122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 1176 – 682. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um fullgildingu samstarfssamnings milli Schengen-ríkjanna og Íslands og Noregs um afnám persónueftirlits á sameiginlegum landamærum.

(Lögð fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda fyrir Íslands hönd samstarfssamning milli konungsríkisins Belgíu, Sambandslýðveldisins Þýskalands, lýðveldisins Frakklands, stórhertogadæmisins Lúxemborgar, konungsríkisins Hollands, lýðveldisins Ítalíu, konungs ríkisins Spánar, lýðveldisins Portúgals, lýðveldisins Grikklands, lýðveldisins Austurríkis, konungsríkisins Danmerkur, lýðveldisins Finnlands og konungsríkisins Svíþjóðar, sem eru aðilar að Schengen-samkomulaginu og Schengen-samningnum, og lýðveldisins Íslands og konungsríkisins Noregs um afnám persónueftirlits á sameiginlegum landamærum sem undir ritaður var í Lúxemborg 19. desember 1996.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

1.	Inngangur.

Hinn 14. júní 1985 var undirritað í bænum Schengen í Lúxemborg samkomulag milli Belgíu, Þýskalands, Frakklands, Lúxemborgar og Hollands um að fella smám saman niður eftirlit á sameiginlegum landamærum þessarra ríkja. Hinn 19. júní 1990 var síðan undir ritaður á sama stað samningur milli sömu ríkja um framkvæmd Schengen-samkomulagsins frá 1985, Schengen-samningurinn.

Schengen-samningurinn komst til framkvæmda milli framangreindra ríkja auk Spánar og Portúgals, 26. mars 1995, en þá höfðu auk þeirra Austurríki, Grikkland og Ítalía gerst aðilar að honum.

Meginatriði Schengen-samningsins er um frjálsa för fólks um innri landamæri aðildar ríkjanna og afnám persónueftirlits við innri landamæri. Önnur meginatriði samningsins fjalla um samræmt persónueftirlit á ytri landamærum samningssvæðisins, samræmdar reglur um vegabréfsáritanir, reglur um vissa þætti í málsmeðferð varðandi beiðni um hæli, sameigin legan upplýsingabanka um óæskilega útlendinga, eftirlýsta einstaklinga, eftirlýst ökutæki o.fl. Þá eru í samningnum ákvæði um lögreglusamvinnu, þar á meðal í fíkniefnamálum, og um gagnkvæma réttaraðstoð.

Schengen-samstarfið er hefðbundið milliríkjasamstarf þar sem ákvarðanir eru teknar sam hljóða. Þessar ákvarðanir hafa ekki bindandi réttaráhrif fyrir borgara í aðildarríkjum en binda einungis aðildarríki að þjóðarétti. Í því felst að sérstakar ráðstafanir þarf að gera í hverju ríki til að hrinda þessum ákvörðunum í framkvæmd í samræmi við landslög þess ríkis.

Framkvæmdanefndin fer með æðsta vald innan Schengen-samstarfsins, en þar eiga ráð herrar hvers lands sæti og kemur hún að jafnaði saman fjórum sinnum á ári. Framkvæmda nefndin hefur skipað ýmsar nefndir með fulltrúum hvers ríkis og er miðhópurinn mikilvæg astur þeirra. Hann er skipaður háttsettum embættismönnum frá aðildarríkjum. Miðhópurinn undirbýr fundi framkvæmdanefndarinnar og þær ákvarðanir sem taka skal og ber að öðru leyti ábyrgð á því starfi sem fram fer í hinum nefndunum.

Schengen-samstarfið byggist á sömu grundvallarsjónarmiðum og norræna vegabréfa sambandið. Með gerð samstarfssamnings við Schengen-ríkin er:

•	áframhaldandi ferða- og vegabréfafrelsi milli norrænna ríkja tryggt,

•	þátttaka í stærsta ferðafrelsissvæði í Evrópu tryggð,

•	aukinni lögreglusamvinnu skapaðir betri möguleikar til baráttu gegn alþjólegri afbrota
starfsemi.

Í ársbyrjun 1995 fékk Schengen-samningurinn aukið gildi fyrir Norðurlönd af tveimur ástæðum. Í fyrsta lagi höfðu Schengen-ríkin þá ákveðið að hefja framkvæmd hans frá og með 26. mars 1995 sem fæli í sér afnám persónueftirlits á innri landamærum þeirra og að tekið yrði upp hert samræmt persónueftirlit á ytri landamærum, þ.m.t. milli Þýskalands og Dan merkur. Í öðru lagi hafði Danmörk sótt um áheyrnaraðild að samstarfinu með það fyrir augum að gerast aðili síðar. Aðild Dana að samstarfinu hefði leitt til þess að ytri landamæri Schengen-svæðisins hefðu legið í gegnum Norðurlönd og þannig hefði norræna vegabréfa sambandið liðið undir lok.

Það var mat stjórnvalda að íbúar Norðurlanda myndu hvorki skilja né sætta sig við að 40 ára frelsi til ferða án vegabréfs milli norænna ríkja þyrfti að ljúka með þessum hætti. Þessu til viðbótar hafa Norðurlönd haft með sér verulegt samstarf á sviði lögreglu- og tollamála, svo og á sviði réttaraðstoðar o.fl.

Í ljósi alls þessa lýstu forsætisráðherrar Norðurlanda því yfir á fundi sínum í Reykjavík 27. febrúar 1995 að það þjónaði best hagsmunum norræna vegabréfasambandsins að Norð urlönd hefðu sameiginlega jákvæða afstöðu til þátttöku í Schengen-samstarfinu. Samstarfs samningur Íslands og Noregs við Schengen-ríkin var síðan undirritaður í Lúxemborg 19. des ember 1996 samhliða aðildarsamningum Danmerkur, Finnlands og Svíþjóðar. Samstarfs samningurinn er fylgiskjal við þingsályktunartillögu þessa.

Á ríkjaráðstefnu Evrópusambandsins (ESB), sem lauk í júní 1997 í Amsterdam, var ákveðið að fella Schengen-samstarfið undir ESB. Í Amsterdam-samningnum er ákvæði um að aðild Íslands og Noregs að Schengen-samstarfinu skuli byggjast á samstarfssamningnum frá desember 1996. Unnið er að því af hálfu ESB og Íslands og Noregs að gera samkomulag um fyrirkomulag þátttöku Íslands og Noregs í samstarfinu í ljósi þessarar þróunar.

2.	Samstarfssamningurinn.

2.1	Almennt.

Í samstarfssamningnum frá 19. desember 1996 er Íslandi og Noregi tryggð full aðild að öllu ákvarðanaferli Schengen með sama hætti og aðildarríkjunum, að undanskildum atkvæða greiðslum. Ísland og Noregur verða ekki bundin af ákvörðun framkvæmdanefndarinnar nema ríkin samþykki það sérstaklega. Mjög ólíklegt er að sú staða komi upp að ríkin tvö geti ekki samþykkt ákvörðun þar sem það liggur í eðli þess fyrirkomulags sem viðhaft er við ákv örðunartöku að ríki leitast við að finna lausnir sem breið samstaða er um. Komi sú staða hins vegar upp hafa Ísland og Noregur heimild til þess að hafna ákvörðun, en það jafngildir upp sögn af hálfu þess ríkis sem það gerir.

2.2	Einstakar greinar.

Í 1. gr. er kveðið á um umfang samningsins. Þar er skilgreint hvaða samningar, ákvarðanir og aðrar gerðir gildi milli samningsaðila, en það eru allar gildandi reglur Schengen-sam starfsins við undirskrift samningsins.

Í 2. gr. er kveðið á um fulla þátttöku Íslands og Noregs í öllum nefndum Schengen-sam starfsins, þ.m.t. framkvæmdanefndinni, miðhópnum og eftirlitsnefnd upplýsingakerfis Schengen. Þar hafa þau málfrelsi og tillögurétt en greiða ekki atkvæði. Jafnframt kemur fram að aðildarríkin skuli skiptast á skoðunum við Ísland og Noreg um málefni sem rædd eru á vettvangi ESB og tengjast samningnum.

Í 3. gr. er kveðið á um með hvaða hætti Ísland og Noregur samþykkja þær ákvarðanir sem teknar eru innan Schengen-samstarfsins og þær ákvarðanir sem teknar eru innan ESB og varða Schengen-samstarfið. Í greininni kemur fram að ríkin tvö ákveði hvort í sínu lagi hvort þau samþykki slíkar ákvarðanir. Jafnframt er kveðið á um að Schengen-ríkin skuli sér staklega meta stöðu Íslands og Noregs ef í ljós kemur að þau geta ekki samþykkt ákvörðun.

Í 4. gr. er kveðið á um að ákvæði samningsins séu ekki til hindrunar samvinnu innan ramma norræna vegabréfasambandsins, að svo miklu leyti sem hún gengur ekki gegn eða hindrar framkvæmd samningsins.

Í 5. gr. er kveðið á um stöðu Svalbarða.

Í 6. gr. er kveðið á um að ákvæði Schengen-samningsins, sem fjalla um vörur, falli utan samstarfssamningsins. Á þessu sviði gilda reglur ESB. Ísland og Noregur eru ekki í tolla samstarfi við ESB. Það þýðir að aðild að samstarfssamningnum hefur ekki áhrif á eftirlit með vöruflutningum til Íslands og Noregs og eftirlit með farangri ferðafólks.

Í 7. gr. er fjallað um tilnefningu lögregluyfirvalda af hálfu Íslands og Noregs vegna þátt töku í samstarfinu.

Í 8. og 9. gr. er fjallað um fullgildingu, vörsluaðila og gildistöku samningsins.

Ákvæði 10. gr. fjallar um uppsögn samningsins. Komi alvarlegur ágreiningur upp milli samningsaðila hefur hver aðili rétt til þess að segja samningnum upp. Enn fremur er litið svo á að uppsögn liggi fyrir af hálfu Íslands eða Noregs ef annað eða bæði ríkin geta ekki staðfest ákvarðanir framkvæmdanefndarinnar. Slík uppsögn tekur gildi sex mánuðum frá því að framkvæmdanefndin tilkynnir vörsluaðila um það. Ef bæði Ísland og Noregur segja samningnum upp eða honum er sagt upp af Schengen-ríkjunum fellur samningurinn úr gildi.

3.	Efnisþættir Schengen-samstarfsins.

3.1	Almennt.

Eins og að framan greinir er megintilgangur Schengen-samstarfsins afnám persónueftirlits á innri landamærum aðildarríkjanna. Til mótvægis við áhrif afnáms þessa eftirlits taka ríkin upp og efla samstarf á ýmsum sviðum svo sem nánar greinir hér á eftir.

3.2	Landamæraeftirlit.

3.2.1	Innri landamæri.

Einstaklingum er heimilt að fara yfir innri landamæri aðildarríkjanna hvar sem er og án þess að þeir sæti nokkru persónueftirliti. Þrátt fyrir afnám landamæraeftirlits er heimilt, að höfðu samráði við önnur aðildarríki, að koma á tímabundinni landamæravörslu á innri landa mærum vegna allsherjarreglu og þjóðarröryggis. Afnám landamæraeftirlits takmarkar ekki heimildir aðildarríkjanna til að halda uppi löggæslu innan landamæranna lögum samkvæmt.

3.2.2	Ytri landamæri.

Umferð um ytri landamæri skal einungis fara um landamærastöðvar. Við komu til Schengen-svæðisins skal hafa persónueftirlit með farþegum og eftirlit með handfarangri þeirra. Farþegar, sem fara frá Schengen-svæðinu eru háðir persónueftirliti. Þessi ákvæði gilda ekki um innritaðan farangur sem annaðhvort er háður eftirliti á upphaflegum brottfarar stað eða áfangastað.

Heimilt er að veita útlendingi leyfi til komu inn á Schengen-svæðið og til dvalar þar í allt að þrjá mánuði ef hann hefur viðurkennd ferðaskilríki. Hann skal hafa gilda áritun þegar þess er krafist, geta lagt fram sannanir fyrir tilgangi og skilyrðum dvalar og nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl stendur og til heimferðar eða ferðar til þriðja ríkis þar sem honum er tryggð koma og getur á lögmætan hátt framfleytt sér. Þá skal hann hvorki hafa verið lýstur óæskilegur á Schengen-svæðinu né ekki megi ætla að hann muni spilla alls herjarreglu eða aðildarríkis eða alþjóðlegum tengslum þess.

Neita skal útlendingi, sem ekki fullnægir öllum skilyrðum til aðgangs að svæðinu, um komu inn á svæðið nema nauðsynlegt sé að víkja frá þeirri reglu af mannúðarástæðum, m.a. samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum.

Persónueftirlit á ytri landamærum aðildarríkjanna skal framkvæmt af þar til bærum yfir völdum samkvæmt samræmdum reglum á svæðinu og að lögum viðkomandi ríkis að teknu tilliti til sameiginlegra hagsmuna aðildarríkjanna. Samræmdu reglurnar um persónueftirlit fjalla ekki einungis um að staðreyna ferðaskilríki og önnur skilyrði fyrir komu inn á svæðið, dvöl þar, vinnu og brottför af svæðinu.

3.3	Vegabréfsáritanir fyrir stutta dvöl.

Aðildarríkin skulu framfylgja sameiginlegum reglum varðandi vegabréfsáritanir. Ríkin skuldbinda sig til að framfylgja samræmdum reglum um útgáfu á áritunum sem óheimilt er að víkja frá nema með samþykki annarra aðildarríkja þegar sérstakar aðstæður krefjast. Sameiginleg vegabréfsáritun gildir á öllu Schengen-svæðinu og getur hún gilt fyrir dvöl sem stendur allt að þremur mánuðum.

3.4	Vegabréfsáritanir til lengri dvalar.

Hvert ríki gefur út vegabréfsáritun til lengri dvalar en þriggja mánaða í samræmi við eigin lög.

3.5	Skilyrði fyrir komu og dvöl útlendings.

Útlendingi, sem ber að hafa vegabréfsáritun, getur ferðast frjálst innan svæðisins meðan áritunin er í gildi.

Útlendingur, sem er undanþeginn skyldu til vegabréfsáritunar, getur ferðast frjálst innan svæðisins í allt að þrjá mánuði.

Útlendingur með gilt dvalarleyfi í einu Schengen-ríki, sem hefur gilt ferðaskilríki, getur ferðast frjálst um svæðið í allt að þrjá mánuði.

Útlendingur, sem ekki fullnægir lengur skilyrðum fyrir leyfi til skemmri dvalar, skal að meginreglu þegar yfirgefa Schengen-svæðið. Hafi útlendingur gilt dvalarleyfi í einu aðildar ríki skal hann þegar fara til þess ríkis.

3.6	Ábyrgð á meðferð beiðna um hæli.

Schengen-samstarfið felur ekki í sér sameiginlega stefnu varðandi veitingu hælis eða afstöðu til flóttamanna. Hvert aðildarríki veitir hæli eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum í samræmi við eigin lög og alþjóðlegar skuldbindingar.

Í Schengen-samstarfinu gilda ákvæði Dyflinnar-samnings ESB um hvaða ríki hefur skyldu til að fjalla um beiðni um hæli. Áður en samstarfssamningurinn öðlast gildi er nauðsynlegt að gera samhliðasamning við Ísland og Noreg.

3.7	Lögregla og öryggi.

3.7.1	Lögreglusamvinna.

Lögreglusamvinna, þ.m.t. samvinna um baráttu gegn fíkniefnum, er mikilvægur þáttur í Schengen-samstarfinu. Gengið er út frá því að víðtæk og skilvirk lögreglusamvinna vegi upp á móti afnámi persónueftirlits á innri landamærum. Lögreglusamstarfið hefur einnig fengið aukið vægi í ljósi þróunar í alþjóðlegri brotastarfsemi og fjölgunar ólöglegra innflytjenda. Schengen-samstarfið er nú mjög virkur þáttur í lögreglusamstarfi í Evrópu og frekari þróun þess.

Lögreglusamstarfið byggist á almennum markmiðum um gagnkvæman stuðning við að fyrirbyggja og upplýsa afbrot. Þessi samvinna hefur hins vegar ekki áhrif á þá meginreglu að valdmörk og allar heimildir lögreglu, svo sem til handtöku o.fl., ráðist eingöngu af reglum viðkomandi ríkis. Schengen-samstarfið felur ekki í sér yfirþjóðlegt lögregluyfirvald. Ákv eðið fyrirkomulag samstarfs yfir landamæri fær þjóðréttarlegan grunn í samningnum og sam hliða er gert ráð fyrir tvíhliða samningum varðandi einstök svæði. Lögreglusamstarfið miðar að því að miðla betur upplýsingum og sérstök áhersla er lögð á samstarf á sviði fíkniefna varna.

Lögreglusamstarfið á vettvangi Schengen-samstarfsins þýðir að íslensk lögregluyfirvöld verða virkari þátttakendur í lögreglusamvinnu í Evrópu.

3.7.2	Gagnkvæm aðstoð í sakamálum.

Eitt af markmiðum Schengen-samningsins er að einfalda samvinnu á sviði réttaraðstoðar milli aðildarríkjanna. Aðalþáttur þess er gagnkvæm aðstoð í sakamálum, framsal og flutn ingur á fullnustu refsiákvarðana. Schengen-samningurinn kemur til viðbótar og frekari fyll ingar þeim samningum um réttaraðstoð sem Ísland er þegar aðili að á vettvangi Evrópu ráðsins. Á tímum aukinnar alþjóðlegrar afbrotastarfsemi er mikilvægt að komið sé í veg fyrir að landamæri ríkja séu notuð til að hindra að lögreglu- og dómsmálayfirvöld geti gripið til þeirra aðgerða sem nauðsynlegar eru til að upplýsa afbrot.

3.8	Fíkniefni.

Aðildarríki Schengen-samningsins skuldbinda sig til að grípa til nauðsynlegra ráðstafana í baráttunni gegn viðskiptum með fíkniefni. Markmiðið er að heyja eins virka baráttu gegn þessum afbrotum og unnt er og í því skyni er mikilvægt að hafa eins náið samstarf á milli lögregluyfirvalda aðildarríkja og hægt er.

Þótt persónueftirlit á innri landamærum aðildarríkja sé fellt niður verður áfram heimilt að halda uppi eftirliti með farangri farþega. Einnig ber að hafa í huga að samstarfssamn ingurinn nær ekki til vöruflutninga og því hefur samningurinn ekki áhrif á tollskoðun hér á landi. Íslensk yfirvöld ákveða því eftir sem áður hvaða aðferðum skuli beita í baráttunni gegn fíkniefnum.

3.9	Upplýsingakerfi Schengen.

3.9.1	Stofnun upplýsingakerfisins.

Einn mikilvægasti stuðningsþátturinn til þess að vega upp á móti afnámi persónueftirlits á innri landamærum er upplýsingakerfi Schengen (SIS). Upplýsingakerfið er tvíþætt, annars vegar staðbundið upplýsingakerfi (N.SIS) í hverju aðildarríki og hins vegar miðlægt upplýsingakerfi (C.SIS). Kerfið veitir aðgang að stöðluðum upplýsingum um einstaklinga og hluti vegna landamæraeftirlits og rannsókna lögreglu og tollyfirvalda.

Hver samningsaðili setur á stofn og rekur á eigin ábyrgð kerfið í sínu landi.

3.9.2	Rekstur og notkun upplýsingakerfisins.

Markmiðið með rekstri upplýsingakerfisins er að veita upplýsingar í þeim tilgangi að viðhalda allsherjarreglu og öryggi, þar með talið öryggi ríkisins, og auðvelda framkvæmd samningsins um ferðalög á landsvæðum samningsaðila.

Í kerfinu eru upplýsingar um einstaklinga og hluti. Um einstaklinga má skrá upplýsingar um nafn, sérstök óbreytanleg líkamleg einkenni, fyrsta bókstaf í öðru eiginnafni, fæðingar dag og fæðingarstað, kyn, ríkisfang, hvort viðkomandi er vopnaður, hvort hann er talinn of beldissinnaður, ástæðu fyrir skráningu og til hvaða ráðstafana óskað er eftir að gripið verði. Telji samningsaðili að skýrsla sem fylgir með beiðni um aðgerðir sé í andstöðu við lög þess ríkis, alþjóðlegar skuldbindingar eða mikilvæga hagsmuni ríkisins getur það skráð athuga semd í sinn hluta kerfisins um að beiðnin verði ekki framkvæmd á landsvæði hans.

Kerfið geymir upplýsingar um eftirlýsta einstaklinga, um einstaklinga sem lýstir hafa verið óæskilegir til komu inn á svæðið ásamt eftirlýstum hlutum, svo sem bílum, lausafé, ferðaskilríkjum o.fl.

Aðgang að upplýsingum úr kerfinu skulu þeir einir hafa sem ábyrgð bera á landamæra eftirliti og önnur lögreglu- og tollyfirvöld sem ábyrgð bera á rannsóknum innanlands eða samræmingu á þeim. Sama gildir um yfirvöld sem ábyrgð bera á útgáfu á vegabréfsáritunum, miðlæg yfirvöld sem ábyrgð bera á rannsóknum á beiðnum um vegabréfsáritun, yfirvöld sem ábyrgð bera á útgáfu dvalarleyfa og yfirvöld sem framkvæma útlendingalöggjöfina að svo miklu leyti sem þeim er það nauðsynlegt vegna starfa sinna við framkvæmd á ákvæðum samningsins. Notendur mega einungis sækja upplýsingar sem þeim eru nauðsynlegar vegna starfa sinna.

3.9.3	Vernd og öryggi persónuupplýsinga í upplýsingakerfinu.

Samningsaðilar mega einungis nota upplýsingar í upplýsingakerfi Schengen í þeim til gangi sem þar er tilgreindur. Aðili má ekki afrita upplýsingar frá öðrum til nota í öðrum gagnasöfnum innan lands. Í samningnum eru ákvæði um innra eftirlit með kerfinu í hverju einstöku ríki, að skráningar í kerfið og framkvæmd beiðna í kerfinu fari að landslögum hvers aðildarríkis og að viðkomandi ríki beri ábyrgð á upplýsingum sem það setur í kerfið.

Sérhver samningsaðili tilnefnir miðstjórnaryfirvald sem ber ábyrgð á skráningu í kerfið í viðkomandi landi. Réttur einstaklinga til að fá aðgang að upplýsingum um hann sjálfan í upplýsingakerfinu fer eftir lögum þess ríkis þar sem slíkra upplýsinga er krafist. Ekki má veita upplýsingar um skráningu einstaklings í öðru aðildarríki án þess að áður hafi verið fengin umsögn þess ríkis um málið. Sérhver einstaklingur hefur rétt til að fá afmáðar upp lýsingar um hann sjálfan séu þær efnislega eða lagalega rangar. Sérhver skráður aðili getur á landsvæði hvers samningsaðila skilað inn kæru til þar til bærra dómstóla eða stjórnvalda og gert kröfu um leiðréttingu eða að skráðar upplýsingar verði afmáðar, um aðgang að þeim eða skaðabætur. Persónuupplýsingar, sem skráðar eru í kerfið þegar lýst er eftir manni, skulu aðeins varðveittar þann tíma sem nauðsynlegur er til að þjóna tilgangi sínum.

Hver samningsaðili tilnefnir eftirlitsaðila sem samkvæmt lögum viðkomandi ríkis skal hafa sjálfstætt eftirlit með gagnasafni viðkomandi ríkis (N.SIS) í upplýsingakerfinu. Enn fremur er í samningnum kveðið á um sameiginlegan eftirlitsaðila sem skal hafa eftirlit með miðlægum hluta gagnasafnsins (C.SIS).

3.10	Vernd persónuupplýsinga.

Með tilliti til vélrænnar meðferðar persónuupplýsinga, sem veittar eru úr gagnasöfnum einstakra aðildarríkja samkvæmt samningnum, skal hver samningsaðili í síðasta lagi við aðild að samningnum hafa gert nauðsynlegar ráðstafanir til að eigin lög hans veiti persónu upplýsingum a.m.k. þá vernd er greinir í Evrópusamningnum um vernd persónuupplýsinga. Sá sem fær upplýsingar má aðeins nota þær í þeim tilgangi sem þær voru veittar. Önnur notkun upplýsinganna er háð fyrir fram gefnu leyfi þess ríkis sem veitti þær og slík notkun skal vera í samræmi við lög þess ríkis sem fékk upplýsingarnar. Einungis má veita slíkt leyfi að það sé ekki í andstöðu við lög ríkisins sem veitti upplýsingarnar. Upplýsingarnar má ein
ungis nota af þeim dómsmálayfirvöldum og aðilum sem hafa skyldum eða hlutverki að gegna vegna þess markmiðs sem að framan greinir. Móttakandi skal tryggja vernd þeirra með sama hætti og sambærilegra upplýsinga samkvæmt hans eigin lögum.

Með tilliti til verndar persónuupplýsinga, sem veittar eru samkvæmt ákvæðum samnings ins um lögreglusamvinnu, skuldbinda aðildarríkin sig til að vernd þeirra persónuupplýsinga skuli vera í samræmi við ályktun Evrópuráðsins um notkun lögreglu á persónuupplýsingum.

4.	Samstarfssamningurinn og stjórnarskrá Íslands.

4.1	Almennt.

Í kjölfar niðurstöðu ríkjaráðstefnu ESB sumarið 1997 fól utanríkisráðherra lagaprófessor unum Davíð Þór Björgvinssyni, Stefáni Má Stefánssyni og Viðari Má Matthíassyni að taka saman álitsgerð um hvort væntanlegt samkomulag við Evrópusambandið um Schengen-sam starfið kynni að brjóta í bága við íslensku stjórnarskrána. Í áliti sínu komast lagaprófess orarnir m.a. að þeirri niðurstöðu að samstarfssamningurinn brjóti ekki í bága við stjórnar skrána. Þessi niðurstaða þeirra er reist á þeim forsendum að væntanlegt samkomulag við ESB byggist á óbreyttu fyrirkomulagi í samræmi við samstarfssamninginn. Verður niður staðan reifuð í köflum 4.2–4.4 hér að neðan.

4.2 Ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar.

Sú grein í stjórnarskránni sem helst gæti staðið í vegi fyrir aðild Íslands að samstarfs samningnum er 2. gr., en hún er svohljóðandi:

Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dóm endur fara með dómsvaldið."

Samstarfssamningurinn er þjóðréttarsamningur. Honum fylgja ýmsar gerðir auk þess sem gert er ráð fyrir því að settar verði gerðir í framtíðinni innan þess ramma sem samstarfs samningurinn tekur til. Hvorki samstarfssamningurinn sjálfur né þær gerðir sem honum fylgja eða munu fylgja verða íslensk lög nema Alþingi setji slík lög og forseti staðfesti þau. Telja má víst að af samstarfssamningnum muni leiða þjóðréttarlegar skuldbindingar til að setja íslenska löggjöf á sviðum sem hann tekur til eða til að breyta íslenskum lögum til sam ræmis við reglur samningsins. Sú málsmeðferð er í samræmi við íslenskan stjórnskipunarrétt. Stjórnarskráin stendur því þó í vegi að með þjóðréttarsamningum sé ríkisvald með óheim ilum hætti lagt í hendur annarra en taldir eru upp í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Það á einkum við ef um er að ræða ákvæði sem leggja skyldur á einstaklinga eða lögaðila. Skyldur sem aðeins varða íslenska ríkið að þjóðarétti fela almennt ekki í sér stjórnarskrárbrot, enda sæta brot á þeim eingöngu þjóðréttarlegum viðurlögum.

4.3 Framsal löggjafarvalds og valds til þess að gera þjóðréttarsamninga.

Ákvæði 1. mgr. 3. gr. samstarfssamningsins sýnir svo ekki verður um villst að ekki er gert ráð fyrir því að Ísland sé bundið af neinni framtíðargerð nema það ákveði það sérstaklega að vera bundið við hana samkvæmt stjórnskipunarlögum sínum. Af þessu leiðir að hvorki er um að ræða framsal á valdi til að gera þjóðréttarsamninga né framsal á löggjafarvaldi.

4.4	Framsal framkvæmdavalds og dómsvalds.

Framsal á framkvæmdarvaldi og dómsvaldi í samstarfsamningnum er þess eðlis að það brýtur ekki í bága við íslenska stjórnarskrá. Eftirtalin atriði ráða einkum þessari niðurstöðu:

1.	Það er viðurkennd regla í íslenskum rétti að við sérstakar aðstæður megi beita erlendum réttarreglum hér á landi.

2.	Þess eru dæmi að ákvarðanir erlendra stjórnvalda hafi gildi hér á landi og séu aðfararhæfar.

3.	Vald það sem alþjóðastofnunum er ætlað með samningnum er vel afmarkað og á þröngu sviði.

4.	Vald það sem framselt er telst ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.

5.	Ákvarðanir sameiginlegu eftirlitsstofnunarinnar og miðstjórnar eru aðeins bindandi fyrir aðildarríkin [sic].

6.	Ekki er gert ráð fyrir neinum alþjóðlegum dómstóli sem sker úr deilumálum þannig að bindandi sé fyrir íslenska ríkisborgara.

5.	Kostnaður.

Hvert aðildarríki Schengen-samstarfsins greiðir sjálft þann kostnað sem leiðir af þátttöku í samstarfinu innan lands, þar með talinn stofnkostnað við nauðsynlega breytingu á flug stöðvum vegna kröfu um aðskilnað farþega. Sameiginlegum kostnaði er skipt á milli aðildar ríkjanna. Á fundi framkvæmdanefndar Schengen í október 1997 var tekin afstaða til þess kostnaðar sem fellur á íslensk stjórnvöld vegna sameiginlegs reksturs Schengen-samstarfsins að undanskildum þeim kostnaði sem til fellur af rekstri sameiginlegs tölvukerfis lögreglu samstarfsins. Áætlað er að sá kostnaður verði tæpar 3 milljónir króna á ári.

Annar rekstrarkostnaður, sem hlýst af aðild Íslands af Schengen-samstarfinu, liggur fyrst og fremst í auknum mannafla við útlendingaeftirlit, þ.m.t. vegabréfaskoðun á Keflavíkurflug velli og hjá embætti ríkislögreglustjóra. Reikna þarf jafnframt með kostnaði við rekstur tölvukerfa tengt upplýsingakerfi Schengen og vegna þátttöku í fundum um Schengen-sam starfið.

Stofnkostnaður við aðild að Schengen-samstarfinu liggur fyrst og fremst í kostnaði við stækkun flugstöðvar Leifs Eiríkssonar vegna kröfu um aðskilnað farþega. Jafnframt þarf að leggja í kostnað við fjárfestingu í tölvukerfum og þjálfun starfsmanna.

6.	Lagabreytingar.

Þátttaka í Schengen-samstarfinu kallar á ýmsar breytingar á íslenskum lögum. Þessar eru helstar:

1.	Lög nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum. Þörf er á heildarendurskoðun laganna og reglugerðum settum með stoð í þeim.

2.	Lög nr. 13/1984, um framsal sakamanna og aðra aðstoð í sakamálum. Breyta þarf nokkrum ákvæðum laganna.

3.	Lög nr. 56/1993, um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma. Gera þarf lítils háttar breytingar á lögunum.

4.	Setja þarf lög eða reglugerðir um lögregluskrár og eftirlit með þeim.

Verið er að kanna hvort þörf sé á frekari lagabreytingum en hér hefur verið rakið.

Fylgiskjal.

Samstarfssamningur

konungsríkisins Belgíu, Sambandslýðveldisins Þýskalands, lýðveldisins

Frakklands, stórhertogadæmisins Lúxemborgar, konungsríkisins

Hollands, lýðveldisins Ítalíu, konungsríkisins Spánar, lýðveldisins

Portúgals, lýðveldisins Grikklands, lýðveldisins Austurríkis,

konungsríkisins Danmerkur, lýðveldisins Finnlands, konungsríkisins

Svíþjóðar, sem eru aðilar að Schengen-samkomulaginu og

Schengen-samningnum, og lýðveldisins Íslands og konungsríkisins

Noregs um afnám persónueftirlits á sameiginlegum landamærum.

Konungsríkið Belgía, Sambandslýðveldið Þýskaland, lýðveldið Frakkland, stórhertoga dæmið Lúxemborg, konungsríkið Holland, lýðveldið Ítalía, konungsríkið Spánn, lýðveldið Portúgal, lýðveldið Grikkland, lýðveldið Austurríki, konungsríkið Danmörk, lýðveldið Finnland, konungsríkið Svíþjóð, lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur, hér á eftir nefnd samningsaðilar":

Sem byggja á samkomulagi milli ríkisstjórna aðildarríkja Efnahagssambands Belgíu, Hollands og Lúxemborgar (BENELUX), Sambandslýðveldisins Þýskalands og lýðveldisins Frakklands um afnám í áföngum á eftirliti á sameiginlegum landamærum sem undirritað var í Schengen 14. júní 1985, hér á eftir nefnt Schengen-samkomulagið" og á samningnum um framkvæmd þess samkomulags sem undirritaður var í Schengen 19. júní 1990, hér á eftir nefndur Schengen-samningurinn", eins og þeim hefur verið breytt með bókunum og aðildar samningum lýðveldisins Ítalíu, konungsríkisins Spánar, lýðveldisins Portúgals, lýðveldisins Grikklands og lýðveldisins Austurríkis, og konungsríkisins Danmerkur, lýðveldisins Finn lands og konungsríkisins Svíþjóðar, undirrituðum 27. nóvember 1990, 25. júní 1991, 6. nóv ember 1992, 28. apríl 1995 og 19. desember 1996;

Sem vísa til bókunar frá 22. maí 1954 um undanþágu fyrir ríkisborgara Danmerkur, Finn lands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar frá þeirri kvöð að hafa vegabréf eða dvalarleyfi er þeir dvelja í öðru norrænu ríki en heimalandinu og til samnings er undirritaður var í Kaupmanna höfn 12. júlí 1957 af Danmörku, Finnlandi, Íslandi, Noregi og Svíþjóð, hér á eftir nefndur Norræna vegabréfasambandið";

Sem vísa til samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES) frá 2. maí 1992 og hafa í huga að aðilar að þeim samningi hafa meðal annars ákveðið að beita sér fyrir því að menn geti ferðast eins hindrunarlaust og unnt er á öllu Evrópska efnahagssvæðinu;

Sem hafa í huga yfirlýsingu ríkisstjórna aðildarríkja Evrópubandalagsins og ríkja Frí verslunarsamtaka Evrópu (EFTA), sem samþykkt var á fundinum í Oporto 2. maí 1992 og fylgdi samningnum um EES, þar sem aðildarríki Evrópubandalagsins og aðildarríki EFTA lýsa því sem stefnumiði að hafa með sér samvinnu um að auðvelda eftirlit á landamærum sínum hver með annars borgurum og aðstandendum þeirra, í þeim tilgangi að stuðla að frjálsri för manna, í samræmi við framkvæmdareglur sem mælt verður fyrir um á viðeigandi vettvangi;

Sem hafa í huga að í Schengen-samkomulaginu, Schengen-samningnum og Norræna vega bréfasambandinu er kveðið á um að persónueftirlit á sameiginlegum landamærum milli samningsaðila verði afnumið;

Sem hafa í huga að konungsríkið Danmörk, lýðveldið Finnland og konungsríkið Svíþjóð, sem eru aðilar að Evrópusambandinu, hafa undirritað bókanir um aðild að Schengen-sam komulaginu og samninga um aðild að Schengen-samningnum nítjánda dag desembermánaðar árið nítján hundruð níutíu og sex í Lúxemborg;

Sem hafa í huga að til þess að gerast aðili að Schengen-samningnum þarf ríki að vera aðili að Evrópubandalögunum; þar eð lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur eru ekki aðilar að Evrópubandalögunum geta þau ekki gerst aðilar að Schengen-samningnum;

Sem æskja þess að leggja sitt af mörkum til að persónueftirlit á sameiginlegum landa mærum samningsaðila verði afnumið og telja að þetta samstarf feli í sér nauðsynlegar hliðar ráðstafanir; og að til þess að ná þessu markmiði sé rétt að gera samning um samstarf milli aðila;

Sem hafa í huga að samningur þessi tekur ekki til vöru; að fjallað er um vörur í EES- samningnum; að ráðstafana vegna skipulags á eftirliti með handfarangri beri að leita utan þessa samnings;

Sem hafa í huga að þegar lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur taka upp tiltekin ákvæði Evrópubandalagsins eða ákvarðanir, sem samþykktar hafa verið innan vébanda Evr ópusambandsins og koma í stað ákvæða í Schengen-samningnum, kann að vera nauðsynlegt að semja um sérstakt fyrirkomulag milli lýðveldisins Íslands og konungsríkisins Noregs annars vegar og Evrópubandalagsins eða aðildarríkja Evrópusambandsins hins vegar; að rétt sé, eftir atvikum, að gera ráð fyrir bráðabirgðaráðstöfunum;

Hafa orðið ásátt um eftirfarandi:

1. gr.

Schengen-samkomulagið, Schengen-samningurinn, þar á meðal lokagerð, bókanir og sam eiginlegar yfirlýsingar sem fylgja Schengen-samningnum, ákvarðanir teknar eða yfirlýsingar gefnar af ráðherranefndinni eða í hennar nafni í samræmi við ákvæði Schengen-samningsins, svo og samningar gerðir í tengslum við Schengen-samninginn, gilda milli allra samningsaðila nema kveðið sé á um annað í honum. Skrá yfir öll ákvæði sem eru í gildi á undirritunardegi þessa samnings er í viðaukanum við þennan samning.

2. gr.

1. Lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur taka þátt í öllum fundahöldum ráðherra nefndarinnar, sameiginlegu eftirlitsstofnunarinnar, miðstjórnar og allra annarra vinnuhópa sem settir hafa verið á stofn til að undirbúa ákvarðanir eða til annarra starfa.

2. Lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur geta lýst skoðunum sínum, gert athuga semdir og lagt fram tillögur en taka ekki þátt í atkvæðagreiðslu.

3. Ríkin sem eiga aðild að Schengen-samningnum skulu skiptast á skoðunum við lýðveldið Ísland og konungsríkið Noreg um þau málefni sem rædd eru á vettvangi Evrópusambandsins og tengjast þessum samningi.

3. gr.

1. Lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur ákveða hvort í sínu lagi hvort þau samþykkja:

a.	ákvarðanir teknar eða yfirlýsingar gefnar af ráðherranefndinni eða í hennar nafni;

b.	ákvæði í gerðum Evrópubandalagsins sem ráðherranefndin hefur staðfest að felli úr gildi ákvæði í Schengen-samningnum skv. 134. gr. hans;

c.	ákvæði sem aðildarríki Evrópusambandsins hafa samþykkt og ráðherranefndin hefur staðfest að felli úr gildi ákvæði Schengen-samningsins í samræmi við 1. mgr. 142. gr. hans;

d.	breytingar á Schengen-samningnum í skilningi 141. gr. eða 2. mgr. 142. gr. hans;

e.	samninga sem kunna að verða gerðir milli allra ríkjanna sem eiga aðild að Schengen-
samningnum og þriðju ríkja;

er öðlast gildi við undirritun þessa samnings.

Niðurstöður þess sem getið er í b- og c-lið 1. mgr. hér að framan teljast til ákvarðana ráð herranefndar í skilningi 2. mgr. 132. gr. Schengen-samningsins. Ráðherranefndin ákveður hver þeirra atriða sem getið er í b- og c-lið hér að framan ættu að verða tilefni sérstaks fyrir komulags milli lýðveldisins Íslands og konungsríkisins Noregs annars vegar og Evrópu bandalagsins eða aðildarríkja Evrópusambandsins hins vegar. Náist ekki það markmið að slíkt fyrirkomulag öðlist gildi um leið og framangreind ákvæði taka við af ákvæðum Schengen-samningsins skal ráðherranefndin, innan marka valdsviðs síns, samþykkja bráðabirgðaákvæði ef þörf krefur.

2. Þegar lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur samþykkja ákvæði sem um er getið er í 1. mgr. skapast gagnkvæm réttindi og skyldur milli samningsaðila. Ráðherranefndin tekur formlega mið af þessu samþykki og skráir það í fundargerð sína.

3. Ef gert er ráð fyrir því að í dagskrá fundar ráðherranefndar að samþykkt verði ákvörð un sem getið er í 1. mgr., en sem samráð í vinnuhópum og síðan í miðstjórn gefur ástæðu til að ætla að lýðveldið Ísland og/eða konungsríkið Noregur geti ekki fallist á, hafa þessi tvö ríki tækifæri til að skýra afstöðu sína í ráðherranefndinni. Ráðherranefndin tekur ekki ákv örðun í málinu fyrr en hún hefur gaumgæft afstöðu lýðveldisins Íslands og/eða konungs ríkisins Noregs.

4. gr.

Ákvæði þessa samnings skulu ekki vera til fyrirstöðu samvinnu innan ramma Norræna vegabréfasambandsins, að svo miklu leyti sem hún gengur ekki gegn eða hindrar framkvæmd þessa samnings.

5. gr.

Þessi samningur tekur ekki til Svalbarða (Spitzbergen).

6. gr.

Ákvæði 4. mgr. 2. gr. og V. þáttar Schengen-samningsins falla ekki undir gildissvið þessa samnings.

7. gr.

1. Lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur skulu við undirritun þessa samnings tilkynna um:

—	þá fulltrúa sem um getur í 4. mgr. 40. gr. Schengen-samningsins;

—	þau yfirvöld sem um getur í 5. mgr. 40. gr. Schengen-samningsins;

—	það ráðuneyti sem um getur í 2. mgr. 65. gr. Schengen-samningsins.

2. Konungsríkið Noregur skal á sama tíma tilkynna um:

—	þá fulltrúa sem um getur í 7. mgr. 41. gr. Schengen-samningsins;

—	svo og um þá sem falla undir skilyrði sem sett eru í viðkomandi tvíhliða samningum, í skilningi 10. mgr. 41. gr. Schengen-samningsins, að því er varðar umboð þeirra á sviði ólögmætra viðskipta með fíkniefni og geðvirk efni, skotvopn og sprengiefni og á sviði ólögmætra flutninga á eitruðum og skaðlegum úrgangi.

3. Tilkynningar skv. 1. og 2. mgr. skulu sendar ríkisstjórn stórhertogadæmisins Lúxem
borgar, vörsluaðila þessa samnings, og skal hún upplýsa aðra samningsaðila um þær. Sama gildir um breytingar sem gerðar eru á tilnefningu fulltrúa, yfirvalda eða ráðuneyta sem um er getið í 1. og 2. mgr.

8. gr.

Samningur þessi verður lagður fram til fullgildingar, staðfestingar eða samþykkis. Skjöl um fullgildingu, staðfestingu eða samþykki skulu afhent ríkisstjórn stórhertogadæmisins Lúxemborgar til vörslu og tilkynnir hún öllum samningsaðilum um afhendinguna.

9. gr.

1. Gildistaka þessa samnings er háð:

a.	því að allir samningsaðilar hafi afhent til vörslu skjal um fullgildingu, staðfestingu eða samþykki hans;

b.	gildistöku aðildar konungsríkisins Danmerkur, lýðveldisins Finnlands og konungs
ríkisins Svíþjóðar að Schengen-samningnum;

c.	gildistöku sérstakra samninga við Evrópubandalagið sem eru nauðsynlegir samkvæmt ákvörðun ráðherranefndar til þess að lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur geti tekið upp þau ákvæði bandalagsins er koma í stað ákvæða í Schengen-samningnum, í samræmi við 134. gr. hans, á undirritunardegi þessa samnings;

d.	gildistöku sérstakra samninga við aðildarríki Evrópusambandsins sem eru nauðsynlegir samkvæmt ákvörðun ráðherranefndar til þess að lýðveldið Ísland og konungsríkið Nor egur geti tekið upp þau ákvæði Evrópusambandsins er koma í stað ákvæða í Schengen- samningnum, í samræmi við 1. mgr. 142. gr. hans, á undirritunardegi þessa samnings;

e.	gildistöku sérstakra samninga við þriðju ríki sem eru nauðsynlegir samkvæmt ákvörðun ráðherranefndar til þess að lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur geti tekið upp ákvæði samninga milli ríkjanna sem eiga aðild að Schengen-samningnum og þriðju ríkja sem eru í gildi á undirritunardegi þessa samnings.

2. Ráðherranefnd skal fullvissa sig um að skilyrði fyrir gildistöku séu uppfyllt og tilkynna það vörsluaðila, ríkisstjórn stórhertogadæmisins Lúxemborgar. Þessi samningur öðlast gildi fyrsta dag annars mánaðar eftir að síðasta skjalið um fullgildingu, staðfestingu eða samþykki hefur verið afhent, að því tilskyldu að þau skilyrði sem kveðið er á um í b-, c-, d- og e-lið 1. mgr. hafi verið uppfyllt. Ríkisstjórn stórhertogadæmisins Lúxemborgar skal tilkynna öllum samningsaðilum um gildistökudag samningsins.

3. Samningur þessi kemur til framkvæmda milli þeirra ríkja þar sem Schengen-samningur inn er kominn til framkvæmda og lýðveldisins Íslands og konungsríkisins Noregs þegar nauðsynleg skilyrði fyrir því að framkvæma Schengen-samninginn hafa verið uppfyllt í öllum þessum ríkjum og eftirliti með ytri landamærum hefur verið komið þar á.

10. gr.

1. Komi upp alvarlegur ágreiningur milli lýðveldisins Íslands og/eða konungsríkisins Noregs annars vegar og annarra samningsaðila hins vegar er ríkjunum sem eiga aðild að Schengen-samningnum heimilt að segja samningnum upp sameiginlega og lýðveldinu Íslandi og/eða konungsríkinu Noregi hvoru um sig.

2. Samþykki lýðveldið Ísland og/eða konungsríkið Noregur ekki ákvörðun sem um getur í 1. mgr. 3. gr. jafngildir það uppsögn og skal formennskuríki ráðherranefndar tilkynna ríkisstjórn stórhertogadæmisins Lúxemborgar þá ákvörðun innan 30 daga og upplýsir hún aðra samningsaðila um hana. Lýðveldið Ísland og/eða konungsríkið Noregur hætta að eiga aðild að þessum samningi sex mánuðum eftir slíka tilkynningu.

3. Samningur þessi fellur úr gildi þegar lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur eða ríkin sem eiga aðild að Schengen-samningnum hætta að eiga aðild að honum.

4. Þeir samningsaðilar sem eftir verða og samningsaðilinn sem segir samningnum upp skulu semja um afleiðingar uppsagnarinnar. Náist ekki samkomulag gerir ráðherranefndin nauðsynlegar ráðstafanir, innan marka valdsviðs síns.

Þessu til staðfestu hafa undirritaðir, sem til þess hafa fullt umboð, undirritað samning þennan.

Gjört í Lúxemborg, nítjánda dag desembermánaðar árið nítján hundruð níutíu og sex, í einu frumriti á dönsku, finnsku, frönsku, grísku, hollensku, íslensku, ítölsku, norsku, portú gölsku, spænsku, sænsku og þýsku og eru allir textarnir tólf jafngildir og verða afhentir til vörslu í skjalasafni ríkisstjórnar stórhertogadæmisins Lúxemborgar sem skal láta öllum samningsaðilum í té staðfest afrit.