122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 173 – 173. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um bætta réttarstöðu barna til umgengni við báða foreldra sína.

Flm.: Ásta R. Jóhannesdóttir, Össur Skarphéðinsson.

Alþingi ályktar að fela dómsmálaráðherra að skipa nefnd til að gera úttekt á íslenskum lögum og réttarframkvæmd sem varða réttarstöðu barna til umgengni við báða foreldra sína. Nefndin geri tillögur sem miði að því að tryggja að börnin fái notið umgengni og samvista við báða foreldra sína betur en nú er.

Nefndin skili tillögum sínum um úrbætur fyrir 1. maí 1998.

Greinargerð.

Mikil umræða hefur orðið að undanförnu um réttarstöðu þess foreldris sem ekki fer með forsjá barns síns. Auðvelt virðist að brjóta rétt forsjárlauss foreldris til umgengni við barn sitt en vegna skorts á úrræðum í löggjöf reynist erfitt að fylgja eftir lögbundnum rétti þeirra. Þá eru og engar reglur sem segja fyrir um hvernig bregðast eigi við því þegar forsjárlaust foreldri sinnir ekki lögbundnum skyldum sínum til umgengni við barn.

Gildandi réttur.

Fyrst árið 1972 var umgengnisréttur forsjárlauss foreldris við skilgetið barn sitt festur í lög. Fyrir þann tíma voru engar lögbundnar reglur um umgengnisrétt. Lögin tóku aðeins til skilgetinna barna og gert var ráð fyrir að foreldrar semdu um fyrirkomulag umgengninnar. Með 40. gr. barnalaga frá 1981 var kveðið á um umgengnisrétt foreldris við barn sem það hafði ekki forsjá fyrir og átti það jafnt við um óskilgetin börn sem skilgetin.

Í 1. mgr. 37. gr. núgildandi barnalaga, nr. 20/1992, er kveðið á um að barn eigi rétt á umgengni við það foreldri sitt sem ekki fer með forsjá og samkvæmt sama ákvæði er því foreldri skylt að sinna umgengni við barn sitt. Í 29. gr. sömu laga er það talið meðal forsjár skyldna að forsjárforeldri stuðli að því að barn njóti umgengni við hitt foreldri sitt nema það sé andstætt hag og þörfum þess að mati lögmælts stjórnvalds. Í lögunum er gengið út frá því að umgengnisréttur sé fyrir hendi, síðan sé það foreldra að semja um inntak hans. Ef samningar milli foreldranna skv. 2. mgr. 37. gr. takast ekki úrskurðar sýslumaður um fyrir komulag umgengninnar að kröfu annars foreldrisins. Þá getur umgengnisréttur flust til náinna vandamanna við sérstakar aðstæður.

Samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að er réttur barnsins til samveru við báða foreldra sína tryggður og má þar nefna 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 9. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, en þar segir að barn sem skilið hefur verið frá foreldri sínu eða foreldrum sínum eigi rétt til að halda persónulegum tengslum og beinu sambandi við þau bæði reglulega, enda sé það ekki andstætt hagsmunum þess.

Prentað upp.

Þegar foreldri sem hefur forsjá barns tálmar hinu foreldrinu að njóta umgengnisréttar við barnið sem úrskurðaður hefur verið getur sýslumaður skv. 38. gr. barnalaga að kröfu þess skyldað þann sem fer með forsjá barnsins til að láta af tálmunum að viðlögðum dagsektum allt að 5.000 kr. Dagsektirnar má síðan innheimta með fjárnámi og renna þær í ríkissjóð. Þegar forsjárlaust foreldri sinnir ekki lögbundinni skyldu sinni til umgengni við barn sitt er engar reglur að finna í íslenskum rétti sem hægt er að beita til að knýja fram slíka umgengni.

Erlendur réttur.

Í Danmörku er gert ráð fyrir að hægt sé að fylgja eftir ákvörðunum um umgengni með sektum eða beinni fógetagerð. Fógetinn er ekki bundinn af gerðarbeiðni við val á þvingunar úrræðum en gert er ráð fyrir sektum sem meginreglu. Óheimilt er að beita þvingunarúrræðum ef það gæti haft í för með sér einhverja áhættu fyrir sálarlega eða líkamlega velferð barnsins. Í vafatilvikum er yfirvöldum boðið að ráðfæra sig við sérfróða einstaklinga. Í Noregi er álagning sekta eina úrræðið við brotum á umgengnisrétti. Í Svíþjóð er heimilt að beita lögregluvaldi til að knýja fram umgengnisrétt ef sýnt er að annars mundi ekki verða af umgengninni og barnið hefur sérstaklega mikla þörf fyrir forsjárlaust foreldri sitt. Þar er ekki gert ráð fyrir sektum þegar brotinn er umgengnisréttur. Flutningsmönnum er ókunnugt um að til séu reglur hjá nágrönnum okkar annars staðar á Norðurlöndum sem heimila að knýja foreldri til umgengni við barn sitt.

Rökin fyrir því að tryggja beri börnum umgengni við báða foreldra.

Margar rannsóknir hafa verið gerðar á áhrifum föðurleysis á börn og ber flestum saman um að það hafi miður góð áhrif á tilfinningaþroska þeirra, félagsmótun og frammistöðu í námi. Nú er svo komið að hjónaskilnaðir eru um 40% á móti fjölda árlegra hjónavígslna. Þannig leysast rúmlega 500 heimili upp á ári hverju vegna hjónaskilnaða, en þá er óvígð sambúð ekki talin með. Við bætast börn fædd utan hjónabands eða sambúðar. Alls eru greidd meðlög með 13.473 börnum í landinu. Mikilvægt er að skilnaður foreldra hafi ekki þær afleiðingar að börn missi af öðru foreldri sínu. Rétturinn til samveru með báðum foreldrum telst til grundvallarmannréttinda. Það er ljóst að viðhorf manna og virðing fyrir rétti barna hefur breyst mikið síðari ár. Þá er afstaða til aukinnar þátttöku feðra í uppeldi barna öll önnur en var. Menn líta til aukinnar ábyrgðar feðra á uppeldi barna sinna, svo og réttar þeirra til þátttöku í forsjárskyldum og réttar til rúmrar umgengni við börn sem búa ekki hjá þeim. Rannsókn á högum barnafjölskyldna, sem kom út í skýrslu landsnefndar um ár fjölskyldunnar á vegum félagsmálaráðuneytis árið 1995, leiddi í ljós að feður án forsjár vildu almennt hafa meiri tengsl við börn sín og bera meiri ábyrgð á þeim. Í meðfylgjandi samantekt Félags einstæðra foreldra á erindum sem berast félaginu hefur það færst mikið í vöxt að feður leiti aðstoðar í forsjár- og umgengnismálum.

Ef umgengnisréttur yrði betur tryggður leiddi það til þess að sameiginleg forsjá barna yrði ákjósanlegri kostur. Hugmyndin um sameiginlega forsjá hefur hins vegar átt fremur erfitt uppdráttar hér á landi.

Máttlaust úrræði.

Sektarákvæðið var fyrst sett í lög með 3. mgr. 40. gr. barnalaga, nr. 9/1981. Það var síðan tekið efnislega óbreytt upp í núgildandi barnalög en útfært nánar. Tekið er fram að öðrum lagaúrræðum verði eigi beitt til framdráttar umgengnisrétti. Það er almennt sjónarmið þeirra sem fara með þessi mál að úrræðið sé máttlaust, enda er því í reynd lítið beitt. Ýmis sjónar mið mæla gegn beitingu þess, t.d. að auknar fjárhagsbyrðar einstæðs foreldris mundu auka enn aðstöðumun barna einstæðra foreldra og barna sem búa hjá báðum foreldrum sínum. Þá eru dagsektirnar engin trygging fyrir því að foreldri láti af tálmunum. Séu brot á um gengnisrétti forsjárlausra foreldra við börn sín síendurtekin særir það hins vegar réttlætis kennd þeirra. Brot gegn rétti barns til umgengni og samvista við báða foreldra sína er gróft mannréttindabrot gegn þeim sem ekki hafa burði til að vernda rétt sinn.

Rökin fyrir því að ekki hafa verið settar í lög reglur til að knýja foreldri til að sinna lögbundinni skyldu sinni til umgengni við barn eru m.a. þau að það þjóni síst hagsmunum barnsins að foreldri sem skortir áhuga á að umgangast barn sitt sé þvingað til samvistanna.

Flutningsmenn telja að stuðla beri að því að skilnaður foreldra hafi ávallt sem minnsta röskun í för með sér fyrir barnið. Eðlilegt og uppbyggilegt samband við báða foreldra er bæði mikilvægt fyrir uppeldi og þroska barnsins og samfélagið í heild. Nauðsynlegt er að laga löggjöf okkar að þessari staðreynd. Löggjöfin er alls ekki í samræmi við almenn viðhorf og ef ekki verður brugðist við getur hún orðið dragbítur á frekari þróun.

Leiðir til að tryggja umgengnisrétt barna og foreldra.

Nauðsynlegt er að nefndin geri úttekt á íslenskum rétti og réttarframkvæmd og komi með tillögur til úrbóta. Við val á leiðum er nauðsynlegt að horfa til nágrannaþjóðanna og bera aðstæður og úrræði þeirra saman við íslenskan veruleika.

—	Við skoðun á framkvæmd umgengnisréttarmála hér á landi þarf að athuga hvort gagnrýni sem fram kemur á seinagang í stjórnsýslunni eigi við rök að styðjast. Stjórnvald er bundið af reglum um málshraða og á það sérstaklega við í þessum málum því að verði óeðlilega langt hlé á samskiptum foreldris og barns getur það haft í för með sér varan legan skaða fyrir tilfinningatengsl milli þeirra. Þá má athuga hvort eðlilegt væri að ágreiningur um umgengni fari til úrlausnar dómstóls eða dómsmálaráðuneytisins. Þetta á sérstaklega við þegar leyst er úr ágreiningi um forsjá. Úrskurður um ríflega umgengni til handa þeim sem fer halloka í forsjárdeilu getur verið þýðingarmikill hluti af ákvörðun um forsjá barns.

—	Flutningur barns af heimili sínu með yfirvaldsaðgerð er vissulega hastarlegur og getur í mörgum tilvikum magnað upp deilur foreldra og komið beint niður á hagsmunum barns ins. Úrræðið getur hins vegar hentað vel við ýmsar aðstæður, t.d. í þeim tilvikum þegar barn sýnir mótþróa við umgengni til að þóknast forsjáraðila. Ákveðin, örugg skilaboð sem taka af skarið geta hjálpað barni við þær aðstæður. Því kemur vel til greina að hafa svipað úrræði sem farið yrði varlega í að beita. Þessi leið ásamt sektarákvæðinu eru úrræði sem hafa á sér blæ þvingunar og refsingar.

—	Nauðsynlegt er að koma upp hér á landi vandaðri skilnaðarráðgjöf í tengslum við hjónaskilnaði og sambúðarslit. Hægt er að setja sem skilyrði fyrir útgáfu skilnaðarleyfis eða staðfestingu forsjárákvörðunar að foreldrar hafi sótt t.d. 3–5 ráðgjafartíma, þar sem lögfræðingar og félagsráðgjafar eða sálfræðingar aðstoða foreldra við að ganga frá for sjár- og umgengnismálum. Þetta er fyrirbyggjandi úrræði sem hefur reynst vel annars staðar, m.a. í Noregi, og er talið að slíkt fyrirkomulag spari einstaklingum og sam félaginu í heild bæði orku, tíma og fjármuni. Í niðurstöðum áðurnefndrar skýrslu félags málaráðuneytis um rannsókn á högum barnafjölskyldna kom fram að brýn þörf væri á endurgjaldslausri ráðgjöf fyrir fólk í skilnaðarhugleiðingum. Í umsögn Félags einstæðra foreldra kemur fram að eitt viðtal við báða foreldra geti verið árangursríkt til að eyða spennu milli foreldra. Þar kemur einnig fram að deilur foreldra snúast oftar um óupp gerðar tilfinningar en velferð barnanna.

—	Flutningsmenn telja að við úrlausn á því vandamáli sem hér er til meðferðar skuli réttur barnsins ávallt lagður til grundvallar. Til þess að tryggja hagsmuni þess sem best telja flutningsmenn að til greina kæmi að skipa barni talsmann um leið og ágreiningur verður um umgengi. Talsmaður gæti þá orðið milligöngumaður milli foreldra og foreldra og barns. Hlutverk hans yrði fyrst og fremst að gæta hagsmuna barnins og tryggja því umgengni við forsjárlaust foreldri eða forsjárforeldri sem það býr ekki hjá. Með lögum nr. 58/1992, um vernd barna og unglinga, er heimilt að skipa barni eða ungmenni sérstakan talsmann við úrlausn barnaverndarmála. Skv. 5. mgr. 34. gr. barnalaga, nr. 20/1992, er kveðið á um heimild til að skipa barni talsmann til að gæta hagsmuna þess við úrlausn forsjármála. Eðlilegt væri að skipa barni talsmann um leið og umgengnismál er komið í hnút. Milligöngumaður gæti einnig komið að gagni þegar forsjárlaust foreldri sinnir ekki lögbundinni umgengnisskyldu sinni. Dæmi er um að áhugaleysi foreldris stafi af óuppgerðum tilfinningum gagnvart barnsmóður sinni eða barnsföður. Skipaður tals maður sem hefur aðeins það hlutverk að standa vörð um hagsmuni barns gæti hugsanlega komið sambandi á milli foreldra þegar svo háttar. Ljóst er að hér er nýtt úrræði sem ekki felur í sér þvingun eða refsingu heldur miðar gagngert að því að styrkja fjölskyldutengsl. Reynsla og rannsóknir sýna að aðgerðir til stuðnings barnafjölskyldum geta beinlínis komið í veg fyrir að börn bíði skaða af óhjákvæmilegum skilnaði. Þetta úrræði ásamt vandaðri ráðgjöf sem nauðsynlegt er að koma hér upp í tengslum við hjónaskilnaði og sambúðarslit miða að því að laða fram hæfni foreldra og skila hamingjusamari einstaklingum út í þjóðfélagið.

Fylgiskjal.

Frá Félagi einstæðra foreldra.

Frá því snemma á níunda áratugnum hefur Félag einstæðra foreldra boðið félagsmönnum sínum aðgang að lögfræðiráðgjöf og árið 1995 var þjónustan bætt með því að ráðinn var félagsráðgjafi til félagsins. Sérfræðingarnir eru til viðtals hér á skrifstofu félagsins einu sinni í viku. Um helmingur allra þeirra mála sem hingað koma eru forsjár- og umgengnismál. Við sáum fljótlega að þörf væri á endurgjaldslausri aðstoð fyrir báða foreldra til þess að ganga frá svo mikilvægum málum sem þessum til frambúðar. Vönduð ráðgjöf á þessu stigi getur komið í veg fyrir mikil átök innan fjölskyldunnar síðar meir. Fyrir rúmlega ári síðan var tekin upp hér ráðgjöf og viðtalstímar fyrir báða foreldra í tilefni af ágreiningi varðandi umgengnis mál. Dæmi er um að nýr maki foreldris komi með í slíkt viðtal. Lögfræðingur félagsins og félagsráðgjafi fara þá yfir ágreiningsmálin með foreldrunum. Eitt slíkt viðtal getur verið mjög árangursríkt því oftar er að deilur foreldra snúast um óuppgerðar tilfinningar sín á milli en velferð sameiginlegra barna. Foreldrar geta komið í fleiri viðtöl ef þau telja þess þörf.

Þegar samsetning hópsins sem leitar ráðgjafar hjá okkur er skoðaður kemur í ljós að hlutfall karlmanna sem leitar eftir aðstoð hefur aukist um 14% þrjú síðustu ár. Forsjár- og umgengnismál eru u.þ.b. helmingur allra þeirra erinda sem berast. En mikil aukning hefur orðið síðustu þrjú ár hjá karlmönnum sem leita aðstoðar vegna þessara mála en hlutfall þeirra hækkar úr 22% árið 1994 í 63% árið 1996. Á árinu 1996 er mikill meiri hluti þeirrasem leita aðstoðar félagsins í umgengnis- og forsjármálum karlmenn.

Þóra B. Guðmundsdóttir, formaður.

Heildarfjöldi erinda sem bárust Félagi einstæðra foreldra árin

1994, 1995 og 1996.