122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 1382 – 711. mál.

Skýrsla

dómsmálaráðherra um forvarnir gegn heimilisofbeldi, hjálparúrræði fyrir þolendur og með ferðarúrræði fyrir gerendur.

(Lögð fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

1. Inngangur.

Hinn 18. ágúst 1997 skipaði dómsmálaráðherra nefnd fulltrúa ráðuneyta dóms-, félags-, heilbrigðis- og menntamála til að huga að nauðsynlegum breytingum á löggjöf til að sporna við heimilisofbeldi, huga að því hvernig unnt sé að efla starf félagasamtaka sem sinna forvörn um og veita hjálp á þessu sviði og gera tillögur um forvarnaaðgerðir, um hjálparúrræði fyrir þolendur heimilisofbeldis og um meðferðarúrræði fyrir gerendur. Í nefndina voru skipuð Arnar Hauksson yfirlæknir, Elín Blöndal, deildarstjóri í félagsmálaráðuneytinu, Erna Einars dóttir, hjúkrunarframkvæmdastjóri við Sjúkrahús Reykjavíkur, Ellen Ingvadóttir, löggiltur skjalaþýðandi og dómtúlkur, og Ragnheiður Harðardóttir, deildarstjóri í dóms- og kirkjumála ráðuneytinu, sem jafnframt var skipuð formaður. Stefán Eiríksson, deildarstjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, var fenginn til að vera ritari nefndarinnar.

Samhliða skipun nefndarinnar skipaði ráðherra tvær nefndir sem ætlað var að huga að meðferð heimilisofbeldismála fyrir lögreglu og í dómskerfinu.

Nefndirnar þrjár voru skipaðar í framhaldi af skýrslu nefndar dómsmálaráðherra um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis og annars ofbeldis gegn konum og börnum, sem kom út í febrúar 1997. Í skýrslunni var greint frá niðurstöðum heildstæðrar rannsóknar á umfangi og orsökum heimilisofbeldis hér á landi. Niðurstöður rannsóknarinnar voru þær helstar (bls. 36–37) að tæplega 350 konur á aldrinum 18–65 ára hefðu, árið áður en rann sóknin var gerð, verið beittar ofbeldi einu sinni af þáverandi eða fyrrverandi eiginmanni eða sambýlismanni. Enn stærri hópur, um 750 konur, hefði mátt þola ofbeldi af völdum eigin manns oftar en einu sinni og þótti það benda til þess að þær byggju við ofbeldi. Þá höfðu um 650 karlar verið beittir ofbeldi af þáverandi eða fyrrverandi maka.

Skilgreiningar á því hvað teljist heimilisofbeldi eru margar. Um getur verið að ræða líkamlegt, andlegt eða kynferðislegt ofbeldi milli maka, foreldra gegn börnum, gegn öldruðum fjölskyldumeðlimum, eða hvers konar ofbeldi annað, framið innan veggja heimilisins eða milli skyldra eða tengdra. Í skýrslu nefndar dómsmálaráðherra um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis (bls. 6–7) er hugtakið heimilisofbeldi notað til að lýsa því ofbeldi sem konur og karlar verða fyrir af hálfu núverandi eða fyrrverandi maka. Tekið er fram að skilgreiningin takmarkist ekki við hjón og nái jafnframt til fólks í sambúð. Rannsóknir hafa leitt í ljós að algengara er að konur verði fyrir ofbeldi á heimilum sínum en karlar og að konur hljóta oftar alvarlegri áverka vegna ofbeldis inni á heimilum en karlar (Björn Zoëga, Helgi Sigvaldason og Brynjólfur Mogensen, 1994; Skýrsla nefndar um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis og annars ofbeldis gegn konum og börnum, 1997). Þessar niðurstöður hafa mótað nokkuð áherslur í starfi þeirrar nefndar sem hér skilar skýrslu, þótt fylgt hafi verið framangreindri skilgreiningu á heimilisofbeldi og gengið út frá því að karlar jafnt sem konur geti verið þolendur í málum sem þessum.

Í skýrslu um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis er á því byggt að framangreind skilgreining heimilisofbeldis taki ekki til annarra tegunda ofbeldis, svo sem ofbeldis gegn börnum, kynferðislegrar misnotkunar á börnum eða annars konar ofbeldis sem getur átt sér stað inni á heimilum eða milli fjölskyldumeðlima. Sú nefnd sem hér skilar skýrslu telur verksvið sitt afmarkast af þessari skilgreiningu. Það er hins vegar álit nefndarmanna að ekki sé unnt að skilja ofbeldi gegn börnum frá umræðu um heimilisofbeldi. Allt ofbeldi þar sem börn eru á heimili sé jafnframt ofbeldi gagnvart börnum. Nefndin bendir á að mörg úrræði sem lögð eru til í skýrslunni geta komið börnum til góða, en lýsir jafnframt þeirri skoðun að þörf sé heildstæðrar rannsóknar á tíðni ofbeldis- og kynferðisbrota gegn börnum og meðferð slíkra mála, hvort sem þau verða innan veggja heimilisins eða utan.

Nefndin kom fyrst saman til fundar 29. september og hélt eftir það samtals 20 fundi. Nefnd in leitaði upplýsinga hjá fjölmörgum aðilum, má þar telja barna- og unglingageðdeild Land spítala Íslands, Barnageðlæknafélag Íslands, Barnaverndarstofu, Geðlæknafélag Íslands, Heimilislæknafélag Íslands, Jafnréttisráð, Kvennaathvarfið, Kvennaráðgjöf, Kvenrétt indafélag Íslands, Prestafélag Íslands, Rauða Krossinn, Sálfræðingafélag Íslands, Stéttarfé lag íslenskra félagsráðgjafa, Stígamót og umboðsmann barna, Félagsmálastofnanir Reykja víkur, Akureyrar, Kópavogs og Hafnarfjarðar og félagsmálastjóra bæjar- og sveitarfélaga. Þá fékk nefndin á sinn fund gesti frá Kvennaathvarfinu, Kvennaráðgjöfinni, Stígamótum, Jafnréttisráði, Rauða Krossi Íslands og Félagsmálastofnun Reykjavíkur, auk lögreglumanna, presta, þingmanna og sálfræðinga sem komið hafa að meðferð ofbeldiskarla. Nefndin ritaði einnig dómsmálaráðuneytum í Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Finnlandi bréf og bárust frá þeim upplýsingar um framkvæmd, löggjöf og rannsóknarverkefni á þessu sviði í nágrannalöndunum.

Nefndin þakkar þeim sem veittu henni upplýsingar og góð ráð.

2. Alþjóðlegt samstarf.

Grundvallarhugmyndir um jafnrétti, öryggi, frelsi, heilindi og virðingu fyrir öðrum mönnum koma m.a. fram í alþjóðlegum yfirlýsingum og samningum um mannréttindi. Má þar nefna mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1948, samninga Sam einuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og efnahagsleg, félagsleg og menn ingarleg réttindi, samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyntingum eða annarri grimmilegri og ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Af vettvangi Evrópuráðsins má jafn framt nefna mannréttindasáttmála Evrópu og félagsmálasáttmála Evrópu. Af þessum sáttmál um má leiða ýmis réttindi sem varða heimilisofbeldi beint eða óbeint. Hér á eftir verður þó ekki fjallað um efni framangreindra sáttmála heldur leitast við að gera í stórum dráttum grein fyrir alþjóðasamstarfi og sáttmálum sem varða heimilisofbeldi sérstaklega. Fyrst verður gerð grein fyrir samstarfi á vegum Sameinuðu þjóðanna þá Evrópuráðsins og loks á vegum Norður landaráðs. Það skal áréttað að hér getur á engan hátt orðið um tæmandi frásögn að ræða en leitast er við að lýsa því helsta sem á við um málefnið.

2.1. Sameinuðu þjóðirnar.

Af vettvangi Sameinuðu þjóðanna er fyrst að nefna sáttmála Sameinuðu þjóðanna frá 18. desember 1979, um afnám allrar mismununar gagnvart konum. Ísland er aðili að sáttmálanum og var hann fullgiltur hér á landi árið 1985.

Enda þótt sáttmálinn fjalli ekki sérstaklega um heimilisofbeldi eða bann við því geymir hann nokkur ákvæði sem fjalla um bann við og afnám ýmiss konar mismununar sem oft getur falist í ofbeldi. Í c-lið 2. gr. takast aðildarríki sáttmálans þannig á hendur að lögvernda réttindi kvenna á grundvelli jafnréttis við karla og að tryggja fyrir lögbærum dómstólum landsins og hjá öðrum opinberum stofnunum raunverulega vernd til handa konum gegn hvers konar mis rétti. Þá segir í e-lið 2. gr. að ríki skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að afnema mismunun gagnvart konum af hálfu einstaklinga, stofnana eða fyrirtækja og í 16 gr. kemur fram að aðildarríkin skulu með viðeigandi ráðstöfunum afnema mismunun gagnvart konum í öllum málum varðandi hjúskap og samskipti innan fjölskyldunnar.

Sérfræðinganefnd um afnám mismununar gagnvart konum starfar á grundvelli sáttmálans og er henni ætlað að fylgjast með framkvæmd hans, einkum á grundvelli skýrslna aðildarríkja um framkvæmd sáttmálans. Nefndin hefur fjallað talsvert um ofbeldi gagnvart konum, m.a. aflað upplýsinga frá ríkjum um aðgerðir til að takmarka slíkt ofbeldi og bent á að sáttmálinn felur í sér skyldur ríkja til þess að þau verndi konur gagnvart hvers kyns ofbeldi. Á fundi nefndarinnar árið 1989 voru samþykkt tilmæli (nr. 12) um að aðildarríki skuli í skýrslum sínum til nefndarinnar gera grein fyrir löggjöf sem hafi verið samþykkt í því skyni að hindra ofbeldi eða að vernda konur gagnvart ofbeldi. Ríkjum ber einnig samkvæmt tilmælunum að upplýsa um aðrar aðgerðir í því skyni að koma í veg fyrir ofbeldi jafnframt því að gera grein fyrir aðstoð og stuðningi við konur sem hafa orðið fyrir ofbeldi. Á fundi nefndarinnar árið 1992 voru samþykkt ný tilmæli (nr. 19) varðandi ofbeldi gagnvart konum. Í þeim var m.a. bent á að ofbeldi sem konur verða fyrir á grundvelli kynferðis feli í sér brot á mannréttindum kvenna. Ísland hefur skilað skýrslu til nefndarinnar um framkvæmd sáttmálans um afnám allrar mismununar gagnvart konum hér á landi. Í athugasemdum nefndarinnar við skýrsluna, sem fram koma í skýrslu félagsmálaráðherra til Alþingis árið 1996 um stöðu og þróun jafnréttismála, hvetur hún ríkisstjórn Íslands til þess að tileinka sér það viðhorf að ofbeldi gagnvart konum sé heilbrigðismál og að greiða fyrir því að skýrslur um ofbeldi verði einnig teknar hjá þeim sem annast almenna heilsugæslu.

Nefnd um stöðu kvenna (hér á eftir nefnd kvennanefndin), sem starfar undir efnahags- og félagsmálaráði Sameinuðu þjóðanna (ECOSOC) og kemur saman ár hvert, hefur það hlutverk að undirbúa tillögur og skýrslur til ECOSOC til að bæta réttindi kvenna. ECOSOC og kvennanefndin hafa látið sig heimilisofbeldi varða síðustu áratugina. Þannig gerði ECOSOC árið 1982 samþykkt varðandi ofbeldi gegn konum og börnum, að fengnum tillögum kvenna nefndarinnar, þar sem fram kom að slíkt ofbeldi yrði ekki umborið. Árið 1984 var önnur samþykkt gerð af hálfu ECOSOC varðandi ofbeldi innan fjölskyldunnar og árið 1987 sam þykkti ráðið að líta á ofbeldi gegn konum innan fjölskyldna og í samfélaginu sem forgangsmál.

Á þessum áratug hefur baráttan gegn ofbeldi gagnvart konum fengið aukið vægi í starfi Sameinuðu þjóðanna. Árið 1991 var gerð samþykkt af hálfu ECOSOC þar sem ríki voru hvött til þess að vinna gegn slíku ofbeldi, m.a. með bættri löggjöf. Sama ár hófst undirbúningur að gerð yfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna um afnám ofbeldis gegn konum sem síðan var samþykkt á 85. allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna, 20. desember 1993. Í inngangi yfir lýsingarinnar er lögð áhersla á að árangursrík framkvæmd samnings um afnám allrar mis mununar gagnvart konum stuðli að afnámi ofbeldis gagnvart konum og að yfirlýsingu þessari sé ætlað að styrkja það markmið og stuðla að því. Í innganginum er einnig lýst áhyggjum yfir því að sumir hópar kvenna, t.d. konur í minnihlutahópum, flóttakonur, farandkonur, konur er búa í sveitum eða einangruðum samfélögum, blásnauðar konur, konur í fangelsum eða á stofn unum, stúlkur, fatlaðar konur, eldri konur og konur á stríðstímum sæta einkum ofbeldi. Aðal efnisákvæði yfirlýsingarinnar kemur fram í 4. gr. Þar segir m.a. að ríki ættu hið fyrsta að leita allra leiða til að afnema ofbeldi gagnvart konum og í því skyni að; gera sitt ýtrasta til þess að koma í veg fyrir, rannsaka og refsa fyrir ofbeldi gagnvart konum (c-liður); bæta innlenda refsilöggjöf, löggjöf um rétt borgaranna, vinnulöggjöf og stjórnsýsluaðgerðir til að refsa og bæta fyrir óréttlæti gagnvart konum sem þolað hafa ofbeldi. Þá eigi konur sem orðið hafa fyrir ofbeldi að eiga aðgang að réttlátum og árangursríkum úrræðum og beri ríkjum að upplýsa konur um rétt þeirra til að sækja um bætur í gegnum réttarkerfið (d-liður), íhuga þann möguleika að móta innlendar aðgerðaáætlanir til að stuðla að verndun kvenna gegn hvers konar ofbeldi, eða setja ákvæði í þessu skyni í áætlanir sem eru fyrir hendi þar sem tillit er tekið til, eftir því sem við á, samvinnu einkarekinna samtaka, einkum þeirra samtaka sem láta sig sérstaklega varða ofbeldi gagnvart konum (e-liður); móta víðtækar fyrirbyggjandi aðgerðir og lagalegar, stjórnmálalegar, stjórnsýslulegar og menningarlegar ráðstafanir til að stuðla að verndun kvenna gagnvart hvers konar ofbeldi og tryggja að konur verði ekki endur tekið fyrir ofbeldi vegna laga er taka ekki tillit til kynferðis fórnarlambs, fullnustureglna eða annarrar íhlutunar (f-liður); leitast við að tryggja að konur sem orðið hafa fyrir ofbeldi og eftir því sem við á, börn þeirra, fái sérhæfða aðstoð, svo sem endurhæfingu, aðstoð við umönnun barna og framfærslueyri, meðferð, ráðgjöf og heilbrigðis- og félagslega þjónustu, aðstöðu og meðferð, auk stuðnings og ættu ríkin að gera allar aðrar viðeigandi ráðstafanir til að stuðla að öryggi þeirra og líkamlegri og andlegri endurhæfingu (g-liður); setja í fjárlög ríkisins nægilegt fjármagn til þess hluta starfsemi sinnar er lýtur að afnámi ofbeldis gagnvart konum (h-liður); gera ráðstafanir til að tryggja að lögregla og opinberir starfsmenn sem bera ábyrgð og eiga að koma í veg fyrir, rannsaka og refsa fyrir ofbeldi gagnvart konum, fái þjálfun til að auka skilning þeirra á þörfum kvenna (i-liður) og gera ráðstafanir sem miða að afnámi ofbeldis gagnvart konum sem eru sérlega berskjaldaðar gagnvart ofbeldi (l-liður).

Þótt yfirlýsing Sameinuðu þjóðanna um afnám ofbeldis gagnvart konum sé ekki bindandi að þjóðarétti er hún einkar mikilvæg fyrir þær sakir að um er að ræða yfirlýsingu af hálfu allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna, sem ríkjum samtakanna ber að fylgja, um reglur sem fordæma sérstaklega ofbeldi gagnvart konum og er lagt á ríki að þau skuli grípa til sérstakra aðgerða gegn slíku ofbeldi.

Árið 1994 samþykkti mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna að setja á fót til þriggja ára embætti sérfræðings (rapporteur) vegna ofbeldis gagnvart konum. Hlutverk skýrslugjafans er að safna og vinna úr upplýsingum frá m.a. ríkjum og samtökum um ofbeldi gagnvart konum, orsökum þess og afleiðingum og að gera tillögur um aðgerðir á ríkja-, svæða- eða alþjóða vettvangi til þess annars vegar að draga úr ofbeldi gagnvart konum og hins vegar til þess að draga úr afleiðingum slíks ofbeldis. Þá ber að geta þess að í aðgerðaáætlun sem samþykkt var á kvennaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Peking í september 1995 (Bejing Platform for Action) er í 19 greinum fjallað um ofbeldi gagnvart konum og nauðsynlegar aðgerðir til að varna og útrýma slíku ofbeldi.

2.2. Evrópuráðið.

Í lok áttunda áratugarins benti jafnréttisnefnd Evrópuráðsins á að ofbeldi gagnvart konum væri eitt þeirra félagslegu vandamála sem bæri að beita sérstökum aðgerðum gegn á vettvangi Evrópuráðsins. Átti það við um ofbeldi innan fjölskyldunnar, á vinnustað og í samfélaginu öllu. Árið 1980 ákvað Evrópuráðið að fjalla um ofbeldi innan fjölskyldna í sérstakri aðgerðaáætlun sem hefur það markmið að stuðla að auknu jafnrétti. Árin 1985 og 1990 sam þykkti Evrópuráðið tilmæli (nr. R (85) 4, 1985 og Br, R. (90) 2, 1990) sem varða spurningar um ofbeldi gagnvart konum. Í samþykktinni frá 1985 er fjallað um leiðir til þess að berjast gegn ofbeldi innan fjölskyldna. Er þar fjallað um fyrirbyggjandi aðgerðir, tilkynningar um að ofbeldi hafi átt sér stað og aðgerðir samfélagsins eftir að ofbeldi hefur komið í ljós. Í tilmælunum frá 1990 er einnig bent almennt á fyrirbyggjandi aðgerðir og jafnframt á sérstakar aðgerðir varðandi upplýsingar, tilkynningu um ofbeldi, hjálp og aðstoð við alla fjölskylduna, menntun og aðgerðir sem ná til ólíkra hópa.

Yfirlýsing Evrópuráðsins um aðgerðir til þess að draga úr ofbeldi gagnvart konum í lýð ræðislegri Evrópu var samþykkt á jafnréttisráðstefnu Evrópuráðsins í Róm árið 1993. Í yfir lýsingunni segir m.a. að ofbeldi gagnvart konum feli í sér hindrun gegn þróun lýðræðislegra þjóðfélaga sem byggist á réttaröryggi þegnanna. Í yfirlýsingunni segir jafnframt að nauðsyn legt verkefni fyrir Evrópuráðið sé að setja á fót sameiginlega aðgerðaáætlun til þess að berjast gegn ofbeldi gagnvart konum þar sem m.a. verði tekið á þáttum rannsókna, laga, stjórnmála, fyrirbyggjandi aðgerða, menntunar, aðstoðar og stuðnings við þolendur ofbeldis.

Í júní 1997 var á vegum Evrópuráðsins gefin út skýrsla sérfræðinganefndar um baráttu gegn ofbeldi gagnvart konum þar sem fram kemur aðgerðaáætlun til að vinna gegn slíku of beldi. Í skýrslunni er byggt á markmiðinu zero tolerance", sem felst í því að ekkert stig ofbeldis sé ásættanlegt og að öryggi kvenna og jafnrétti beri að veita forgang. Markmiðið byggist á þremur þáttum, aðgerðum, vernd og vörnum (provision, protection and prevention).

Í aðgerðaáætluninni leggur nefndin til aðgerðir á eftirfarandi sviðum: 1) Á vettvangi Evrópuráðsins, 2) á vegum ríkisstjórna, 3) rannsókna, 4) löggjafar og framkvæmdar, 5) félagslegrar aðstoðar, 6) atvinnu og vinnustaða, 7) menntunar, 8) heilbrigðismála, 9) fjöl miðla og 10) eftirlits.

Í aðgerðaáætluninni er lagt til að Evrópuráðið taki forustu um að hvetja ríki til að veita af námi ofbeldis gagnvart konum forgang og að skoðaður verði sá möguleiki að settur verði bind andi sáttmáli sem miði að afnámi slíks ofbeldis. Lögð er áhersla á að ríkisstjórnir beri ábyrgð á því að taka forustu um að þróa markmiðið um að allt ofbeldi sé óásættanlegt (zero tolerance) og leggur til að ríkisstjórnir setji upp þriggja ára aðgerðaáætlun til að berjast gegn ofbeldi gagnvart konum. Sérstök áhersla er lögð á að gerðar séu opinberar skýrslur þar sem fram komi tölur um ofbeldi gagnvart konum og upplýsingar m.a. um eðli og umfang slíks ofbeldis.

Aðgerðaáætlunin bendir á mikilvægi rannsókna og að rannsóknir hafi m.a. orðið til þess að gera ofbeldi gagnvart konum sýnilegt. Lagt er til að á vettvangi Evrópuráðsins verði komið á fót rannsóknarstofnun um þessi mál og að ríki ættu á sama hátt að taka til athugunar mögu leika á að setja upp rannsóknarstofnanir varðandi ofbeldi gagnvart konum. Bent er á að löggjöf setur stofnanalegan ramma um skilgreiningar og viðbrögð við ofbeldi gagnvart konum. Lögin eru jafnframt eitt mikilvægasta tækið sem er fyrir hendi til þess að ákvarða vernd, bætur, refsingar og um réttlæti. Nefndin leggur því áherslu á forgang rannsókna á lög gjafarsviðinu. Bent er á að sögulega hafi verið litið á ofbeldi gagnvart konum sem vandamál fremur en glæp. Til þess að byggja upp markmiðið um að hvers kyns ofbeldi sé óásættanlegt (zero tolerance) verði að framfylgja lögunum markvisst, refsingar verði að endurspegla alvöru glæpsins og skilgreina verði hættuna sem stafar af gerandanum. Endurskoðun á löggjöf og réttarfari sem og beiting laganna verði að fela í sér skýr skilaboð um að samfélagið fordæmi ofbeldi gegn konum. Tillögum nefndarinnar í einstökum málaflokkum verða ekki gerð frekari skil hér, en þess ber að geta að höfð hefur verið hliðsjón af þeim við gerð þessarar skýrslu.

2.3. Norðurlandaráð.

Árið 1978 var komið á norrænu samstarfi á sviði jafnréttismála hjá Norrænu ráðherra nefndinni samkvæmt tillögu Norðurlandaráðs. Meðal þeirra atriða sem hafa verið sett í forgang í aðgerðaáætlun sem byggist á þessu samstarfi er ofbeldi gagnvart konum. Ráðherra
nefndin hefur á undanförnum árum ekki fjallað um heimilisofbeldi á stjórnmálalegum grund velli heldur stutt ýmis verkefni faglegs eðlis, bæði hjá grasrótarhreyfingum og óháðum félaga samtökum, sem og fagfólki og rannsóknaraðilum. Árið 1994 kom út skýrsla um ofbeldi gegn öldruðum (NORD 1994:2) þar sem fram koma m.a. tillögur til úrbóta. Þá má nefna þrjú verkefni sem hafa verið studd af Norrænu ráðherranefndinni: 1) Stuðningur til að koma á samfelldu samstarfi milli norrænna neyðarathvarfa. Í þessu sambandi var haldin ráðstefna í Reykjavík árið 1996; 2) Stuðningur til að koma á norrænum félagsskap í tengslum við barnavernd, en vorið 1998 mun standa til að stofna norræna deild í tengslum við alþjóðleg samtök um barnavernd (ISPCAN — International Society for Prevention of Child Abuse and Neglect) og loks 3) hefur nýlega verið samþykkt af ráðherranefndinni að styðja nýtt rann sóknarverkefni til þriggja ára um ofbeldi gagnvart konum. Rannsóknarverkefni þetta tengist stofnun norræns samstarfsnets (NorVold) í júní 1997, um rannsóknir á ofbeldi, með það að meginmarkmiði að gera grein fyrir og kanna ofbeldi á heimilum og kynferðislegt ofbeldi á Norðurlöndum og afleiðingar slíks ofbeldis.

3. Löggjöf.

Á síðari árum hefur í auknum mæli verið horft til hagsmuna brotaþola við rannsókn og meðferð opinberra mála og lagasetningu á því réttarsviði. Má þar einkum nefna lagaákvæði sem tryggja eiga þolendum afbrota bætur vegna líkamstjóns og miska, nýmæli í lögum um meðferð opinberra mála varðandi skýrslutökur af vitnum og endurskoðun ákvæða almennra hegningarlaga um kynferðisbrot. Þótt miðað hafi í rétta átt er ljóst að mikilla úrbóta er þörf til að bæta stöðu þolenda afbrota. Þeirri nefnd sem hér skilar skýrslu er ekki sérstaklega ætlað að gera tillögur um úrbætur á refsi- og réttarfarslöggjöf. Um tillögur í þá veru er vísað til skýrslna tveggja nefnda sem starfa samhliða þessari um meðferð heimilisofbeldismála fyrir lögreglu og í dómskerfinu.

Þá skal þess getið að í desember 1993 skipaði dómsmálaráðherra nefnd til þess að athuga hvort taka ætti upp það fyrirkomulag að ríkissjóður ábyrgðist greiðslur dæmdra bóta vegna kynferðisbrota eða annarra grófra ofbeldisbrota. Jafnframt var nefndinni falið að athuga hvort setja ætti í lög reglur um nálgunarbann og enn fremur athuga hvort brotaþolar gætu átt betri aðgang að rannsóknarferlinu. Nefndin samdi frumvarp sem varð að lögum um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota og hefur nú nýverið skilað tillögum um breytingar á refsi- og réttarfarslöggjöf er miða að bættri stöðu brotaþola að öðru leyti.

Umfjöllun um löggjöf í þessum kafla mun einkum beinast að hjúskaparlögum, barnalögum, lögum um vernd barna og ungmenna og lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga. Reifuð verða ákvæði laganna sem komið geta þolendum heimilisofbeldis til góða og lagðar til breytingar sem nefndinni þykir horfa til frekari úrbóta.

3.1. Hjúskaparlög.

Hjúskaparlög, nr. 31/1993, gilda skv. 1. gr. um hjúskap karls og konu. Lögin taka ekki til óvígðrar sambúðar, en á það er bent í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til hjú skaparlaga að þörf sé á því að kanna hvort ekki sé ástæða til að setja efnislegar lagareglur um fjárskipti við slit á óvígðri sambúð, auk athugunar á ákvæðum ýmissa laga þar sem til greina komi að gera hlut óvígðrar sambúðar hinn sama eða svipaðan og hjúskapar. Skv. 5. gr. laga um staðfesta samvist, nr. 87/1996, hefur samvist, sem tveir einstaklingar af sama kyni staðfesta samkvæmt lögunum, sömu réttaráhrif og stofnun hjúskapar og gilda ákvæði laga sem varða hjúskap og maka um staðfesta samvist og einstaklinga í staðfestri samvist.

3.1.1. Jafnstaða hjóna og framfærsluskyldur.

Mikilvæg ákvæði er að finna í 2. og 3. gr. hjúskaparlaga þar sem áréttuð er grundvallar regla um jafnstöðu hjóna og verkaskiptingu. Samkvæmt því eru hjón í hvívetna jafnrétthá í hjúskap sínum og bera jafnar skyldur hvort gagnvart öðru og börnum sínum. Þeim ber að sýna hvort öðru trúmennsku, styðja hvort annað og gæta sameiginlega hagsmuna heimilisins og fjölskyldu. Þau skulu í sameiningu annast uppeldi barna sinna, sjá þeim farborða og hjálpast að við að framfæra fjölskylduna með fjárframlögum. Þá skulu hjónin skipta milli sín verk efnum á heimili eftir föngum, svo og útgjöldum vegna heimilisrekstrar og framfærslu fjöl skyldu. Þeim er skylt að veita hvort öðru upplýsingar um efnahag sinn og afkomu.

Nánar er fjallað um ábyrgð hjóna á framfærslu fjölskyldu sinnar í VII. kafla laganna, 46.– 52. gr. Jafnframt skal haft hugfast að barnalög gilda almennt um framfærsluskyldu foreldra gagnvart börnum. VII. kafli hjúskaparlaganna geymir ákvæði sem komið geta til góða heim ilisofbeldisþola, sem enn er í hjúskap með þeim sem ofbeldi hefur beitt, hvort sem þau búa saman eða ekki. Meginreglan er sem fyrr að hjón bera sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldu. Skv. 47. gr. á þó annað hjóna kröfu á því að hitt láti því í té peningafjárhæð sem með þarf, ef fjárframlög þess nægja ekki til að fullnægja sérþörfum. Sama gildir, skv. 48. gr., ef annað hjóna vanrækir framfærsluskyldu sína. Fjárskipti geta einnig orðið milli hjóna án skilnaðar skv. XIII. kafla laganna, 91.–94. gr., og fer þá um eignaskipti eftir efnisreglum um skipti við skilnað.

3.1.2. Fjárskipti og lífeyrisgreiðslur.

Um hjónaskilnaði er fjallað í VI. kafla laganna, 33.–45. gr. Skv. 40. gr. er það lögskilnað arástæða ef annað hjóna hefur orðið uppvíst að líkamsárás eða kynferðisbroti sem bitnar á hinu eða barni sem býr hjá þeim. Sama gildir ef maki hefur sýnt af sér atferli sem fallið er til að vekja alvarlegan ótta um að hann gerist sekur um slíkan verknað. Ákvæðið svarar til ákvæða í dönskum og norskum hjúskaparlögum, en er rýmra að því leyti að norrænu ákvæðin taka ekki til kynferðisbrota.

Meginreglan um fjárskipti milli hjóna við skilnað, svokölluð helmingaskiptaregla, er orðuð í 6. gr. laganna. Skv. 50. gr. helst gagnkvæm framfærsluskylda hjóna eftir skilnað að borði og sæng og skal þá taka ákvörðun um skyldu hjóna til að greiða lífeyri hvort með öðru og um fjárhæð hans. Eftir lögskilnað verður öðru hjóna ekki gert að greiða lífeyri með hinu nema alveg sérstaklega standi á. Ákvæði um fjárskipti milli hjóna vegna hjúskaparslita er að finna í XIV. kafla, 95.–112. gr.

Í ljósi þess að hjúskaparlög gera aðeins ráð fyrir lífeyrisgreiðslum í undantekningar tilvikum eftir lögskilnað er rétt að staldra við og líta á tölur um laun og tekjur karla og kvenna (utanríkisráðuneytið, 1995, bls. 41–43). Árið 1980 námu atvinnutekjur kvenna á landinu samkvæmt skattframtali 47% af tekjum karla. Hlutfallið hefur lítið hækkað, var komið upp í 52% árið 1995 (Hagstofa Íslands, 1997). Staða giftra kvenna virðist lakari en hinna. Árið 1980 höfðu giftar konur 38% af atvinnutekjum karla en 42% árið 1995. Hjúskaparlög eru reist á hinni mikilvægu grundvallarreglu um jafnstöðu hjóna. Til að unnt verði að ræða um þá jafnstöðu í reynd verður að útrýma þeim kynjabundna launamun sem við búum við.

Rétt er í þessu sambandi að rifja upp það sem nefnt er í skýrslu nefndar um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis (1997, bls. 25) varðandi þær skýringar á ofbeldi gegn eigin konum að um sé að ræða tæki til yfirráða. Þar er bent á að hugmyndir um yfirburði karlmanns ins, völd hans og styrk og höfuð fjölskyldunnar hafi lengi verið ráðandi og séu enn fyrir hendi í þjóðfélaginu. Fjárhagsleg staða kvæntra karla sé sterkari en giftra kvenna og að sá sem aflar teknanna hafi mest um það að segja hvernig þeim er varið. Í reynd séu valdatengslin í hjónabandi oft líkari sambandi hins sterka og veika fremur en jafnrétthárra einstaklinga. Vegna þessa er hér bent á að ástæða kann að vera til að huga sérstaklega að hag heimavinnandi kvenna og láglaunakvenna að þessu leyti.

3.1.3. Sáttaumleitan.

Í 42. gr. hjúskaparlaga er ákvæði um sáttaumleitan hjóna. Skylt er að leita um sættir með hjónum sem eiga ósjálfráða börn, en hjón eiga þess ávallt kost annars. Í greinargerð með frumvarpi til hjúskaparlaga kemur fram að ákvæðið sé sniðið að norskri mynd, en að horfið hafi verið frá skyldubundinni sáttatilhögun í dönskum, sænskum og finnskum lögum. Sátta umleitan er á höndum presta eða forstöðumanna trúfélaga, eða sýslumanns eða dómara ef annað hjóna er utan trúfélaga eða hjón tilheyra hvort sínu trúfélagi. Ekki hefur verið óumdeilt að halda eigi í skyldubundnar sáttir, auk þess sem nokkuð hefur verið um það rætt hvernig haga skuli sáttastarfinu. Bent hefur verið á að sáttasemjari geti, þótt óviljandi sé, komið því til leiðar að annað hjóna, sem reynir að losna úr ofbeldissambandi, sé talað inn á að slíta því ekki (Smearman, 1996, bls. 334). Ljóst er að sáttasemjara er vandi á höndum og að engan veginn er sama hvernig að sáttargerð er staðið. Tillit til barna vegur þungt að baki reglunni um skyldubundnar sættir. Til þess er hins vegar að líta að engu barni er gott að alast upp við ofbeldisfullt samband foreldra. Hitt ber einnig að athuga að sáttasemjari getur, í viðræðum sínum við hjón, komist að því að ofbeldi hafi átt sér stað og þannig komist í góða aðstöðu til að veita þeim aðstoð sem fyrir því hefur orðið. Það skiptir því miklu að sáttasemjarar þekki þau úrræði sem þolendum heimilisofbeldis standa opin.

3.1.4. Nálgunarbann.

Íslensk refsi- og réttarfarslög geyma ekki úrræði um nálgunarbann, ólíkt löggjöf nágranna landa, sbr. 33. gr., sbr. 2. mgr. 342. gr. norskra hegningarlaga, 222. gr. a. norskra rétt arfarslaga og sænsk sérlög nr. 1988:688, um besöksforbud". Í hjúskaparlögum þessara landa er einnig að finna ákvæði um nálgunar- eða heimsóknarbann. Skv. 92. gr. norskra hjú skaparlaga er unnt, við sérstakar aðstæður, að banna öðrum maka að koma á heimili eða dvalarstað hins. Í greinargerð með frumvarpi til laganna er m.a. nefnt sem dæmi um beitingu ákvæðisins tilvik þar sem hætta er á að maki eða börn verði fyrir ofbeldi. Þá er ákvæði í sænskum hjúskaparlögum, 7. gr. 14. kafla, um að dómari í skilnaðarmáli geti, að kröfu annars hjóna, bannað þeim að heimsækja hvort annað þar til dómur hefur gengið um lögskilnað. Um brot á slíku banni fer eftir reglum laga nr. 1988:688.

3.2. Barnalög.

Barnalög, nr. 20/1992, taka til allra barna, eins og kemur fram í 1. gr. þeirra. Er í lögunum fjallað um faðerni barna, framfærslu barna og greiðslur í tengslum við barnsburð og með göngu, foreldraskyldur, forsjá barns og umgengnisrétt og loks er þar að finna málsmeðferðar reglur fyrir dómstólum og stjórnvöldum í ágreiningsmálum.

Í tengslum við skilnað foreldra er samkvæmt barna- og hjúskaparlögum skilyrði að fyrir liggi samkomulag um forsjá, framfærslu og umgengnisrétt eða að ágreiningi um þau atriði hafi verið beint í ákveðinn farveg áður en gengið verður frá skilnaðarmáli. Nefndin telur í þessu sambandi vert að gera tvö atriði í barnalögum að umtalsefni.

3.2.1. Sameiginleg forsjá.

Með gildistöku barnalaganna árið 1992 var tekið upp það nýmæli að bjóða upp á sameiginlega forsjá foreldra eftir skilnað eða sambúðarslit. Samkvæmt lögunum er það skil yrði fyrir sameiginlegri forsjá að báðir aðilar fallist á slíkt fyrirkomulag. Var gengið heldur skemur hér en í sumum nágrannalöndum okkar, t.d. má nefna að samkvæmt sænskum lögum er aðalreglan sú að foreldrar fara sameiginlega með forsjá barna sinna eftir skilnað, nema þau óski sérstaklega eftir því að hún verði falin öðrum aðilanum.

Í barnalögunum er ekki að finna sérstök fyrirmæli um það hvað felst í reynd í sameiginlegri forsjá, eða hversu víðtæk samvinna forsjáraðila eigi að vera um málefni barnsins sem í hlut á. Rétt er að árétta að sameiginleg forsjá kemur því aðeins til greina að foreldrar séu sammála um þá skipan. Sýslumaður hefur heimild skv. 4. mgr. 33. gr. barnalaga til að synja um staðfestingu samnings ef hann er andstæður hag og þörfum barnsins. Vikið er að því í sambandi við þetta ákvæði í greinargerð með frumvarpi að barnalögum að mikils um vert sé að vandað sé til kannana af hendi sýslumanns og að aðilum sé leiðbeint um réttaráhrif samningsins og efni hans, þar á meðal um ákvæði sem æskilegt sé að greina í honum, og eigi þetta sérstaklega við um samninga um sameiginlega forsjá. Segir að ástæða geti verið til að veita barni færi á að tjá sig, og einnig að leita umsagnar barnaverndarnefndar.

Á fundum nefndarinnar með félagasamtökum sem veita þolendum heimilisofbeldis aðstoð kom fram gagnrýni á sameiginlega forsjá, og var því haldið fram að hún gæti viðhaldið ofbeldi sem var til staðar í hjúskap eða sambúð eftir skilnað. Telur nefndin rétt að kannað verði hvort svo sé, og í framhaldi metið hvort rétt sé að setja frekari skorður við sameiginlegri forsjá en nú er að finna í barnalögum. Í því sambandi vísar nefndin til þess að dómsmálaráðherra hefur skipað nefnd til að kanna stöðu forsjár- og umgengnismála og hefur nefndinni m.a. verið falið að kanna reynslu þá er fengist hefur af sameiginlegri forsjá hér á landi og annars staðar á Norðurlöndum.

3.2.2. Umgengnisréttur.

Gagnrýni varðandi umgengnisrétt hefur verið af svipuðum toga og um sameiginlega forsjá, þ.e. að umgengni barns og forsjárlauss foreldris geti viðhaldið ofbeldi eftir skilnað eða sam búðarslit.

Í 37. gr. barnalaga segir að ef sérstök atvik valdi því að mati sýslumanns að umgengni barns við foreldri sé andstæð hag barns og þörfum geti hann kveðið svo á að umgengnisréttar njóti ekki við. Eru í greinargerð með þessu ákvæði talin upp tilvik sem fallið gætu undir þetta, svo sem ef sá sem umgengnisréttar krefst er sálsjúkur, kunnur að ofbeldisverkum eða kyn ferðisbrotum gagnvart börnum eða sé haldinn öðrum þeim annmörkum sem geri það varhugavert að hann hafi tengsl við barnið.

Telur nefndin að heimildir sýslumanna séu fullnægjandi til að takmarka að hluta eða öllu leyti umgengnisrétt foreldris samkvæmt barnalögum, en upplýsingar um framkvæmd og reynslu af þessu fyrirkomulagi liggja ekki fyrir. Nefndin leggur til að kannað verði hvort veru leg brögð séu að heimilisofbeldi í tengslum við umgengni barns og forsjárlauss foreldris, og metið í framhaldi af því hvort rétt sé að setja frekari skorður við umgengnisrétti en nú er að finna í barnalögum. Vísar nefndin enn í því sambandi til starfs nefndar dómsmálaráðherra um forsjár- og umgengnismál.

3.3. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Lög nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, ásamt síðari breytingum, fela í sér ramma um þjónustu sem sveitarfélögum ber að veita þeim sem þar eiga lögheimili. Félags þjónusta sveitarfélaga heyrir undir félagsmálaráðuneyti, sem hefur eftirlit með því að sveitarfélögin veiti lögboðna þjónstu.

Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga að tryggja fjár hagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Skal það gert m.a. með því að tryggja þroskavænleg uppeldisskilyrði barna og ungmenna og að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir félagsleg vandamál. Ákvæði þetta felur því í sér ákveðna frum kvæðisskyldu sveitarfélaganna að því er snertir aðgerðir til þess að koma í veg fyrir félagsleg vandamál. Þetta endurspeglast í 4. gr. laganna þar sem segir að sveitarfélög beri ábyrgð á félagsþjónustu innan sinna marka og skuli með skipulagðri félagsþjónustu tryggja framgang markmiða 1. gr.

Samkvæmt 5. gr. laganna fara félagsmálanefndir (eða félagsmálaráð) með stjórn og fram kvæmd félagsþjónustu í sveitarfélögum í umboði sveitarstjórna. Þó geta sveitarfélög ákveðið annað fyrirkomulag sbr. 7. gr., og falið héraðsnefndum að fara með félagsþjónustu. Þá geta fleiri sveitarstjórnir ákveðið að vinna saman að einstökum verkefnum á sviði félagsþjónustu eða að vera með sameiginlega félagsþjónustu og jafnvel skipa sameiginlega félagsmálanefnd. Jafnframt er heimilt, sbr. 8. gr., að fela sérstakri félagsmálastofnun að sjá um framkvæmd félagsþjónustu undir stjórn félagsmálanefndar. Í III. kafla laganna er mælt fyrir um hlutverk félagsmálanefnda og IV. kafli felur í sér almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga.

Í 2. gr. laganna eru taldir upp málaflokkar sem heyra undir félagsþjónustu sveitarfélaga, en þeir eru eftirfarandi: Félagsleg ráðgjöf, fjárhagsaðstoð, félagsleg heimaþjónusta, málefni barna og ungmenna, þjónusta við unglinga, aldraða og fatlaða, húsnæðismál, aðstoð við áfengissjúka og vímugjafavarnir, atvinnuleysisskráning og vinnumiðlun. Í V.–XIV. kafla er síðan fjallað nánar um útfærslu þessara skyldna. Í 16. gr. V. kafla, sem fjallar um félagslega ráðgjöf, segir að markmið félagslegrar ráðgjafar sveitarfélaga skuli vera að veita upplýsingar og leiðbeiningar um félagsleg réttindamál annars vegar og stuðning vegna félagslegs og persónulegs vanda hins vegar. Skv. 17. gr. skal félagslegri ráðgjöf beitt í eðlilegu samhengi við aðra aðstoð samkvæmt lögunum og í samvinnu við aðra aðila sem bjóða upp á slíka þjónustu, svo sem skóla og heilsugæslustöðvar, eftir því sem við á.

Í VIII. kafla, sem fjallar um málefni barna og ungmenna, er gert ráð fyrir ríkri eftirlits skyldu félagsmálanefnda. Þannig kemur fram í 30. gr. að félagsmálanefnd sé skylt, í samvinnu við foreldra, forráðamenn og aðra sem hafa með höndum uppeldi, fræðslu og heilsugæslu barna og ungmenna, að gæta velferðar þeirra og hagsmuna í hvívetna. Þá skulu félags málanefndir sjá til þess að börn fái notið hollra og þroskavænlegra uppvaxtarskilyrða og gæta þess að aðbúnaði barna sé ekki áfátt og ekki séu aðstæður í umhverfi barna sem þeim stafar hætta af.

Sérstök frumkvæðisskylda hvílir á sveitarfélögum varðandi aðstoð við áfengissjúka og vímugjafavarnir. Þannig kemur fram í 50. gr. laganna að félagsmálanefndir skulu hlutast til um að áfengissjúkir og þeir sem misnota áfengi eða aðra vímugjafa fái viðeigandi meðferð og aðstoð. Þá skulu félagsmálanefndir skv. 51. gr. jafnframt stuðla að því að áfengissjúkir og misnotendur vímugjafa sem fengið hafa meðferð og læknishjálp fái nauðsynlegan stuðning og aðstoð til að lifa eðlilegu lífi að meðferð lokinni. Nefndin lítur svo á að þessi ákvæði séu ákjósanleg fyrirmynd varðandi mögulegar aðgerðir félagsmálayfirvalda í tilefni af heimilis ofbeldi. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að heimilisofbeldi tengist oft slíkum málum, sbr. kafla 5.1.5. um félagslega aðstoð.

Í XVI. kafla laganna er mælt fyrir um almennar reglur um meðferð einstakra mála. Þar segir m.a. í 2. mgr. 58. gr. að sé talið nauðsynlegt vegna almannahagsmuna eða velferðar ein staklings að hafa uppi þvingunaraðgerðir skuli fara með þau mál eftir ákvæðum laga um lög ræði, laga um vernd barna og ungmenna og annarra þeirra laga er slíkar heimildir veita.

Samkvæmt 63. gr. laganna geta málsaðilar kært ákvarðanir félagsmálanefnda, sbr. 64. gr., til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.

Ljóst er að samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga hvílir víðtæk skylda á sveit arfélögum um að tryggja félagslegt öryggi íbúa sinna með margs konar aðgerðum. Ljóst er að málefni koma oft til kasta félagsmálayfirvalda, einkum í tilefni af öðrum málum, svo sem barnaverndarmálum, áfengis- eða vímuefnavandamálum o.s.frv., sbr. nánar umfjöllun í kafla 5.1.5. Þá virðist einnig nokkuð vera um það að gerendur eða þolendur leiti af sjálfsdáðum eftir aðstoð félagsmálayfirvalda vegna slíkra mála. Í lögunum er þó ekki minnst sérstaklega á heimilisofbeldi eða hvernig skuli fara með slík mál og hafa félagsmálayfirvöld í raun mjög takmarkaðar heimildir til aðgerða í tilefni af vitneskju um heimilisofbeldi, sbr. umfjöllun í kafla 5.1.5.

Nefndin leggur til að kveðið verði á um rýmri heimildir sveitarfélaga og lagðar á þau aukn ar skyldur til aðgerða vegna heimilisofbeldis. Í því sambandi verður að hafa í huga að slík mál krefjast sérstakra og sérhæfðra aðgerða. Nefndin lítur svo á að félagsmálayfirvöld sveitarfélaga, sem almennt eiga að vera skipuð fagfólki, séu réttur vettvangur til að taka á þessum málum. Með hliðsjón af nálægð félagsmálayfirvalda sveitarfélaga við borgarana þykja sveitarfélögin ákjósanlegur vettvangur til þess að fylgjast með slíkum málum og koma þeim í réttan farveg, í samstarfi við aðrar stofnanir og samtök.

Á vegum félagsmálaráðuneytisins starfar nefnd sem ætlað er að endurskoða lög um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þykir rétt að leggja til að sú nefnd taki til athugunar eftirfarandi tillögur: 1) Að sérstök aðgerðaskylda verði lögð á sveitarfélögin fái þau grun eða vitneskju um heimilisofbeldi. 2) Mælt verði fyrir um samstarf félagsmálayfirvalda og annarra stofnana sem koma að málefnum heimilisofbeldis. 3) Athugað verði hvernig beita megi hliðstæðum aðgerðum í málum vegna heimilisofbeldis og barnaverndarmálum, eins og við getur átt miðað við að almennt er um sjálfráða einstaklinga að ræða í heimilisofbeldismálum, sbr. tillögur í kafla 3.4. Lagt er til að við þessa endurskoðun verði byggt á því markmiði að ábyrgð á þjónustu og úrræðum verði að grunni til hjá félagsmálayfirvöldum sveitarfélaga sem samhæfi aðgerðir, veiti aðstoð og komi málum í réttan farveg, auk þess að fylgja málum eftir. Þá verði einnig hugað að sérstökum þörfum hópa sem eiga undir högg að sækja eða minnihlutahópa, svo sem fatlaðra, geðsjúkra, nýbúa (sbr. kafla 5.2.6.) o.s.frv.

3.4. Lög um vernd barna og ungmenna.

Lög nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, ásamt síðari breytingum, eiga við um börn og unglinga undir 18 ára aldri. Miðað við þá skilgreiningu á heimilisofbeldi sem gengið er út frá í starfi nefndarinnar þar sem ofbeldi gagnvart börnum er undanskilið virðast lögin í fljótu bragði ekki geta átt við um þau tilvik sem hér er fjallað um, þ.e. ofbeldi sem konur eða karlar verða fyrir af hálfu núverandi eða fyrrverandi maka. Það er aftur á móti mat nefndarinnar að rétt sé að líta til ákvæða barnaverndarlaga í þessu sambandi. Í lögunum er að finna ákvæði sem eiga við um aðgerðir gagnvart geranda þegar ofbeldi hefur átt sér stað inni á heimilum. Þá er einnig lögð víðtæk skylda á barnaverndarnefndir samkvæmt lögunum til þess að kanna barnaverndarmál og framkvæma ýmsar aðgerðir í tilefni af slíkum málum og mælt fyrir um tilkynningarskyldu lögreglu til barnaverndarnefnda leiki grunur á um að refsiverður verknaður hafi verið framinn af barni eða ungmenni eða gegn því. Þar sem nefndin gengur út frá þeim forsendum að heimilisofbeldi hljóti ávallt að vera til skaða fyrir börn séu þau á viðkomandi heimili hlýtur að verða að líta til þeirra úrræða sem barnaverndarlög heimila og þeirrar tengingar sem átt getur sér stað milli barnaverndarmála og heimilisofbeldismála. Þá er einnig spurning hvort hliðstæðum úrræðum og barnaverndarlög heimila verði að einhverju leyti beitt í málum um heimilisofbeldi.

Í 14. gr. barnaverndarlaga kemur fram að þegar grunur leikur á að refsiverður verknaður hafi verið framinn annaðhvort af barni eða ungmenni eða gegn því skuli lögregla, þegar hún fær slíkt mál til meðferðar, tilkynna það barnaverndarnefnd og gefa henni kost á að fylgjast með rannsókn máls. Skv. 18. gr. ber barnaverndarnefnd að kanna mál án tafar fái hún rök studdan grun um að líkamlegri eða andlegri heilsu barns eða þroska geti verið hætta búin sökum vanrækslu, vanhæfni eða framferðis foreldra eða að barn eða ungmenni stefni heilsu sinni eða þroska í hættu með hegðun sinni.

Í 19. gr. laganna er mælt svo fyrir að sé í ljós leitt að aðbúnaði, umönnun eða uppeldi barns sé áfátt vegna vanrækslu, vanhæfni eða framferðis foreldra eða barn stefnir eigin heilsu eða þroska í hættu með hegðun sinni, t.d. afbrotum eða neyslu vímuefna, skuli barnaverndarnefnd láta gera skriflega áætlun um meðferð málsins eins og nánar er greint í 2. mgr. 19. gr. Skv. 20. gr. skal barnaverndarnefnd halda sérstaka skrá um þau börn og ungmenni í umdæmi sínu sem hún telur að sé hætta búin í þeim tilgangi að tryggja yfirsýn og samfellda málsmeðferð í slíkum málum. Breytist aðstæður þannig að mati nefndar að barn telst ekki lengur í áhættuhópi skal nafn þess ekki lengur standa á skránni. Skal foreldrum að jafnaði gerð grein fyrir því að barn þeirra sé á skrá nema það brjóti í bága við hagsmuni barnsins að mati nefndarinnar. Samkvæmt ákvæðinu skal félagsmálaráðuneytið setja reglugerð um fyrirkomulag skráningar og meðferð upplýsinga í samræmi við ákvæði 20. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga.

Í 23. gr. laganna segir að hafi barn eða ungmenni orðið fyrir áreitni, ofbeldi eða öðrum afbrotum skuli barnaverndarnefnd aðstoða það með ráðgjöf eða meðferð eftir því sem við á. Barnaverndarnefnd er þá heimilt að fylgjast með rannsókn máls og getur hún jafnframt skipað barninu sérstakan talsmann ef því er að skipta.

Samkvæmt 24. gr. getur barnaverndarnefnd m.a. kveðið á um eftirlit með heimili telji hún sýnt að heilsu barns eða þroska geti verið hætta búin vegna vanrækslu, vanhæfni eða fram ferðis foreldra. Þá kemur fram í 28. gr. að ef barnaverndarnefnd þykir barni eða ungmenni háski búinn vegna háttsemi eða framferði heimamanns, svo sem vegna ofbeldis á heimili, ógnana eða hótana eða vegna vímuefnaneyslu eða annars athæfis, sé nefndinni skylt, ef umvandanir eða aðrar ráðstafanir koma ekki að haldi, að leita eftir brottvikningu hans af heimilinu með beinni aðfarargerð, sbr. 12. kafla aðfararlaga. Er sýslumanni þá heimilt að víkja manni brott af heimili um stundarsakir eða til frambúðar ef hann bætir ekki ráð sitt.

Eins og nánar kemur fram í kafla 5.1.5. eru oft tengsl á milli heimilisofbeldis og barna verndarmála. Þá felast í framangreindum ákvæðum ýmsar skyldur og heimildir barnaverndar nefnda. Þótt barnaverndarlög séu sérstaks eðlis og verði ekki beitt heimilisofbeldi milli sjálfráða einstaklinga telur nefndin að líta megi til ákvæða þeirra varðandi aukna íhlutun og heimildir félagsmálayfirvalda. Er því lagt til að nefnd félagsmálaráðuneytisins sem nú starfar að endurskoðun laga um félagsþjónustu sveitarfélaga taki til athugunar hvort unnt sé að taka upp slíkar heimildir og skyldur upp varðandi mál um heimilisofbeldi, eins og við getur átt miðað við að um sjálfráða einstaklinga er að ræða. Lagt er til að eftirfarandi atriði verði einkum tekin til athugunar: 1) Tilkynning lögreglu til félagsmálayfirvalda og samstarf þeirra. 2) Skráning heimilisofbeldismála. 3) Ráðgjöf og meðferð. Þá kemur jafnframt til greina að athuga hvort aðrar heimildir og skyldur hliðstæðar þeim sem mælt er fyrir um í barnaverndarlögunum geti átt við varðandi mál um heimilisofbeldi.

4. Fræðsla og forvarnir.

Samkvæmt skipunarbréfi er nefndinni ætlað að gera m.a. tillögur um forvarnaaðgerðir. Nefndin telur mikilsvert að í því sambandi verði hugað að almennri kynningu á og fræðslu um heimilisofbeldi, svo og kynningu á úrræðum fyrir brotaþola og gerendur.

Huga þarf að ýmsu í þessu sambandi. Ekki er nægjanlegt að kynna vandlega úrræði þolenda og gerenda vegna heimilisofbeldis heldur verður með markvissri fræðslu að vinna forvarnastarf í þeim tilgangi að stemma stigu við ofbeldi og halda slíkri fræðslu stöðugt áfram. Markmiðið verði að vitund almennings verði vakin og viðhaldið um að ofbeldi sé alltaf óásættanlegt.

4.1. Fræðsla í skólum.

Nefndin telur mikilvægt að við þá endurskoðun aðalnámsskrár grunnskóla sem nú stendur yfir verði unnið að því að taka upp kennslu og fræðslu um ofbeldi, orsakir þess, umfang og afleiðingar. Fræðslan verði skipulögð og markviss á grunnskóla- og framhaldsskólastigi.

4.2. Menntun og endurmenntun tiltekinna starfsstétta.

Ákveðnar starfsstéttir koma eðli málsins samkvæmt meira að heimilisofbeldi en aðrar. Brýnt er að vel sé staðið að grunnmenntun þeirra hvað þetta varðar, og ekki síður að endur menntun. Er hér einkum um að ræða lækna, hjúkrunarfræðinga og aðra heilbrigðisstarfsmenn, lögreglumenn, lögmenn, ákærendur, dómara, presta, sálfræðinga, félagsráðgjafa, kennara og leikskólakennara. Tryggja verður að fræðsla um orsök og afleiðingar heimilisofbeldis verði hluti af grunnmenntun þessara starfsstétta, og að haldin verði sérhæfð námskeið fyrir þá sem í daglegu starfi sínu koma að heimilisofbeldismálum.

Lagt er til að allir heilbrigðisstarfsmenn fái kennslu um grundvallarhugtök og eðli ofbeldis. Þeim skal kennt að spyrja án fordóma og beita viðkvæmum spurningum af samhyggð og skiln ingi. Kennsla nái til þess að skilgreina ofbeldi, hverjir eiga á hættu að verða fyrir ofbeldi, hverjum er hætt við að beita ofbeldi og kynjamun í því sambandi. Teknar skulu fyrir aðferðir og leiðir til spurninga og kynntir spurningalistar til að ná fram sögu um ofbeldi. Þjálfunin nái yfir fræðslu um leiðir til hjálpar, jafnt bráðahjálpar sem langtímahjálpar. Læknar, hjúkrunarfræðingar og aðrir heilbrigðisstarfsmenn fái kennslu og þjálfun í móttöku, viðtalstækni, skoðun á þolendum ofbeldis og skýrslugerð, hvort sem er heimilis-, götu- eða kynferðisofbeldi.

4.3. Áróður, fræðsla og kynning fyrir almenning.

Á grundvelli þess markmiðs að ofbeldi sé álitið óásættanlegt telur nefndin mikilvægt að gripið verði til öflugrar áróðursherferðar til að fræða almenning um heimilisofbeldi, hvernig greina megi slíkt ofbeldi og hverjar eru orsakir og afleiðingar þess. Auk þess þyrfti í slíkri áróðursherferð að kynna fyrirhugaðar umbætur við meðferð þessara mála hjá lögreglu og dómstólum, svo og veita upplýsingar um hjálparúrræði fyrir þolendur og meðferðarúrræði fyrir gerendur.

Áróður þyrfti að vera af þrennum toga. Í fyrsta lagi almenn hvatning gegn ofbeldi, í öðru lagi hvatning til og leiðbeining um hvert hægt sé að leita til að fá aðstoð og hjálp fyrir þá sem orðið hafa fyrir ofbeldi og í þriðja lagi fræðsla og hvatning til þeirra sem valda ofbeldi að leita sér hjálpar og meðferðar.

Virkja þarf skóla, fjölmiðla og íþróttafélög í vinnu gegn ofbeldi. Hvetja þarf til umræðu innan hreyfinga og félagasamtaka karla og kvenna. Áróðurinn þarf að vera markviss, unninn af fagfólki og samkvæmt langtímamarkmiðum.

Nefndin leggur áherslu á mikilvægi þess að tölfræðiupplýsingum sé safnað og haldið saman, auk þess sem hvatt verði til frekari rannsókna á heimilisofbeldi.

Sérstaklega skal hugað að ofbeldisfræðslu á námskeiðum sem haldin eru fyrir nýbúa, sbr. kafla 5.2.6. hér á eftir.

Kynningarbæklingar vega þungt í fræðslu. Lagt er til að útbúinn verði kynningarbæklingur þar sem fram komi grunnupplýsingar um heimilisofbeldi og til hvaða úrræða þolendur og gerendur geti gripið, auk upplýsinga um neyðarlínu, símanúmer hjálparstofnana og félaga samtaka og upplýsingar um sérhæfða stuðningshópa o.fl. Um slíkan bækling er vísað til kafla 5.2.2 hér á eftir. Bæklingurinn yrði sendur inn á hvert heimili í landinu og auk þess látinn liggja frammi á opinberum stöðum, þar með töldum skólum, heilsugæslustöðvum, félagsmála stofnunum o.fl. Hann ætti auk þess að vera þýddur á nokkur algeng tungumál og látinn liggja frami á þeim stöðum sem nýbúar sækja, sbr. nánar kafla 5.2.6. hér á eftir.

5. Hjálparúrræði fyrir þolendur heimilisofbeldis.

Í þeim kafla sem hér fer á eftir verður sjónum beint að meðferð mála vegna heimilis ofbeldis. Lýst verður þeim úrræðum sem standa þolendum heimilisofbeldis til boða, svo og úrræðum sem nefndin leggur til að verði komið á.

5.1. Úrræði sem standa þolendum heimilisofbeldis til boða.

Þeirri nefnd sem hér skilar skýrslu er ekki, samkvæmt skipunarbréfi, ætlað að skoða sér staklega meðferð heimilisofbeldismála fyrir lögreglu og í dómskerfinu. Í þeim kafla sem hér fer á eftir verður sjónum beint að meðferð þessara mála að öðru leyti og gerð grein fyrir þeim úrræðum sem standa þolendum heimilisofbeldis til boða. Um er að ræða starfsemi á vegum ríkis, sveitarfélaga og félagasamtaka. Það eru einkum fjórir aðilar sem veita þolendum heimilisofbeldis aðstoð: Samtök um kvennaathvarf, Kvennaráðgjöfin, Neyðarmóttaka vegna nauðgunar og Stígamót. Að auki stendur til boða félagsleg aðstoð á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

5.1.1. Samtök um kvennaathvarf.

Samtök um kvennaathvarf voru stofnuð 2. júní 1982 af konum úr ýmsum kvennahreyfingum og konum sem höfðu kynnst áhrifum heimilisofbeldis í starfi sínu (ársskýrsla Samtaka um kvennaathvarf, 1996). Kvennaathvarfið opnaði í Reykjavík 6. desember sama ár. Kvenna athvarf sem opnað var á Akureyri 1984 var aðeins starfrækt í u.þ.b. eitt ár. Reynslan sýndi að konur þar nyrðra vildu fremur dvelja í athvarfi utan heimabyggðar. Nú er því aðeins starfrækt kvennaathvarf í Reykjavík og leita þangað konur af öllu landinu.

Kvennaathvarfið veitir neyðarathvarf konum og börnum þeirra, sem búa við andlegt, líkamlegt og/eða kynferðislegt ofbeldi af völdum eiginmanns, sambýlismanns eða annarra heimilismanna. Athvarfið er einnig ætlað konum sem hafa orðið fyrir nauðgun. Neyðarsími athvarfsins er alltaf opinn og geta konur hringt þangað, rætt mál sín og fengið stuðning og upplýsingar. Þá geta konur leitað til athvarfsins til viðtala þar sem þær geta fengið stuðning og upplýsingar án þess að til dvalar komi.

Lögð er áhersla á nafnleynd í starfi Kvennaathvarfsins. Engar upplýsingar eru gefnar um dvalarkonur, skráningu upplýsinga haldið í lágmarki og ekkert skráð um dvalarkonur án þeirra vitundar. Á vegum athvarfsins er rekinn leik- og grunnskóli fyrir börn kvenna sem þar dveljast. Börnin fara þó í sinn eigin leikskóla eða skóla ef mögulegt er, svo að sem minnst röskun verði á högum þeirra.

Kvennaathvarfið er ekki meðferðarstofnun heldur heimili þar sem konur sem þangað leita geta sótt styrk hver til annarrar og fengið stuðning starfskvenna til að takast á við eiginn vanda, skoða, skilgreina og finna leið út. Markmiðið er að konur finni styrk til sjálfshjálpar og öðlist nýja færni til að takast á við lífið á uppbyggilegan hátt, án ofbeldis.

Barnastarfskonur Kvennaathvarfsins eru kennaramenntaðar. Reynt er að gera börnum dvölina í athvarfinu sem ánægjulegasta, auk þess sem allt er gert til að styrkja þau, m.a. með því að hrósa þeim markvisst. Lögð er á það áhersla við börnin að ekkert sem gerst hefur er þeim að kenna og að það er ekki í þeirra valdi að breyta. Kvennaathvarfið hefur átt samstarf við Rauða Kross húsið vegna þeirra unglinga sem koma í athvarfið. Unglingunum er kynnt starfsemi hússins svo þeir eigi auðvelt með að leita þangað ef þeir þurfa að fara heim í illþolanlegt ástand. Í samræmi við barnaverndarlög tilkynnir starfsfólk athvarfsins barna verndaryfirvöldum ef barn snýr aftur í aðstæður sem eru með öllu óviðunandi.

Fræðslu- og kynningarfulltrúi starfar á vegum Samtaka um kvennaathvarf. Fulltrúinn hefur umsjón með útgáfu Tilveru, fréttabréfs samtakanna, auk þess að skipuleggja opna kynn ingarfundi, námskeið og fyrirlestra á vegum þeirra.

Í árslok 1997 höfðu 2.221 kona komið í Kvennaathvarfið frá upphafi, ásamt 1.880 börnum. Meðaldvalartími kvenna var um 20 dagar.

Athygli vekur að komum í Kvennaathvarfið fjölgaði nokkuð á milli ára 1996 og 1997. Árið 1996 komu 368 konur í Kvennaathvarfið, ásamt 115 börnum, þar af komu 257 konur í viðtöl, en 111 til dvalar. Árið 1997 fjölgaði komum um 7%, en 396 konur komu þá í athvarfið, ásamt 116 börnum, þar af komu 118 konur til dvalar, en 278 í viðtöl, eða 9% fleiri en árið á undan.

Níu konur starfa á vegum Kvennaathvarfsins. Athvarfið fær árlega rekstrarstyrki frá ríki og sveitarfélögum. Rekstrarstyrkir námu tæpum 29 millj. kr. árið 1996, þar af voru rúmar 18 millj. kr. úr ríkissjóði og 9 millj. kr. frá Reykjavíkurborg. Úr minna var að moða árið 1997. Þá námu rekstrarstyrkir rétt rúmum 28 millj. kr., þar af nær óbreytt framlag úr ríkissjóði og rúmlega 71 2 millj. kr. frá Reykjavíkurborg. Í janúar 1995 var gerður samningur milli ríkisins og Samtaka um kvennaathvarf þess efnis að 60% rekstrarkostnaðar yrði greiddur úr ríkissjóði næstu tvö ár þar á eftir. Að auki greiðir menntamálaráðuneytið laun kennara við athvarfið.

5.1.2. Kvennaráðgjöf.

Kvennaráðgjöfin var stofnuð árið 1985 af hópi kvenna, þar á meðal félagsráðgjöfum, kennurum og laganemum. Á vegum samtakanna er veitt lögfræði- og félagsráðgjöf í síma og með viðtölum. Um 400 konur leita árlega til Kvennaráðgjafarinnar, oftast vegna skilnaðar mála og sambúðarslita (ársskýrsla Kvennaráðgjafarinnar, 1996). Í mörgum tilvikum hafa konur sem leita ráða verið beittar ofbeldi á heimili. Árið 1996 sinnti Kvennaráðgjöfin erindum 356 kvenna, þar af greindu 130 frá því að þær hefðu verið beittar ofbeldi.

Kvennaráðgjöfin nýtur styrkja, einkum frá ríki og Reykjavíkurborg, en einnig öðrum sveitarfélögum. Rekstrarkostnaður nemur um 1,2 millj. kr. á ári og er þar einkum um að ræða kostnað vegna húsnæðis og ráðgjafarlauna.

5.1.3. Neyðarmóttaka vegna nauðgunar.

Í kjölfar skýrslu nauðgunarmálanefndar dómsmálaráðherra (1989) var neyðarmóttaka fyrir þolendur nauðgunar opnuð á Slysadeild Borgarspítalans 8. mars 1993. Í neyðarmóttökunni er þolendum nauðgunar, tilraunar til nauðgunar og annarra kynferðisbrota veitt læknis fræðileg og sálfræðileg þjónusta og félagsráðgjöf. Lögregla hefur náið samstarf við starfsmenn neyðarmóttökunnar og þangað er brotaþola fylgt eftir að kæra berst. Á neyðar móttökunni gefst brotaþola einnig kostur á að ráðfæra sig við löglærðan talsmann, sér að kostnaðarlausu. Ef til kæru kemur fylgir talsmaðurinn brotaþola gegnum kæruferlið, leiðbeinir honum um gerð bótakröfu og fylgir bótakröfu eftir í dómi, ef þess er talin þörf. Réttur brota þola til löglærðs talsmanns er ekki lögvarinn líkt og í Danmörku, Noregi og Svíþjóð, sbr. a–e- liði 741. gr. danskra réttarfarslaga um advokatsbistand til den forurettede", a–d-liði 107. gr. norskra réttarfarslaga um fornærmedes rett til advokat" og sænsk sérlög um målsägandebiträde" (nr. 1988:609).

Þjónusta neyðarmóttöku er ekki bundin því að þeir sem þangað leita hafi í huga að kæra brotið. Hún er öllum opin, bæði konum og körlum, hún er ókeypis og veitt í fullum trúnaði.

Samkvæmt upplýsingum neyðarmóttökunnar leituðu 382 einstaklingar, þar af nokkrir karlar, þangað frá upphafi til ársloka 1997. Starfsemin er kostuð af heilbrigðis- og dóms málaráðuneytinu í samvinnu við Sjúkrahús Reykjavíkur. Rekstrarkostnaður nam um 11 millj. kr. árið 1997, en gert er ráð fyrir því að kostnaður verði 12–15 millj. kr. árið 1998. Af þessu nemur kostnaður vegna launagreiðslna löglærðra talsmanna við neyðarmóttökuna um 4,6 millj. kr. á ári.

5.1.4. Stígamót.

Samtök kvenna gegn kynferðislegu ofbeldi voru stofnuð á alþjóðlegum baráttudegi kvenna, 8. mars 1989. Að stofnun samtakanna stóðu sjálfboðaliðahópar kvenna sem starfað höfðu að málum tengdum kynferðislegu ofbeldi: barnahópur Kvennaathvarfsins, ráðgjafarhópur um nauðgunarmál, Kvennaráðgjöfin og vinnuhópur gegn sifjaspellum. Stígamót hófu svo starfsemi sína ári síðar, 8. mars 1990 (ársskýrsla Stígamóta, 1996).

Markmið með starfi Stígamóta er annars vegar að veita konum og börnum, sem orðið hafa fyrir kynferðislegu ofbeldi, stuðning og ráðgjöf þeim að kostnaðarlausu, en hins vegar að reka fræðslu- og upplýsingamiðstöð fyrir almenning og starfshópa sem líklegt er að þurfi að sinna þolendum kynferðisofbeldis í starfi sínu.

Árið 1997 störfuðu fimm til sex starfskonur í hlutastarfi á Stígamótum í sem svarar 3,3 stöðugildum. Við ráðningu starfskvenna er horft til þess hvort þær hafi sjálfar orðið fyrir kyn ferðisofbeldi eða hafi langa reynslu af starfi með konum sem fyrir því hafa orðið. Lögð er áhersla á að menntun ein tryggi ekki góðan skilning á vanda þolenda kynferðisofbeldis.

Hjá Stígamótum er boðið upp á einstaklingsbundna ráðgjöf með einkaviðtölum. Þolendur geta svo tekið þátt í sjálfshjálparhópi eftir nokkur viðtöl. Nokkrir sjálfshjálparhópar eru einnig starfandi á landsbyggðinni.

Starfskonur Stígamóta sinna ýmiss konar námskeiða- og fræðslustarfi eftir beiðnum þar um, oftast að frumkvæði skóla eða félagsmálaráða í byggðarlögum. Þá hafa Stígamót staðið fyrir sjálfsvarnarnámskeiðum.

Í árslok 1997 höfðu 2.420 einstaklingar leitað til Stígamóta frá upphafi og var hlutfall kvenna 91,4–96,3% öll árin. Tölur úr ársskýrslum Stígamóta frá árinu 1992 sýna að á milli 11,7 og 21,4% kvenna sem leituðu til Stígamóta höfðu búið við líkamlegt ofbeldi í hjúskap eða sambúð. Á sama tíma kváðust 10,5–17,7% kvennanna hafa verið nauðgað af eiginmanni eða sambýlismanni.

Samkvæmt ársuppgjöri 1997 var rekstrarkostnaður Stígamóta um 15 millj. kr. Tekjur sam takanna eru greiðslur samkvæmt þjónustusamningi við félagsmálaráðuneyti og nokkrar sveitarstjórnir. Að auki hafa samtökin notið styrkja frá nokkrum öðrum sveitarfélögum, ein staklingum og fyrirtækjum.

5.1.5. Félagsþjónusta sveitarfélaga.

Félagsmálanefndir (eða félagsmálaráð) starfa í sveitarfélögum landsins á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Ekki liggja fyrir upplýsingar um fjölda þeirra aðila sem leita til félagsmálanefnda sveitarfélaganna vegna heimilisofbeldis. Í skýrslu dómsmálaráðherra um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis o.fl. kemur fram að konur leiti afar sjaldan til Félagsmálastofnunar vegna heimilisofbeldis og sé aðeins helmingur þeirra kvenna sem það gera ánægður með stuðning hennar. Þá segir í skýrslunni: Þetta bendir til þess að fæsta þolendur heimilisofbeldis sé að finna í skjólstæðingahópi félagsmálastofnunar."

Samkvæmt upplýsingum sem nefndin aflaði sér frá félagsmálayfirvöldum sveitarfélaganna virðast mál sem snerta heimilisofbeldi alloft koma til kasta þeirra, þótt í mismunandi mæli sé. Aðgerðir sveitarfélaganna eru nokkuð mismunandi en slík mál eru af margvíslegum toga og kalla því á mismunandi aðgerðir, svo sem eftir því hvort þau koma upp í sambandi við almenna ráðgjöf, t.d. vegna samskiptaerfiðleika, skilnaðarmála, barnaverndarmála eða annars konar mála. Meðal aðgerða sem sveitarfélög hafa talið upp vegna slíkra mála eru almenn ráðgjöf, samtöl og stuðningsviðtöl, tilvísun eða ábending um dvöl í Kvennaathvarfinu, aðstoð Stígamóta, útvegun húsnæðis fyrir þolanda, hvatning til námskeiðahalds/ þátttöku í námskeiði um sjálfstæði eða sjálfsímynd, tilvísun eða ábending um áfengismeðferð, fjárhagsaðstoð, stuðningur vegna framlagningar kæru, tímabundin vist á dvalarheimili eða dagvistun og almenn stuðningsúrræði samkvæmt barnaverndarlögum. Upptalning þessi á bæði við um þolendur og gerendur en eins og bent var á af einu sveitarfélaginu eru karlmenn oftar gerendur og reynist oft erfitt að nálgast þá og fá umræðu um mál þeirra. Þá benti sveitarfélag úti á landi á að Kvennaathvarf og Stígamót sinntu afar mikilvægu hlutverki en vegna fjarlægðar nýttist þjónusta þeirra ekki nægilega vel fyrir landsbyggðarfólk. Ljóst er að heimilisofbeldi er ekki síður fyrir hendi í litlum sveitarfélögum. Þar eru jafnvel sérstök vandamál fyrir hendi þar sem erfitt getur verið fyrir þolendur og gerendur að viðurkenna heimilisofbeldi í fámenni þar sem flestir eða allir þekkjast. Eitt sveitarfélagið benti á að andleg kúgun væri nokkuð algeng og væri meira um slíkt en beint líkamlegt ofbeldi. Bent var á mikilvægi þess að í sveitarfélögum sé náið og mikið samstarf milli þeirra stofnana sem koma að málum heimilisofbeldis, svo sem sjúkrahúss, heilsugæslu, lögreglu og félagsþjónustu. Jafnframt bentu sveitarfélög á úrræðaleysi í slíkum málum, eða eins og segir í umsögn eins sveitarfélagsins: Ef minnsti grunur er um að börn séu beitt ofbeldi eru slík mál að sjálfsögðu rannsökuð mjög gaumgæfilega en ef maki, sem ekki leitar aðstoðar og felur jafnvel vanda sinn, er hugsanlega beittur ofbeldi höfum við fá úrræði. Einungis lög um vernd barna og ungmenna veita okkur heimild til að rjúfa friðhelgi heimilanna og þá einungis við mjög sérstakar aðstæður."

Á fund nefndarinnar komu fulltrúar frá Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar og kom m.a. fram í viðræðum við þá að mál vegna heimilisofbeldis kæmu í langflestum tilvikum til kasta stofnunarinnar vegna barnaverndarmála. Jafnframt kom fram að heimilisofbeldi í einhverri mynd kemur iðulega fram í barnaverndarmálum félagsmálastofnun líti á allt heimilisofbeldi sem barnaverndarmál ef barn er á heimili, hvort sem ofbeldið beinist gegn börnunum sjálfum eða öðrum á heimilinu. Fram kom að stofnunin gerir samninga við foreldra eða aðra forsjáraðila í barnaverndarmálum, oft til þriggja mánaða, sem miðast fyrst og fremst við hagsmuni barnsins og úrræði til að bæta hagi og aðstæður þess. Fram kom að þolendur heimilisofbeldis leiti oftast til Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar í tengslum við annars konar mál, svo sem barnaverndarmál, áfengisvandamál, umsókn um húsnæði eða beiðni um fjárhagsaðstoð.

Í upplýsingum frá Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar kemur jafnframt fram að í þeim málum sem berast hverfaskrifstofum fjölskyldudeildar árlega og koma til meðferðar hafi í u.þ.b. 5–8% tilvika verið um heimilisofbeldi að ræða. Árið 1996 var 223 málum vísað til hverfaskrifstofa fjölskyldudeildar vegna aðbúnaðar barna eða beiðni um aðstoð vegna barna. Oft er um að ræða fjölþættan vanda í þeim fjölskyldum sem til meðferðar eru og heimilis ofbeldi einn af mörgum þáttum sem nauðsynlegt er að taka á. Fram kom að af nýjum málum sem vísað hafi verið til hverfaskrifstofanna árið 1996 hafi ofbeldi á heimili verið tilgreint sem ástæða í 7,5% málanna, en það ár hafi samtals 295 nýjum málum verið vísað til meðferðar á hverfaskrifstofum. Árið 1995 hafi samtals 349 málum verið vísað til hverfaskrifstofanna og í 5,3% málanna hafi ofbeldi á heimili verið tilgreind sem ástæða. Félagsmálastofnun vekur athygli á að þarna sé einungis um að ræða ný mál sem vísað er til stofnunarinnar á árinu, en að auki séu til meðferðar eldri mál þar sem ekki sé óalgengt að um heimilisofbeldi sé að ræða. Fyrir utan þessi mál séu ýmis ráðgjafarmál unnin á sérsviði stoðþjónustusviðs deildarinnar, þar sem m.a. eru veittar umsagnir í umgengnis- og forsjárdeilumálum og þar komi heimilisofbeldi einnig við sögu.

5.2. Ný úrræði.

Um meðferð heimilisofbeldismála fyrir lögreglu á rannsóknarstigi og fyrir dómi vísast til skýrslna tveggja nefnda þar um. Tillögur nefndarmanna sem hér fara á eftir miða að bættri meðferð mála vegna heimilisofbeldis að öðru leyti og er þá einkum horft til heilbrigðis kerfisins og félagsþjónustu sveitarfélaganna.

5.2.1. Starfsþjálfun og -reglur.

Nefndin leggur áherslu á mikilvægi þess að faghópar, sem líklegt er að þolendur heimilisofbeldis leiti til, hljóti viðeigandi starfsþjálfun, sbr. kafla 4.2. hér að framan. Nefndin leggur til að settar verði starfsreglur svo að auðvelda megi greiningu heimilisofbeldis, meðferð og að fyrirbyggja áframhaldandi ofbeldi. Starfsreglur verði settar og samhæfðar með ólíkum faghópum, svo sem félagsmálayfirvöldum, lögreglu, heilbrigðisstarfsmönnum, prestum, kennurum, leikskólakennurum og öðrum sem koma að þessum málaflokki.

Nefndin leggur áherslu á að læknar, hjúkrunarfræðingar og aðrir heilbrigðisstarfsmen fái kennslu og þjálfun í móttöku, viðtalstækni, skoðun og skýrslugerð á þolendum ofbeldis. Starfsmönnum verði kennt og þeir upplýstir um grundvallarhugtök og eðli ofbeldis gegn konum, börnum og öðrum. Þeim verði kennt að spyrja án fordóma og beita viðkvæmum spurningum af samhygð og skilningi.

Nefndin telur mikilvægt að allar konur sem sækja mæðravernd eigi a.m.k. eitt trúnaðarsam tal einar með ljósmóður eða lækni án nærveru annarra fjölskyldumeðlima, maka eða barna. Upplýsingar veittar um heimilisofbeldi í slíku viðtali ætti að geyma aðskilið frá sjálfri mæðraskránni. Mæðraskráa barnshafandi kvenna er ekki gætt á sama hátt og sjúkraskráa almennt, þar sem konur fá að taka slíka skrá með sér heim. Því er talið rétt að upplýsingar veittar um heimilisofbeldi í trúnaðarsamtali verði vistaðar á skoðunarstað.

Nefndin leggur áherslu á að ávallt sé leitað til sérhæfðra túlka ef skjólstæðingar skilja ekki eða geta ekki tjáð sig á íslensku, og varast að styðjast við túlkun eða milligöngu maka eða annarra ættingja eða fjölskyldumeðlima.

Hvenær sem sjúklingur leitar til heilbrigðisstarfsmanns vegna ofbeldis eða grunur leikur á að viðkomandi hafi verið beittur ofbeldi skal skrá upplýsingar þar um í sjúkraskrá. Skrá ber upplýsingar um aðdraganda, áverka, hvar ofbeldi átti sér stað, hver beitti því og þau atriði önnur, sem máli geta skipt, ef brot er kært til lögreglu og til opinberrar málshöfðunar kemur. Mikilvægt er að slíkt spurninga- og skráningarkerfi verði kynnt faghópum.

5.2.2. Upplýsingabæklingur.

Nefndin telur mikilvægt að þolendur heimilisofbeldis fái upplýsingar um hjálparúrræði sem fyrir hendi eru og um það hvernig mál ganga fyrir sig í réttarkerfinu. Í greinargerð danska dómsmálaráðuneytisins með frumvarpi sem varð að lögum nr. 349/1997, um breytingu á réttarfarslögum, hegningarlögum og lögum um ábyrgð ríkissjóðs á greiðslu bóta til að bæta réttarstöðu brotaþola, er að finna ráðagerð um að dómsmálaráðuneytið láti útbúa upplýsingabækling sem afhentur yrði brotaþolum, m.a. af lögreglunni, sem yfirleitt hefur fyrstu samskipti við brotaþola. Um innihald slíks upplýsingabæklings segir í greinargerðinni:

Pjecen skal give en beskrivelse af forløbet af en straffesag både med hensyn til politiets behandling og en eventuel senere retssag.

Endvidere skal der gives oplysning om rettigheder og pligter i forbindelse med en straffesag. Det kan bl.a. nævnes, at et offer, der indkaldes til afhøring hos politiet eller som vidne i retten, har ret til at medtage en støtte person under afhøringen. Ofret bør samtidig informeres om, at den pågældende kan blive indkaldt flere gange for at afgive forklaring. Det kan også være relevant at oplyse, at der ved vidneafhøring i retten kan tages særlige hensyn til ofre, der er bange for at blive konfronteret med gerningsmanden, og at ofret kan rette henvendelse herom til politiet eller retten inden retsmødet.

Endelig skal pjecen indeholde information om offentlige og private tilbud om hjælp til ofre for forbrydelser, herunder om Nævnet vedrørende erstatning til ofre for forbrydelser, om eventuelle offerrådgivninger og eventuelt også om organisationen »Hjælp Voldsofre« og de tilbud, som denne foreningen giver."

Nefndin leggur til að útbúinn verði upplýsingabæklingur sem verði látinn liggja frammi á slysa- og bráðamóttökum og heilsugæslustöðvum, svo og hjá lögreglu. Slíkur bæklingur geymi upplýsingar um réttindi brotaþola og hjálparúrræði sem honum standa til boða, m.a. á vegum sjálfstæðra félagasamtaka, auk lýsingar á því hvernig opinber mál ganga fyrir sig í meginatriðum og þætti brotaþola í þeirri málsmeðferð.

5.2.3. Neyðarmóttaka fyrir þolendur heimilisofbeldis.

Nefndin leggur til að komið verði á fót sérhæfðri móttöku fyrir þolendur heimilisofbeldis þar sem þeir sem fyrir ofbeldi verða geti leitað aðstoðar og stuðnings, sér að kostnaðarlausu. Móttakan verði opin allan sólarhringinn og starfi náið með lögreglu, sem mundi gegna lykilhlutverki við að kynna brotaþolum starfsemi hennar og fylgja þeim þangað. Móttakan stæði öllum þolendum heimilisofbeldis opin og þjónusta hennar væri ekki háð því að þeir sem þangað leita hefðu í huga að kæra brotið til lögreglu. Móttakan væri starfrækt í nánum tengslum við félagasamtök á þessum vettvangi og fulltrúar félagasamtaka, lögreglu og starfs manna móttökunnar kæmu reglulega saman á fundum og hefðu samráð um starfsemina. Nefndin leggur til að móttaka sem þessi verði starfrækt samhliða neyðarmóttöku fyrir þolendur nauðgunar, sbr. kafla 5.1.3. hér að framan, svo að nýta megi þá góðu reynslu sem þar hefur fengist, byggja á henni og laga að þörfum þolenda heimilisofbeldis.

Nefndin leggur til að sérstakur upplýsinga- og fræðslufulltrúi sem fengist einungis við þennan málaflokk (ofbeldi) verði á slysa- og bráðamóttöku Sjúkrahúss Reykjavíkur. Viðkom andi starfsmaður mundi starfa í nánum tengslum við neyðarmóttöku fyrir þolendur heimilis ofbeldis, aðgerðamiðstöð vegna heimilisofbeldis og geðdeildir sjúkrahúsanna. Hann mundi dreifa upplýsingum um ofbeldi til heilsugæslustöðva, sjúkrahúsa og annarra stofnana sem annast ofbeldisþolendur og gegna mikilvægu hlutverki við að efla og viðhalda þekkingu heilbrigðisstarfsmanna á þessu sviði. Hann mundi gegna mikilvægu hlutverki við að samræma meðferðarúrræði sem fyrir hendi eru og leita uppi í kerfinu þá einstaklinga sem eru hjálparþurfi.

Þá leggur nefndin til að í tengslum við neyðarmóttökuna verði opnuð símalína, svokallað grænt númer", fyrir þolendur heimilisofbeldis þar sem þeir geti leitað ráða um hvar aðstoð sé að fá, í hvaða byggðarlagi sem þeir eru.

5.2.4. Aðgerðamiðstöð vegna heimilisofbeldis.

Rannsóknir á heimilisofbeldi hafa leitt í ljós að mikið er um dulda brotastarfsemi á því sviði. Nefndin leggur áherslu á mikilvægi þess að tölfræðiupplýsingum sé safnað og haldið saman, auk þess sem hvatt verði til frekari rannsókna á heimilisofbeldi. Nefndin leggur til að sett verði á laggirnar sérstök skrifstofa sem hafi það hlutverk að taka á móti tilkynningum og afla upplýsinga varðandi ofbeldi, þ.e. einkum þolendur og gerendur, en taki einnig við og flokki upplýsingar sem berast með öðrum hætti, þ.e. um vettvang, alvöru og eðli ofbeldis o.s.frv. Skrifstofan verði vistuð hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur og starfrækt í tengslum við neyð armóttöku fyrir þolendur heimilisofbeldis. Á vegum hennar verði einnig unnt að veita styrki til þeirra sem hug hafa á að stunda rannsóknir á þessu sviði.

Gert er ráð fyrir því að skrifstofan fái upplýsingar eins og hér segir:

1.	Tilkynningarskylda verði lögð á fagaðila, þ.e. lækna, hjúkrunarfólk, félagsráðgjafa, sálfræðinga o.fl., sem í starfi sínu fá upplýsingar um ofbeldi.

2.	Upplýsingar sem berast frá almenningi um ofbeldi, sem færðar verða til bókar.

3.	Skrifstofan afli sjálf tölfræðiupplýsinga frá sjúkrastofnunum, félagsmálayfirvöldum, lögreglu, ákæruvaldi og eftir atvikum öðrum opinberum aðilum.

Skrifstofan vinni síðan úr upplýsingunum, þannig að annars vegar liggi fyrir tölfræðilegar upplýsingar og hins vegar upplýsingar sem tengjast einstökum þolendum eða gerendum.

Hlutverk skrifstofunnar verði einkum tvíþætt:

1.	Að bregðast við þegar tilkynningar/upplýsingar berast um að tiltekinn þolandi eða gerandi hafi ítrekað orðið fyrir eða uppvís að ofbeldi.

2.	Að vinna tölfræðilega úr upplýsingum um ofbeldi og miðla þeim til þeirra aðila sem málið varðar.

Aðgerðarferli þegar fyrir liggja upplýsingar um ítrekað ofbeldi gagnvart einstökum þolanda eða geranda verði í grófum dráttum þannig:

1.	Skrifstofan hafi yfir að ráða sérfræðiþekkingu til að lesa úr tilkynningum/upplýsingum og meta hvort ástæða sé til að grípa til aðgerða.

2.	Ef gripið verður til aðgerða verði þær skýrar og ákveðnar, t.d. eftirfarandi:

a.	Tilkynning til lögreglu um grun um ofbeldisbrot, þ.e. hvers eðlis og á hverju grunsemdir byggist. Eftirfylgni og skráning á niðurstöðum lögreglurannsóknar, upplýsingar um dóma ef við á.

b.	Jafnframt/eða (fer eftir atvikum) tilkynning til félagsmálayfirvalda ef ofbeldið beinist að börnum eða eitthvað er athugavert við félagslegar aðstæður viðkomandi.

Hentugast væri að um þessa starfsemi gilti sérstakur lagabálkur þar sem lögð væri áhersla á sjálfstæði hennar, tilkynningarskylda lögfest og réttur skrifstofunnar til að afla upplýsinga væri tryggður. Einnig ítarlegur kafli um skráningu og meðferð upplýsinganna, með hliðsjón af friðhelgi einkalífs og persónuvernd.

5.2.5. Sérhæfing í geðheilbrigðiskerfinu.

Á Reykjavíkursvæðinu eru nú starfræktar tvær geðdeildir og er starfsemi þeirra og uppbygging keimlík. Báðar byggja starf sitt í kringum legudeildir fyrir geðsjúka, bráðamót töku og litlar göngudeildir, auk þess sem boðið er upp á stuðningsaðgerðir að vissu marki. Nefndin veltir því fyrir sér hvort ekki sé tímabært að skipta geðdeildunum upp eftir starfs sviðum og byggja upp öfluga göngudeild á annarri hvorri þeirra, sem sérhæfði sig í fjölskyldu- og félagssjúkdómum. Sú deild yrði bakhjarl fyrir þolendur ofbeldis og rekin á þverfaglegum grunni með samvinnu við heilbrigðis-, barnaverndar- og félagsmálayfirvöld o.fl.

5.2.6. Úrræði fyrir nýbúa.

Í viðtölum nefndarinnar við fulltrúa Kvennaathvarfsins og Kvennaráðgjafarinnar var lýst áhyggjum af stöðu nýbúakvenna hér á landi. Kom fram að allt að 20% kvenna sem leita í Kvennaathvarfið eru nýbúakonur og að hlutfall þeirra sem leita til Kvennaráðgjafarinnar er einnig mjög hátt.

Nefndin telur mikilvægt að á námskeiðum sem haldin eru fyrir nýbúa, til að auðvelda þeim aðlögun að íslensku samfélagi, verði sérstaklega vikið að heimilisofbeldi, orsökum þess og afleiðingum og hjálparúrræði rækilega kynnt. Nefndin leggur áherslu á mikilvægi íslenskukennslu nýbúa og aukna túlkaþjónustu, með hliðsjón af því að konur sem fyrir ofbeldi verða geti leitað sér hjálpar án þess að þurfa að reiða sig á aðra fjölskyldumeðlimi til að túlka. Þá ítrekar nefndin mikilvægi þess að konur sem leita á slysa- og bráðamóttöku fái notið aðstoðar túlka.

Rauði kross Íslands hefur aðstoðað nýbúa í gegnum árin og haldið nokkur námskeið í samvinnu við félagsmálaráðuneytið, um íslenskt samfélag og réttindi og skyldur þeirra sem þar búa. Þá hafa Námsflokkarnir í Reykjavík staðið fyrir námskeiðum fyrir nýbúa um allt land. Nefndin leggur til að félagsmálaráðuneyti skipuleggi slíkt námskeiðahald til lengri tíma, í samvinnu við Námsflokkana, og að jafnréttisfræðsla og fræðsla um heimilisofbeldi verði liður í fræðslu sem þar fer fram. Námskeið verði haldin reglubundið, t.d. einu sinni á ári, og verði vel staðið að kynningu þeirra og nýbúar hvattir til að sækja þau.

Að auki leggur nefndin til að upplýsingabæklingur, sbr. lið 5.2.2. hér að framan, verði þýddur á nokkur algeng tungumál og að slíkur bæklingur liggi frammi á þeim stöðum sem nýbúar sækja, svo sem hjá Menningar- og upplýsingastofnun nýbúa og Útlendingaeftirlitinu, auk lögreglu, slysa- og bráðamóttöku og heilsugæslustöðva, sem áður hafa verið nefndar.

Í viðtölum nefndarinnar við fulltrúa Rauða krossins kom fram að fyrir nokkrum árum hefðu samtökin fundað með fulltrúum Kvennaathvarfsins og biskupsstofu um málefni nýbúakvenna á landsbyggðinni. Hefði því verið beint til biskupsstofu að sóknarprestar úti á landi fylgdust með konum sem hætt væri við að hefðu einangrast inni á heimilum sínum og sættu hugsanlega ofbeldi. Nefndin telur húsvitjanir presta úti á landi kjörinn vettvang til að koma þolendum heimilisofbeldis til hjálpar og á það ekki síst við nýbúakonur, sem sérstaklega er hætt við að einangrast. Nefndin tekur undir tillögur Rauða krossins að þessu leyti og leggur til að biskupsstofa beini tilmælum til sóknarpresta þar um.

Nefndin leggur einnig til að félagsmálaráðuneytið minni sveitarfélög á að gæta sérstaklega að velferð nýbúa og að kynna þá þjónustu sem þeim stendur til boða.

5.2.7. Óháð félagasamtök.

Í rannsókn nefndar um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis (1997, bls. 34–36) var leitað eftir því hvort konur sem beittar hefðu verið ofbeldi hefðu leitað aðstoðar og hversu ánægðar þær væru með þá aðstoð sem þær fengu. Langalgengast var að konur hefðu leitað til fjölskyldu (71%) og vina (64%). Konur höfðu einnig leitað til lögreglu (29%), sálfræðinga (27%), geðlækna (21%), heimilislækna (26%) og presta (20,5%). Um 17% kvennanna höfðu leitað til slysa- og bráðamóttöku vegna áverka, 14% til Kvennaathvarfsins og 3,6% til Kvennaráðgjafarinnar. Aðeins rúm 5% höfðu leitað til Félagsmálastofnunar, en rúm 14% til lögfræðings.

Allar þær konur sem leitað höfðu til Kvennaráðgjafarinnar voru ánægðar með þá aðstoð sem þeim var þar veitt, sama er að segja um rúm 80% kvenna sem leituðu til Kvennaat hvarfsins og tæp 79% þeirra sem leituðu til slysa- og bráðamóttöku vegna áverka. Hins vegar voru aðeins rúm 53% kvenna ánægðar með aðstoð lögreglu, 50% með aðstoð lögfræðinga og Félagsmálastofnunar og 56,5% með aðstoð presta.

Ljóst er af því sem hér hefur verið rakið að á vegum félagasamtaka er unnið mikilvægt starf í þágu þolenda heimilisofbeldis, auk fjölbreytts kynningar- og forvarnastarfs. Ánægja þeirra sem leitað hafa aðstoðar þessara samtaka er til marks um hve vel hefur til tekist. Afkoma þeirra félagasamtaka sem hér um ræðir byggist að miklu leyti á framlögum ríkis og sveitarfélaga. Því er mikilvægt að tryggt verði að fjárframlög til þeirra verði ekki skert og að svo verði að þeim búið að rekstrargrundvöllur þeirra verði sem öruggastur, svo sem með gerð þjónustusamninga til ákveðins tíma í senn. Auk þess er lagt til að félagasamtökin verði með virkum hætti tengd þeim opinberu aðilum sem veita aðstoð á þessu sviði, svo að skapa megi öflugt öryggisnet þolendum heimilisofbeldis.

6. Meðferðarúrræði fyrir gerendur.

Í athugun nefndarinnar hefur komið í ljós að úrræði fyrir gerendur heimilisofbeldis eru vægast sagt of skornum skammti hér á landi. Gerendur geta að eigin frumkvæði eða með þrýst ingi aðstandenda leitað sér aðstoðar hjá sálfræðingum og fengið þar einkameðferð. Í viðtölum nefndarinnar við sérfræðinga kom fram að nokkuð er um að gerendur leiti aðstoðar og hafa nokkrir sálfræðingar og geðlæknar sérhæft sig í meðferð ofbeldiskarla. Í fæstum tilvikum koma heimilisofbeldismál til kasta dómstóla. Nefndin telur því mikilvægt að gerendum standi til boða úrræði þegar svo er komið að þeir óska sjálfir, eða vegna þrýstings annarra, að leita leiða út úr þeim vítahring sem þeir eru í, þeir geti t.d. hringt í símanúmer sem auglýst hafi verið og fengið þar strax leiðbeiningar um næstu skref.

Sérfræðingur Sameinuðu þjóðanna (rapporteur) um ofbeldi hefur gert úttekt á meðferðar úrræðum, svo sem fram kemur í skýrslu hans til Mannréttindanefndarinnar, dagsettri 22. nóvember 1994 (E/CN.4/1995/42). Í skýrslunni segir :

Treatment programmes for batterers have been established in a number of countries, including Canada, the United States and Australia. The primary aim of such programmes is to prevent recidivism, and studies show that six months to a year after completing treatment, 60 to 80 per cent of men have not physically abused their partners, whereas perhaps two thirds of non-treated men would have recidivated. It would therefore appear that such programmes can act as viable sentencing options for the courts, especially in cases where the women prefer that their partners get "help" rather than punishment. The establishment of counselling as an alternative sentence recognizes the intimate nature of the crime and may be more acceptable to the women victims of violence."

Samkvæmt 1. tölul. 3. mgr. 57. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er dómara heimilt að fresta skilorðsbundið ákvörðun eða fullnustu refsingar ef aðili sætir á skilorðstímanum umsjón einstakra manna, félags eða stofnunar. Dómara er unnt, með vísan til þessa ákvæðis, að binda dóm skilyrði um að hinn brotlegi gangist undir sérfræðimeðferð í því skyni að vinna bug á ofbeldishneigð sinni. Sérfræðingar í meðferð ofbeldiskarla, sem nefndin ræddi við, töldu slíka ráðstöfun mjög vænlega til árangurs og mæltu eindregið með því að þessu úrræði væri beitt.

Í dómaframkvæmd hefur lítið reynt á ákvæði 1.–6. tölul. 3. mgr. 57. gr. almennra hegningarlaga. Þó hafa nokkrir dómar fallið þar sem dómfelldu hefur verið gert að leita sér áfengis- eða fíkniefnameðferðar skv. 4. tölul. ákvæðisins. Þá má finna einn dóm Hæstaréttar, H. 1995:562, þar sem ákærði í máli vegna kynferðisbrota var dæmdur til skilyrtrar refsivistar með vísan til þess m.a. að hann hafði leitað aðstoðar sálfræðings sem sérhæfður var í meðferð kynferðisbrotamanna. Var ákærða gert að sæta áframhaldandi sérfræðimeðferð á skilorðstímanum undir umsjón Fangelsismálastofnunar.

Þess ber þó að geta að í sumum nágrannalöndum okkar eru skiptar skoðanir um það hvort heimila eigi að skilorðsbinda refsivist, sérstaklega í mjög alvarlegum heimilisofbeldismálum. Í Bretlandi býðst gerendum heimilisofbeldis sem dæmdir hafa verið til fangelsisvistar að fara í meðferð eigi skilorðsbundinn refsidómur að koma til álita. Samkvæmt nýlegri könnun hefur þessi leið þótt takast vel þar í landi (Dobash et al., 1996). Af dómaframkvæmd hér á landi verður ráðið að flestum málum vegna líkamsárása lýkur með skilorðsdómum, ef ekki er um að ræða mjög alvarleg brot og sakaferill viðkomandi leyfir. Nefndin telur góðan kost að binda dóm í slíkum málum sérstöku skilyrði um meðferð. Þá telur nefndin tilvalið að refsiföngum standi slík meðferð til boða, líkt og nú er um áfengis- og vímuefnameðferð.

Um þessar mundir er að hefjast tveggja ára tilraunaverkefni á vegum Rauða kross Íslands, að frumkvæði karlanefndar Jafnréttisráðs, um meðferð gerenda heimilisofbeldis. Undir búningur verkefnsins, sem fjármagnað er af heilbrigðisráðuneyti, félagsmálaráðuneyti og Rauða krossi Íslands, er vel á veg kominn, og m.a. hafa tveir íslenskir sálfræðingar kynnt sér viðlíka starfsemi í Noregi og Svíþjóð. Áætlaður kostnaður við að hrinda verkefninu af stað eru 2,5–3 millj. kr. Tilraunaverkefnið felst í útgáfu bæklings, til dreifingar um allt land, þar sem heimilisofbeldi er skilgreint og gerendum bent á meðferð sem í boði verður. Þeim verður boðið að hringja í sérstakt símanúmer hjá Rauða krossi Íslands og óska eftir meðferð er hefjist eigi síðar en viku eftir að símtalið á sér stað. Eftir tvö eða þrjú einkaviðtöl við sálfræðingana, sem kynntu sér meðferðarúrræði í Noregi og Svíþjóð, meta þeir hvort viðkomandi fari í einka- eða hópmeðferð.

Í Noregi og Svíþjóð virðist hópmeðferð gerenda heimilisofbeldis hafa gefið góða raun. Í hnotskurn felst hópmeðferð í því að eftir einkaviðtöl við sálfræðinga er gerendum boðið að sækja fundi einu sinni í viku í tíu til fimmtán vikur, en markmið meðferðarinnar er að brjóta niður réttlætingar- og úrtölumúra gerenda og fá þá til þess að gera sér grein fyrir því að beiting ofbeldis sé alfarið ákvörðun þeirra sjálfra. Þegar gerendur hafa svo axlað þá ábyrgð er þeim bæði kennt að þekkja einkenni þess að nú sé að koma að ofbeldisbeitingu og þeim bent á aðrar samskiptaleiðir. Að lokinni meðferð geti síðan þeir sem hana hafa hlotið ætíð leitað á ný til meðferðaraðila beiti þeir ofbeldi á ný eða telji sig vera á hálum ís. Benda má á að í Svíþjóð þar sem meðferðarúrræði hafa staðið gerendum heimilisofbeldis til boða í nokkur ár undirrita gerendur skuldbindandi skjal um þátttöku sína og að þeir samþykki að byrja á upphafspunkti á ný mæti þeir ekki í einhvern tímann. Í Noregi er meðferðin öllu opnari og þar undirrita gerendur enga skuldbindingu, enda getur meðferðin þar náð yfir nokkrar vikur til þess að standa í ár eða lengur. Í báðum tilvikum greiða gerendur sjálfir hluta kostnaðar meðferðarinnar og er slíkt talið vera þeim enn frekari hvati til þess að mæta.

Forsenda þess að meðferðarúrræði, sem bjóða þarf, nái tilgangi sínum er skilgreining og kynning á heimilisofbeldi og að öllum sé gert ljóst að enginn þurfi að búa við slíkt. Víðtæk kynningarherferð er því mikilvægur þáttur í því að hvetja einstaklinga sem beita heimilis ofbeldi að leita sér aðstoðar og þolendur að hætta að sætta sig við ofbeldi. Nefndin telur mikilvægt að almenningur sé meðvitaður um alvöru heimilisofbeldis og að einstaklingar, sem þekki til slíks hjá vinum eða vandamönnum, séu hvattir til þess að benda gerendum á að meðferðarúrræði séu fyrir hendi.

Nefndin telur að hinu opinbera, t.d. félagsmálayfirvöldum, beri að axla ábyrgð í þessum efnum og stuðla að því að meðferðarúrræði séu fyrir hendi, en feli óopinberum félagasamtök um að annast framkvæmd þeirra þar sem því verður við komið.

7. Niðurstöður nefndarinnar og tillögur.

Niðurstöður rannsóknar nefndar dómsmálaráðherra um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis (1997, bls. 36–37), staðfesta eldri rannsóknir sem hafa sýnt að ofbeldi gegn konum er á margan hátt ólíkt ofbeldi gegn körlum. Ofbeldi gegn körlum er oftast framið af ókunnugum en ofbeldi gegn konum af einhverjum sem þær þekkja, svo sem eiginmanni eða sambýlismanni. Þegar um er að ræða ofbeldi milli hjóna eða sambýlisfólks er ofbeldið oft endurtekið. Niðurstöður nefndarinnar eru að engar einfaldar skýringar séu á heimilisofbeldi, en bent er á fjárhagslegt og félagslegt öryggisleysi, barnsburðarhlutverk og yfirráð sem þætti sem skýra að einhverju leyti ofbeldi gagnvart konum (bls. 26–29). Bent er á að hugmyndir um yfirburði karlmannsins, völd hans og styrk og um höfuð fjölskyldunnar hafi lengi verið ráðandi og séu enn fyrir hendi í þjóðfélaginu. Fjárhagsleg staða kvæntra karla sé sterkari en giftra kvenna og að sá sem aflar teknanna hafi mest um það að segja hvernig þeim er varið. Í reynd séu valdatengslin í hjónabandi oft líkari sambandi hins sterka og veika fremur en jafnrétthárra einstaklinga.

Með vísan til þessa er hér ítrekað mikilvægi þess að útrýmt verði kynjabundnum launamun í íslensku samfélagi, svo að tryggð verði jafnstaða karla og kvenna að þessu leyti og að tryggt verði að konur og karlar njóti jafnra tækifæra í samfélaginu og hafi sömu möguleika til áhrifa innan þess. Er í því sambandi vísað til stefnuyfirlýsingar ríkisstjórnarinnar þar sem segir að eitt af meginmarkmiðum hennar sé:

Að vinna gegn launamisrétti af völdum kynferðis. Stuðlað verði að jöfnum möguleikum kvenna og karla til að njóta eigin atorku og þroska hæfileika sína."

Þá gerir nefndin eftirfarandi að tillögum sínum:

7.1. Lagabreytingar.

Nefndinni var ekki ætlað að gera tillögur um úrbætur á refsi- og réttarfarslöggjöf. Um til lögur í þá veru er vísað til skýrslna þeirra tveggja nefnda sem samhliða þessari starfa um með ferð heimilisofbeldismála fyrir lögreglu og í dómskerfinu. Nefndin tekur undir tillögur þeirra um að lögfestar verði heimildir um nálgunarbann, um rétt brotaþola til að fá skipaðan löglærðan talsmann, um vitnavernd og breyttar ákærureglur. Nefndin bendir í því sambandi á að í nágrannalöndum hafa lagaákvæði um nálgunarbann verið tengd hjúskaparlöggjöfinni, til áréttingar því að slíkum úrræðum sé unnt að beita í tengslum við hjónaskilnaðarmál.

Nefndin telur rétt að kannað verði hvort sameiginleg forsjá eða umgengni barns og forsjárlauss foreldris geti viðhaldið ofbeldi eftir skilnað eða sambúðarslit og hvort þörf sé breytinga á barnalögum í því sambandi. Vísar nefndin til þess að dómsmálaráðherra hefur skipað nefnd til að kanna stöðu forsjár- og umgengnismála og hefur nefndinni m.a. verið falið að kanna reynslu sem fengist hefur af sameiginlegri forsjá hér á landi og annars staðar á Norðurlöndum. Þá telur nefndin af sömu ástæðu íhugunarefni hvort hverfa eigi frá skyldu bundinni sáttaumleitan hjóna í skilnaðarmálum samkvæmt hjúskaparlögum, svo sem gert hefur verið að dönskum, sænskum og finnskum rétti.

Þá er lagt til að auknar skyldur verði lagðar á sveitarfélögin varðandi mál um heimilisof beldi. Þannig taki nefnd félagsmálaráðherra, sem ætlað er að endurskoða lög um félagsþjón ustu sveitarfélaga, til athugunar möguleika á að mælt verði í lögum fyrir um sérstaka aðgerða skyldu sveitarfélaga fái þau vitneskju eða grun um heimilisofbeldi og um samstarf félagsmála yfirvalda og annarra stofnana sem koma að málefnum heimilisofbeldis. Þá verði, með hliðsjón af ákvæðum barnaverndarlaga, tekið til athugunar hvort rétt sé að mæla í lögum fyrir um tilkynningu lögreglu til félagsmálayfirvalda og samstarf þeirra, skráningu heimilisofbeld ismála og ráðgjöf og meðferð. Loks verði athugað hvort aðrar heimildir og skyldur geti, að breyttu breytanda, átt við varðandi mál um heimilisofbeldi.

7.2. Fræðslu- og forvarnaaðgerðir.

Nefndin telur mikilsvert að hugað verði að almennri kynningu á og fræðslu um heimilis ofbeldi, svo og kynningu á úrræðum fyrir brotaþola og gerendur. Unnið verði að forvörnum með markvissri fræðslu um ofbeldi, orsakir þess, umfang og afleiðingar. Hugað verði að slíkri fræðslu við endurskoðun aðalnámsskrár grunnskóla sem nú stendur yfir og verði kennsla um ofbeldi skipulögð og markviss á grunnskóla- og framhaldsskólastigi.

Tryggt verði að fræðsla um orsakir og afleiðingar heimilisofbeldis verði hluti af grunn menntun starfsstétta, sem sinna frekar slíkum málum en aðrar, svo sem lækna, hjúkrunar fræðinga og annarra heilbrigðisstarfsmanna, lögreglumanna, lögmanna, ákærenda, dómara, presta, sálfræðinga, félagsráðgjafa, kennara og leikskólakennara, auk þess sem haldin verði sérhæfð námskeið fyrir þessa faghópa. Læknar, hjúkrunarfræðingar og aðrir heilbrigðis starfsmenn fái kennslu og þjálfun í móttöku, viðtalstækni, skoðun á þolendum ofbeldis og skýrslugerð, hvort sem er heimilis-, götu- eða kynferðisofbeldis.

Gripið verði til öflugrar áróðursherferðar til að fræða almenning um heimilisofbeldi, hvernig greina megi slíkt ofbeldi og hverjar séu orsakir og afleiðingar þess. Auk þess þyrfti í slíkri áróðursherferð að kynna fyrirhugaðar umbætur við meðferð þessara mála hjá lögreglu og dómstólum, svo og veita upplýsingar um hjálparúrræði fyrir þolendur og meðferðarúrræði fyrir gerendur. Skólar, fjölmiðlar, íþróttahreyfingar o.fl. verði virkjaðir í þessu skyni.

Áróður lúti í fyrsta lagi að almennri hvatningu gegn ofbeldi, í öðru lagi að hvatningu og leiðbeiningum um hvert hægt sé að leita til að fá aðstoð og hjálp fyrir þá sem orðið hafa fyrir ofbeldi og í þriðja lagi að fræðslu og hvatningu til þeirra sem valda ofbeldi að leita sér hjálpar og meðferðar.

Nefndin leggur áherslu á að tölfræðiupplýsingum sé safnað og haldið saman, auk þess sem hvatt verði til frekari rannsókna á heimilisofbeldi.

7.3. Hjálparúrræði fyrir þolendur heimilisofbeldis.

Nefndin leggur áherslu á mikilvægi þess að faghópar, sem líklegt er að þolendur heimilis ofbeldis leiti til, hljóti viðeigandi starfsþjálfun. Nefndin mælir með því að settar verði starfsreglur, svo að auðvelda megi greiningu heimilisofbeldis, meðhöndla og fyrirbyggja áframhaldandi ofbeldi. Starfsreglur verði settar og samhæfðar með ólíkum faghópum, svo sem lögreglu, félagsmálayfirvöldum, starfsfólki sjúkrahúsa, slysa- og bráðamóttöku, starfsfólki heilsugæslustöðva, heimilislæknum, prestum, kennurum og leikskólakennurum, svo og öðrum sem koma að þessum málaflokki.

Nefndin leggur einnig áherslu á mikilvægi þess að brotaþolar fái upplýsingar um réttindi sín almennt, um hjálparúrræði sem honum standa til boða, m.a. á vegum óháðra félagasam taka, og um það hvernig opinber mál gangi fyrir sig í réttarkerfinu. Nefndin leggur til að útbú inn verði upplýsingabæklingur, sem verði látinn liggja frammi á opinberum stöðum, þar með töldum skólum, slysa- og bráðamóttöku, heilsugæslustöðvum og félagsmálastofnunum, sem og hjá lögreglu.

Nefndin hefur kynnt sér starf félagasamtaka í þágu heimilisofbeldis, einkum á vegum Kvennaathvarfsins, Kvennaráðgjafarinnar og Stígamóta. Það er mat nefndarinnar að á vegum þessara samtaka sé unnið mikilvægt starf í þágu þolenda heimilisofbeldis og að ánægja þeirra sem þangað hafa leitað, sem viðmælendur létu uppi í rannsókn nefndar um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis (1997, bls. 34–36), sé til marks um hve vel hefur til tekist. Afkoma þeirra félagasamtaka sem hér um ræðir byggist að miklu leyti á framlögum ríkis og sveitarfélaga. Nefndin telur mikilvægt að tryggt verði að fjárframlög til þeirra verði ekki skert og að svo verði að þeim búið að rekstrargrundvöllur þeirra verði sem öruggastur, svo sem með gerð þjónustusamninga til ákveðins tíma í senn.

Auk þess er lagt til að félagasamtökin verði með virkum hætti tengd þeim opinberu aðilum sem veita aðstoð á þessu sviði, einkum slysa- og bráðamóttöku, svo að skapa megi öflugt öryggisnet þolendum heimilisofbeldis. Nefndin vill í þessu skyni leggja til að komið verði á fót sérhæfðri móttöku fyrir þolendur heimilisofbeldis, þar sem þeir sem fyrir ofbeldi verða geti leitað nauðsynlegrar aðstoðar og stuðnings, sér að kostnaðarlausu. Móttakan starfi náið með lögreglu, sem gegni lykilhlutverki við að kynna brotaþolum starfsemi hennar og fylgja þeim þangað. Móttakan standi öllum þolendum heimilisofbeldis opin og þjónusta hennar óháð því hvort þeir sem þangað leita hafa í huga að kæra brotið til lögreglu. Móttakan væri starfrækt í nánum tengslum við félagasamtök á þessum vettvangi og fulltrúar félagasamtaka, lögreglu og starfsmanna móttökunnar kæmu reglulega saman á fundum og hefðu samráð um starfsemina. Nefndin leggur til að móttaka sem þessi verði starfrækt samhliða neyðarmóttöku fyrir þolendur nauðgunar við Sjúkrahús Reykjavíkur, svo að nýta megi þá góðu reynslu sem þar hefur fengist.

Nefndin leggur til að sérstakur upplýsinga- og fræðslufulltrúi sem fengist einungis við mál vegna ofbeldis verði á slysa- og bráðamóttöku Sjúkrahúss Reykjavíkur. Upplýsinga- og fræðslufulltrúi starfi í nánum tengslum við neyðarmóttöku fyrir þolendur heimilisofbeldis, aðgerðamiðstöð vegna heimilisofbeldis og geðdeildir sjúkrahúsanna. Hann dreifi upplýsing um um ofbeldi til heilsugæslustöðva, sjúkrahúsa og annarra stofnana sem annast ofbeldisþol endur.

Þá leggur nefndin til að í tengslum við neyðarmóttökuna verði opnuð símalína, svokallað grænt númer", fyrir þolendur heimilisofbeldis þar sem þeir geti leitað ráða um hvar aðstoð sé að fá, í hvaða byggðarlagi sem þeir eru.

Nefndin leggur til að komið verði á fót aðgerðamiðstöð vegna heimilisofbeldis sem hafi það hlutverk að taka á móti tilkynningum og afla upplýsinga varðandi ofbeldi, þ.e. einkum þolendur og gerendur, en taki einnig við og flokki upplýsingar sem berast með öðrum hætti, þ.e. um vettvang, alvöru og eðli ofbeldis o.s.frv. Meginhlutverk miðstöðvarinnar verði að safna og halda saman tölfræðiupplýsingum um heimilisofbeldi. Hún tilkynni einnig lögreglu og félagsmálayfirvöldum þegar nauðsynlegt þykir vegna upplýsinga sem berast. Skrifstofan verði vistuð hjá Sjúkrahúsi Reykjavíkur og starfrækt í tengslum við neyðarmóttöku fyrir þolendur heimilisofbeldis. Nefndin telur að hentugast væri að um þessa starfsemi gilti sérstak ur lagabálkur þar sem lögð væri áhersla á sjálfstæði hennar, tilkynningaskylda vissra fagaðila lögfest og réttur skrifstofunnar til að afla upplýsinga frá opinberum aðilum væri tryggður, auk reglna um skráningu og meðferð upplýsinganna, með hliðsjón af friðhelgi einkalífs og persónuvernd.

Þá bendir nefndin á að unnt væri að skipta geðdeildum sem starfa á Reykjavíkursvæðinu upp eftir starfssviðum og byggja upp öfluga göngudeild á annarri hvorri þeirra, sem sérhæfði sig í fjölskyldu- og félagssjúkdómum.

Nefndin telur sérstakra aðgerða þörf í málefnum nýbúa. Lagt er til að skipulögð verði nám skeið fyrir nýbúa, sem haldin verði reglulega, til að auðvelda þeim aðlögun að íslensku samfélagi. Jafnréttisfræðsla og fræðsla um heimilisofbeldi verði liður í því námskeiðahaldi. Aukin áhersla verði lögð á íslenskukennslu nýbúa, auk þess sem upplýsingabæklingur um réttindi brotaþola verði þýddur á nokkur algeng tungumál og látinn liggja frammi á þeim stöðum sem nýbúar sækja. Sérstaklega verði hugað að því hvernig unnt sé að koma til hjálpar konum sem hætt er við að einangrist inni á heimilum sínum, t.d. á landsbyggðinni. Lagt er til að félagsmálaráðuneytið minni sveitarfélög á hlutverk félagsmálanefnda í þessu sambandi, auk þess sem biskupsstofa beini erindi þar um til sóknarpresta.

7.4. Meðferðarúrræði fyrir gerendur.

Nefndin telur mikilvægt að gerendum standi til boða úrræði þegar svo er komið að þeir óska sjálfir, eða vegna þrýstings annarra, að leita leiða út úr þeim vítahring sem þeir eru í. Nefndin telur að hinu opinbera, t.d. félagsmálayfirvöldum, beri að axla ábyrgð í þessum efnum og stuðla að því að meðferðarúrræði séu fyrir hendi, en feli óopinberum félagasamtökum að annast framkvæmd þeirra þar sem því verður við komið.

Nú er að hefjast tveggja ára tilraunaverkefni á vegum Rauða kross Íslands, að frumkvæði karlanefndar Jafnréttisráðs, um meðferð gerenda heimilisofbeldis. Nefndin væntir þess að stjórnvöld taki tillit til niðurstaðna þessa tilraunaverkefnis við ákvörðun og framkvæmd aðgerða gegn heimilisofbeldi.

Nefndin vísar einnig til þess að óbreyttum lögum er dómara unnt að binda refsidóm skilyrði um að hinn brotlegi gangist undir sérfræðimeðferð í því skyni að vinna bug á ofbeldishneigð sinni. Nefndin telur slíka ráðstöfun mjög vænlega til árangurs og mælir eindregið með því að þessu úrræði verði beitt.

Heimildir.

Ársskýrsla Kvennaráðgjafarinnar, 1996.

Ársskýrsla Samtaka um kvennaathvarf, 1996.

Ársskýrsla Stígamóta, 1996 og 1997.

Björn Zoëga, Helgi Sigvaldason og Brynjólfur Mogensen (1994). Ofbeldisáverkar: Faralds fræðileg athugun í Reykjavík 1974–1991. Læknablaðið, 80, 531–535.

Dobash, Russel, Dobash, Rebecca, Cavanagh, Kate og Lewis, Ruth (1996). Research Evalua tion of Programmes for Violent Men. Violence Research Centre, University of Manchester.

Høglund, Per, og Per Nerdrum. Alternativ til vold (1996). Evaluering av virksomheten. Ósló.

Karlar gegn ofbeldi (1994). Erindi flutt á ráðstefnu karlanefndar Jafnréttisráðs laugardaginn 12. nóvember 1994. Skrifstofa jafnréttismála.

Konur og karlar (1997). Hagstofa Íslands.

Kvinnofrid; Slutbetänkande av Kvinnovåldskommissionen (1995). Stockholm: Statens offent lige utredninger, 60, Socialdepartementet.

Olsson, Monika, og Gunilla Wiklund (1997). Våld mot kvinnor. Stockholm: Brottsförebygg ande rådet, 2.

Réttindi og staða kvenna á Íslandi; Skýrsla íslenskra stjórnvalda vegna fjórðu ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um málefni kvenna í Peking 1995. Utanríkisráðuneytið, mars 1995.

Skýrsla nauðgunarmálanefndar. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið, 1989.

Skýrsla nefndar um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis og annars ofbeldis gegn konum og börnum. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið, febrúar 1997.

Smearman, Claire A. (1996). At the crossroads: Domestic violence and legal reform in Iceland. Úlfljótur, 3–4, 275–377.