122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 1040 – 57. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um lögmenn.

Frá allsherjarnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Benedikt Bogason frá dómsmála ráðuneyti, Sigurmar Albertsson, Jakob Möller og Martein Másson frá Lögmannafélagi Íslands, Hjördísi Halldórsdóttur og Tómas Möller frá Orator, félagi laganema, Hrafnhildi Stefánsdóttur frá Vinnuveitendasambandi Íslands, Ástráð Haraldsson frá Alþýðusambandi Íslands, Jóhannes Gunnarsson og Sigríði Arnardóttur frá Neytendasamtökunum, Gunnar Ármannsson og Júlíus Smára frá Stéttarfélagi lögfræðinga í ríkisþjónustu, Atla Frey Guð mundsson og Jón Ögmund Þormóðsson frá viðskiptaráðuneyti og lögmennina Bjarna Þór Óskarsson og Þorstein Einarsson. Þá hafa nefndinni borist umsagnir um málið frá Lög mannafélagi Íslands, Samkeppnisstofnun, Orator, félagi laganema, Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Alþýðusambandi Íslands, Stéttar félagi lögfræðinga í ríkisþjónustu, Neytendasamtökunum, Bjarna Þór Óskarssyni hdl. o.fl. og Landssambandi íslenskra útvegsmanna. Auk þess var stuðst við umsagnir sem bárust á 121. löggjafarþingi við meðferð málsins.

Í frumvarpinu er lagt til að skylduaðild að Lögmannafélagi Íslands verði aflögð, en alls herjarnefnd leggur til breytingar á þeim ákvæðum frumvarpsins eins og nánar er gerð grein fyrir síðar. Þá er í frumvarpinu lagt til að lögin heiti lög um lögmenn en ekki lög um málflytj endur eins og núgildandi lög. Önnur nýmæli frumvarpsins lúta m.a. að því að lagt er til að reglum um öflun réttinda til flutnings mála fyrir héraðsdómi verði breytt þannig að í stað prófmálaflutnings fyrir dómi komi sérstök prófraun. Þá er lagt til að gerðar verði auknar kröfur um starfsreynslu áður en unnt er að sækja um rétt til málflutningsstarfa fyrir Hæsta rétti. Einnig er lagt til að einkaréttur lögmanna taki til alls landsins, en ekki þykja lengur rök fyrir að binda hann við stærstu kaupstaði landsins. Einnig er lagt til í frumvarpinu að reglur um sviptingu lögmannsréttinda verði gerðar markvissari en nú er.

Í nefndinni var sérstaklega rætt um ákvæði 7. gr. um öflun héraðsdómslögmannsréttinda, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir sérstakri prófraun í stað flutnings prófmála. Komu fram í máli viðmælenda og umsögnum sem nefndinni bárust nokkrar áhyggjur af þessu fyrirkomu lagi og að það mundi leiða til erfiðleika við öflun þessara réttinda. Ákvæði frumvarpsins eru nokkuð opin hvað þetta varðar og telur nefndin ekki eðlilegt að nákvæmar reglur varðandi framkvæmd prófraunar verði festar í lög, en leggur áherslu á að ítarlegar reglur um nám skeiðið verði settar í reglugerð. Allsherjarnefnd leggur áherslu á að þess verði gætt að slíkt námskeið verði ekki óþarflega yfirgripsmikið. Þannig tekur nefndin undir þau sjónarmið sem fram koma í umsögn Orators, félags laganema, að miðað verði við að námskeiðið standi ekki yfir lengur en eina önn á skólaári og yrði fyrirkomulag þannig að unnt verði að sækja slíkt námskeið meðfram vinnu. Þá telur nefndin mikilvægt að á námskeiðinu verði ekki kenndar greinar sem lögfræðingar hafa þegar tekið próf í í lagadeild Háskóla Íslands. Slíkt námskeið á einungis að snúa að þeim atriðum sem reynir á í starfi lögmanna og er ekki sérstaklega farið yfir í laganáminu, svo sem siðareglum lögmanna, samningu og flutningi málflutnings
ræðu fyrir dómstólum og reglum sem gilda um samskipti lögmanna og skjólstæðinga þeirra. Einnig er mikilvægt að kostnaði við námskeiðið verði haldið í lágmarki og að umsækjendum verði ekki gert að greiða gjald sem er hærra en kostnaður við námskeiðið og prófraunina. Þá hafa nefndinni borist ábendingar um að erfitt gæti orðið fyrir lögfræðinga er búa fjarri höfuðborgarsvæðinu að sækja slíkt námskeið og leggur nefndin áherslu á að reynt verði að koma til móts við þarfir landsbyggðarinnar að þessu leyti. Einnig hvetur allsherjarnefnd til þess að reynt verði að halda slíkt námskeið á hverju ári, en í frumvarpinu er kveðið á um að það skuli haldið eigi sjaldnar en annað hvert ár. Þannig telur nefndin að heppilegt væri að sett yrði í reglugerð ákvæði um að námskeið verði haldið á hverju ári ef að minnsta kosti 10 manns óska eftir því. Loks telur nefndin eðlilegt að dómsmálaráðherra leiti umsagnar Ora tors, félags laganema, áður en reglugerð um tilhögun námskeiðs og prófraunar verður sett.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali. Helstu efnisatriði breytinganna eru eftirfarandi:

1.	Í tillögum nefndarinnar eru lagðar til víðtækar breytingar á frumvarpinu hvað varðar aðild að Lögmannafélaginu og ákvæðum er leiða af þeim breytingum, svo sem um eftirlit með störfum lögmanna og beitingu agaviðurlaga gagnvart þeim og ýmsum máls meðferðarreglum. Þannig er lagt til að heiti II. kafla frumvarpsins verði Lögmanna félag Íslands og úrskurðarnefnd lögmanna" og eru grundvallarbreytingar gerðar á kafl anum. Þannig er lagt til að í 3. gr. frumvarpsins verði kveðið á um að lögmenn skuli hafa með sér félag, Lögmannafélag Íslands, sem þeim er skylt að vera félagsmenn í. Félaginu er aðeins ætlað að hafa með höndum starfsemi sem mælt er fyrir um í lögum, en félaginu er þó heimilt að starfrækja sérstakar félagsdeildir sem lögmönnum er frjálst að ákveða hvort þeir eigi aðild að. Gert er ráð fyrir að fjárhagur slíkra félagsdeilda sé aðgreindur frá fjárhag félagsins. Þá gera breytingartillögurnar ráð fyrir að í tengslum við lög mannafélagið starfi úrskurðarnefnd lögmanna sem leysi úr málum eftir ákvæðum lögmannalaga. Í nefndinni eiga sæti fimm menn, hver þeirra skipaður til fimm ára í senn, en þó þannig að sæti eins nefndarmanns losni árlega. Skulu tveir nefndarmanna kosnir af Lögmannafélagi Íslands, einn tilnefndur af Dómarafélagi Íslands, einn af dómsmála ráðherra og einn af Hæstarétti og skal hann vera úr röðum lögmanna og fullnægja skil yrðum til að gegna embætti hæstaréttardómara. Varamenn skulu tilnefndir með sama hætti. Gert er ráð fyrir að nefndin kjósi sér sjálf formann til eins árs í senn. Lögmanna félagið ber kostnað af þeim verkefnum sem því er falið í lögunum og af störfum úr skurðarnefndarinnar og getur félagið lagt árgjald á félagsmenn til að standa straum af þessum kostnaði. Þessi breytingartillaga nefndarinnar er í samræmi við dóm Hæstaréttar í máli nr. 259/1997 er kveðinn var upp 19. febrúar 1998, en þar segir að skylduaðild að Lögmannafélaginu, sem er viðurkennd, heimili ekki stjórn félagsins að krefja félags menn um önnur gjöld en þau sem þarf til að sinna hinu lögboðna hlutverki þess.

2.	Á 4. gr. eru lagðar til breytingar sem leiðir af breytingum á 3. gr. frumvarpsins, en í ákvæðinu er kveðið á um málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd lögmanna. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. að ákvarðanir úrskurðarnefndarinnar sæti hvorki stjórnsýslukæru né málskoti innan Lögmannafélags Íslands.

3.	Í 5. gr. frumvarpsins er kveðið á um verkefni Lögmannafélags Íslands og eru lagðar til breytingar á ákvæðinu til samræmis við breytingar sem lagðar eru til á 3. og 4. gr. frum varpsins.

4.	Á 7. gr. eru lagðar til þrjár breytingar. Í fyrsta lagi er lögð til breyting á ákvæðum um skipan prófnefndar þess efnis að fulltrúi sá sem ráðherra skipar í nefndina skuli ekki vera starfandi lögmaður. Á tillagan að tryggja það að þeir sem sitji í prófnefnd hafi sem fjölbreyttasta starfsreynslu. Í öðru lagi er um að ræða leiðréttingu og í þriðja lagi er lagt til að prófnefnd geri tillögu til dómsmálaráðherra um gjald sem umsækjendur greiða fyrir að þreyta prófraun í stað þess að samkvæmt frumvarpinu skal dómsmálaráðherra ákveða gjaldið án samráðs.

5.	Í 9. gr. frumvarpsins er fjallað um öflun réttinda til að vera hæstaréttarlögmaður og hefur það verið gagnrýnt nokkuð að lagt sé til að viðhalda flutningi prófmála fyrir Hæstarétti. Þó gerir frumvarpið ráð fyrir að prófmálum verði fækkað úr þremur í tvö. Hefur nefndin rætt nokkuð um fyrirkomulag á öflun hæstaréttarlögmannsréttinda og er niðurstaðan sú að erfitt yrði um vik að hafa prófraunina með öðrum hætti en verið hefur. Þó leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu. Lúta þær að því að umsókn um að þreyta prófraun skuli beint til sérstakrar prófnefndar sem í sitji þrír menn sem dómsmálaráð herra skipar til fjögurra ára í senn. Lagt er til að tveir nefndarmenn verði tilnefndir af Hæstarétti en einn af Lögmannafélagi Íslands. Nefndinni er ætlað að setja almennar reglur um framkvæmd prófraunarinnar, en gert er ráð fyrir að dómendur Hæstaréttar sem skipa dóm í viðkomandi máli meti hvort umsækjandi hafi staðist prófraunina. Telur nefndin að með breytingartillögunni sé komið nokkuð til móts við framkomna gagnrýni og ætti hún að stuðla að því að auðveldara verði fyrir lögmenn að afla sér málflutnings réttinda fyrir Hæstarétti.

6.	Lagðar eru til nokkrar orðalagsbreytingar á 11. og 12. gr. Einnig er lagt til að við 2. mgr. 12. gr. bætist nýr töluliður þar sem heimiluð er sérstök undantekning frá megin reglunni um að lögmanni sé skylt að hafa skrifstofu opna almenningi. Lýtur undanþágan að lögmönnum sem gegna föstu starfi hjá félagasamtökum og er það skilyrði fyrir undanþágunni að þeir veiti engum öðrum en þeim samtökum eða félagsmönnum þeirra þjónustu. Einnig er lagt til að það verði skilyrði fyrir því að slík undanþága verði veitt að umrædd þjónusta falli innan starfssviðs samtakanna. Gert er ráð fyrir að þeir sem sækja um undanþágu láti fylgja umsókn yfirlýsingu um að þeir muni ekki hagnýta sér réttindi sín í ríkara mæli en þar greinir. Breyting þessi er í samræmi við ákvæði danskra laga um lögmenn, en héraðsdómslögmönnum hérlendis hefur hingað til verið heimilt að veita slíka þjónustu. Bárust nefndinni ábendingar um það að nauðsynlegt væri fyrir félagasamtök sem búa yfir sérþekkingu á ákveðnum sviðum að slík undanþága yrði veitt og tekur nefndin undir þau sjónarmið.

7.	Á 13. gr. eru lagðar til nokkrar breytingar er leiðir af breytingum á II. kafla frum
varpsins, en í ákvæðinu er fjallað um eftirlit Lögmannafélagsins með því að lögmaður uppfylli ávallt skilyrði fyrir lögmannsréttindum. Gert er ráð fyrir að lögmanni verði skylt að veita Lögmannafélagi Íslands eða löggiltum endurskoðanda sem félagið til nefnir allar nauðsynlegar upplýsingar til að unnt sé að meta hvort hann uppfyllir skilyrði laganna. Einnig er lagt til að mælt verði fyrir um það í ákvæðinu að ef í ljós komi að lögmaður fullnægi ekki umræddum skilyrðum beri Lögmannafélaginu að leggja til við dómsmálaráðherra að réttindi hans verði felld úr gildi. Skal ráðherra taka rökstudda afstöðu til tillögunnar innan tveggja mánaða.

8.	Á 14.,16. og 26. gr. eru lagðar til orðalagsbreytingar er leiðir af öðrum breytingum sem lagðar eru til á frumvarpinu.

9.	Á 15. gr. eru lagðar til orðalagsbreytingar þannig að í stað þess að mælt verði fyrir um að lögmannsréttindi skuli felld úr gildi þegar lögmaður tekur við opinberu starfi sem dómsmálaráðherra telur ósamrýmanlegt handhöfn lögmannsréttinda er lagt til að notað verði orðalagið felld niður". Er það orðalag í samræmi við 16. gr. frumvarpsins. Með orðalagsbreytingunni er nefndin að leggja áherslu á að ekki er verið að svipta menn rétt indum sem þeir hafa unnið sér inn, heldur falla þau tímabundið niður á meðan við komandi gegnir starfi sem er ósamrýmanlegt handhöfn réttindanna og getur viðkomandi sótt um að þau verði veitt honum á ný án endurgjalds eða prófraunar. Þannig væri við komandi rétt að taka fram að hann hefði öðlast lögmannsréttindi en þau fallið niður meðan þannig stæði á. Með frumvarpinu er því í raun ekki um að ræða teljandi breyt ingu frá gildandi fyrirkomulagi.

10.	Nokkrar breytingar eru lagðar til á 19. gr. frumvarpsins. Snúa þær að eignarhaldi á lög
mannsstofum. Í fyrsta lagi er lagt til að kveðið verði á um það að lögmanni beri sjálfum að starfa á skrifstofu sinni, en honum er jafnframt heimilt að reka útibú frá skrifstofunni og skal hann þá fela öðrum lögmanni í sinni þjónustu að veita útibúinu forstöðu. Í öðru lagi er lagt til að lögmaður geti leitað undanþágu frá skyldu til að hafa opna skrifstofu til Lögmannafélags Íslands ef hann telur sér ekki fært vegna aldurs eða heilsufars að hafa opna skrifstofu. Lagt er til að ákvæði 2. mgr. um að lögmönnum sé heimilt að stofna félag um rekstur sinn haldist óbreytt. Þá er lagt til að við greinina bætist ný máls grein þar sem kveðið er á um að öðrum en lögmönnum sé óheimilt að reka félag um skrifstofu lögmanns eða eiga hlut í því. Þó er gert ráð fyrir að við andlát lögmanns geti Lögmannafélag Íslands veitt dánarbúi hans eða erfingjum tímabundna heimild til að eiga og reka slíkt félag. Gert er ráð fyrir að veita megi þrotabúi lögmanns sams konar heim ild ef bú lögmanns er tekið til gjaldþrotaskipta. Loks leggur nefndin til að ráðherra geti í einstökum tilfellum veitt undanþágu frá ákvæðinu og heimilað, að fenginni umsögn Lögmannafélags Íslands, að aðrir en lögmenn og þeir sem nefndir eru í nýrri 4. mgr. geti átt eða rekið félag um skrifstofu lögmanns ef sérstakar ástæður mæla með því. Sams konar undanþáguheimild er að finna í 7. mgr. 6. gr. laga um endurskoðendur, nr. 18/1997.

11.	Á 24. gr. eru lagðar til breytingar í kjölfar ábendinga sem nefndinni bárust. Lýtur tillaga nefndarinnar að því að í stað þess að Lögmannafélagið geti gefið út leiðbeiningar handa lögmönnum um endurgjald sem þeim sé hæfilegt að áskilja umbjóðendum sínum úr hendi skuldara vegna kostnaðar af innheimtu peningakröfu verði dómsmálaráðherra heimilt að gefa út slíkar leiðbeiningar að fenginni umsögn Lögmannafélagsins. Þannig er tryggt að leiðbeiningarnar séu gefnar út af óháðum aðila og telur nefndin það sam ræmast samkeppnissjónarmiðum betur. Nokkrar umræður urðu í nefndinni um þetta ákvæði í ljósi þess að frumvarp til innheimtulaga hefur nú verið lagt fram á Alþingi. Telur nefndin ljóst að ef það frumvarp verður að lögum sé nauðsynlegt að fella ákvæði 3. mgr. 24. gr. brott úr lögmannalögum, þar sem það verður þá orðið óþarft.

12.	Á 27. og 28. gr. eru lagðar til breytingar til samræmis við aðrar breytingar sem lagðar eru til á frumvarpinu. Lúta þær að kvörtunum á hendur lögmönnum fyrir úrskurðarnefnd lögmanna. Getur úrskurðarnefndin fundið að vinnubrögðum eða háttsemi einstakra lög manna eða veitt þeim viðvörun eða áminningu. Þegar slíku máli er lokið fyrir úrskurðar nefndinni er aðila heimilt að leita fyrir dómi ógildingar á úrskurði nefndarinnar eða sátt sem gerð var fyrir henni eða leita breytingar á niðurstöðu sem fengist hefur fyrir nefnd inni.

Þá leggur nefndin til breytingu á 27. gr. varðandi það hver hefur aðild til að leggja kvörtun fyrir úrskurðarnefndina. Í frumvarpinu er aðeins gert ráð fyrir að umbjóðandi lögmanns hafi kvörtunarrétt, en eðlilegt þykir að víkka heimildina út, þannig að um greiða kæruleið verði að ræða. Því er lagt til að ef einhver telur að lögmaður hafi í starfi sínu gert á sinn hlut með háttsemi sem stríði gegn lögum eða reglum geti hann lagt kvörtun fyrir úrskurðarnefnd lögmanna. Er þetta í samræmi við gildandi rétt.

13.	Lagt er til að 30. gr. falli brott, en í henni er kveðið á um málagjald sem innheimta átti við þingfestingu hvers einkamáls. Leiðir breytingu þessa af breytingum sem lagðar eru til á II. kafla frumvarpsins.

14.	Þá er lagt til að gildistöku frumvarpsins verði frestað til 1. janúar 1999 til að nægur tími gefist til undirbúnings og aðlögunar að ákvæðum þess.

15.	Þá eru lagðar til nokkrar breytingar á lagaskilareglum sem fram koma í 32. gr. frum
varpsins. Í fyrsta lagi er lagt til að þeir sem þegar hafa byrjað að þreyta prófraun til að afla sér réttinda sem héraðsdóms- eða hæstaréttarlögmenn en ekki lokið henni eigi kost á að ljúka öflun réttindanna samkvæmt eldri reglum til 1. júlí 2000. Telur nefndin nauð synlegt að lengja frestinn nokkuð frá því sem lagt er til í frumvarpinu þar sem erfitt getur reynst að afla sér prófmála eða það dregist að ljúka prófrauninni af öðrum óvið ráðanlegum ástæðum. Í öðru lagi eru lagðar til breytingar á öðrum frestum ákvæðisins til samræmis við breytingu sem lögð er til á gildistökuákvæði frumvarpsins. Þá eru lagðar til breytingar á lagaskilareglum varðandi þá sem við gildistöku laga þessara full nægja skilyrðum 14. gr. eldri laga til að öðlast leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi án þess að þreyta prófraun, sbr. 3. mgr., en hafa ekki náð 30 ára aldri. Lagt er til að þeim megi veita málflutningsréttindi þegar í stað enda sé sótt um þau fyrir 1. apríl 1999. Einnig er lagt til að kveðið verði á um rétt þeirra sem þegar hafa starfað hluta þess þriggja ára tímabils sem krafist er í núgildandi lögum til að unnt sé að sækja héraðsdómslögmannsréttindi án þess að þreyta prófraun. Þar er um að ræða þá sem hafa setið á Alþingi, gegnt málflutningsstörfum að staðaldri eða gegnt lögfræðistörfum að aðalstarfi í þágu ríkis eða sveitarfélaga. Einnig gildir ákvæðið um þá sem gegnt hafa fleiri en einu af framantöldum störfum og gildir þá samanlagður starfstími. Í tillögum allsherjarnefndar er gert ráð fyrir að veita megi þeim sem stundað hafa slík störf í 6 mánuði að lágmarki héraðsdómslögmannsréttindi þegar skilyrði eldri laga um starfs reynslu er fullnægt, enda sé sótt um þau innan þriggja mánaða frá því tímamarki og aldrei síðar en 1. apríl 2002.

16.	Þá er lagt til að 33. gr. frumvarpsins falli brott og leiðir þá breytingu af breytingum sem lagðar eru til á II. kafla frumvarpsins.

17.	Loks er lagt til að við frumvarpið bætist ákvæði til bráðabirgða þar sem kveðið er á um hvernig staðið skuli að skipun úrskurðarnefndar lögmanna í fyrsta skipti. Gert er ráð fyrir að einn aðalmaður ásamt varamanni verði skipaður til eins árs, annar aðalmaður ásamt varamanni til tveggja ára og þannig koll af kolli þannig að fimmti aðalmaður ásamt varamanni verði skipaður til fimm ára. Lagt er til að skipunartími hvers verði ákveðinn af tilviljun þegar ákveðið hefur verið hverjir veljast til setu í nefndinni.

Bryndís Hlöðversdóttir, Guðný Guðbjörnsdóttir og Jóhanna Sigurðardóttir skrifa undir álit þetta með fyrirvara og áskilja sér rétt til að flytja og fylgja breytingartillögum sem fram kunna að koma.

Alþingi, 24. mars 1998.

Sólveig Pétursdóttir,

form., frsm.

Valgerður Sverrisdóttir.

Árni R. Árnason.

Jón Kristjánsson.

Jóhanna Sigurðardóttir,

með fyrirvara.

Hjálmar Jónsson.

Bryndís Hlöðversdóttir,

með fyrirvara.

Kristján Pálsson.

Guðný Guðbjörnsdóttir,

með fyrirvara.