122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 1224 – 255. mál.

Skýrsla

forsætisráðherra um stöðu eldri borgara hérlendis og erlendis, samkvæmt beiðni.

(Lögð fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

Inngangur.

Skýrsla þessi er gerð að beiðni þingflokks Jafnaðarmanna og unnin af Þjóðhagsstofnun að ósk forsætisráðuneytisins. Í beiðninni komu fram 24 ítarlegar spurningar um kjör aldraðra hér á landi og í OECD ríkjunum. Sumar spurningarnar áttu ekki neina hliðstæðu við viðmið unarríkin og í sumum tilvikum lágu ekki fyrir samhæfðar upplýsingar hjá OECD.

1.	Hver er aldursdreifing landsmanna og hver er líkleg þróun hennar?

Meðalmannfjöldi á Íslandi árið 1996 var 268.927. Við athugun á aldursskipting þjóða er hefð fyrir því að skipta mannfjöldanum í þrennt. Til barna eru þá taldir allir 14 ára og yngri, á vinnualdri eru taldir þeir sem eru á 15–66 ára, og loks eru taldir aldraðir þeir sem eru 67 ára og eldri.

Tafla 1. 1 Mannfjöldi á Íslandi 1996 og framreikningur til 2030.

1996	2005	2010	2020	2030
0–14 ára	65.523	64.309	60.933	59.601	59.638
15–66 ára	178.129	195.062	205.131	211.489	208.297
67 ára og eldri	26.451	30.052	31.529	42.528	52.793
Samtals	270.103	289.423	297.593	311.862	320.728
Hlutfallsleg skipting
0–14 ára	24,3%	22,2%	20,5%	19,1%	18,6%
15–66 ára	65,9%	67,4%	68,9%	67,8%	64,9%
67 ára og eldri	9,8%	10,4%	10,6%	13,1%	16,5%
Samtals	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%
Hlutföll af fólki á vinnualdri
0–14	36,7%	33,0%	29,7%	28,2%	28,6%
67 ára og eldri	14,8%	15,4%	15,4%	19,3%	25,3%
0–14 ára og 67 ára og eldri	51,6%	48,4%	45,1%	47,5%	54,0%

Heimild: Hagstofa Íslands.

Forsendur framreiknings til ársins 2030 eru þær helstar að frjósemi kvenna1 minnki og verði 1,9 börn frá og með 2004, að dánartíðni minnki um 0,5% á ári og að jöfnuður verði í flutningum milli landa. Á þessum forsendum fæst að hægja mun á fólksfjölgun. Undanfarin áratug hefur þjóðinni fjölgað um 1% árlega, en framreikningurinn sýnir að úr fólksfjölgunin dragi og verði um 0,5% á ári er líða tekur á næstu öld.

Þegar litið er á mannfjöldaþróun frá 1950 kemur í ljós að öldruðum hefur fjölgað hlut fallslega meira en öðrum aldurshópum eða um 2,3% til jafnaðar á ári. Fjölgun í yngsta aldurshópnum hefur verið 0,8% árlega og loks hefur fólki á vinnualdri fjölgað um 1,5%. Síð ustu 10 árin hefur hægt á fólksfjölguninni og árleg fjölgun fólks yngra en 15 ára hefur ein ungis verið 0,2%. Yfir sama tímabil fjölgar öldruðum að jafnaði um 2,1% árlega og fólki á vinnualdri um 1,1%. Árið 1950 voru 9,9 á vinnualdri fyrir hvern 67 ára og eldri, en árið 1996 var þetta hlutfall komið niður í 6,6. Á móti þessu vegur fækkun í yngsta aldurshópnum og er því hlutfall fólks á vinnualdri á móti yngsta og elsta aldurshópnum hagstæðara 1996 en 1950. Árið 1950 voru 1,71 manns á vinnualdri á móti hverjum utan hans og 1996 1,95 manns.

Mynd 1.1

Heimild: Hagstofa Íslands.

Þegar litið er á mannfjöldaþróun frá 1950 kemur í ljós að öldruðum hefur fjölgað hlut fallslega meira en öðrum aldurshópum eða um 2,3% til jafnaðar á ári. Fjölgun í yngsta aldurshópnum hefur verið 0,8% árlega og loks hefur fólki á vinnualdri fjölgað um 1,5%. Síð ustu 10 árin hefur hægt á fólksfjölguninni og árleg fjölgun á aldrinum að 14 ára hefur ein ungis verið 0,2%. Yfir sama tímabil fjölgar öldruðum að jafnaði um 2,1% árlega og fólki á vinnualdri um 1,1%. Árið 1950 voru 9,9 á vinnualdri fyrir hvern 67 ára og eldri, en árið 1996 var þetta hlutfall komið niður í 6,6. Á móti þessu vegur fækkun í yngsta aldurshópnum og er því hlutfall fólks á vinnualdri á móti yngsta og elsta aldurshópnum hagstæðara 1996 en 1950. Árið 1950 voru 1,71 manns á vinnualdri á móti hverjum utan hans og 1996 1,95 manns.

Eins og tafla 1.1 sýnir mun hlutfall aldraðra haldast næsta stöðugt á næstu 10 árum en vaxa hratt þaðan í frá. Hlutfallsleg aukning aldraðra verður einkum á kostnað hlutfallslegrar fækkunar barna, því hlutur fólks á vinnualdri fer hækkandi fram til 2010. Árið 2030 verða 3,3 á vinnualdri á hvern lífeyrisþega, samanborið við 6,6 í dag. Á árunum upp úr síðari heimsstyrjöld, þó einkum á árunum 1956–1960, voru fæðingar mjög margar og frjósemi kvenna nam 4,2 börnum á hverja konu að meðaltali árin 1956–60. Þessir árgangar fara á elli lífeyri um og upp úr 2020 og er sú staðreynd mikilvæg skýring á niðurstöðum framreiknings fram á næstu öld.

Í töflu 1.2 er yfirlit yfir aldursskiptingu OECD þjóða á árinu 1996 og framreikningur til ársins 2030.2 Á þeim tíma mun hlutfall aldraðra hækka úr 11,5% í 18,8% á Íslandi. Þegar litið er til annarra landa innan OECD kemur í ljós að aldurssamsetning íslenskrar þjóðar er tiltölulega hagstæð. Hlutfall aldraðra er lægra í aðeins einu landi, Írlandi og svipað og í Nýja-Sjálandi. Hlutfallslega eru aldraðir flestir í Svíþjóð í dag, en framreikningur til ársins 2030 sýnir að hlutfall aldraða verður hvað hæst í Þýskalandi, Ítalíu og Sviss.

Tafla 1.2 Aldursskipting í OECD ríkjum 3

Árið 1996	Árið 2030
Yngri en	15–65	65 ára	Yngri en	15–65	65 ára	Breyting
15 ára	ára	og eldri	15 ára	ára	og eldri	65 og eldri
Austurríki	17,7%	67,7%	14,6%	15,9%	58,4%	25,7%	11,1%
Ástralía	21,4%	66,8%	11,8%	18,2%	61,5%	20,3%	8,5%
Bandaríkin	24,4%	63,4%	12,2%	18,6%	59,5%	21,9%	9,7%
Belgía	17,7%	66,4%	15,9%	16,5%	59,2%	24,3%	8,4%
Bretland	19,3%	65,0%	15,8%	17,5%	59,5%	23,0%	7,2%
Danmörk	17,3%	67,4%	15,3%	17,5%	59,9%	22,6%	7,3%
Finnland	18,9%	66,9%	14,2%	17,4%	58,5%	24,1%	9,9%
Frakkland	19,2%	65,4%	15,4%	17,1%	59,6%	23,3%	7,9%
Grikkland	16,4%	67,2%	16,4%	15,3%	60,1%	24,6%	8,2%
Holland	18,3%	68,4%	13,2%	16,3%	57,7%	26,0%	12,8%
Írland	23,6%	65,2%	11,3%	18,9%	64,7%	16,4%	5,1%
Ísland	24,0%	64,6%	11,4%	19,0%	61,4%	19,6%	8,2%
Ítalía	14,8%	68,9%	16,4%	14,2%	57,9%	27,9%	11,5%
Japan	15,9%	69,4%	14,7%	15,3%	58,6%	26,1%	11,4%
Kanada	20,3%	67,6%	12,1%	17,7%	59,2%	23,1%	11,0%
Lúxemborg	17,5%	68,7%	13,8%	16,5%	57,9%	25,6%	11,8%
Noregur	19,5%	64,8%	15,7%	17,6%	59,4%	23,0%	7,3%
Nýja-Sjáland	23,2%	65,4%	11,4%	19,2%	61,9%	18,9%	7,5%
Portúgal	17,4%	67,6%	15,0%	16,5%	62,6%	20,9%	5,9%
Spánn	16,2%	68,5%	15,3%	14,4%	60,7%	24,9%	9,6%
Sviss	17,5%	68,2%	14,4%	16,0%	56,5%	27,5%	13,1%
Svíþjóð	18,9%	63,9%	17,1%	18,2%	58,7%	23,1%	6,0%
Þýskaland	16,0%	68,7%	15,3%	14,8%	57,1%	28,1%	12,8%
OECD	19,7%	66,3%	14,0%	17,3%	60,2%	22,5%	8,5%
Evrópulönd OECD
17,3%	67,2%	15,5%	17,0%	59,8%	23,2%	7,7%
Heimild: OECD.

Mynd 1.2

Heimild: Hagstofa Íslands.

2. Hver er dreifing hjúskaparstöðu eldri borgara og hverjar eru lífslíkur þeirra?

Í töflu 2.1 er sýnd skipting eldri borgara á Íslandi eftir hjúskaparstöðu. Fram kemur að rúmur helmingur þeirra er í hjónabandi. Ekki fengust samsvarandi upplýsingar fyrir viðmið unarlöndin.

Tafla 2.1 Hjúskaparstaða eldri borgara á Íslandi 1996.

Hlutfallstölur
Ekkjur/	Ekkjur/
Aldur	Alls	Giftir	ekklar	Giftir	ekklar
65–69	9.778	6.682	1.318	68,3%	19,7%
70–74	7.938	4.781	1.778	48,9%	26,6%
75–79	5.951	2.827	1.967	28,9%	29,4%
80–84	3.917	1.349	1.785	13,8%	26,7%
85–89	2.121	505	1.168	5,2%	17,5%
90–94	905	118	598	1,2%	9,0%
95–99	218	18	161	0,2%	2,4%
100–	26	1	18	0,0%	0,3%
Samtals	30.854	16.281	8.793	52,8%	28,5%
Heimild: Hagstofa Íslands.

Ólifuð meðalævi hefur lengst verulega á Íslandi þegar yfir lengri tíma er litið. Á hverjum áratug frá 1930 hefur meðalævilengd lengst um 2,4 ár til jafnaðar. Árin 1995–1996 var meðalævilengd við fæðingu 76,2 ár fyrir karla og 80,6 ár fyrir konur. Karlmaður sem er 65 ára getur í dag átt í vændum 16,2 ár og áttræður maður á í vændum 7,1 ár. Samsvarandi tölur fyrir konur eru 19,1 og 8,6 ár. Meðalævilengdin hefur heldur styst síðustu árin eða um 0,3 ár fyrir karla og um 0,2 ár fyrir konur.4

Aðeins Japanir og Svisslendingar eiga í vændum lengri ævi en Íslendingar. Eftirfarandi tafla sýnir ólifaða meðalævi í OECD löndum, annars vegar fyrir viðmiðunarárin 1990–1995 og hins vegar samkvæmt framreikningi til áranna 2025–2030.

Tafla 2.2 Ólifuð meðalævi við fæðingu í OECD ríkjum.

1990–1995	2025–2030	Breyting
Austurríki	76,6	81,5	4,9
Ástralía	76,7	81,0	4,3
Bandaríkin	76,6	81,8	5,2
Belgía	75,6	79,6	4,0
Bretland	76,2	81,0	4,8
Danmörk	74,7	79,1	4,4
Finnland	75,4	80,8	5,4
Frakkland	77,2	81,8	4,6
Grikkland	77,4	81,7	4,3
Holland	77,3	81,5	4,2
Írland	75,2	80,6	5,4
Ísland	78,2	81,9	3,7
Ítalía	77,4	80,6	3,2
Japan	79,1	82,8	3,7
Kanada	77,8	82,2	4,4
Lúxemborg	75,7	80,6	4,9
Noregur	77,2	81,7	4,5
Nýja-Sjáland	75,7	80,5	4,8
Portúgal	73,7	78,3	4,6
Spánn	76,8	81,2	4,4
Sviss	78,4	82,6	4,2
Svíþjóð	77,9	82,3	4,4
Þýskaland	75,8	80,6	4,8
OECD alls	76,6	81,1	4,5
Heimild: OECD.

Þessa framreikninga fólksfjöldans þarf auðvitað að taka með fyrirvara, því reynslan sýnir að mannfjöldaspár eru ónákvæm vísindi. Þeir sýna að ólifuð meðalævi mun jafnast milli landa, þannig að mest lenging meðalævi verður í þeim löndum þar sem hún er hvað styst í dag. Þannig verður ólifuð meðalævi Íslendinga 2035–2030 0,8 árum lengri en meðaltali OECD, samanborið við 1,6 ár í dag.

Við blasir að sú mynd sem dregin er hér upp af mannfjöldaþróun á næstu áratugum í iðnríkjunum muni hafa viðamikil áhrif á efnahag þeirra. Þessi áhrif eru margs konar. Í fyrsta lagi munu lífeyrisgreiðslur vaxa feikilega. Í áætlunum OECD kemur fram að lífeyrisgreiðslur hins opinbera munu vaxa að meðaltali um tæp 4 prósentustig af landsframleiðslu frá 1995 til 2030. Mestur vöxtur er fyrirsjáanlegur í Finnlandi, Ítalíu og Japan, en í þessum löndum er gert ráð fyrir 7 prósentustiga aukningu. Ísland er meðal ríkja þar sem OECD telur minnstan vöxt verða eða sem nemur 1,7 prósentustigi. Þessi áhrif eru ekki bara vegna fjölgunar lífeyrisþega heldur kemur einnig til mikil aukning lífeyrisréttinda í aðildar ríkjunum. Í öðru lagi munu heilbrigðisútgjöld aukast. Nýjar rannsóknir benda til að ekki verði um að ræða þá útgjaldasprengingu sem áður var ætlað. Heilbrigðisútgjöld eru nú um 8–10% af landsframleiðslu OECD ríkjanna og gerir stofnunin nú ráð fyrir að aukning heilbrigðisútgjalda verði e.t.v. ekki nema 10–20% á næstu 15–20 árum. Í þriðja lagi eru miklar líkur á því að öldrun muni draga verulega úr sparnaði heimilanna, þótt þessi áhrif séu umdeild. OECD áætlar að þjóðhagssparnaður gæti lækkað um 9–10 prósentustig á árunum 2000–2030. Þá hefur öldrunin neikvæð áhrif á framleiðni vegna hærra hlutfalls eldri laun þega og þess að fjárfesting í endurmenntun er minni í eldra starfsfólki. Samandregið hefur OECD áætlað að ef ekki kemur til aukin framleiðni í aðildarlöndunum muni öldrun í aðildar ríkjunum leiða til þess að landsframleiðsla á mann verði um 10% lægri í Bandaríkjunum en nú er árið 2050, um 18% lægri í Evrópusambandinu og 23% lægri í Japan.

Árið 1995 ákvað OECD að gera úttekt á afleiðingum öldrunar í aðildarríkjunum. Stofnun in hefur gefið út nokkur rit um málið.5 Stofnunin hefur sett fram yfirlit yfir brýnustu við
fangsefni og stefnuatriði sem stjórnvöld í aðildarríkjunum standa frammi fyrir á þessu sviði.

•	Ríkisfjármál. Að óbreyttu munu ríkisútgjöld hækka stórlega er frammí sækir og ríkis
skuldir aukast. Gera þarf kostnað vegna öldrunar sýnilegan í ríkisútgjöldum. Komi ekki til aukin framleiðni er þess að vænta að lífskjör muni versna verulega. Því þarf að draga úr útgjöldum hins opinbera og auka framleiðni.

•	Virkni markaðar. Styrkja þarf virkni fjármagns- og vinnumarkaða þannig að þeir geti brugðist við þeim breytingum á framboði og eftirspurn sem líklegt er að leiði af breyt ingum á aldurssamsetningu þjóðanna. Eftir því sem fólk lifir lengur verður þeim nauðsyn að flytjast greiðlega milli starfa og nema skýr skilaboð markaðar um fjárfestingar í menntun og þjálfun.

•	Virk elli. Markmiðið er að aldraðir verði virkir í samfélaginu og geti séð um sig sem best sjálfir. Rannsóknir leiða í ljós að þessu verður best áorkað með því að undirbúa fólk mjög fljótt, jafnvel í grunnskólum þar sem börnum verði taminn sem mest virkni.

•	Jafnvægi milli ábyrgðar einstaklinga og samfélags. Samdrætti í ríkisútgjöldum má mæta með því að auka ábyrgð einstaklinganna á eigin lífi. Mikilvægt er að fólki sé öruggt um að aðgang sinn að heilbrigðiskerfinu, símenntun o.fl. og læri að búa í haginn til ellinnar án þess að treysta á forsjá hins opinbera.

Á því ber að stjórnvöld og almenningur telji þann kostnað sem nú er talinn verða samfara breyttri aldurssamsetningu óumflýjanlegan. Þetta viðhorf stendur í vegi fyrir mörgum um bótum. Umbætur þarf að gera á mörgum sviðum og með góðu samræmi milli sviða. Öldrun þjóðanna hefur hins vegar áhrif á málaflokka mismunandi ráðuneyta og því nauðsynlegt að efla yfirsýn yfir hann.

Ýmis kostnaðarauki sem af breyttri aldurssamsetningu munu hljótast má rekja til ósveigj anleika á vinnumarkaði og viðbrögðum við vaxandi atvinnuleysi. Þrátt fyrir að heilsufar eldra fólks sé betra í dag en áður fyrr hefur virkur eftirlaunaaldur lækkað umtalsvert eins og sýnt er hér í þessari skýrslu. Með breytingum á þessu mætti ná fram miklum sparnaði og eins standa öll rök til þess að eftirlaunaaldur mætti vera sveigjanlegri upp á við en verið hefur og ætti hann að ráðast af vilja einstaklinganna fremur en af stjórnvaldsákvörðunum. Lækkun virks eftirlaunaaldurs hefur enn fremur dregið úr vilja vinnuveitenda til símenntunar starfs fólk, þegar það hefur náð ákveðnum aldri. Það dregur úr framleiðni þeirra og minnkar mögu leika þeirra á vinnumarkaði.

3.	Hver er eftirlaunaaldur hérlendis og erlendis flokkað eftir atvinnugreinum og hver er atvinnuþátttaka fólks 50-67 ára annars vegar og 67 ára og eldri hins vegar?

Á Íslandi er tveggja stoða tryggingakerfi, þ.e. almannatryggingar og lífeyrissjóðir. Eftir
launaaldur er ekki sá sami í þessum kerfum. Samkvæmt almannatryggingalögum er ellilíf eyrir greiddur þeim sem eru 67 ára og eldri. Til þess að öðlast full lífeyrisréttindi verða menn að hafa átt lögheimili á Íslandi í a.m.k. 40 almanaksár á aldrinum 16–67 ára. Sjómenn eiga rétt á að hefja töku lífeyris 60 ára ef þeir hafa stundað sjómennsku 25 ár eða lengur. Engin skilyrði eru sett um að lífeyrisþegi hætti launuðu starfi, þó skerðist grunnlífeyrir vegna at vinnutekna umfram ákveðin mörk.

Almennu reglur lífeyrissjóðanna eru að taka ellilífeyris getur hafist er maður hefur náð 65 ára aldri.

Tafla 3.1 sýnir opinberan eftirlaunaaldur í OECD ríkjunum og er þar miðað við aldur karls til töku ellilífeyris frá ríkinu. Eins og taflan sýnir er miðað við 65 ára aldur í 15 af 29 ríkjum. Ísland ásamt Noregi og Danmörku er með hæstan lífeyrisaldur.

Viðmiðunarárið í töflunni er 1995, en í nokkrum landanna hafa verið gerðar breytingar í lífeyrismálum síðan 1995 sem í mörgum tilvikum hafa leitt til hækkunar á lífeyrisaldri. Þar má sérstaklega nefna Bandaríkin, en árið 1983 var ákveðið að hækka ellilífeyrisaldur í áföngum þannig að árið 2022 yrði hann 67 ár. Með breytingar á lögum í Japan sem tóku gildi árið 1994 mun eftirlaunaaldur hækka smám saman úr 60 í 65 ár árið 2025. Ítalir hafa einnig gert breytingar sem miða að því að hækka eftirlaunaaldur upp í 65 ára fyrir karlmenn og 60 ár fyrir konur árið 2002. Breytingar í lífeyrismálum í Austur-Evrópu hafa einnig leitt til hækkunar eftirlaunaaldurs sem raunar var mjög lágur fyrir. Í 12 landanna var eftirlaunaaldur lægri fyrir konur en karla. Í mörgum þeirra er eftirlaunaaldur kvenna 60 ár. Þróunin er þó í þá átt að hafa sama eftirlaunaaldur fyrir konur og karla.

Tafla 3.1 Eftirlaunaaldur karlmanna í OECD-ríkjum árið 1995.

67	Danmörk	Ísland	Noregur
66	Írland
65	Austurríki	Ástralía	Bandaríkin
Bretland	Finnland	Holland
Kanada	Lúxemborg	Portúgal
Spánn	Sviss	Svíþjóð
Þýskaland
62	Grikkland	Ítalía	Nýja-Sjáland
60	Belgía	Frakkland	Japan
Heimild: OECD.

Ellilífeyrisaldur er lægri en að ofan greinir fyrir ýmsa hópa í sumum löndum. Í 14 af 29 aðildarlöndum gilda sérstakar lífeyrisreglur um opinbera starfsmenn. Í mörgum þeirra er eftirlaunaaldur lægri fyrir opinbera starfsmenn (t.d. Finnland, Portúgal og Grikklandi). Hér á landi eiga opinberir starfsmann möguleika á að hefja töku ellilífeyris við 60 ára aldur að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þá má nefna að eftirlaunaaldur er lægri fyrir þá sem stundað hafa ýmsa erfiðisvinnu. Á Íslandi er t.d. lífeyrisaldur 60 ára fyrir sjómenn, eftir vinnualdur námumanna er víða lægri en gildir um aðra.

Í sumum löndum er forsenda þess að maður geti hafið töku lífeyris að hann láti af störfum, þetta á við um Finnland, Portúgal og Spán. Í öðrum er gert ráð fyrir að maður láti af því starfi sem hann hefur gegnt.

Hinn opinberi eftirlaunaaldur segir þó ekki alla söguna. Viðvarandi atvinnuleysi í mörg um löndum hefur komið afar illa niður á eldri launþegum. Við því hefur verið brugðist með ýmsum hætti og mönnum gefinn kostur á að láta af störfum fyrr. Víða um lönd er eldra launa fólki sem missir vinnu ekki skylt að sýna fram á virka atvinnuleit og og er því langtímaat vinnuleysi mjög hátt í þessum aldurshópi. Örorkubætur hafa einnig verið nýttar til að greiða fyrir flýttum starfslokum í þeim löndum þar sem taka má mið af vinnumarkaðsstöðu við úrskurð örorku. Þá má enn fremur nefna að í mörgum löndum er réttindamyndun gagnvart lífeyri þannig háttað að enginn eða lítill réttindaávinningur er af sjóðsaðild eftir 55 ára aldur.

Tafla 3.2 Atvinnuþátttaka eldra fólks á Íslandi og í OECD ríkjum.

Karlar	Konur
55–64

ára	65 ára

og eldri	55–64

ára	65 ára

og eldri
Austurríki	42,6	6,1	18,8	2,6
Ástralía	60,9	9,2	28,6	2,5
Bandaríkin	66,0	16,8	49,2	8,8
Belgía	35,9	2,3	13,3	1,0
Bretland	62,4	8,2	40,8	3,2
Danmörk	67,9	4,7	40,1	0,9
Finnland	46,0	5,1	42,9	2,0
Frakkland	41,5	2,5	30,9	1,2
Grikkland	61,1	11,7	24,5	3,7
Holland	42,3	5,4	18,6	0,9
Írland	63,9	15,1	21,3	3,0
Ísland	92,7	43,6	56,4	31,8
Ítalía	55,8	5,8	21,1	1,6
Japan	84,8	37,3	48,5	15,6
Kanada	58,9	10,1	36,3	3,3
Lúxemborg	35,1	2,6	13,3	1,1
Noregur	72,3	14,9	57,4	9,0
Nýja-Sjáland	65,4	9,8	38,9	2,8
Portúgal	62,0	21,2	34,2	9,4
Spánn	54,9	2,9	19,9	1,4
Sviss	82,3	15,8	59,0	9,0
Svíþjóð	70,4	13,9	63,4	5,1
Þýskaland	53,3	4,2	28,4	1,5
Heimild: OECD.

Eins og taflan ber með sér er atvinnuþátttaka eldra fólks hér á landi miklu meiri en í öðrum OECD-löndum.6 Atvinnuþátttaka Íslendinga 65 ára og eldri er þannig meiri en þátt
taka 55–64 ára í mörgum landanna.

Meðal annars vegna flýttra starfsloka er fjöldi öryrkja víða um lönd mun hærri en á Íslandi. Einnig eru ellilífeyrisþegar hlutfallslega mun færri hér vegna þess að eftirlaunaaldur er hærri. Athuganir Þjóðhagsstofnunar á skattframtölum sýna að langalgengast er að fólk láti af störfum við 70 ára aldur. Þessar staðreyndir eru mikilvægar til skýringa á því að opinber útgjöld til elli- og örorkulífeyrisþega eru lægri hér á landi en annars staðar. En einnig skiptir miklu að aldraðir eru hlutfallslega færri hér en víðast í OECD-ríkjunum. Samanburður við önnur Norðurlönd sýnir þetta vel.

Tafla 3.3 Hlutfall elli- og örorkulífeyrisþega í hverjum

aldurshópi á Norðurlöndum í desember 1995.

Aldur	Danmörk	Finnland	Ísland	Noregur	Svíþjóð
16–39	1,9	1,9	3,9	4,7	1,7
40–49	6,9	6	6,3	8,5	6,4
50–54	16,5	13	10,5	14,4	11
55–59	26,4	32,3	15,6	24,6	19,7
60–64	59,6	80,6	27,7	39,1	38,7
65–66	75,2	101,5	38,4	51,2	101,7
67+	100,6	102	98,7	100	101,9
Samtals	26,7	28,2	19,7	27,1	28,4
Heimild: Social Protection in the Nordic Countries 1995.

4.	Hver eru heildarútgjöld opinberra aðila og annarra til aldraðra sem hlutfall af landsframleiðslu, hver er hlutur hins opinbera og hvernig hefur þróunin verið síðustu árin?

Ekki er til heildaryfirlit yfir þessi útgjöld til aldraðra hvorki hér á landi né í OECD-
ríkjunum. Einatt er miðað við útgjöld til aldraðra og öryrkja í opinberri tölfræði. Lífeyrisút gjöld ásamt útgjöldum til öldrunarheimila og öldrunar- og endurhæfingastofnana námu á árinu 1995 um 4% af landsframleiðslu. Inn í þessa tölu vantar ýmsan kostnað sjúkrastofnana, félagsleg útgjöld sveitarfélaga o.fl. sem ekki er auðvelt að meta. Full ástæða er til að gera áætlanir yfir útgjöld til þessa málaflokks í heild.

5.	Hver er skattbyrði aldraðra á mann og hver hefur þróunin verið undanfarin 10 ár?

Tekjur og eignir eldra fólks er skattlagðar að flestu leyti eins og tekjur yngra fólks. Á því eru þó nokkrar undantekningar.

•	Allir sem eru 70 ára og eldri eru undanþegnir greiðslu til Framkvæmdasjóðs aldraðra.

•	Allir þeir sem eru 67 ára og eldri eru undanþegnir hinum sérstaka eignarskatti, en hann nam við álagningu 1997 0,25% af eignarskattstofni umfram 5,2 milljónum króna.

•	Ellilífeyrisþegar fá víðast hvar afslátt eða niðurfellingu á fasteignagjöldum, sjá nánar svar við spurningu númer 18.

•	66. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt heimilar lækkun tekjuskattsstofns vegna andláts maka eða vegna ellihrörleika. Sama grein heimilar að dvalarheimilisuppbót megi draga frá tekjuskattstofni. Samsvarandi heimild til lækkunar eignarskattsstofns er í 80. gr. fyrr nefndra laga.

Hér á eftir verður fjallað um skattbyrði ellilífeyrisþega árin 1991 og 1996. Ekki eru fyrir liggjandi eldri upplýsingar um skattbyrði en frá 1991. Skattbyrði er skilgreind sem hlutfall nettóskatta7, af heildartekjum.

Fasteignagjöld eru lögð á í sérhverju sveitarfélagi og hvergi eru til samdregnar upplýs ingar um hvernig þau dreifast á mismunandi aldurshópa. Þar sem fasteignagjöld eru breytileg eftir sveitarfélögum og einnig gilda mismunandi reglur um afslátt til ellilífeyrisþega er óger legt að áætla þau fyrir einstaka hópa og því er þeim sleppt hér.

Skattbyrði ellilífeyrisþega var 9,1% árið 1991 en hafði hækkað upp í 12,6% árið 1996. Ef horft er framhjá fjármagnstekjum verður skattbyrðin rúmlega einu prósentustigi hærri, eða 10,3% 1991 og 13,8% 1996. Í þessu sambandi þarf að hafa í huga að á þessu tímabili voru gerðar gagngerðar umbætur í skattamálum. Þegar aukning skattbyrði á þessu tímabili er met in er nauðsynlegt að hafa þrennt í huga. Í fyrsta lagi breytingar sem gerðar voru á álagningu óbeinna skatta samhliða breytingum á tekjusköttum. Árið 1993 var aðstöðugjald fellt niður og skatthlutfall hækkað um 1,5 prósentustig, en ríkissjóður greiddi tekjutap sveitarfélaga með þeim hætti. Tilgangur þessara breytinga var að auka samkeppnishæfni atvinnulífsins, auka atvinnu og lækka verðlag. Árið 1994 var síðan útsvarshlutfall í staðgreiðslu hækkað um 1,6 prósentustig og tekjuskattshlutfall lækkað á móti um 1,15 prósentustig. Ástæða þess að tekjuskattshlutfallið lækkaði ekki meira var sú að virðisaukaskattur af matvælum var lækkaður úr 24,5% í 14% frá og með 1. janúar 1994. Á móti var tekjuskattshlutfallið hækk að um 0,35%. Loks er þess að geta að í skatthlutfall mun lækka í áföngum um 4% til ársins 2000 eða úr 41,98% í 37,98%.

Skattbyrði ellilífeyrisþega er mjög breytileg eftir aldri og búsetu. Árið 1996 var skatt byrði ellilífeyrisþega í Reykjavík og á Reykjanesi rúmlega 15% en á bilinu 7,6% til 12,1% á landsbyggðinni, lægst á Norðurlandi vestra. Tvær skýringar eru helstar á þessum mun. Tekjur ellilífeyrisþega eru mun hærri á suðvesturhorni landsins og einnig er fasteignaverð hærra á þessu svæði og því er eignarskattur einnig hærri. Skattbyrði ellilífeyrisþega fer stig lækkandi eftir aldri. Árið 1996 var skattbyrði þeirra sem voru á aldrinum 67–69 ára 17,4% en hún var um 10 prósentustigum lægri hjá þeim sem voru eldri en 90 ára. Þessi lækkun tengist að hluta þeirri lækkun sem verður á tekjum eftir aldri, en einnig fækkar þeim sem eiga fasteignir með aldrinum, sjá nánar í svari við 11 spurningu.

Þegar skoðuð er skattbyrði ellilífeyrisþega eftir dreifingu tekna þeirra sést vel hversu stig vaxandi skattkerfið á Íslandi er. Skattbyrði þess tíundarhluta ellilífeyrisþega sem hafði lægstu tekjurnar 1996 var 1,7% en 27,5% hjá þeim tíundarhluta sem hafði hæstu tekjurnar.

Nánara yfirlit um skattbyrði ellilífeyrisþega er að finna í töflum í viðauka C.

Ekki eru til fullkomlega sambærilegar upplýsingar um skattbyrði allra framteljenda eða þeirra sem eru á aldrinum 25–66 ára. Þær vísbendingar sem til eru benda þó til þess að þróunin hjá ellilífeyrisþegum hafi verið svipuð og hjá öðrum skattgreiðendum. Skattbyrði ellilífeyrisþega er þó töluvert léttari borin saman við alla framteljendur en við álagningu 1996 var meðal skattbyrðin, án fjármagnstekna, um 20%.

6.	Hvernig er háttað greiðslum opinberra aðila til aldraðra vegna lífeyristrygginga m.a. ellilífeyrir, örorkulífeyrir, makalífeyrir og tekjutrygging svo og slysatrygging og sjúkratrygginga og hvert er framlag ríkisins sem hlutfall af landsframleiðslu til framangreindra þátta?

Fyrirkomulag lífeyrismála OECD-ríkjanna er mjög mismunandi og erfitt að gera grein fyrir því hvernig lífeyriskerfum er háttað í stuttu máli. Í viðauka A er nánari grein gerð fyrir helstu þáttum í lífeyriskerfum landanna.

Í grófum dráttum má flokka opinber lífeyriskerfi OECD-ríkja í tvennt; annars vegar kerfi sem greiðir flatan grunnlífeyri óháðan tekjum manna8 og hins vegar tekjugrundvölluð kerfi.9 Í flestum aðildarríkjanna starfrækir hið opinbera bæði þessi kerfi. Lífeyrissjóðir starfræktir af einkaaðilum eða samtökum þeirra hafa mjög rutt sér til rúms í mörgum löndum á undan förnum árum og í öðrum löndum er löng hefð fyrir atvinnutengdum sjóðum. Þannig hefur fyrirkomulag lífeyrismála í OECD-ríkjunum orðið sífellt flóknara. Áður voru nokkuð skörp skil á milli landa og auðvelt að flokka lönd í tvo flokka, þau sem voru með tekjugrundvölluð kerfi (einkum Þýskaland og Miðevrópulönd) og hins vegar almannatryggingalönd (einkum Norðurlöndin). Þessi skil eru ekki eins skörp í dag og langflest OECD-ríkin byggja á margra stoða lífeyriskerfi.

Grunnlífeyrir er einatt fjármagnaður af almennum sköttum eða af sérstakri skattlagningu. Réttindi til lífeyrisgreiðslna byggjast ekki á iðgjaldagreiðslum heldur annað hvort á fjölda ára sem viðkomandi hefur greitt til sjóðsins eða á búsetu í viðkomandi landi. Grunnlífeyrir er í mörgum tilvikum tekjutengdur. Ofan á grunnlífeyrinn hefur síðan verið bætt ýmsum tekjutengdum greiðslum.

Af 29 aðildarríkjum OECD er greiddur grunnlífeyrir í 25 þeirra. Undantekningarnar eru Grikkland, Kórea, Pólland og Þýskaland.

Réttindamyndun í tekjugrundvölluðum kerfum byggist á iðgjaldagreiðslum, viðlíka og hér tíðkast um lífeyrissjóðina. Þessi kerfi eru með einni undantekningu, Danmörk, á gegnum streymisgrunni. Iðgjöldunum er þannig ætlað að standa undir samtíma lífeyrisgreiðslum og þannig er sjaldnast um verulega sjóðsmyndun að ræða. Aðeins í 4 aðildarríkjanna, Ástralía, Holland, Írland og Nýja-Sjáland, er ekki um tekjugrundvallað lífeyriskerfi að ræða.10

Til viðbótar við þessar meginstoðir lífeyrismála í aðildarríkjunum kemur svo ýmis frjáls sparnaður til elliára, sem oft nýtur einhverra eða umtalsverðra skattfríðinda.

Þá ber að síðustu að nefna ýmsa fjárhagsaðstoð sem öldruðum og öðrum stendur til boða. Samspil þessa fyrirkomulags við lífeyriskerfi er með ýmsum og einatt flóknum hætti.

Alþjóðastofnanir sem láta sig lífeyrismál varða eru mjög á einu máli um nauðsyn þess að lífeyriskerfi hvíli á fleiri stoðum, þ.e. grunnlífeyri, viðbótarlífeyri og ýmsum frjálsum form um lífeyrissparnaðar.11 Rökin fyrir þessu eru þau að slíkt fyrirkomulag dragi úr áhættu sem steðjað getur að hverri stoð um sig.

Í töflum í viðauka B eru sýnd opinber útgjöld OECD-ríkjanna til greiðslu ellilífeyris og fleiri félagslegra þátta árin 1984 til 1993. En 1993 er síðasta árið sem þessi yfirlit ná til. Tekið skal fram að tölur um Ísland taka ekki til lífeyrissjóðanna og er það í hátt við það sem gert er í öðrum löndum í þessari töflu. Til viðmiðunar er þó lífeyrissjóðunum bætt við í töfl unni.

7.	Hversu hátt hlutfall af framfærslukostnaði er grunnlífeyrir og tekjutrygging og hvernig er háttað tekjutengingu greiðslna úr almannatryggingakerfinu?

Ekki er til neinn óyggjandi mælikvarði á framfærslukostnað, hvorki hér á landi né í að
ildarríkjum OECD. OECD hefur í sínum athugunum á lífeyrismálum miðað við hlutfall af meðallaunum verkafólks.12

Eins og fram hefur komið eru lífeyriskerfi OECD-ríkjanna afar mismunandi. Í mörgum tilvikum er um að ræða lífeyriskerfi rekið af ríkinu en til viðbótar koma lífeyrissjóðir með afar mismunandi sniði. Aðeins í nokkrum ríkjanna eru menn skyldaðir með lögum að greiða í lífeyrissjóði. Lífeyrissjóðir í aðildarríkjunum eru mjög mismunandi frá einum sjóði til ann ars og ekki liggja fyrir neinar heildartölur um þá. OECD hefur athugað hlutfall lífeyris af meðallaunum verkafólks í iðnaði og tekur sú athugun til lífeyris frá ríki og til lífeyrissjóða í þeim löndum þar sem aðild er lögþvinguð.

Tafla 7.1 Hlutfall lífeyris af meðallaunum í OECD-ríkjunum.

Miðað er við lífeyriskerfi ríkjanna árið 1995.

Hlutfall, %	Hlutfall, %
Austurríki	79,5	Ástralía	40,9
Bandaríkin	56,0	Belgía	67,5
Bretland	49,8	Danmörk	56,2
Finnland	60,0	Frakkland	64,8
Grikkland	120,0	Holland	41,2
Írland	39,7	Ísland	93,0
Ítalía	80,0	Japan	52,1
Kanada	51,6	Lúxemborg	93,2
Noregur	60,0	Nýja-Sjáland	61,3
Portúgal	82,6	Spánn	100,0
Sviss	49,3	Svíþjóð	74,4
Þýskaland	55,0	OECD alls	59,0
Heimild: OECD.

OECD hefur áætlað hlutfall lífeyris og meðallauna verkafólks. Áætlunin tekur til alm
ennra lögbundinna réttinda, en viðbótarréttindum sem ekki eru lögbundin er sleppt. Þannig eru réttindi í lífeyrissjóðum á Íslandi talin með og hið sama á við um Frakkland o.s.frv. Hér er um að ræða mat á því hvaða lífeyri maður sem á full réttindi í lífeyriskerfum aðildar landanna á í vændum er hann fer á lífeyri eftir að hafa unnið allt sitt líf á meðallaunum.

Eins og taflan sýnir er þetta hlutfall mjög hátt fyrir Ísland og kemur það til af háum greiðslum úr lífeyrissjóðum en einnig skiptir máli að lífeyrisaldur er hærri hér á landi.

Tekjutenging hefur aukist í lífeyriskerfum OECD-ríkjanna. Teningin á fyrst og fremst við um grunnlífeyri og þó enn frekar um ýmsar uppbætur er lífeyrisþegum stendur til boða. Eftir farandi tafla gefur grófa mynd af tekjutengingu, sem tekur eingöngu til ellilífeyris, ekki upp bóta, í OECD-ríkjum, en einnig er vísað til Viðauka A. Í ljósi þess hversu flókin lífeyriskerfi landanna eru, er útilokað að gera málinu frekari skil.

Tafla 7.2 Yfirlit yfir tekjutengingu lífeyris í OECD-ríkjum árið 1995.

Frítekjumörk % af meðaltekjum	Skerðingar-

hlutföll,%

Athugasemd
Austurríki	13,3	100
Ástralía	0,0	100
Bandaríkin	38,4	33	Á við lífeyrisþega yngri en 70.
Belgía	29,0	Flóknar reglur gilda á ákveðnu tekjubili.
33,0	Fellur niður
Danmörk	39,2	60	Á við lífeyrisþega yngri en 70.
Grikkland	116,1	Fellur niður
Ítalía	33,7	100	Á við lífeyrisþega 60–64 ára.
Japan	17,0	20
90,0	Fellur niður
Kanada	160,0	15
Noregur	18,0	50	Á við lífeyrisþega yngri en 70.
Portúgal	Skilyrði að hætta vinnu
Spánn	Skilyrði að hætta vinnu
Heimild: OECD.

8.	Hversu margir ellilífeyrisþegar eiga einungis rétt á greiðslum frá Tryggingastofnun eða sambærilegum opinberum aðilum?

Á skattframtölum eru greiðslur frá félagsmálastofnunum sveitarfélaga taldar fram með öðrum ótilgreindum greiðslum, þ.a. svarið við þessari spurningu takmarkast að mestu leyti við þá ellilífeyrisþega sem hafa engar aðrar tekjur en greiðslur frá Tryggingastofnun.

Flestir ellilífeyrisþegar fá greiðslur frá Tryggingastofnun beint inn á bankareikning og ættu því að vera með einhverjar fjármagnstekjur til viðbótar við greiðslur Tryggingastofn unar. Til þess að komast hjá því að þeir ellilífeyrisþegar sem hefðu smávægilegar fjármagns tekjur falli brott er notast við þá reglu að ef fjármagnstekjur eru undir 2% af samtölu greiðslna frá Tryggingastofnun og fjármagnstekna þá er litið svo á að þeir hafi engar aðrar tekjur en greiðslur Tryggingastofnunar. Nánari lýsingu á úrvinnslu upplýsinga um tekjur elli lífeyrisþega úr skattframtölum er að finna í svari við spurningu númer 11.

Hlutfall þeirra ellilífeyrisþega sem hafa engar aðrar tekjur en greiðslur Tryggingastofn unar hefur lækkað verulega frá árinu 1991, þegar það var 3,9%. Árið 1996 var það komið niður í 2,7%. Þessi fækkun stafar fyrst og fremst af fjölgun þeirra sem fá greiðslur úr líf eyrissjóðum, sjá nánar svar við 11. spurningu.

Yfir 90% þessara framteljenda eru einhleypir og árið 1991 voru 77% þeirra einhleypar konur en hlutfall þeirra var komið niður í 70% árið 1996.

Meðaltekjur þeirra sem ekki hafa aðrar tekjur en bætur Tryggingastofnunar eru verulega lægri en meðaltekjur ellilífeyrisþega almennt. Árið 1991 námu tekjur þeirra 68,4% af tekjum heildarinnar og árið 1996 hafði þetta hlutfall lækkað örlítið og var 67,2%. Meðaltekjur þessa hóps hafa hækkað um 2 prósentustigum minna en meðaltekjur allra ellilífeyrisþega. Þetta skýrist fyrst og fremst af mikilli hækkun sem orðið hefur á greiðslum úr lífeyrissjóðum.

Ef einungis er litið á greiðslur frá Tryggingastofnun þá voru þær árið 1991 um 52% hærri hjá þessum hópi en hjá ellilífeyrisþegum í heild og 1996 voru greiðslurnar um 57% hærri. Þessi hækkun stafar annars vegar af aukinni tekjutengingu bóta Tryggingastofnunar og hins vegar af hækkun á greiðslum úr lífeyrissjóðum sem veldur lækkun bóta hjá þeim sem hafa aðrar tekjur en greiðslur frá Tryggingastofnun.

Tafla 8.1 Ellilífeyrisþegar sem hafa engar aðrar

tekjur en greiðslur Tryggingastofnunar.

Fjárhæðir í þúsundum króna á ári.

1991	1996
Allir ellilífeyrisþegar
Fjöldi	18.205	20.496
Meðaltekjur	837,9	972,2
Meðal greiðslur frá Tryggingastofnun	377,5	415,4
Ellilífeyrisþegar sem hafa engar aðrar
tekjur en gr. frá Tryggingastofnun
Fjöldi	713	557
Meðal heildartekjur	573,0	653,8
Meðal greiðslur frá Tryggingastofnun	573,0	653,8
Hlutfall
Fjöldi	3,9%	2,7%
Meðal heildartekjur	68,4%	67,2%
Meðal greiðslur frá Tryggingastofnun	151,8%	157,4%
Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Meðalaldur ellilífeyrisþega sem hafa engar aðrar tekjur en bætur almannatrygginga er um 2 árum hærri en meðalaldur ellilífeyrisþega almennt. Hlutfall þeirra í einstökum aldurs hópum er hins vegar mjög breytilegt, sbr. töflu 8.2. Hækkun þessa hlutfalls eftir eftir aldri má rekja til aukinna lífeyrisréttinda.

Tafla 8.2 Hlutfall ellilífeyrisþega sem fá einungis greiðslur frá

Tryggingastofnun eftir aldri.

Aldur
Ár	67–69	70–74	75–79	80–84	85–89	90 >	Samtals
1991	2,1%	3,1%	3,1%	5,6%	7,3%	15,1%	3,9%
1996	1,9%	1,8%	2,8%	3,2%	5,6%	7,4%	2,7%
Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Samkvæmt upplýsingum frá Félagsmálastofnun Reykjavíkur hefur fjöldi ellilífeyrisþega sem fengið hafa fjárhagsaðstoð staðið í stað undanfarin 10 ár eða lækkað lítillega. Vegna fjölgunar lífeyrisþega í borginni hefur hlutfallið lækkað frá 2,2% 1986–87 í um 1,7% síðustu árin. Ýmsar skýringar eru á þessu. Í fyrsta lagi voru húsaleigubætur teknar upp árið 1992 í Reykjavík. Það hafði í för með sér að úr fjárhagsaðstoð dró. Þá var reglum um fjárhags aðstoð breytt árið 1995. Tekjuviðmiðunin er það lág að einungis fáir lífeyrisþegar uppfylla þau skilyrði. Einnig þarf að hafa í huga að tekjuviðmiðunin hefur ekki breyst frá 1995, meðan tekjur lífeyrisþega hafa hækkað verulega. Ekki fengust upplýsingar frá öðrum sveitar félögum og ekki liggja fyrir samsvarandi upplýsingar fyrir OECD-löndin.

9.	Hversu stór þáttur eru greiðslur úr lífeyrissjóðakerfi eða öðrum sparnaðarformum til eldri borgara í samanburði við greiðslur úr almannatryggingakerfi og hvernig er háttað skattskyldu lífeyrisgreiðslna? Hver hefur þróunin verið síðustu tíu ár í þessu tilliti?

Lífeyrisútgjöld hafa vaxið verulega síðustu áratugina hér á landi. Frá 1981 til 1996 fjölgaði landsmönnum eldri en 67 ára um ríflega þriðjung. Lífeyrisútgjöld jukust á sama tíma um 60% á föstu verðlagi og um rúm 19% þegar tillit hefur verið tekið til fjölgunar líf eyrisþega.

Tafla 9.1 Ellilífeyrir frá almannatryggingum og lífeyrissjóðum 1981–1996.

Útgjöld, millj. króna á verðlagi hvers árs.

Brb.
1981	1986	1990	1994	1995	1996
Almannatryggingar	539	3308	8.033	10.282	10.670	10.917
Lífeyrissjóðir	195	1400	3.658	5.554	6.085	6.773
Lífeyrir alls	734	4.708	11.691	15.836	16.755	17.690
Hlutföll af VLF, %	2,90	2,92	3,21	3,64	3,71	3,65
Lífeyrir á föstu verðlagi
Vísitala, 1981=100	100,0	110,7	131,2	149,3	155,2	160,1
Lífeyrir á mann, 1981=100	100,0	101,5	110,8	116,3	118,5	119,2
Heimild: Hagstofa Íslands.

Aukning lífeyrisútgjalda á mann stafar fyrst og fremst af auknum rétti í lífeyrissjóðum. Eins og mynd 9.1. sýnir voru ellilífeyrisgreiðslur almannatrygginga á hvern 67 ára og eldri jafn háar 1981 og 1996 reiknað á föstu verðlagi. Hins vegar jukust greiðslur lífeyrissjóðanna á hvern lífeyrisþega feiknmikið eða um 72% á föstu verðlagi. Þessarar þróunar gætir einkum upp úr 1991. Árið 1981 stóð almannatryggingakerfið undir 73% af ellilífeyrisgreiðslum í heild en 1996 var hlutfallið 61,7%.

Mynd 9.1

Heimild: Hagstofa Íslands.

Ekki fengust samsvarandi upplýsingar fyrir önnur OECD-ríki.

Hin almenna stefna í skattamálum aðildarríkjanna hefur verið sú að draga úr mismunun, þannig að allar tekjur séu skattlagðar með sama hætti. Í meginatriðum er skattlagningu ellilífeyris sú í aðildarríkjum OECD að iðgjöld launafólks kemur til frádráttar tekjum til skatts. Hins vegar er lífeyririnn skattlagður sem hverjar aðrar tekjur. Á þessu eru nokkrar undantekningar. Í Bretlandi og Írlandi er persónuaafsláttur til 65 ára og eldri hærri en til annarra. Þá má einnig nefna að í Noregi eru sérstakar reglur um skattlagningu lífeyrisþega sem eru með tekjur undir ákveðnum mörkum. Ýmsar skattaívilnanir eru til boða fyrir einkalífeyrissparnað í mörgum landanna.

10.	Hvernig er félagslegri aðstoð til eldri borgara háttað og hversu háu hlutfalli af landsframleiðslu er varið til þessa?

Samkvæmt lögum um verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga frá 1990 er félagsleg þjónusta almennt á verkefnasviði sveitarfélaga. Að því er varðar þjónustu við aldraða sér staklega er nánar kveðið á um verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga í lögum um málefni aldraðra nr. 82/1989. Þar er kveðið á um að hinn félagslegi þáttur heimaþjónustu við aldraða skuli vera í höndum félagsmálastofnana viðkomandi sveitarfélaga eða aðila sem sveitarfélög semja við. Dvalarkostnaður á stofnunum fyrir aldraða, þ.e. dagvist, þjónustuhúsnæði og hjúkrunarrými, er greiddur af Tryggingastofnun ríkisins eða af fjárlögum ríkisins þegar um hjúkrunarheimili er að ræða. Þeir sem þjónustunnar njóta, þ.e. dvalargestir og íbúar á öldrunarstofnunum taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar samkvæmt nánari reglum sem um það gilda og er að finna í svari við spurningu nr. 16 í þessari skýrslu.

Félagsleg aðstoð við aldraða er í meginatriðum þrenns konar, þ.e. félagsleg þjónusta, fjárhagsaðstoð og niðurgreiðslur á almennri þjónustu til aldraðra sérstaklega.

1.	Til félagslegrar þjónustu telst m.a. félags- og tómstundastarf 13, félagsleg heimaþjónusta, þ.e. heimilishjálp og heimsendur matur, akstursþjónusta, dagvistun/ dagdvöl, leiguíbúðir, verndaðar leiguíbúðir, þjónustuíbúðir o.fl. Ef undan er skilið félags- og tómstundastarf er réttur aldraðra til þessarar þjónustu háður þeim skilyrðum að fyrir liggi einstak lingsbundið mat á þörf. Við mat á slíkri þörf er m.a. tekið mið af félags- og heilsufars aðstæðum í hverju tilviki. Það er mismunandi eftir sveitarfélögum með hvaða hætti mat á aðstæðum og þjónustuþörf er framkvæmt. Gjald fyrir þjónustuna er einnig mismunandi eftir sveitarfélögum. Bæjar- og sveitarstjórnir ákveða gjaldskrár þar um að fengnum til lögum félagsmálanefnda/ráða.

2.	Aldraðir eiga rétt á þeirri þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 með síðari breytingum þar meðtalið fjárhags aðstoð sveitarfélaga og félagslegri ráðgjöf. Um rétt til fjárhagsaðstoðar gilda í flestum tilvikum þær sömu reglur og gilda fyrir aðra íbúa sveitarfélaganna.

3.	Mörg sveitarfélög niðurgreiða að hluta eða að fullu almenna þjónustu til ellilífeyrisþega svo sem aðgangseyri að sundstöðum, strætisvagnafargjöld, afnot af bókasöfnum, garð hirða o.fl.

11.	Hver er tekjudreifing og eignadreifing eldri borgara í samanburði við aðra ald
urshópa?

Frumheimild um tekjur ellilífeyrisþega í þessari umfjöllun eru skattframtöl þeirra. Ýmis vandkvæði koma upp þegar skattframtöl eldri borgara eru skoðuð. Fyrst og fremst kemur í ljós að tekjur margra eru óeðlilega lágar og er þá litið til ýmissa þátta eins og lífeyris frá Tryggingastofnun. Einnig er óvissa um hvernig fara eigi með uppgefnar tekjur þeirra sem eru á dvalarheimilum.

Helstu ástæðurnar fyrir því hversu margir eru með það sem telja verður óeðlilegar lágar tekjur eru eftirfarandi.

•	Framteljandi hefur látist á tekjuárinu og því ná framtaldar tekjur einungis til hluta ársins. Framtöl flestra þessara framteljenda fá sérmeðferð, og eru merkt þannig. En eitthvað er um að þessa merkingu vanti og því eru lágar tekjur oft eina vísbendingin að um óeðlilegt framtal sé að ræða. Einnig er eitthvað um að ekki sé skilað inn framtali fyrir þessa fram teljendur og eru tekjur þeirra þá áætlaðar af skattstjórum.

•	Réttur ellilífeyrisþega til lífeyris frá Tryggingastofnun fellur niður ef hann dvelur lang
dvölum á sjúkrastofnun. Ef viðkomandi hefur engar eða mjög lágar tekjur á hann rétt á vasapeningum frá Tryggingastofnun. Vasapeningar voru að hámarki um 130 þúsund krónur á árinu 1996.

•	Eitthvað er um lífeyrisþega sem búsettir eru erlendis en eiga eignir hér á landi. Á framtöl þessara aðila koma einungis fram upplýsingar um eignir en tekjurnar eru taldar fram í því landi sem viðkomandi er búsettur.

Varðandi þá sem eru á dvalarheimilum er vandamálið það að þátttaka Tryggingastofnunar í dvalarkostnaðinum er talin fram með tekjum lífeyrisþegans þótt hann fái aldrei þær greiðslur sjálfur og einnig eru þær skattfrjálsar þannig að tekjur hans og enn frekar ráðstöf unartekjur eru mun hærri en þær eru í raun og veru. Skattframtöl þessara framteljenda eru sérmerkt.

Til þessa að gefa sem gleggsta mynd af kjörum ellilífeyrisþegar var ákveðið að sleppa úr úrvinnslunni þeim sem eru með áætlaða álagningu eða framtölum sem fá sérmeðferð. Einnig er þeim sem eru á dvalarheimilum sleppt og loks er þeim sleppt sem eru með tekjur undir ákveðnum viðmiðunarmörkum14 en með því detta flestir lífeyrisþegar sem dvelja á stofnunum út. Rökin fyrir því að sleppa lífeyrisþegum sem dvelja á stofnunum eru þau að tekjur þeirra endurspegli ekki lífskjör nema að litlu leyti. Er þetta í hátt við það sem gert er víða erlendis, en þar eru stofnanaheimili einatt ekki með í tekjukönnunum. Að teknu tilliti til ofangreindra atriða nær athugunin á tekjum til um 80% ellilífeyrisþega sem voru á skattskrá vegna tekna 1996 en um 87% ef miðað er við fjölda ellilífeyrisþega 1. desember 1996 samkvæmt þjóð skrá.

Þær upplýsingar um tekjur ellilífeyrisþega sem hér fara á eftir ná til einhleypra og hjóna sem bæði eru lífeyrisþegar. Ef annað er ekki tekið fram er búið að skipta tekjum hjóna jafnt á milli þeirra og litið á þau sem tvo einstaklinga. Þannig má skoða tekjur ellilífeyrisþega í heild. Til viðbótar við þær upplýsingar sem hér koma fram er að finna í viðauka C ýmsar töflur um tekjur ellilífeyrisþega.

Ekki liggur fyrir samantekt um tekjur eða tekjudreifingu ellilífeyrisþega í OECD- ríkjunum.

Heildartekjur.

Tafla 11.1 sýnir heildartekjur, með og án fjármagnstekna, ellilífeyrisþega og þeirra sem eru á aldrinum 25–66 ára, fyrir árin 1991 og 1996. Rétt er að gæta þess að skattfrjálsar fjármagnstekjur hafa verið misvel taldar fram til skatts.

Eins og sjá má í töflunni eru tekjur ellilífeyrisþega mun lægri en tekjur þeirra sem eru á aldrinum 25–66 ára. Munurinn er hins vegar minni þegar fjármagnstekjur eru meðtaldar sem stafar af því að fjármagnstekjur ellilífeyrisþega eru hærri en þeir sem yngri eru.

Hækkun tekna ellilífeyrisþega milli 1991 og 1996 nemur 16,3% á meðan tekjur þeirra sem eru á aldrinum 25–66 ára hækka um 18,2%. Helsta ástæðan fyrir því að tekjur ellilífeyris þega hafa hækkað minna er að atvinnuþátttaka þeirra hefur minnkað verulega á tímabilinu. Meiri munur er á hækkun tekna þessara tveggja hópa ef fjármagnstekjur eru meðtaldar. Hækkunin er 12,2% hjá ellilífeyrisþegum en 17,9% hjá þeim sem eru 25–66 ára. Samkvæmt þessu hafa fjármagnstekjur lækkað verulega hjá ellilífeyrisþegum en nánast staðið í stað hjá þeim sem eru 25–66 ára. Ein skýring þessa gæti verið að leita til mismunandi samsetningar sparnaðar á tímabilinu og mun fleiri framteljendur eiga hlutabréf 1996 en 1991 sem sést best á því að arðgreiðslur hækkuðu um 60% milli 1991 og 1996. En vegna eðli hlutabréfa eru þau mun líklegri fjárfestingarkostur fyrir yngra fólk en ellilífeyrisþega þannig að væntanlega hefur megnið af þessum auknu arðgreiðslum komið í hlut þeirra.

Tafla 11.1 Meðaltekjur ellilífeyrisþega og þeirra sem yngri eru.

Án fjármagnstekna	Fjármagnstekjur meðtaldar
1991	1996	%-br.	1991	1996	%-br.
Einhleypir
Ellilífeyrisþegar
Meðaltekjur	858,7	1.002,3	16,7	958,4	1.085,5	13,3
Miðtekjur	753,9	887,1	17,7	804,6	929,8	15,6
25–66 ára
Meðaltekjur	1.284,8	1.469,5	14,4	1.320,2	1.501,1	13,7
Miðtekjur	1.146,7	1.285,3	12,1	1.173,3	1.307,6	11,4
Hlutföll
Meðaltekjur	66,8%	68,2%	72,6%	72,3%
Miðtekjur	65,7%	69,0%	68,6%	71,1%
Hjón
Ellilífeyrisþegar
Meðaltekjur	1.626,9	1.882,7	15,7	1.854,6	2.066,2	11,4
Miðtekjur	1.379,5	1.572,5	14,0	1.515,1	1.659,6	9,5
25–66 ára
Meðaltekjur	2.837,6	3.400,7	19,8	2.911,5	3.481,7	19,6
Miðtekjur	2.621,2	3.134,7	19,6	2.659,9	3.172,3	19,3
Hlutföll
Meðaltekjur	57,3%	55,4%	63,7%	59,3%
Miðtekjur	52,6%	50,2%	57,0%	52,3%
Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Tafla 11.1. sýnir að meðaltekjur einhleypra lífeyrisþega eru um 70% af tekjum ein
hleypum á vinnualdri og samsvarandi 55–60% fyrir hjón. Til samanburðar má nefna að ILO samþykkt nr. 102 frá 1952 kveður á um að lífeyrir hjóna skuli hið minnsta nema 40% af tekjum vinnandi hjóna. Í reynd er lífeyrir á Vesturlöndum mun betri en samþykktin kveður á um og oft er miðað við að góður lífeyrir nemi 2/3 af fyrri launum.

Tekjudreifing.

Tekjudreifing er ójafnari í hópi lífeyrisþega sem sjá má úr töflu 11.1 í því að meiri munur er á meðal- og miðtekjum15 hjá þeim en hjá þeim yngri.

Ein aðferð til þess að skoða dreifingu tekna er að raða ellilífeyrisþegum eftir tekjum, frá þeim tekjulægsta til þess tekjuhæsta og skipta þeim síðan í tíu jafnstóra hópa. Þannig að í fyrsta hópnum eru þau 10% ellilífeyrisþega sem hafa lægstu tekjurnar og þannig koll af kolli þar til að í síðasta hópnum eru þau 10% sem hafa hæstu tekjurnar. Tafla 11.2 sýnir hversu stór hluti heildarteknanna kemur í hlut hvers hóps. Ef tekjunum væri jafnt skipt á milli allra framteljenda yrði hlutdeild allra hópa hin sama, eða 10% af tekjum.

Tafla 11.2 Heildartekjur eftir tíundum.

Hlutfallsleg skipting.

Tíund	1991	1996	Breyting
1 (tekjulægstu)	5,4%	5,6%	+0,2
2	6,3%	6,5%	+0,2
3	7,0%	7,1%	+0,1
4	7,6%	7,6%	0,0
5	8,0%	8,1%	+0,1
6	8,7%	8,7%	0,0
7	9,6%	9,4%	-0,2
8	10,9%	10,4%	-0,5
9	13,2%	12,6%	-0,6
10 (tekjuhæstu)	23,4%	24,0%	+0,6
Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Taflan sýnir að hlutur tekjuhæsta hópsins í heildartekjum árið 1996 er 24% á móti þeim 5,6% sem falla tekjulægsta hópnum í skaut. Hlutur beggja þessara hópa hefur aukist smá vægilega frá 1991. Þegar ellilífeyrisþegum er skipt í tvo jafna hópa eftir tekjum kemur í ljós að hlutur tekjulægri hópsins hefur aukist úr 34,3% í 34,9%.

Eins og sjá má á mynd 11.1 fara tekjur ellilífeyrisþega lækkandi með aldrinum. Tekjur þeirra sem eru á aldrinum 67–69 ára voru um 46% hærri en tekjur þeirra sem eru 90 ára og eldri árið 1996. Hér munar mestu um atvinnutekjurnar en þær eru 26 sinnum hærri hjá þeim yngri. Ef bornar eru saman greiðslur úr lífeyrissjóðum eftir aldri annars vegar 1991 og hins vegar 1996 má sjá greinileg merki þess að lífeyrissjóðréttindi þeirra yngri eru mun meiri en þeirra eldri. Þannig að ljóst er að aldur á stóran þátt í þeirri misjöfnu tekjudreifingu sem er hjá ellilífeyrisþegum.

Mynd 11.1

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Mynd 11.2

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Annað sem einnig hefur áhrif á tekjudreifingu ellilífeyrisþega er búseta. Mynd 11.2 sýnir heildartekjur eftir kjördæmum. Þar sést að tekjur ellilífeyrisþega í Reykjavík og á Reykjanesi eru mun hærri en í öðrum kjördæmum. Árið 1996 var munurinn um 20%. Skýringin á þessum mun virðist fyrst og fremst liggja í því að greiðslur úr lífeyrissjóðum eru mun hærri til þeirra sem búa á suðvestur horni landsins, munurinn er um 60%. Líklegasta skýringin á þessum mun er að á þessu svæði búa mun fleiri sem unnu hjá hinu opinbera.

Samsetning tekna.

Tekjur ellilífeyrisþega eru samsettar úr mörgum þáttum. Tafla 11.3 sýnir samsetningu heildartekna ellilífeyrisþega ásamt því hversu stór hluti þeirra er með viðkomandi tekjur. Í töflunni sést að bætur Tryggingastofnunar eru stærsti tekjuliður ellilífeyrisþega, um 40% af heildartekjum. Árið 1996 fengu rúm 96% ellilífeyrisþega bætur frá Tryggingastofnun og hafði þeim fækkað úr 97,7% árið 1991, væntanlega vegna aukinnar tekjutengingar. Vægi greiðslna úr lífeyrisjóðum hefur aukist verulega frá 1991 úr 24,5% í 30,5% árið 1996 og með sömu þróun má gera ráð fyrir að þær verði orðnar stærsti einstaki tekjuliður ellilífeyris þega innan tíu ára. Í töflunni sést einnig hvernig atvinnuþátttaka ellilífeyrisþega hefur minnkað.

Tafla 11.3 Samsetning tekna ellilífeyrisþega.

Meðaltekjur, þús. kr.1)	Hlutfall með

viðkomandi tekjur
1991	1996	%-br.	1991	1996
Atvinnutekjur	185,4	181,3	-2,2	35,6%	29,3%
Tekjur af eigin atvinnurekstri	38,5	42,2	9,6	10,4%	10,2%
Greiðslur frá Tryggingastofnun	377,5	415,4	10,0	97,7%	96,1%
Greiðslur úr lífeyrissjóði	231,3	323,1	39,7	86,6%	90,6%
Aðrar tekjur	5,2	10,2	97,4	5,5%	8,4%
Fjármagnstekjur	106,2	87,4	-17,7	55,9%	60,1%
Heildartekjur	944,1	1.059,6	12,2

1)	Meðaltekjur eru reiknaðar út frá heildarfjölda ellilífeyrisþega en ekki fjöldanum með viðkomandi tekjur.

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Liðurinn aðrar tekjur" hækkar mest milli 1991 og 1996. Þessi liður inniheldur m.a. atvinnuleysisbætur, húsaleigubætur og félagslega aðstoð sveitarfélaga. Því miður bjóða skattframtöl ekki upp á að sundurgreina þessar tekjur. Húsaleigubætur eiga þó væntanlega einhvern þátt í þessari hækkun en þær voru ekki til staðar árið 1991.

Mynd 11.3 sýnir samsetningu tekna ellilífeyrisþega eftir tíundum árið 1996. Þar sést að hlutur atvinnutekna í heildartekjum tekjuhæsta hópsins er mjög mikill, 48,5%, á meðan hlut ur atvinnutekna í tekjum tekjulægsta hópsins er rúm 3%. Tekjuhæsti hópurinn hefur einnig hæstu lífeyrissjóðsgreiðslurnar. Myndin sýnir einnig hvernig tekjutengingin í almannatrygg ingakerfinu virkar til tekjujöfnunar því tekjuhæsti hópurinn fær um 114 þúsund krónur frá Tryggingastofnun en meðalgreiðslurnar til allra ellilífeyrisþega eru um 415 þúsund krónur.

Samsetning tekna er einnig mjög breytileg eftir aldri. Hjá þeim yngri er hlutur atvinnu tekna og greiðslna úr lífeyrissjóðum hærri en hjá þeim eldri en bætur Tryggingastofnunar vega aftur á móti þyngra í tekjum þeirra eldri. Vægi greiðslna úr lífeyrissjóðum hefur aukist hjá öllum aldurshópum frá 1991.

Mynd 11.3

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Ráðstöfunartekjur.

Hér að ofan hefur verið fjallað um dreifingu heildartekna ellilífeyrisþega en heildar tekjurnar segja ekki nema hluta sögunnar því það sem skiptir í raun máli eru ráðstöfunar tekjurnar þar sem búið er að taka tillit til skattgreiðslna. Skattkerfið á Íslandi er stigvaxandi og því er dreifing ráðstöfunartekna mun jafnari en dreifing heildartekna.

Mynd 11.4 sýnir heildartekjur, ráðstöfunartekjur og skattbyrði eftir tíundum árið 1996, en nánar er fjallað um skattbyrði ellilífeyrisþega í svari við 8. spurningu. Myndin sýnir vel þau tekjujöfnunaráhrif sem felast í tekjuskattskerfinu. Tekjuhæsti hópurinn greiðir um 49% af heildarskatti ellilífeyrisþega en hlutdeild 40% tekjulægstu ellilífeyrisþeganna er um 4,5%.

Hlutdeild tekjuhæsta tíundarhlutans í ráðstöfunartekjum er um 20% borið saman við 24% hlutdeild í heildartekjum. Önnur aðferð til þess að skoða tekjujöfnunaráhrifin af skattkerfinu eru að bera saman tekjur tveggja neðstu tíunda á móti tveggja efstu. Munurinn er þrefaldur þegar horft er til heildartekna en 2,3 faldur á ráðstöfunartekjum.

Ráðstöfunartekjur ellilífeyrisþega voru að meðaltali 926 þúsund krónur árið 1996 og höfðu hækkað um 7,9% frá árinu 1991 þegar þær voru 858 þúsund krónur.

Skattkerfið nær að jafna að hluta þann mun sem er á tekjum milli landshluta. Árið 1996 var munurinn á ráðstöfunartekjum þeirra sem búa í Reykjavík og á Reykjanesi og þeirra sem búa á öðrum stöðum á landinu um 14% borið saman við 20% mun á heildartekjum. Ellilíf eyrisþegar í Reykjavík og á Reykjanesi greiða um 79% af skattgreiðslum ellilífeyrisþega.

Þrátt fyrir að þeir ellilífeyrisþegar sem eru á aldrinum 67 til 74 ára greiði um 66% af heildarskatti ellilífeyrisþega er mikill munur á ráðstöfunartekjum eftir aldri þó að hann sé ekki eins mikill og á heildartekjum.

Mynd 11.4

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Eignir og skuldir.

Margvíslegar upplýsingar um eignir og skuldir einstaklinga má vinna upp úr skattfram tölum. Rétt er að minna á að ýmsar innstæður og fjármálakröfur einstaklinga eru ekki eignar skattskyldar og þó þessar eignir séu framtalsskyldar þá er víða misbrestur á framtalningu þeirra. Einnig er rétt að benda á að hlutabréf eru færð til eignar á nafnvirði og bifreiðir á afskrifuðu kaupverði. Almennt má því segja að virðing eigna sé verulegri óvissu háð.

Tafla 11.4 sýnir eignarskattsstofn, fasteignir og skuldir ellilífeyrisþega og þeirra sem eru á aldrinum 25–66 ára, árin 1991 og 1996. Meðalfjárhæðir í töflunni eru reiknaðar út frá fjölda sem er með hvern lið en ekki heildarfjölda framteljenda.

Taflan sýnir að verulegar breytingar hafa átt sér stað á þessu tímabili á eignum og skuldum. Árið 1991 áttu um 83% ellilífeyrisþega fasteign en árið 1996 var þetta hlutfall um 87% og hafði meðalverðmæti fasteigna þeirra hækkaði um tæp 17%. Á sama tímabili hækk aði hlutfall þeirra sem töldu fram skuldir úr 26% í 36% og skuldirnar hækkuðu að meðaltali um 26%.

Þó að ellilífeyrisþegum sem telja fram skuldir hafi fjölgað verulega og meðalskuldir þeirra hafi einnig hækkað þarf það þó ekki ekki að þýða að þeir hafi verið að auka skuldsetn ingu sína á undanförnum árum. Ef skoðaðar eru eignir og skuldir ellilífeyrisþega eftir aldri bendir margt til þess að þeir sem nú eru að komast á ellilífeyrisaldur eigi meiri eignir og skuldi einnig meira en þeir sem komnir voru á eftirlaun árið 1991.

Tafla 11.4 Eignir og skuldir ellilífeyrisþega og þeirra sem yngri eru

Meðalfjárhæð, þús. kr.	Fjöldi
1991	1996	%-br.	1991	1996	%-br.
Einhleypir
Ellilífeyrisþegar
Fjöldi framteljenda	9.833	10.380	5,6
Eignarskattsstofn	4.467,3	5.135,1	14,9	7.947	8.587	8,1
Fasteignir	4.314,4	5.029,7	16,6	7.290	8.093	11,0
Skuldir	1.380,1	1.800,3	30,5	2.130	3.189	49,7
25–66 ára
Fjöldi framteljenda	26.565	28.324	6,6
Eignarskattsstofn	3.240,9	3.320,9	2,5	16.896	16.185	-4,2
Fasteignir	4.247,3	4.716,1	11,0	13.991	14.615	4,5
Skuldir	2.065,7	2.686,5	30,0	15.437	17.837	15,5
Hlutföll
Eignarskattsstofn	137,8%	154,6%
Fasteignir	101,6%	106,6%
Skuldir	66,8%	67,0%
Hjón
Ellilífeyrisþegar
Fjöldi framteljenda	4.186	5.058	20,8
Eignarskattsstofn	7.526,7	9.015,7	19,8	4.052	4.924	21,5
Fasteignir	6.321,7	7.506,2	18,7	3.947	4.835	22,5
Skuldir	1.597,2	1.942,2	21,6	1.323	2.059	55,6
25–66 ára
Fjöldi framteljenda	41.031	42.947	4,7
Eignarskattsstofn	7.373,2	7.431,9	0,8	35.586	34.442	-3,2
Fasteignir	7.532,8	8.254,8	9,6	38.210	39.693	3,9
Skuldir	3.433,9	4.977,8	45,0	35.027	38.985	11,3
Hlutföll
Eignarskattsstofn	102,1%	121,3%
Fasteignir	83,9%	90,9%
Skuldir	46,5%	39,0%
Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Taflan sýnir að verulegar breytingar hafa átt sér stað á þessu tímabili á eignum og skuldum. Árið 1991 áttu um 83% ellilífeyrisþega fasteign en árið 1996 var þetta hlutfall um 87% og hafði meðalverðmæti fasteigna þeirra hækkaði um tæp 17%. Á sama tímabili hækk aði hlutfall þeirra sem töldu fram skuldir úr 26% í 36% og skuldirnar hækkuðu að meðaltali um 26%.

Þó að ellilífeyrisþegum sem telja fram skuldir hafi fjölgað verulega og meðalskuldir þeirra hafi einnig hækkað þarf það þó ekki ekki að þýða að þeir hafi verið að auka skuldsetn ingu sína á undanförnum árum. Ef skoðaðar eru eignir og skuldir ellilífeyrisþega eftir aldri bendir margt til þess að þeir sem nú eru að komast á ellilífeyrisaldur eigi meiri eignir og skuldi einnig meira en þeir sem komnir voru á eftirlaun árið 1991.

Þrátt fyrir þá aukningu sem orðið hefur á skuldum ellilífeyrisþega hefur hlutfall þeirra sem eru með jákvæðan eignarskattsstofn hækkað lítillega á tímabilinu. Árið 1996 eru um 90% ellilífeyrisþega með skattskyldar eignir umfram skuldir og þegar tekið er tillit til að um 4% telja ekki fram neinar eignir eða skuldir er ljóst að bróðurparturinn af ellilífeyrisþegum eiga eignir umfram skuldir.

Ef bornar eru saman eignir og skuldir ellilífeyrisþega og þeirra sem eru á aldrinum 25–66 ára kemur í ljós að eignarskattsstofn ellilífeyrisþega er mun hærri en hjá þeim yngri og hefur munurinn aukist verulega á síðustu fimm árum. Helsta ástæðan fyrir þessu er að skuldir þeirra sem eru á aldrinum 25–66 ára hafa hækkað mun meira en skuldir ellilífeyrisþega. Á sama tíma og hlutfall ellilífeyrisþega sem eru með jákvæðan eignarskattsstofn hefur fjölgað hefur hlutfallið lækkað hjá þeim yngri.

Mynd 11.5 sýnir hin sterku tengsl milli aldurs og eigna.

Mynd 11.5

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Ef litið er á eignir og skuldir ellilífeyrisþega eftir aldri kemur í ljós að árið 1996 áttu um 91% þeirra yngstu fasteign en hjá þeim sem eru 90 ára og eldri var þetta hlutfall um 62%. Hlutfall þeirra sem áttu fasteign hefur hækkað frá 1991 í öllum aldurshópum en þó mest hjá þeim eldri, t.d. var hlutfallið 54,4% hjá þeim sem voru 90 ára og eldri 1991. Verðmæti fasteigna lækkar einnig með aldrinum.

Hlutfall ellilífeyrisþega sem telja fram skuldir lækkar einnig með aldrinum. Árið 1996 töldu um 51% þeirra sem voru á aldrinum 67–69 ára fram skuldir en einungis 8% þeirra sem voru 90 ára eða eldri.

12.	Hvernig er háttað vistun eldri borgara í samanburði við aðra aldurshópa?

Samkvæmt 19. gr. laga um málefni aldraðra nr. 82/1989 má enginn vistast til langdvalar á stofnun fyrir aldraða skv. 18. gr. laganna nema að undangengnu mati á vistunarþörf. Í 18. gr. laganna er fjallað um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, þ.e. þjónustuhúsnæði (dvalarheim ili) og hjúkrunarrými. Lögin mæla fyrir um að mat á vistunarþörf skuli vera í höndum þjón ustuhóps aldraðra eða öldrunarnefndar þar sem þær sinna hlutverki þjónustuhóps aldraðra.

Í reglugerð um vistunarmat aldraðra nr. 46/1990 með síðari breytingum, sem sett var með stoð í 19. gr. laganna um málefni aldraðra er nánar kveðið á um framkvæmd vistunarmatsins. Þar er vistunarþörf flokkuð í þrjú stig, þ.e. þörf, brýn þörf og mjög brýn þörf fyrir annars vegar þjónustuhúsnæði (dvalarheimili) og hins vegar hjúkrunarrými. Það heyrir nánast til undantekninga að aldraður einstaklingur sem ekki er metinn vera í brýnni eða mjög brýnni þörf sé vistaður, enda segir í reglugerðinni að þeir gangi fyrir sem lengst hafa beðið með mjög brýna eða brýna þörf samkvæmt vistunarmati. Hafi vistun til langdvalar á stofnun ekki átti sér stað innan 18 mánaða frá því að vistunarmat var framkvæmt skal fara fram endurmat, annars telst vistunarmat ógilt.

Stjórnir stofnana eða starfshópar í umboði þeirra fara með ákvörðun um vistun á grund velli vistunarmats.

Samkvæmt yfirliti frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu árið 1997 eru um það bil 17 stofnanarými á hverja 100 íbúa sem náð hafa 70 ára aldri á Íslandi. Eru það umtalsvert fleiri rými en þekkt er á Norðurlöndum og meðal annarra Evrópuþjóða. Stofnanarými á hverja 100 íbúa 70 ára og eldri í Reykjavík eru 10,6 eða talsvert undir landsmeðaltali, eins og sjá má í töflu 12.1.

Fjöldi stofnanarýma fyrir aldraðra á hverja 100 íbúa sem náð hafa 70 ára aldri skiptist þannig eftir landshlutum:

Tafla 12.1 Stofnanarými eftir landshlutum 1997.

Þjónustu-

húsnæði	Hjúkrunar-

rými

Samtals
Reykjavík	3,4	7,1	10,6
Reykjanes	3,5	9,9	13,4
Vesturland	11,1	11,0	22,2
Vestfirðir	2,2	11,5	13,7
Norðurland vestra	3,1	14,0	17,1
Norðurland eystra	9,9	9,1	19,1
Austurland	5,2	10,7	16,0
Suðurland	11,8	12,6	24,5
Meðaltal	6,3	10,8	17,1

Þótt þessi rými séu skráð sem stofnanarými fyrir aldraða er ekki þar með sagt að allir þeir sem þar dvelja nú hafi náð ellilífeyrisaldri, en samkvæmt því sem næst var komist í janúar 1998 voru um 2.773 aldraðir, þ.e. einstaklingar sem náð hafa 67 ára aldri skráðir vistaðir til langdvalar á stofnun eða um 10% ellilífeyrisþega á landinu miðað við 1. desember sl. Er þetta langtum hærra hlutfall en gerist meðal nágrannaþjóða í Evrópu þar sem sambærilegt hlutfall er um 5–6%. Holland er eina landið í Evrópu með svipað hlutfall aldraðra á stofnun og hér er að finna. Það á sér sögulega skýringu í landrýmis- og húsnæðisskorti þar í landi eftir seinna stríð.

Vistunarskrá samkvæmt fyrrgreindri reglugerð um vistunarmat aldraðra gefur til kynna hve margir aldraðir bíða vistunar og hvernig þörf þeirra er flokkuð. Í janúar sl. var eftirtalinn fjöldi á vistunarskrá í þörf fyrir stofnanavistun, eftir flokkun og landshlutum:

Tafla 12.2 Biðlistar eftir stofnanavist í janúar 1998.

Þörf	Brýn

þörf	Mjög brýn

þörf

Alls
Reykjavík	61	90	262	413
Reykjanes	26	23	73	122
Vesturland	8	9	5	22
Vestfirðir	2	1	2	5
Norðurland vestra	7	2	4	13
Norðurland eystra	27	18	16	61
Austurland	9	2	2	13
Suðurland	12	7	9	28
Samtals	152	152	373	677

13.	Hver er þáttur hins opinbera í greiðslum fyrir vistun eldri borgara á heilbrigðis
stofnunum og hversu hárri fjárhæð heldur einstaklingurinn eftir af eigin lífeyri?

Sjá svar við spurningu 16.

14.	Hver er opinber aðstoð við aldraða sjúklinga í heimahúsum, svo sem félagsleg að
stoð og heimahjúkrun?

Þjónusta við aldraða sjúklinga sem búa í heimahúsum er á vegum sveitarfélaganna, (þ.e. hinn félagslegi þáttur og um hann er getið í svari við spurningu nr. 10 hér að framan), á vegum heilsugæslustöðva sem eru á verkefnasviði ríkisins, (þ.e. heimilislækningar) og heimahjúkrun og enn fremur á vegum safnaða kirkjunnar og frjálsra félagssamtaka, (svo sem heimsóknarþjónusta Rauða Krossins og heimahlynning Krabbameinsfélags Íslands). Heima hjúkrun í Reykjavík veitir þjónustu allan sólarhringinn. Þá er einnig að finna í Reykjavík sjálfstætt starfandi hjúkrunarfræðinga sem gert hafa samning um þjónustu sína fyrir fólk í heimahúsum við Tryggingastofnun ríkisins. Heimahjúkrun heilsugæslustöðvanna virðist þó almennt vega þyngra sem þjónusta við aldraða í heimahúsum á landsbyggðinni en félagsleg heimaþjónusta (heimilishjálp) þrátt fyrir að ekki sé þar um sólarhringsþjónustu að ræða. Sveitarfélögin bera lögum samkvæmt kostnaðinn af félagslegri heimaþjónustu. Þessi tegund þjónustu er lítt þróuð á landsbyggðinni nema þá helst í stærstu sveitarfélögunum. Þáttur heimahjúkrunar heilsugæslustöðvanna er því stærri eins og fyrr segir svo og stofnanaþjón usta, en víða um land má greina offramboð á stofnanarýmum.

Sjúkrahús og öldrunarstofnanir hafa boðið öldruðum sjúkum upp á skammtímadvöl (hvíldarinnlögn) og endurhæfingu. Á öldrunarlækningadeildum sjúkrahúsanna í Reykjavík og á Akureyri geta aldraðir í heimahúsum fengið sérhæfða þjónustu svo sem rannsóknir, greiningu, meðferð og endurhæfingu.

Þjónusta hins opinbera við aldraða sjúklinga í heimahúsum er í flestum tilvikum háð þeim skilyrðum að fyrir liggi staðfest þörf á þjónustu samkvæmt mati fagfólks á viðkomandi sviði sbr. svar við spurningu nr. 10.

Í sumum sveitarfélögum stendur öldruðum sem búa heima til boða aðstoð við garðhirðu, snjómokstur, gluggaþvott o.þ.h.

15.	Í hverju felast valkostir aldraðra í öldrunarþjónustu og hver ber ábyrgð á þeim, hvernig eru þeir kynntir og hver ber ábyrgð á slíkri kynningu?

Í 1. gr. laga um málefni aldraðra segir m.a.

Markmið þessara laga er að aldraðir eigi völ á þeirri heilbrigðis- og félagslegu þjónustu sem þeir þurfa á að halda og að hún sé veitt á því þjónustustigi sem er eðlilegast og hagkvæmast miðað við þörf og ástand hins aldraða.

Hér er skýrt kveðið á um að markmiðið sé að veita viðeigandi þjónustu miðað við þörf og ástand hins aldraða. Þannig takmarkast valmöguleikar aldraðra í öldrunarþjónustu í fyrsta lagi af því að til staðar sé staðfest þörf fyrir þjónustu samkvæmt einstaklingsbundnu mati og í öðru lagi af framboði og eftirspurn mismunandi úrræða í þessum málaflokki. Þegar fyrir liggur staðfest þjónustuþörf (t.d. vistunarþörf) felast valkostir aldraðra oftar en ekki í því að ákveða á hvaða biðlista eftir stofnanarými þeir vilja bíða. Á landsbyggðinni og reyndar í ýmsum nágrannabæjum Reykjavíkur er ekki um margar stofnanir í heimabyggð að ræða og valið því takmarkað en þar er biðin oftast ekki löng. Í Reykjavík er hins vegar um fleiri stofnanir að ræða en biðlistar langir og biðin löng (að meðaltali um 10 mánuðir á árinu 1997). Víða er stofnanaþjónusta reyndar eina leiðin þar sem heimaþjónusta hefur ekki verið byggð upp og þróuð í heimabyggð.

Möguleikar aldraðra til að velja eru til staðar í félags- og tómstundastarfi þar sem hinir ýmsu þættir starfsins eru ekki miðaðir við staðfest mat á þjónustuþörf heldur einungis við það að viðkomandi hafi náð ellilífeyrisaldri. Sama gildir um valmöguleika aldraðra í hús næðismálum að því er varðar söluíbúðir aldraðra, en þær eru seldar á almennum markaði oft í samvinnu við ýmis félagasamtök aldraðra og miðast sala þeirra fyrst og fremst við tiltekið aldursmark og greiðslugetu.

Kynning á valkostum aldraðra hefur að mestu verið í höndum sveitarfélaganna í formi félagslegrar ráðgjafar og útgáfu á upplýsingabæklingum um hin ýmsu þjónustuúrræði. Þá annast þjónustuhópar aldraðra, í Reykjavík matshópur aldraðra, umtalsverða ráðgjöf og upp lýsingar samhliða mati á þjónustuþörf. Í 40. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er kveðið á um skyldur sveitarfélaga að því er varðar að fyrir hendi skuli vera félagsleg þjón usta eftir þörfum. Þar segir enn fremur m.a. skal lögð sérstök áhersla á fræðslu og nám skeiðahald um réttindi aldraðra og aðlögun að breyttum aðstæðum sem fylgja því að hætta þátttöku á vinnumarkaði". Til þessa hefur að öðru leyti ekki verið kveðið sérstaklega á um upplýsingaskyldu um valkosti í öldrunarþjónustu eða hver beri frekari ábyrgð í þessum efnum en það sem hér kemur fram.

Í nýju frumvarpi um breytingar á lögum um málefni aldraðra er hins vegar í 2. gr. 3. tölul. skýrar kveðið á um kynningu á stöðu og valkostum aldraðra til að lifa sínu lífi utan eða innan stofnana. Ekki er nánar tiltekið hver bera skuli ábyrgð á slíkri kynningu.

Hvað varðar kynningu og upplýsingar um söluíbúðir fyrir aldraðra þá eru þar miklir hags munir í húfi. Kynning á söluíbúðum aldraðra er fremur sölumennska en ráðgjöf og óhlutdræg upplýsingastarfsemi.

16.	Hvernig er fjármögnun á rekstri öldrunarstofnana og greiðsluþátttaka aldraðra íbúa þeirra?

OECD-ríkin hafa mætt aukinni eftirspurn eftir öldrunarþjónustu með mismunandi hætti, þar sem velferðarkerfi þeirra eru ólík og hugmyndafræðin þar að baki einnig. Þessi ólíka nálgun gerir það erfiðara er að draga upp einfalda mynd af fjármögnuninni í þessum löndum. Þar að auki á sér stað mikil gerjun meðal sumra þeirra varðandi þessi mál. Hér skal þó gerð tilraun til að draga upp mynd af fjármögnuninni.

Sjúkratryggingar.

Þáttur sjúkratrygginga í greiðslu á þjónustu á öldrunarstofnunum er með ólíkum hætti hjá þeim þjóðum sem nota slíkt fjármögnunarform. Í Bandaríkjunum og Ástralíu er greiðsluþátt taka slíkra trygginga til dæmis engin. Á hinn bóginn er hún veruleg í löndum eins og Kanada, Frakkland og Japan. Í Kanada greiða sjúkratryggingarnar til dæmis allan kostnað að undan skyldum kostnaði við mat og húsnæði sem hinn aldraði greiðir. Svipaða sögu er að segja um Frakkland. Í Japan er greiðsluþátttaka hins aldraða þó heldur meiri og háð tekjum hans. Á síðustu árum hafa fleiri lönd verið að teygja sjúkratryggingarnar inn á þetta svið og má þar nefna Þýskaland, Belgía og Lúxembúrg. Sömuleiðis hafa Japanir verið að huga að víðtækara hlutverki sjúkratrygginga.

Skattar.

Annar hópur OECD-ríkja hefur fjármagnað þjónustu öldrunarstofnana með sköttum, en þó með greiðsluþátttöku aldraðra sem hafa þurft að greiða hluta af ellilífeyri sínum fyrir þjónustuna. Til þessa hóps teljast Norðurlöndin, Spánn, Bretland, Ítalía og Nýja-Sjáland. Sammerkt með OECD-ríkjunum er þó að flest þeirra hafa talið rétt að hinn aldraði taki þátt í greiðslu fyrir þá þjónustu sem hann nýtur á öldrunarstofnun, þótt slík greiðsluþátttaka sé mismikil og greiðsluformið ólíkt. Hér á eftir fylgja dæmi um greiðsluform í nokkrum OECD- ríkjum.

Bandaríkin:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Aldraðir greiða úr eigin vasa eða einkatryggingar þeirra.

Opinber fjármögnun:

Hið opinbera greiðir annan kostnað með ýmsum hætti séu rétt skilyrði fyrir hendi svo sem of lágar tekjur.

Bretland:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Aldraðir greiða allt að 80% af ellilífeyri sínum fyrir þessa þjónustu.

Opinber fjármögnun:

Hið opinbera greiðir annan kostnað.

Danmörk:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Ellilífeyrisgreiðslur renna upp í þessa þjónustu en lífeyrisþeginn heldur eftir vasapeningum. Sömuleiðis greiðast 60% af viðbótartekjum þar til kostnaðurinn hefur verið greiddur að fullu.

Síðari tíma breytingar eru í þátt átt að lífeyrisþeginn greiðir allt að 15% af ellilífeyristekjum sínum í leigu fyrir húsnæði en greiðir síðan sérstaklega fyrir þá þjónustu sem hann vill njóta.

Opinber fjármögnun:

Fjármögnun á rekstur öldrunarstofnana kemur að mestu frá hinu opinbera í gegnum almennar skatttekjur.

Frakkland:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Aldraðir greiða fyrir mat og húsnæði ef tekjur þeirra eru ekki undir því lágmarki að til komi félagsleg aðstoð. Verðið getur verið mismunandi eftir gæðum þjónustunnar.

Sjúkratryggingar, félagsleg aðstoð eða önnur opinber fjármögnun:

Fjármögnun á rekstrarkostnaði öldrunarstofnana kemur að mestu frá hinu opinbera í gegnum sjúkratryggingar og almennar skatttekjur.

Japan:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Greiðsluþátttaka aldraðra er háð tekjum þeirra upp að ákveðnu marki. Eigi aldraður í erfiðleikum með greiðslu koma aðstandendur til aðstoðar. Hægt er að tryggja sig með einkatryggingum fyrir þessum kostnaði.

Sjúkratryggingar og opinber fjármögnun:

Á móti greiðsluþátttöku aldraðra kemur verulegt fé frá opinberum aðilum.

Kanada:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Mánaðarlegar greiðslur fyrir mat og húsnæði. Sömuleiðis er greitt fyrir viðbótaraðstöðu (ef boðið er upp á slíkt, svo sem viðbótarherbergi), síma, þvott, sjónvarp og svo framvegis.

Sjúkratryggingar og opinber fjármögnun:

Fjármögnun á rekstur öldrunarstofnana kemur að mestu frá hinu opinbera.

Einkaaðilar:

Sjálfboðavinna er snar þáttur í þjónustu við aldraða. Sömuleiðis hafa margs konar fjárframlög frá samtökum og einstaklingum mikla þýðingu fyrir uppbyggingu og rekstur þessarar þjónustu.

Spánn:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Aldraðir greiða sem svarar til um 75% af ellilífeyri sínum til öldrunar heimila.

Opinber fjármögnun:

Í kringum fjórir fimmtu hlutar af kostnaði við öldrunarþjónustu kemur frá opinberum aðilum.

Svíþjóð:	Greiðsluþátttaka aldraðra:

Aldraðir greiða ákveðna fjárhæð á dag þó að hámarki 70% af ellilíf eyrinum.

Opinber fjármögnun:

Megnið af fjármögnunin kemur frá opinberum aðilum.

17.	Hver er þátttaka sjúkratrygginga í lyfja- og lækniskostnaði og sjúkraþjálfun elli
lífeyrisþega og hver er hlutur ellilífeyrisþegans?

Læknishjálp

Í eftirfarandi töflu er yfirlit yfir helstu þætti gjaldskrár fyrir læknishjálp.

Tafla 17.1 Greiðslur fyrir læknishjálp á Íslandi.

Gjaldflokkur	Fjárhæð
Koma til heimilislæknis/	Fullt gjald	700 kr.
heilsugæslustöð á dagvinnutíma	Með afsláttarskírteini	300 kr.
Lægra gjald	300 kr.
Með afsláttarskírteini	100 kr
Koma til sérfræðings,	Fullt gjald	1.400 kr.+ 40% umframkostnaðar.
á göngu- eða slysadeild	Með afsláttarskírteini	500 kr.+13,33% umframkostnaðar.
Lægra gjald	500 kr.+13,33% umframkostnaðar.
Með afsláttarskírteini	1/9 af fullu almennu gjaldi. Lágmark 300 kr.

Lægra gjald greiða lífeyrisþegar 70 ára og eldri, svo og ellilífeyrisþegar sem nutu örorku lífeyris fram til 67 ára aldurs. Einnig eiga elli- og sjómannalífeyrisþegar sem njóta óskerts ellilífeyris rétt á að greiða lægra gjaldið. Afsláttarskírteini fá þeir sem greitt hafa 12.000 kr. fyrir læknis- og heilsugæsluþjónustu á árinu. Elli- og örorkulífeyrisþegar sem greitt hafa lægra gjald eiga rétt á afsláttarskírteini er þeir hafa greitt 3.000 kr. fyrir læknis- og heilsu gæsluþjónustu á árinu.

Margir elli- og örorkulífeyrisþegar fá uppbót á lífeyri vegna lyfjakostnaðar sem nemur allt að 120% af grunnlífeyri.

Tannlæknar

Lífeyrisþegi sem nýtur óskertrar tekjutryggingar fær 75% af kostnaði vegna tannviðgerða og gervitanna endurgreidd, en 50% njóti hann skertrar tekjutryggingar. Lífeyrisþegar sem dveljast á sjúkrastofnunum og í þjónustuhúsnæði aldraðra fá fulla endurgreiðslu vegna tann viðgerða og gervitanna ef þeir fá vasapeninga en 75% endurgreitt annars.

18.	Hvaða aðstoð veita sveitarfélög eldri borgurum, t.d. í formi lækkunar gjalda?

Flest sveitarfélög veita eldri borgurum lækkun á fasteignasköttum. Reglur eru mismunandi milli sveitarfélaga, en í flestum tilvikum mun afslátturinn vera tengdur við tekjur. Undan tekning er m.a. Akureyrarbær sem veitir öllum 70 ára og eldri fastan afslátt.

19.	Hvernig er háttað aðstoð við eldri borgara til að fara úr launuðu starfi á eftir
laun?

Vinnumarkaðurinn hefur verið eldri launþegum (55 ára og eldri) afar erfiður í OECD- löndunum á undanförnum áratugi eða svo. Atvinnuleysi í þeirra hópi hefur verið mikið og atvinnuþátttaka þeirra hefur farið hraðlækkandi, eins og fram kemur hér að framan. Víða er svo komið að launþegar sem eru eldri en 45 ára njóta síður endurmenntunar og starfsþjálf unar en þeir sem yngri eru. Vinnuveitendur og opinberir aðilar hafa af þeim sökum lagt nokkra áherslu á flýtt starfslok með ýmsum hætti. Hlutastörf eru ekki algeng í mörgum OECD-löndum og því hefur val eldri launþega alltof oft verið annað hvort full vinna eða að hætta launuðu starfi.

Árið 1976 voru sett lög í Svíþjóð um sveigjanleg starfslok sem orðið hefur fyrirmynd ann arra landa. Hlutverk þess er að bjóða launþegum sem orðnir eru 60 ára að minnka við sig vinnu þannig að þeir vinna að lágmarki 17 tíma á viku en að hámarki 5 tímum minna en þeir gerðu áður. Svipaða tilhögun er að finna í Danmörku, Finnlandi, Frakklandi, Ítalíu, Austur ríki og Spáni. Einstök fyrirtæki í aðildarlöndunum hafa mótað stefnu í þessum máli og má nefna að um 7% breskra fyrirtækja bjóða eldri launþegum upp á hlutalífeyri og hlutastörf.

20.	Hvaða rétt eiga þeir sem minnka við sig vinnu eða hætta vinnu til að annast maka sinni?

Sjá spurningu 21.

21.	Hvaða rétt eiga aðrir ættingjar (börn) sem minnka við sig vinnu eða hætta vinnu til að annast aldraða ættingja?

Í aldanna rás hafa fjölskyldur annast aldraða meðlimi sína. Breytingar á samfélagi iðn ríkjanna hafa dregið mjög úr þeirri félagslegu aðstoð sem fjölskyldur veita. Hlutfall aldraðra sem búa með börnum hefur farið hratt lækkandi íOECD-ríkjunum. Sem dæmi má nefna að árið 1962 bjuggu 20% aldraðra Dana með börnum sínum en árið 1988 var hlutfallið 4%, í Bandaríkjunum lækkar þetta hlutfall úr 28% árið 1962 í 15% árið 1987. Árið 1987 bjuggu 23% aldraðra Íslendinga með börnum sínum. Hins vegar hefur hlutfall aldraðra sem búa einir farið vaxandi. Árið 1992 bjuggu 53% aldraðra Dana einir og tæpur þriðjungur aldraðra Bandaríkjamanna.

Aðstoð hins opinbera er með ýmsu móti í aðildarríkjum. Mörg þeirra bjóða upp á umönn unarbætur í gegnum almannatryggingar. Í því sambandi má nefna Invalid Care Allowance" í Bretlandi sem býður greiðslur til þeirra sem vinna a.m.k. 35 klukkustundir á viku við um önnun aldraðra ættingja. Í Ástralíu eru almennar umönnunarbætur sem einnig geta átt við aldraða sem þurfa mikla umönnun. Vandinn við þetta fyrirkomulag er að bætur eru mjög lágar og koma engan veginn í stað launaðrar vinnu. Bæturnar taka ekkert tillit til fórnar kostnaðar samfélagsins sem er vistun á stofnunum sem er miklu dýrari kostur fyrir hið opin bera.

Í Bandaríkjunum er veittur skattaafsláttur vegna útgjalda sem til er stofnað vegna um önnunar. Í Japan er heimild til að veita sérstakan persónuafslátt vegna umönnunar aldraðra í heimahúsi og fer fjárhæð eftir því hversu mikla umönnun viðkomandi þarfnast. Umönnunar bætur á Íslandi standa hins vegar aðeins til boða vegna umönnunar barna.

22.	Hvernig er háttað ákvörðunum um hækkun greiðslna úr almannatryggingakerf
inu?

Eins og áður er vikið að er mikill munur á lífeyristryggingum milli ríkja OECD. Með hvaða hætti lífeyrisbótum er breytt fer að nokkru leyti eftir tegund tryggingakerfis. Hin alm enna regla er að þar sem um er að ræða félagslega tryggingu er launaviðmiðun notuð, en í þeim löndum þar sem um grunntryggingu er verðlagsviðmiðun. Þetta hefur þó riðlast. Í flestum ríkjum OECD háttar svo til að iðgjöld standa ekki undir félagslegu tryggingunni og hefur þurft að draga úr lífeyri. Flest aðildarríki OECD breyta lífeyri eftir verðlagi og er það í flestum tilvikum gert árlega. Athuganir OECD sýna að hallinn á lífeyriskerfi aðildarríkj anna myndi aukast mjög ef teknar yrðu upp viðmiðanir við laun.16

Tafla 22.1 Viðmiðun við breytingar á lífeyri.

Hversu oft breytt	Annað
Laun
Austurríki	Árlega
Belgía
Danmörk	Árlega
Finnland	Á við opinberu lífeyrissjóðina.
Holland	Tvisvar á ári.	Miðað er við lægstu laun
Ísland	Árlega eða oftar.	Á við almannatryggingar
Noregur	Árlega eða oftar.	Breytt eftir almennum tekjum
Þýskaland	Árlega	Miðað við þróun launa eftir skatta
Verðlag
Ástralía	Tvisvar á ári.
Bandaríkin	Árlega
Bretland	Árlega
Finnland	Árlega	Almennur lífeyrir
Frakkland	Tvisvar á ári.
Ísland	Mánaðarlega	Á við lífeyrissjóði
Japan	Árlega
Kanada	Ársfjórðungslega fyrir almenna lífeyrinn, árlega fyrir Earnings- related.
Portúgal	Árlega
Svíþjóð	Árlega
Blandað
Lúxemborg	Verðviðmiðun er sjálfvirk en af og
til er lífeyri breytt í hátt við laun.
Spánn	Af og til	Breyting tekur tillit til launa, verðlags og annarra hagstærða.
Sviss	Breytt annað hvert ár	Breyting tekur tillit til launa og verðlags

23.	Hver eru áhrif eldri borgara eða samtaka þeirra á ákvarðanir eða stefnumótun opinberra aðila?

Samráð mun vera til staðar á Norðurlöndunum og hafa fengist upplýsingar um fyrirkomu
lagið í Svíþjóð í þessum efnum, en ekki er vitað hvort formlegt samráð er við samtök eldri borgara í öðrum OECD-löndum.

Svíþjóð

Árið 1996 voru áhrif samtaka eldri borgara (Pensionärarnas riksorganisation) á lífeyris mál aukin til muna. Stofnað var til samráðsnefndar sem funda skal a.m.k. fjórum sinnum á ári hverju, þar af er einn fundur haldinn með forsætisráðherra. Til samráðsnefndar skal vísa lagafrumvörpum og reglugerðum og sérstaklega fjárlagafrumvörpum. Á vettvangi sveitar félaga fer einnig fram samráð og eru þar starfandi samráðsnefndir.

Ísland

Ekki er um að ræða formlegt samráð við samtök eldri borgara á Íslandi. ASÍ hefur haft mótandi áhrif á marga þætti lífeyrismála og má þar sérstaklega nefna lífeyrissjóðina. Þá má einnig nefna að í kjarasamningum árið 1977 lagði ASÍ fram kröfu um að bæta kjör þeirra lífeyrisþega sem verst þóttu standa og var það gert með því að taka upp heimilisuppbætur. Í kjarasamningum hefur launþegahreyfingin einatt lagt áherslu á að hækkun bóta almanna trygginga verði í hátt við almennar launahækkanir.

Viðauki A

Yfirlit yfir helstu þætti lífeyriskerfa OECD-ríkjanna

Hlutfall af	Uppbót
Land	Kerfi	Aldur	Skilyrði	Fullur lífeyrir	meðaltekjum	Eigið framlag	Framlag ríkis	á lífeyri
Austurríki	Grunntrygging	65 (M)

61 (K)	Tekjutengt	38.892 kr. fyrir einstakling á mánuði, 55.490 kr. fyrir hjón, 4.142 kr. fyrir hvert barn	30,50%	Ekkert	Allur kostnaður
Tekjugrundvölluð réttindi	65 (M)

61 (K)	Tekur til launþega sem greitt hafa 180 mánaða framlag eða verið tryggðir 180 mánuði á sl. 30 árum	1,83% af meðaltali 15 bestu ára af fyrstu 30 árum sem launþegi er tryggður, 1,675% af meðaltali hvers árs frá 31-45.	Að hámarki 80% af meðaltekjum.	Launamaður: 10,25% Vinnuveitandi: 12,55%	Allur halli
Ástralía	Grunntrygging	65 (M)

61 (K)	10 ára samfelld búseta	38.808 kr. á mánuði fyrir einstakling, 64.744 kr. fyrir hjón	27,40%	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi
Bandaríkin	Grunntrygging	65	Tekjutengt	32.679 kr. á mánuði,

49.018 kr. fyrir hjón.	21,90%	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega og sjálfstæðra, framlag í

40 ársfjórðunga.	Reiknað út frá meðaltekjum.	Hámark 92.197 kr. á mánuði.	Launamaður: 6,2%

Sjálfstæðir: 12,4% Vinnuveitendur: 6,2%	Sérstakar ellilífeyrisbætur fyrir þá sem náðu 72 ára aldri fyrir 1968
Belgía	Grunntrygging	65 (M)

61 (K)	Tekjutengt	37.920 kr. á mánuði fyrir einstakling, 50.560 kr.

fyrir hjón	28,70%	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	65 (M)

61 (K)	Tekur til launþega, 45 ára trygging fyrir karla og 41 fyrir konur	Byggist á launum lífeyrisþega á vinnumarkaði og hversu lengi hann var virkur.	Hámark 60% (75% fyrir hjón) af meðalævitekjum.	Launamaður: 7,5% Vinnuveitandi: 8,86%	Árlegt framlag

Hlutfall af	Uppbót
Land	Kerfi	Aldur	Skilyrði	Fullur lífeyrir	meðaltekjum	Eigið framlag	Framlag ríkis	á lífeyri
Bretland	Grunntrygging	65 (M)

60 (K)	Greitt framlag í 50 vikur	27.752 kr. á mánuði	19,90%	Launamaður 2-10%, Sjálfstæðir: 1.853 kr. á mánuði.

Vinnuveitandi: 3-10% af greiddum launum.	Ekkert	Já
Viðbótarlífeyris
réttur	80	Hefur ekki rétt á gr. úr lífeyrissjóði, búsettur í Bretlandi sl. 10 ár.	60% af grunntryggingu	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	65 (M)
60 (K)	Tekur til launþega, sértækar reglur.	25% af meðaltali bestu
20 ára á vinnumarkaði	Launamaður: 2-10% Sjálfstæðir: rúmlega 750 kr. á viku. Vinnuveitandi: 3-10% af greiddum heildarlaunum	Ekkert
Danmörk	Grunntrygging	67	40 ára búseta frá

15-67 ára	30.732 kr. á mánuði.	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Viðbótarlífeyris
réttur (ATP)	67	Framlög frá 1964	Tryggðir: 7.211 kr. á ári.

Atvinnurekendur: 14.422 kr. á ári	Ekkert
Tekjugrundvölluð réttindi
Finnland	Grunntrygging	65	40 ára búseta (tekjutengt)	25.007-29.763 kr. á mánuði (breytilegt eftir búsetu, hjúskaparstöðu, öðrum tekjum ofl.)	24,50%	Launamaður: ekkert, Sjálfstæðuir: 20,4%, Atvinnurekandi :

2,4-4,9%.

Hið opinbera: 3,95%	um 36%	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega, tryggður í a.m.k. 40 ár.	1,5% (2,5% af vinnu sem unnin er eftir 60 ára aldur) af meðaltekjum til stofns lífeyrisréttinda til 65 ára aldurs.	Full réttindi ef tryggður a.m.k. 40 ár frá 23 ára aldri.	Launþegi: 4,5% af skattskyldum tekjum Vinnuveitandi: 9,46 til 25,34%	Það hlutfall til sjálfstæðra sem framlag þeirra nær ekki að dekka.

Hlutfall af	Uppbót
Land	Kerfi	Aldur	Skilyrði	Fullur lífeyrir	meðaltekjum	Eigið framlag	Framlag ríkis	á lífeyri
Frakkland	Grunntrygging	65	Tekjutengt	15.122 kr. á mánuði.	18,90%	Ekkert	Allur kostnaður
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega, tryggður í a.m.k. 150 ársfjórðunga.	50% af meðaltekjum 25 tekjuhæstu ára. Er að hækka úr 11 árum 1994 í 25 árið 2008.	50% af hámarks tekjum., lágmark: 33.975 kr. á mánuði fyrir 150 ársfjórðunga framlag.	Sá tryggði: 6,55% af tryggðum tekjum og að auki almennt framlag sem nemur 3,4% af 95% af tekjum. Vinnuveitandi: 8,2% af tryggðum tekjum og 1,6% af heildarlauna greiðslum.	Mismunandi niðurgreiðslur
Grikkland	Grunntrygging
Tekjugrundvölluð réttindi	65 (M)

60 (K)	Tekur til launþega og sjálfstæðra, algengast að trygging hafi tekið yfir 4.500 daga (rúm 12 ár).	30-70% af meðaltekjum síðustu 5 ára að viðbættum 1-2,5% á nánar tilgreindu tímabili.	Hámark: sömu tekjur og áður. Lágmark: 27.229 kr. á mánuði.	Launamaður: 6,67% Vinnuveitandi: 13,33%	10%
Holland	Grunntrygging	65	Búseta frá 15-64 ára	51.801 kr. á mánuði,

35.933 kr. til viðbótar

fyrir hjón/sambýlinga.	37,20%	Launamaður: 15,4% af tekjum (fá greidda uppbót af vinnuveitenda)	Það sem þarf til að tryggja lágmarks tekjur
Tekjugrundvölluð réttindi
Írland	Grunntrygging	65	156 vikna framlag fyrir 56/57 ára aldur	35.088 kr. á mánuði.	29,00%	Tryggðir einstaklingar: 5,5% af vikulaunum, Sjálfstæðir: 5,0% af vikulegum launum, Vinnuveitendur: allt að 12% af greiddum launum.	Halli tryggður

af ríki	Já
Tekjugrundvölluð réttindi

Hlutfall af	Uppbót
Land	Kerfi	Aldur	Skilyrði	Fullur lífeyrir	meðaltekjum	Eigið framlag	Framlag ríkis	á lífeyri
Ísland 1)	Grunntrygging	67	A.m.k. 3 ára búseta

16-66 ára	12.150 krónur á mánuði.	Atvinnurekendur:

3,88-6,28%	Halli tryggður

af ríki	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	67	Háð framlagi launþega.	Launamaður: 4% Vinnuveitandi 6% af launum.	Ekkert
Ítalía	Grunntrygging	65	Tekjutengt	16.659 kr. á mánuði	18,10%	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	63 (M)

58 (K)	Tekur til launþega, mjög mismunandi reglur vegna endurskoðunar laga árið 1995.	Byggist á launum lífeyristaka á vinnumarkaði og hversu lengi hann var virkur.	Sá tryggði: 8,89% (9,9% ef laun fara yfir ákveðin mörk) Vinnuveitandi: 19,36%, hækkar í 23,8% árið 1999	Allur halli
Japan	Grunntrygging	65	40 ára framlög	26.291 kr. á mánuði.	23,50%	5.144 kr. á mánuði.	1/3 af greiðslu dreifingu og allur stjórnunarkostnaður
Tekjugrundvölluð réttindi	60 (M)

59 (K)	Tekur til launþega, tryggður í a.m.k. 25 ár.	0,75% af verðbættum launum margfaldað með tíma á vinnumarkaði.	Launamaður: 8,675% Vinnuveitandi: 8,675%	Kostnaður við rekstur
Kanada	Grunntrygging	65	40 ára búseta eftir

18 ára aldur	22.900 kr. á mánuði	14,40%	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega og sjálfstæðra, framlag í a.m.k.. 1 ár	25% af meðaltryggðum tekjum	Hámark 41.650 kr. á mánuði	Launamaður: 3% Vinnuveitandi: 3%	Ekkert
Lúxemborg	Grunntrygging	60	Búseta 10 ár af sl. 20. (means-test)	Sú upphæð sem vantar upp á aðrar tekjur til að ná ríkis- tryggðum lágmarkslaunum.	Ekkert	Allur kosntaður
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega og sjálfstæðra, tryggðra í a.m.k. 120 mánuði	Grunnfjárhæð (16.509 kr.)

á mánuði fyrir 40 ár á vinnu markaði að viðbættu 1,78% af ævilaunum.	Hámark 312.684 kr. á mánuði Lágmark: 67.540 kr. á mánuði eftir 40 ára tryggingu	Launamaður: 8% Vinnuveitandi: 8%	8% af tekjum

Hlutfall af	Uppbót
Land	Kerfi	Aldur	Skilyrði	Fullur lífeyrir	meðaltekjum	Eigið framlag	Framlag ríkis	á lífeyri
Noregur	Grunntrygging	67	40 ára búseta	25.866 kr. á mánuði (grunnfjárhæð),

50% álag fyrir hjón.	18,60%	Launamaður: 7,8% Sjálfstæðir: 7,8-10,7% Vinnuveitendur 14,2% af greiddum launum.	Halli tryggður af ríkinu
Tekjugrundvölluð réttindi	67	Tekur til launþega og sjálfstæðra, 20 ára trygging (fer hækkandi
í 40 ár).	42% af grunnfjárhæð margfaldað með lífeyrispunktum.	Full eftirlaun eftir framlag í 20 ár.	Vinnuveitandi: 45%	Allur halli
Nýja Sjáland	Grunntrygging	62	10 ára búseta þar af 7
frá 50 ára aldri	49.783 kr. á mánuði fyrir einstakling, 73.560 kr. á mánuði fyrir hjón.	42,00%	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi
Portúgal	Grunntrygging	65	Tekjutengt	11.775 kr. á mánuði.	Ekkert	Allur kostnaður	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega og sjálfstæðra, framlag í a.m.k. 180 mánuði. Verður að draga sig til baka á vinnumarkaði	2% af tekjuhæstu 10 árum af sl. 15 áður en taka lífeyris hefst.	Hámark: 80% af meðaltekjum Lágmark: Það sem er hærra af 30% af meðaltekjum eða 16.877 kr.	Styrkur sem nemur 13,9% af lífeyri
Spánn	Grunntrygging	65	10 ára búseta frá 16-65 ára, samfellt sl. 2 ár þegar sótt er um. (tekjutengt)	Ákveðið árlega með lögum.	Ekkert	Allur kostnaður
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega, framlag í 15 ár þar af 2
ár af sl. 8. Verður að draga sig til baka af vinnumarkaði.	60% af grunnlífeyri (ákveðinn með lögum) að viðbættu 2% af framlagi yfir 15 ár.	Hámark: 100% af grunnlífeyri eftir 35 ára framlag Lágmark: 30.015 kr. á mánuði.	Launamaður: 4,7%
Vinnuveitandi: 23,6%.	Árlegt framlag

Hlutfall af	Uppbót
Land	Kerfi	Aldur	Skilyrði	Fullur lífeyrir	meðaltekjum	Eigið framlag	Framlag ríkis	á lífeyri
Sviss	Grunntrygging	65 (M)

62 (K)	Tekjutengt	Upplýsingar liggja
ekki fyrir.	Ekkert	Allur kostnaður
Tekjugrundvölluð réttindi	65 (M)

62 (K)	Tekur til launþega,
verður að vera framlag
frá 21 árs aldri.	Tvöfalt kerfi, föst upphæð og tekjutengd upphæð.	Lágmark: 34.248 kr. á mánuði Hámark: 68.497 kr. á mánuði	Launamaður: 4,2% Sjálfstæðir:7,8% Vinnuveitandi: 4,2%	Árlegt framlag sem dekkar um 20,5% af lífeyrisgreiðslum
Svíþjóð	Grunntrygging	65	40 ára búseta eða 30 ár
í punktakerfi	20.048 kr. á mánuði fyrir einstakling, 16.393 kr.
fyrir hvort hjóna	15,40%	Launþegar: ekkert, Vinnuveitandi: 5,86%, Sjálfstæðir: 6,03%	25% af kostnaði	Já
Tekjugrundvölluð réttindi	65	Tekur til launþega og sjálfstæðra, trygging í
30 ár.	60% af grunnlífeyri marfaldað með lífeyrisstigum (15 stigahæstu
árin gilda)	Full eftirlaun eftir framlag í 30 ár.	Launþegi: 1% Vinnuveitandi: 13%	Ekkert
Þýskaland	Grunntrygging
Tekjugrundvölluð réttindi	65 (M)

60 (K)	Tekur til launþega og sjálfstæðra, a.m.k. 5 ára trygging og 35 ár við 63 ára aldur.	Punktakerfi	Markmið: 70% af launum við upphaf töku lífeyris, eftir að hafa lokið 45 ára starfsævi.	Launamaður: 10,15%, ef laun eru undir ákveðnu lágmarki greiðir vinnuveitandi allt (20,3%) Sjálfstæðir: 18,6% Vinnuveitendur: 10,15%	20% af heildar kostnaði við lífeyristryggingar
Heimild: OECD

1) Lífeyrissjóðir meðtaldir á Íslandi.

Viðauki B

Félagsleg útgjöld OECD-ríkjanna.

(5 töflur/5 síður — Tölvutækur texti ekki tiltækur.)

Viðauki C

Talnaefni um tekjur ellilífeyrisþega 1991 og 1996.

(6 töflur/5 síður — Tölvutækur texti ekki tiltækur.)