122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 1275 – 288. mál.

Nefndarálit

um frv. til sveitarstjórnarlaga.

Frá minni hluta félagsmálanefndar.

1. Meginefni frumvarpsins.

Veigamesta breytingin sem lögð er til á sveitarstjórnarlögunum í þessu frumvarpi og jafn framt sú afdrifaríkasta er að landið allt skuli skiptast í sveitarfélög en ekki einungis byggðin og afréttirnir. Minni hluti nefndarinnar telur að með þeirri breytingu sé verið að stíga skref í átt til skipulags sem ekki mun verða einhugur um meðal íslensku þjóðarinnar í framtíðinni. Í nefndaráliti þessu er lagt til að önnur leið verði valin við ákvörðun um stjórnsýslu á miðhálendi Íslands.

Í frumvarpinu eru sveitarstjórnarlögin tekin til heildarendurskoðunar. Kafli um kosningar er felldur út úr sveitarstjórnarlögunum, enda hefur Alþingi sett sérstök lög um kosningar til sveitarstjórna sem áður voru hluti sveitarstjórnarlaga. Sem nýmæli má nefna að gerðar verða auknar kröfur til sveitarfélaga varðandi upplýsingagjöf um fjármál þeirra. Rýmkuð er heim ild sveitarfélaga til nafngiftar þeirra og öll sveitarfélög fá nú sömu stjórnsýslulegu stöðu.

Stóra álitamálið.

Það álitamál sem tekist er á um er í 1. gr. frumvarpsins og ákvæði til bráðabirgða þar sem nærliggjandi sveitarfélögum eru veitt öll völd á öræfum landsins. Jafnaðarmenn geta ekki fallist á að deila miðhálendinu þannig á milli sveitarfélaganna.

Víðerni Íslands eru dýrmæt auðlind sem er sameign allrar þjóðarinnar og Alþingi ber að tryggja þjóðarsátt um stjórn og skipulag svæðisins. Þegar umræða í þjóðfélaginu fer fram um þá þjóðarauðlind sem felst í ósnortnum víðernum hálendisins — söndum, jöklum, hraunum og gróðurvinjum — kemur skýrt í ljós að fólkið í landinu vill að hagsmuna allra sé gætt við ákvarðanir sem varða framtíð svæðisins. Tillaga jafnaðarmanna er að miðhálendi Íslands verði sérstök stjórnsýsluleg heild er lúti einni stjórn með þátttöku fulltrúa allra landsmanna. Í reynd felur frumvarpið í sér mestu atlögu að almannarétti allt frá landnámsöld.

Óljós stjórnsýsla.

Stjórnsýslan utan byggða er óljós og framkvæmd skipulags- og byggingarmála hefur verið tilviljunarkennd. Lög gera ráð fyrir að staðbundin stjórnvöld fari með ákveðið vald innan síns umdæmis en þau lög gera hvorki þeim né stjórnvöldum á landsvísu bært að fjalla um slík mál utan sveitarfélaganna. Dæmi um þetta eru útgáfa byggingarleyfis, úttekt á byggingum, eftirlit byggingarfulltrúa og reglur um heilbrigðiseftirlit. Þá fer enginn með mikilvæga þætti opinbers valds, svo sem lögreglustjórn og almannavarnir, utan sveitarfélaga. Lögsagnar umdæmi héraðsdómstólanna átta í landinu ráðast af sýslumörkum og mörkum kaupstaða. Því er nauðsynlegt að setja skýr lagaákvæði um stjórnsýslu á öllu miðhálendinu, þar með talið á jöklum og ákveða hver fer með stjórnsýslu á þessu svæði. Það er skoðun jafnaðarmanna að líta beri á miðhálendið sem eina stjórnsýslu- og skipulagslega heild, en það er ekki hægt ef svæðinu verður skipt á milli þeirra sveitarfélaga sem liggja að miðhálendinu eins og 1. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir.

Atlaga að almannarétti.

Eins og málum er nú háttað ná sveitarfélögin aðeins yfir hluta óbyggðanna en samkvæmt lögum skal telja afréttir til þess sveitarfélags sem þar á eignar- eða afnotarétt. Ef frumvarpið nær fram að ganga fá þau sveitarfélög sem liggja að miðhálendinu framkvæmdarvald á nær helmingi landsins. Með þessu munu 70% þjóðarinnar ekkert hafa með skipulagningu þessa sameiginlega landsvæðis að gera í framtíðinni. Það verður því aðeins lítill hluti þjóðarinnar sem tekur örlagaríkar ákvarðanir um framtíð svæðis sem er sameign allra landsmanna.

Stefnumótun í landnýtingu miðhálendisins, byggð á nýtingu orkulindanna og verndun og friðlýsingu náttúruminja, er mjög mikilvæg ákvörðun sem fleiri en einn hagsmunaaðili á að koma að. Fólkinu í landinu þykir vænt um öræfin og nýtir þau í æ ríkari mæli til gönguferða, útreiða, sleða- og skíðaferða. Menn sjá í öræfum landsins aukna möguleika til lífsfyllingar. Auðvitað er eðlilegt að fleiri en íbúar þeirra sveitarfélaga sem liggja að miðhálendinu standi að mótun og skipulagningu þess. Allir landsmenn verða að geta treyst því að almannaréttur ráði ferðinni en ekki hagsmunir einstakra sveitarfélaga, til dæmis réttur almennings til umferðar um landið. Landeigendur og sveitarfélög hafa í mörgum tilvikum beitt útivistarfólk valdi og þrengt að ferðaþjónustunni. Að mati margra hafa árekstrar af þessu tagi aukist hin síðari ár með meiri umferð utan byggða. Tillaga um skiptingu miðhálendis milli fárra sveitar félaga er gróf atlaga að almannarétti hér á landi. Í þeirri skoðun felst ekkert vantraust á sveitarfélögin, enda hafa jafnaðarmenn verið forvígismenn þess að efla sveitarfélögin, m.a. með flutningi valds frá ríki til sveitarfélaga varðandi málefni sem snúa að sveitarfélögunum.

Nauðsyn á samræmdu skipulagi.

Skipulagning miðhálendisins verður að byggjast á heildarsýn svo að gætt verði samræmis. Ólík sveitarfélög eiga erfitt með að tryggja þennan mikilvæga þátt. Samkvæmt lögum ber sveitarstjórn að ganga frá aðalskipulagi í sínu sveitarfélagi og gerð deiliskipulags á minni svæðum. Þá fer hún með framkvæmd og eftirlit laganna. Í aðal- og deiliskipulaginu birtast gjarnan hin pólitísku áhersluatriði og framtíðarsýn stjórnvalda hvað skýrast. Sameiginleg skipulagstillaga svæðanefndar þeirra sveitarfélaga sem liggja að miðhálendinu breytir engu þar um. Svæðisskipulag byggist á heimild í lögum en ekki skyldu eins og aðalskipulag. Stjórnskipuleg staða svæðisskipulags er miklu veikari en aðalskipulags. Svæðisskipulagi er ætlað að vera leiðbeinandi við gerð aðalskipulags hvers sveitarfélags. Þegar sveitarfélögin hafa tekið tillit til svæðisskipulagsins við aðalskipulag sitt fellur það niður, hlutverki þess er með öðrum orðum lokið. Aðalskipulag sem er í andstöðu við svæðisskipulag leiðir ekki til breytinga á svæðisskipulagi. Aðalskipulagið þarfnast hins vegar staðfestingar skipulags yfirvalda.

Þegar þess er gætt að skipulag verður að vera í sífelldri endurskoðun, m.a. vegna breyttra aðstæðna, hugmynda og nýrra upplýsinga, er ljóst að svæðisskipulag er engin trygging fyrir því að samræmis verði gætt við skipulag miðhálendisins. Það eru því ólík sjónarmið og mis munandi hagsmunir einstakra sveitarfélaga sem munu ráða ferðinni á miðhálendinu í fram tíðinni. Hætta er á hagsmunaárekstrum þegar t.d. tíu sveitarstjórnir þurfa að fjalla um mál efni á svæði sem í reynd er ein skipulagsleg heild. Virkjunarframkvæmd getur t.d. tilheyrt mörgum hreppum þannig að stíflugerð og lón væru í einu sveitarfélagi, línur í öðrum og stöðvarhúsið í því þriðja. Komi til ágreinings í slíkum málum, t.d. vegna vega- eða línu lagningar innan staðarmarka sveitarfélaga, fer um málsmeðferð samkvæmt reglum sem gilda í viðkomandi sveitarfélagi.

Verkefni sem ætluð eru sveitarfélögunum samkvæmt frumvarpinu.

Mikill hluti auðlinda þjóðarinnar er fólginn í hálendi Íslands. Ekki hefur verið mörkuð stefna um nýtingu þessara auðlinda. Stefnumörkun í orkumálum, svo sem ákvörðun um há marksnýtingu vatns- og varmaorku, eða stefna í ferðamálum á miðhálendinu hefur ekki verið unnin af yfirvöldum. Þessi verkefni, sem í eðli sínu eiga heima hjá landskjörnum stjórn völdum, færast yfir til sveitarfélaganna ef frumvarpið verður samþykkt. Vegalagning, mann virkjagerð, afmörkun virkjunarsvæða, verndunarsvæði og ákvörðun um þjóðgarða eru þættir sem verða ákvarðaðir í aðalskipulagi sveitarfélaganna, svo og uppgræðsla landsvæða, beitar afnot og umferð yfir viðkvæm svæði. Þessi verkefni varða landið allt og engin rök eru fyrir því að einstök sveitarfélög fari með ákvörðunarvald á þessum sviðum. Nái frumvarpið fram að ganga mun sérhver ákvörðun um framangreinda þætti heyra undir fjölmörg sveitarfélög sem mörg hver hafa ekki bolmagn til þess að takast á við slíkt skipulagsverkefni. Ráðstöfun ríkisins á þjóðlendum sínum mun markast af skipulagi miðhálendisins.

Réttlæting á því að sveitarfélög ættu að fara með valdið og ábyrgðina.

Stundum hefur nálægð sveitarfélags við öræfi landsins, sérstök þekking heimamanna eða langvarandi nýting þeirra á svæðinu verið notuð sem rök fyrir því að staðbundin stjórnvöld væru betur en aðrir til þess fallin að fara með stjórn þessara svæða. Þetta er ekki rétt vegna þess að stór hluti þeirra svæða sem frumvarpið gerir ráð fyrir að verði skipt upp á milli þeirra er oft í órafjarlægð frá þeim. Um er að ræða víðfeðm svæði sem lítil sem engin umferð hefur verið um frá upphafi byggðar. Má nefna í því sambandi allt Ódáðahraun, svæðið norðan Vatnajökuls, Sprengisand, Nýjadal, Veiðivatnasvæðið og svæðin fyrir norðan Tungn árjökul og alla jökla landsins að Vatnajökli meðtöldum. Þessir hlutar landsins opnuðust mönnum ekki fyrr en um miðbik þessarar aldar og þá fyrir tilstilli áhugamanna um útivist, enda eru örnefni á þessum stöðum sjaldan eldri en hálfrar aldar gömul. Bændur nýttu þessi svæði ekki og lítil sem engin umferð var um þau, enda engar þekktar þjóðleiðir. Það er því hvorki þekking sveitarfélaganna á þessum svæðum, nálægð við þau né langvarandi nýting umfram aðra sem rökstutt getur kröfu þeirra um algjör umráð óbyggðanna. Þvert á móti hefur áhugafólk um útivist úr þéttbýlinu verið hvað ötulast að nýta þessar víðáttur.

Langvarandi heimild til búfjárbeitar á afréttum skapar ekki heldur eðlilegan grundvöll að stjórnsýsluyfirráðum í nútímaskilningi, enda er óeðlilegt að upprekstrarrétthafi fari með þann þátt skipulagsmála sem ákvarðar t.d. gróðurvernd sem felst í beitarfriðun.

2. Umsagnir.

Frumvarpið var sent 190 umsagnaraðilum. Það verður að teljast fremur óheppilegt að 176 umsagnaraðilanna hafi verið hreppar, sveitarfélög eða samtök sveitarfélaga en aðeins 14 fél agasamtök. Sveitarfélögin lýstu sig flest samþykk frumvarpinu, með smávægilegum athuga semdum, nema Reykjavík sem kemur ekki að skipulagsmálum á miðhálendinu samkvæmt frumvarpinu. Í bókun Reykjavíkurborgar var gerð alvarleg athugasemd við frumvarpið en þar segir orðrétt: Mikilvægt er að miðhálendið sé ein skipulagsleg heild, þótt stjórnsýsluleg ábyrgð skiptist milli sveitarfélaga." Í umsögn Félags leiðsögumanna kemur fram að um nýt ingu óbyggða Íslands verði að ríkja einhugur meðal þjóðarinnar. Þar segir einnig: Lands menn allir verða að ráða hvar byggingar og aðrar verklegar framkvæmdir verða og einnig hvaða svæði eru friðuð eða umferð takmörkuð." Félagið telur að slíkum einhug verði stefnt í hættu ef einungis þau sveitarfélög sem liggja að miðhálendi Íslands hafi þar lögsögu.

Það er mjög miður að ekki skuli liggja fyrir formleg umsögn frá Ferðafélagi Íslands, Úti vist, Ferðamálaráði, Félagi íslenskra landslagsarkitekta, Félagi íslenskra náttúrufræðinga, Félagi skipulagsfræðinga, Arkitektafélagi Íslands, Orkustofnun og Skotveiðifélaginu.

Margir fulltrúar félaga og félagasamtaka komu fyrir nefndina og lýstu miklum efasemdum um skiptingu hálendisins á milli sveitarfélaganna.

3. Tillaga minni hlutans um miðhálendið sem sjálfstæða stjórnsýslueiningu.

Minni hlutinn leggur til að miðhálendi Íslands verði sérstök stjórnsýsluleg heild sem lúti einni stjórn með þátttöku fulltrúa allra landsmanna. Að öðru leyti skiptist landið í sveitar félög sem ráða sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð.

Þá er lagt til að bráðabirgðaákvæði frumvarpsins verði fellt niður, en sett verði nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem mælt verði frekar um mörk og fyrirkomulag hins sérstaka stjórnsýsluumdæmis, miðhálendis Íslands.

Í tillögu minni hlutans er lagt til að mörk miðhálendisins verði miðuð við línu sem dregin verður milli heimalanda og afrétta. Þetta eru mörkin sem náðist sátt um í umfjöllun nærliggj andi sveitarfélaga um tillögu að svæðaskipulagi. Ekkert mælir hins vegar gegn því að hið sérstaka stjórnsýsluumdæmi verði stærra, enda er eingöngu verið að ákvarða lögsögu stjórn sýslunnar en ekki hróflað við eignar- eða afnotarétti á miðhálendinu. Veigamesti þáttur stjórnsýslunnar eru skipulagsmálin sem kveða á um framtíðarmótun og hagnýtingu hins við kvæma svæðis, friðun, stýringu ferðamanna, beitarafnot, landgræðslu og umferð manns og búfénaðar.

Mikilvægt er að gerð verði nú þegar atlaga að helstu vandamálum miðhálendisins því að mörg viðkvæm svæði liggja undir skemmdum vegna aukins ágangs manna og dýra. Beinast liggur við að hefja nauðsynlega forvinnu, svo sem víðtækar rannsóknir á miðhálendinu, sem síðan verður grundvöllur stefnu um landnýtingu, landnotkun, friðun og friðlýsingu og ferða mál. Að því loknu er hægt að ráðast í gerð landsskipulags sem nær til landsins alls þar sem mörkuð verður stefna og teknar bindandi ákvarðanir í veigamiklum atriðum. Þá fyrst er hægt að fara að skipuleggja einstök svæði.

Tryggja verður að fulltrúar fagráðuneytanna, þ.e. umhverfis-, samgöngu- og iðnaðarráðu neytis, eigi sæti í stjórn þeirri sem færi með stjórnsýsluvald á miðhálendi Íslands svo og fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Verði tillaga minni hlutans samþykkt er nauðsynlegt að breyta skipulags- og byggingar lögum með tilliti til sérstöðu miðhálendisins þar sem önnur ákvæði laganna geta eðli máls samkvæmt ekki átt við.

Stjórn þessa sameiginlega svæðis gæti framselt einstaka þætti stjórnsýslunnar til sveitar félaganna.

4. Lokaorð.

Með frumvarpinu er verið að taka mjög afdrifaríka ákvörðun vegna þess að mælt er fyrir um skiptingu sameignarinnar milli nokkurra sveitarfélaga. Þetta er því ein mikilvægasta ákvörðun sem komið hefur til kasta löggjafans hin síðari ár. Verði þessi breyting á skipan landsins lögfest verður um hæpinn minnisvarða að ræða þegar frá líður. Meiri hluti lands manna mun aldrei sætta sig við þetta til frambúðar.

Skipting miðhálendisins milli sveitarfélaganna byggist á gömlum og íhaldssömum hugs unarhætti þar sem einstökum sveitarfélögum eru falin aukin völd í málefnum sem varða þjóðina alla. Þetta hefur ekkert með hugmyndina um aukið sjálfstæði sveitarfélaga í eigin málefnum að gera. Rétt er að leggja áherslu á þá veigamiklu staðreynd að tillaga minni hlut ans byggist ekki á því að taka vald af sveitarfélögunum. Hún gerir ráð fyrir því að sveitarfél ögin fari áfram með valdið en fleiri komi þar að.

Minni hlutinn minnir á áskorun til Alþingis og ríkisstjórnar frá 90 virtum einstaklingum þar sem segir m.a.: Í ljósi þess að samstaða er um að miðhálendið verði áfram eign þjóðar
innar teljum við undirrituð höfuðnauðsyn að ekki verði á þessu þingi bundið með óaftur kræfum hætti hvernig stjórnsýslu- og skipulagsmálum verður háttað þar. Meiri tími verði gefinn til opinnar umræðu þannig að öll þjóðin fái að taka þátt í að ákveða hvernig með mál þessi verður farið í framtíðinni."

Alþingi, 27. apríl 1998.

Rannveig Guðmundsdóttir.