenningsveitna lækki um 3% árlega frá árinu 2001 til ársins 2010 en haldist síðan óbreytt, en þetta telur meiri hlutinn mjög mikilvæga forsendu fyrir samþykkt málsins og gerir því ekki athugasemdir við þennan þátt málsins.

Framkvæmdir vegna stóriðjuveranna á Grundartanga munu standa yfir næstu fjögur ár en ná hámarki á næsta ári, 1998. Alls verður fjárfest fyrir um 36 milljarða kr. og um 1.600 ársverk þarf til framkvæmdanna. Þjóðhagsstofnun bendir á að fjárfestingar aukist í heild um 14% frá því sem orðið hefði á þessu ári og um 24% á næsta ári. Hagvöxtur 1997 verður 1,2% meiri en ella vegna þessara framkvæmda. Þessi áhrif fjárfestinganna fjara síðan út árin 1999–2000 að mati Þjóðhagsstofnunar. Til frambúðar bætast við tæplega 180 störf í iðjuverunum og raforkuvinnslu. Þjóðhagsstofnun áætlar að varanleg áhrif af stóriðju á Grundartanga séu heildaraukning landsframleiðslunnar um 1,1% og að heildaraukning þjóðarframleiðslu geti orðið allt að 0,7% með traustri hagstjórn. Þjóðhagsstofnun telur efnahagsskilyrði eins og þau eru nú metin lofa góðu um framhaldið. Horfur eru á miklum hagvexti í ár og næstu tvö ár, meiri en í helstu viðskiptalöndunum. Þjóðhagsstofnun telur það liggja í hlutarins eðli að mikill vöxtur í efnahagslífinu muni reyna á þanþol hagkerfisins á næstu missirum, m.a. vegna meiri halla á viðskiptajöfnuði en æskilegt getur talist. Vegna þessa bendir stofnunin á að mikilvægt er að stuðla að auknum þjóðhagslegum sparnaði á næstu árum með því að gæta ýtrasta aðhalds í ríkisfjármálum og taka nægilega þétt í taumana á peningamálum til að halda aftur af aukningu þjóðarútgjalda.

Umhverfismál eru sérlega mikilvægur þáttur stóriðju- og virkjunarframkvæmda. Mikil opinber umræða hefur verið um mat á umhverfisáhrifum vegna álvers á Grundartanga, um starfsleyfi álversins, um virkjunarframkvæmdir á hálendinu og síðast en ekki síst um stefnu Íslendinga varðandi losun gróðurhúsalofttegunda. Er slík umræða af hinu góða. Umhverfisnefnd fjallaði að eigin frumkvæði um starfsleyfistillögur fyrir álver á Grundartanga og skilaði Alþingi ítarlegri skýrslu, 470. mál á þskj. 796, sem lögð var fram fyrir 1. umr. þessa máls sem hér er til afgreiðslu. Í starfsleyfi fyrir álver Norðuráls kemur fram að bygging og rekstur álversins skuli vera í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Til að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru í starfsleyfinu skal bygging og rekstur þess einnig vera í samræmi við bestu fáanlegu tækni sem völ er á í kerskálum og þurrhreinsivirkjum, sbr. mengunarvarnareglugerð, nr. 48/1994, tilmæli 94/1 innan Parísarsamningsins um varnir gegn mengun sjávar frá landstöðvum (PARCOM) og tilskipun ráðherraráðs ESB um mengunarvarnir og eftirlit (nr. 96/61/ESB). Norðuráli ber að senda heilbrigðiseftirliti Akranessvæðis og heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis afrit af öllum skýrslum sem fyrirtækinu ber að senda Hollustuvernd ríkisins. Telur meiri hlutinn þetta ákvæði leyfisins mikilvæga tryggingu þess að nágrannasveitarfélög verksmiðjunnar fylgist á eðlilegan hátt með rekstri hennar. Starfsleyfið mælir fyrir um að komi fram skaðleg áhrif á umhverfi verksmiðjunnar eða hætta sem ekki var áður ljós skuli Hollustuvernd í samráði við heilbrigðisnefnd halda fund með Norðuráli hf. og leita lausna til úrbóta. Í framhaldi af slíkum viðræðum skal Hollustuvernd ríkisins gera tillögur til umhverfisráðherra um endurskoðun starfsleyfisins telji stofnunin þörf á. Meiri hlutinn telur að þessi öryggisákvæði starfsleyfisins séu nægilega skýr.

Í ljósi þeirrar almennu umræðu sem orðið hefur um byggingu álvers á Grundartanga tekur meiri hlutinn undir með meiri hluta umhverfisnefndar að marka þurfi heildarstefnu í virkjunar-, stóriðju- og umhverfismálum og leggur jafnframt áherslu á það sjónarmið meiri hluta umhverfisnefndar að hrein og endurnýjanleg orka landsins sé ein af tiltölulega fáum auðlindum þess og að nýting hennar sé ein af undirstöðum þjóðarbúsins. Sérstaklega ber að fagna fyrirhugaðri endurskoðun á lögum um mat á umhverfisáhrifum sem meiri hlutinn leggur áherslu á að hraðað verði. Það er mat meiri hluta umhverfisnefndar að álverið á Grundartanga verði í hópi þeirra álvera á Norðurlöndum sem ströngustu kröfur eru gerðar til og niðurstaða hans er að þær kröfur, sem gerðar séu í starfsleyfi, séu nægilegar. Undir þetta tekur meiri hluti iðnaðarnefndar og vísar að öðru leyti til greinargóðs álits meiri hluta umhverfisnefndar varðandi umhverfisþátt málsins. Jóhanna Sigurðardóttir og Sighvatur Björgvinsson gera sérstakan fyrirvara við umhverfisþátt málsins og telja að strangari kröfur hefði mátt gera til mengunarvarna. Telja verði þó að þær séu fullnægjandi miðað við núgildandi viðmiðanir í lögum. Þá tekur Jóhanna Sigurðardóttir undir gagnrýni minni hluta umhverfisnefndar á málsmeðferð við undirbúning og kynningu framkvæmdanna.

Iðnaðarnefnd óskaði eftir umsögn efnahags- og viðskiptanefndar um þann þátt málsins er lýtur að skattlagningu, reikningsskilareglum, tollum og vörugjöldum og er hún birt sem fylgiskjal. Ekki er gert ráð fyrir heildstæðri sérmeðferð á sköttum Norðuráls hf. heldur eru íslensk skattalög lögð til grundvallar með tilteknum frávikum sem nauðsynlegt var að gera. Sérskattlagningarreglur frumvarpsins eru bæði íþyngjandi og ívilnandi fyrir Norðurál hf. Efnahags- og viðskiptanefnd telur að þegar heildaráhrifin séu metin komi í ljós að skatttekjur ríkisins verði svipaðar og ef almenn skattalög hefðu gilt óbreytt. Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar gerir athugasemd við 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins og telur að ákvæðið feli í sér framsal á skattlagningarvaldi yfir til sveitarfélaga en gerir að öðru leyti ekki athugasemdir við 5., 6. og 8. gr. frumvarpsins. Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar, Steingrímur J. Sigfússon, tekur undir athugasemdir meiri hlutans um 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. en telur jafnframt að ýmsa þætti málsins hefði þurft að skoða betur.

Með vísan til þess að sveitarstjórnir Hvalfjarðarstrandar- og Skilmannahreppa hafa óskað eftir breytingu á skatthlutfalli af álagningarstofni og athugasemda efnahags- og viðskiptanefndar leggur meiri hlutinn til breytingu á niðurlagi 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. Lagt er til að fasteignaskattur sá, sem Norðuráli hf. ber að greiða, verði 0,75% af 2.393 millj. kr. miðað við byggingarvísitölu 1. desember 1996 (217,8 stig). Þar með er skýrt kveðið á um það hver álagningarstofn fasteignaskattsins sé, enda skal skattamálum skipað með lögum. Þá er bætt við ákvæðum um álagningu og innheimtu fasteignaskattsins. Við ákvörðun á álagningarstofninum var haft til hliðsjónar mat á verðmæti bygginga, athafnasvæðis og mannvirkja miðað við 60.000 lesta upphaflega framleiðslugetu álversins eins og gert er ráð fyrir í fjárfestingarsamningi milli ríkisstjórnar Íslands, Columbia og Norðuráls hf. Álagningarstofni fasteignaskatts verður því að breyta með lögum þegar og ef til stækkunar verksmiðju Norðuráls kemur nema álagningarstofn og álagning miðist við gildandi lög á þeim tíma.

Þá leggur meiri hlutinn til að ný grein bætist við frumvarpið sem kveður á um heimild ríkisstjórnarinnar til að láta flytja veg sem liggur um fyrirhugaða verksmiðjulóð.

Að lokum leggur meiri hlutinn til, að ósk Hvalfjarðarstrandarhrepps og Skilmannahrepps, að hreppunum verði heimilað að stofna sameiginlega byggingarnefnd sem fjallar einvörðungu um öll byggingarmál álvers á Grundartanga, svo og allt byggingareftirlit með framkvæmdunum. Skal byggingarnefndinni heimilt að ráða sérstakan byggingarfulltrúa á meðan á framkvæmdum stendur en að öðru leyti skal fara að ákvæðum byggingarlaga. Þessi heimild er nauðsynleg þar sem byggingarlög gera eingöngu ráð fyrir því að sveitarfélög, sem hafa samvinnu sín á milli með stofnun svæðisbyggingarnefndar, feli svæðisnefndinni öll byggingarmálefni sveitarfélagsins en ekki einstök verkefni.

Með vísan til þess að hér er um þjóðhagslega hagkvæma framkvæmd að ræða leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 7. maí 1997.

Stefán Guðmundsson,	Guðjón Guðmundsson.	Árni R. Árnason.

form., frsm.

Sigríður A. Þórðardóttir.	Hjálmar Árnason.	Pétur H. Blöndal.

Sighvatur Björgvinsson,	Jóhanna Sigurðardóttir,

með fyrirvara.	með fyrirvara.

Fylgiskjal.

Álit efnahags- og viðskiptanefndar.

(18. apríl 1997.)

Efnahags- og viðskiptanefnd hefur fjallað um frumvarp til laga um heimild til samninga um álbræðslu á Grundartanga (445. mál).

Frumvarpið gerir ráð fyrir því að almennar íslenskar skattareglur muni gilda að langmestu leyti um byggingu og starfsemi hins fyrirhugaða álvers. Þó er vikið frá því í nokkrum atriðum. Hluti þess markast af því að um erlenda eignaraðila er að ræða. Þannig verður félaginu ekki heimilt að draga allt að 7% útborgaðs arðs frá skattskyldum tekjum. Það ákvæði íslenskra skattalaga hefði leitt til tekjutaps fyrir ríkissjóð. Á móti íþyngjandi áhrifum þessa fyrir félagið eru veittar ívilnanir á öðrum sviðum. Þegar heildaráhrifin eru metin kemur í ljós að skatttekjur ríkisins verða svipaðar og ef almenn skattalög hefðu gilt óbreytt.

Meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar þykir sérstök ástæða til að gera athugasemdir við 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins þar sem gert er ráð fyrir að hlutaðeigandi sveitarfélögum verði heimilt að leggja á fasteignaskatt sem skal vera 0,85% af verðmæti bygginga, athafnasvæðis og mannvirkja eins og það er nánar skilgreint og um samið í samningum sem gerðir eru innan ramma þessara laga" eins og segir orðrétt í ákvæðinu. Meiri hlutinn telur að umrætt ákvæði feli í sér ákveðið framsal á skattlagningarvaldi yfir til sveitarfélaganna og telur eðlilegra að binda skattinn við fastákveðna fjárhæð eða afmarka hann betur á annan máta í frumvarpinu. Meiri hlutinn sér að öðru leyti ekki ástæðu til að gera efnislegar athugasemdir við 5. gr., 6. gr. og 8. gr. frumvarpsins.

Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar, Steingrímur J. Sigfússon, telur að ýmsa þætti málsins hefði þurft að skoða betur. Í fyrsta lagi sé álitamál hvort yfirleitt eigi að stefna að sérsamningum af þessu tagi í stað þess að láta íslensk skattalög gilda, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ef nýtt er heimild til sérsamninga þá skuli þeir gilda í að lágmarki 20 ár. Um ákvæði 5. gr. um undanþágur frá lögum og skattlagningu er það að segja að mörg atriði eru í sjálfu sér eðlileg, ef farið er út í sérsamninga um skattamál á annað borð. Annað orkar tvímælis. Þá eru ákvæði 6.–8. tölul. 5. gr. um ýmis gjöld til ríkis og sveitarfélaga hæpin. Sérstaklega það að skattstofninn sé í reynd gerður að samningsatriði, sbr. niðurlag 6. tölul. 5. gr., og tekur minni hlutinn undir tillögur meiri hlutans í því sambandi. Ljóst er einnig að ekki mun gæta jafnræðis milli sveitarfélaga á svæðinu hvað varðar ávinning af tilkomu verksmiðjunnar þar sem framkvæmdirnar geta samkvæmt frumvarpinu fært þeim tveimur sveitarfélögum sem eiga lóðina sem verksmiðjan verður reist á miklar tekjur meðan nágrannasveitarfélög fá ekkert í sinn hlut.

Mesta athygli minni hlutans vekur þó lokamálsgrein 5. gr. þar sem gert er ráð fyrir að félagið geti á hverju ári samningstímans, frá og með árinu 2000, valið hvort það færi sig alfarið undir íslensk skattalög eða ekki. Félaginu verður þannig gert kleift að velja hvorn kostinn sem því verður hagstæðari á þeim tíma, þ.e. sérsamninginn eða hin almennu ákvæði íslenskra skattalaga. Ekki er gert ráð fyrir að íslenska ríkið hafi slíkan valrétt og verður það því bundið til 20 ára ef félagið ákveður að halda sig við samninginn. Loks er rétt að vekja athygli á framsalsákvæði 9. gr. frumvarpsins sem sýnir í hnotskurn þann rúma rétt sem viðsemjendum Íslendinga er veittur í þessum samningum. Með ákvæðinu er félaginu heimilt að framselja, t.d. til lánveitenda, alla skattasamninga sem það hefur gert við ríkið. Er þetta sagt nauðsynlegt vegna væntanlegrar verkefnafjármögnunar.

Niðurstaða minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar er því sú að málið sé vanbúið til afgreiðslu og mun hann því ekki styðja lögfestingu frumvarpsins.