122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 1383 – 712. mál.

Skýrsla

dómsmálaráðherra um meðferð heimilisofbeldismála hjá lögreglu.

(Lögð fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)

I. Skipun nefndar og hlutverk.

Með bréfi dags. 18. ágúst 1997 skipaði dómsmálaráðherra nefnd þriggja manna til þess að huga að meðferð heimilisofbeldis fyrir lögreglu á rannsóknarstigi og gera tillögur um nauðsynlegar úrbætur í því efni, þar á meðal um breytingar á refsi- og réttarfarslöggjöf. Skyldi nefndin hafa lokið störfum 1. apríl 1998.

Nefndina skipuðu: Bogi Nilsson ríkissaksóknari, Karl Steinar Valsson afbrotafræðingur og Ragnheiður Harðardóttir saksóknari. Gísli Pálsson aðstoðaryfirlögregluþjónn var ráðinn ritari nefndarinnar.

II. Starf nefndarinnar.

Í bréfi dómsmálaráðherra um skipun nefndarinnar er tekið fram að í marsmánuði 1997 hafi ráðherra á Alþingi mælt fyrir skýrslu um orsakir, umfang og afleiðingar heimilis
ofbeldis og annars ofbeldis gegn konum og börnum". Hugtakið heimilisofbeldi er í skýrsl
unni notað til að lýsa því ofbeldi sem konur og karlar verða fyrir af hálfu núverandi eða fyrr verandi maka, hvort sem um er að ræða hjón eða sambúðarfólk. Í skýrslunni er ekki sér staklega fjallað um börn í þessu samhengi og tóku störf þeirra nefndar sem hér skilar skýrslu mið af því. Fyrsti fundur nefndarinnar var haldinn í október 1997 og voru fundir hennar ellefu talsins. Tveir lögreglumenn sem hafa reynslu af því að sinna útköllum í heimahús komu á fund nefndarinnar sem og starfskona Stígamóta sem um árabil hafa látið sig skipta brot gegn konum og börnum.

Nefndarmenn hafa viðað að sér ýmsum gögnum og kynnt sér m.a. hvernig dönsk, sænsk og norsk löggjöf um þessi efni er frábrugðin gildandi löggjöf hér á landi. Lögregluskóli ríkisins hefur svarað fyrirspurn nefndarinnar um kennslutilhögun mála er lúta að heimilis ofbeldi og hefur nefndin aflað upplýsinga um og fylgst með framvindu mála við stofnun Barnahúss", sem Barnaverndarstofa í samvinnu við aðra áformar að taka í notkun á næst unni.

III.	Mat á eðli og umfangi heimilisofbeldis.

Nefndin tók ákvörðum um að leita upplýsinga hjá lögreglunni í Reykjavík um eðli og um
fang heimilisofbeldis, enda taldi hún að með því móti fengi hún glögga mynd af vandamálinu.

Þjálfun og vinnureglur vegna útkalla í heimahús.

Heimilisofbeldi er afbrot sem tengist mjög einkalífi manna, enda oft um að ræða persónu leg málefni sem eiga sér stað innan friðhelgi heimilisins". Vegna þessa geta málin verið mjög erfið og vandasöm úrlausnar fyrir lögreglu. Þannig finnst þeim sem hlut eiga að máli lögreglan oft komin út fyrir yfirráðasvæði sitt og farin að hnýsast í einkamál þeirra. Þetta á einkum við í þeim tilvikum þar sem hvorki brotaþoli né gerandi kalla til lögreglu. Lög reglumenn eru því oft að vinna í umhverfi þar sem þeir eru óvelkomnir og hafa fá úrræði til að hjálpa hlutaðeigandi.

Þjálfun lögreglumanna skiptir því miklu máli fyrir hæfni þeirra til að takast á við slíkar kringumstæður. Í Lögregluskólanum er farið yfir þau réttarfarslegu úrræði sem lögreglumenn hafa þegar þeir sinna útköllum í heimahús. Er þá átt við handtökur, heimildir til inngöngu í húsnæði með eða án samþykkis, úrskurði og heimildir til aðgerða við tvísýnar aðstæður. Þeim er kennt að skoða stöðuna gagnvart þeim sem beita ofbeldi og eins gagnvart þolendum. Einnig fer fram verkleg kennsla þar sem lögreglunemar fá verkefni sem þeir leysa út frá þessum úrræðum.

Auk hefðbundins náms í Lögregluskólanum býðst lögreglumönnum að sækja endurmennt unarnámskeið á vegum skólans þar sem komið er inn á ýmis atriði er varða útköll í heima hús. Einnig hefur embætti Lögreglustjórans í Reykjavík reglulega haldið námskeið fyrir starfsmenn sína þar sem m.a. hefur verið fjallað um ofbeldi á heimilum.

Þjálfun lögreglumanna ein og sér nægir ekki því að þeir þurfa einnig að hafa starfsreglur til að vinna eftir. Árið 1990 gaf lögreglustjórinn í Reykjavík út sérstakt upplýsingarit fyrir starfsfólk sitt. Þar er m.a. farið yfir reglur um útköll í heimahús og önnur atriði sem lögreglu menn þurfa að hafa í huga. Lögreglumönnum er í fyrsta lagi bent á að kynna sér vel mála vexti og gera sér ljóst hvort um lögbrot eða hættusjónarmið er að ræða þegar þeir koma á vettvang. Þeim er bent á mikilvægi þess að kynna sér tengsl manns við heimili ef þess er óskað að hann verði fjarlægður þaðan. Þannig geti þeir fjarlægt gestkomandi að ósk húsráð anda en ríkar ástæður þurfi til þess að fjarlægja heimilisfasta, svo sem að viðkomandi sé hættulegur sjálfum sér eða öðrum eða að hann hafi framið lögbrot sem geri það nauðsynlegt að hann verði handtekinn. Lögreglumönnum er bent á að forðast að taka málstað annars hvors aðilans ef um deilur í heimahúsi er að ræða og einnig að best sé að sá lögregluþjónn sem elstur er hafi orð fyrir þeim þar sem oft getur verið erfiðara að eiga við fólk sem er eldra en lögreglumaðurinn, sérstaklega þegar um viðkvæm mál er að ræða.

Um tölulega skráningu brota er flokkast sem heimilisofbeldi.

Þegar mál sem flokkast sem heimilisofbeldi eru skoðuð verður ljóst að skilgreina má betur hvaða mál skuli skrá í þennan málaflokk. Berist lögreglu tilkynning um ofbeldi í heimahúsi eru upplýsingar um það færðar í dagbók. Oft er færsla í dagbókina látin nægja en í alvarlegri málum er lögregluskýrsla hins vegar rituð. Fær skýrslan þá sérstakt númer í málaskrá og framhaldsmeðferð. Færsla heimilisofbeldis í dagbók kann að falla í einn af þremur eftirtal inna flokka:

9501	Heimilisófriður, ölvun

9502	Heimilisófriður, ofbeldi

9599	Heimilisófriður, annað

Auk þess að vera skráð í einn af þessum þremur flokkum geta mál sem varða ofbeldi í heimahúsi verið skráð t.d. sem líkamsmeiðingar, hótanir og ágreiningur milli aðila.

Í ljósi þessa er full ástæða til að benda á mikilvægi þess að sett verði fram skilgreining á því hvað telst heimilisofbeldi og hvaða þættir eigi að ráða því hvernig málin eru skráð. Slíkar breytingar þarf að kynna rækilega innan lögreglunnar í samræmingarskyni.

Eðli og umfang heimilisofbeldis í Reykjavík.

Bent hefur verið á að heimilisofbeldi eigi sér oftast stað á virkum dögum, seint um kvöld eða um nótt. Þolendur eru oftast konur og börn en gerendur karlmenn. Reynsla lögreglunnar er sú að oftar en ekki hefur gerandi og jafnvel þolandi neytt áfengis en ekki er hægt að túlka það sem svo að áfengið sé orsök ofbeldis heldur frekar fylgifiskur þess.

Gera má ráð fyrir að lítill hluti brota sem teljast heimilisofbeldi séu tilkynnt til lögreglu og að brot séu frekar tilkynnt ef þolandi hefur hlotið áverka. Vegna þessa er erfitt að meta umfang heimilisofbeldis. Tölur frá lögreglu geta þó gefið vísbendingar um umfangið en hafa ber í huga að margir þættir geta haft áhrif á fjölda skráðra brota.

Á meðfylgjandi mynd má sjá fjölda mála sem flokkuð voru sem heimilisófriður í dagbók og málaskrá lögreglunnar á árinu 1997. Þar kemur fram að samtals eru 525 mál flokkuð sem heimilisófriður, þar af 162 skráð í málaskrá.

Fjöldi mála sem teljast til heimilisofbeldis kærðra til lögreglunnar í Reykjavík

árið 1997 samkvæmt dagbókarfærslum og málaskrá.

Á myndinni kemur fram að mun fleiri mál sem varða heimilisófrið eru skráð í dagbók en í málaskrá. Eins og áður hefur komið fram er mörgum málum lokið með dagbókarfærslu en hins vegar liggja ekki fyrir skýrar vinnureglur um hvenær ljúka megi málum þannig og hvenær eigi að halda máli áfram. Ýmislegt bendir þó til þess að áverkar á þolanda og það hvort hann segist vilja kæra ráði miklu um framhaldið. Þannig voru aðeins 46% þeirra mála sem flokkast undir ofbeldi" í dagbók skráð í málaskrá, einungis 34% mála sem talin eru tengjast ölvun og ekki nema 18% þeirra sem skráð eru sem annað".

Af þeim málum sem skráð eru í málaskrá eru langflest lögð upp, þ.e. rannsókn þeirra er hætt og þeim talið lokið. Þannig kemur fram að af 85 málum sem flokkuð voru undir ölvun" er 81 máli lagt upp, af 46 málum flokkuð sem ofbeldi" er 37 málum lagt upp og af 31 máli flokkuð undir annað" er 25 málum lagt upp. Engin vinnuregla er til þar sem tekið er á því hvaða mál eru rannsökuð áfram og hvaða mál eru lögð upp og virðist ákvörðun í þeim efnum einkum byggð á rannsóknarreynslu rannsóknara.

Úrræði fyrir þolendur heimilisofbeldis.

Lögreglumenn sem annast útköll í heimahús hafa ekki mörg úrræði að bjóða þolendum heimilisofbeldis. Sé barn á heimilinu sem lögreglumaður telur ógnað af ástandinu getur hann kallað til barnaverndaryfirvöld. Aðgangur að barnaverndaryfirvöldum er hins vegar ekki jafngreiður um allt land og því mikilvægt að þau mál séu skoðuð frekar með tilliti til þess hvort mögulegt sé að koma á bakvöktum.

Á höfuðborgarsvæðinu geta konur og börn sem eru þolendur heimilisofbeldis leitað til Kvennaathvarfsins. Algengast er þó að konur kjósi að vera um kyrrt á heimili eða fara til vinar eða ættingja.

Mikilvægt er að brotaþolar fái upplýsingar um hjálparúrræði sem fyrir hendi eru og um það hvernig mál ganga fyrir sig í réttarkerfinu. Í greinargerð danska dómsmálaráðuneytisins með frumvarpi sem varð að lögum nr. 349/1997, um breytingu á réttarfarslögum, hegningar lögum og lögum um ábyrgð ríkissjóðs á greiðslu bóta til að bæta réttarstöðu brotaþola, er að finna ráðagerð um að dómsmálaráðuneytið láti útbúa upplýsingabækling sem afhentur yrði brotaþolum, m.a. af lögreglunni sem yfirleitt hefur fyrstu samskipti við brotaþola. Um innihald slíks upplýsingabæklings segir í greinargerðinni:

Pjecen skal give en beskrivelse af forløbet af en straffesag både med hensyn til politiets behandling og en eventuel senere retssag.

Endvidere skal der gives oplysning om rettigheder og pligter i forbindelse med en straffesag. Det kan bl.a. nævnes, at et offer, der indkaldes til afhøring hos politiet eller som vidne i retten, har ret til at medtage en støtteperson under afhøringen. Ofret bør samtidig informeres om, at den pågældende kan blive indkaldt flere gange for at afgive forklaring. Det kan også være relevant at oplyse, at der ved vidneafhøring i retten kan tages særlige hensyn til ofre, der er bange for at blive konfronteret med gerningsmanden, og at ofret kan rette hen vendelse herom til politiet eller retten inden retsmødet.

Endelig skal pjecen indeholde information om offentlige og private tilbud om hjælp til ofre for forbryd elser, herunder om Nævnet vedrørende erstatning til ofre for forbrydelser, om eventuelle offerrådgivninger og eventuelt også om organisationen »Hjælp Voldsofre« og de tilbud, som denne foreningen giver."

Úrræði fyrir gerendur.

Úrræði fyrir gerendur hafa lítið verið í umræðunni enda flestir lagt áherslu á að veita þol endum sem mesta hjálp. Þegar lögreglan hefur afskipti af heimilisofbeldi þar sem heimilis faðir er gerandi er því úrræði oft beitt að handtaka hann og flytja til tímabundinnar vistunar í fangageymslum lögreglu. Ekki er föst regla á því að rætt sé við þessa menn eða kannað hvort þeir hafi áður verið grunaður um sams konar brot.

IV. Meðferð mála hjá lögreglu.

Eitt af viðfangsefnum lögreglunnar er að sinna útköllum í heimahús þar sem konur hafa þolað ofbeldi af hendi maka. Af hálfu Reykjavíkurlögreglunnar er þessum málum skipað á meðal forgangsverkefna og er við það miðað að lögreglumenn í útrásarliði geti kvatt sér til aðstoðar lögregluvarðstjóra þegar taka þarf mikilvægar ákvarðanir á vettvangi. Að öðru leyti fer fyrir lögreglumönnum sá sem elstur er í starfi og mesta reynslu hefur af lögreglustörfum. Það ræðst síðan af eðli máls og alvarleika brots hverju sinni hvort lögregluskýrsla er skráð um útkallið eða upplýsingar færðar í dagbók.

Mikilvægt er að lögð sé áhersla á að undantekning er frá meginreglu að refsikröfu þess sem misgert er við þurfi til þess að mál sé höfðað. Hafa verður í huga að það kann að vera að kæra sé afturkölluð vegna þess t.d. að kærandinn óttist kærða eða sé honum háður. Í þessu sambandi er ekki síst mikilvægt að horfa til þess að hagsmunir fleiri kunna að vera í húfi en þess sem ofbeldi beitir og hins sem fyrir því verður, svo sem einkum barna sem búa á heim ilinu.

Í upplýsingariti fyrir lögreglumenn sem lögreglan í Reykjavík gaf út í október 1990 er lögð áhersla á að mál sem lúta að útköllum í heimahús séu viðkvæm viðfangsefni sem taka þurfi á með varúð. Minnt er á að lögreglan kynni sér málavexti rækilega og meti hvort um er að tefla lagabrot eða hættusjónarmið". Við ákvörðum um handtöku heimilismanns þurfi að liggja fyrir að einstaklingur sé hættulegur sjálfum sér eða öðrum, eða hafi framið laga brot sem geri það nauðsynlegt að hann sé tekinn". Kafli sá sem hér er vitnað til ber yfirskriftina útköll í heimahús". Þar er ekki að finna sérstök tilmæli til lögreglumanna um að útskýra réttarstöðu þolenda og að vitnisburður þeirra verði e.t.v. lagður til grundvallar við lögreglurannsókn máls á síðara stigi.

Lögreglumenn sem komu fyrir nefndina sögðu það háð mati hverju sinni til hvaða aðgerða sé gripið þegar komið er á vettvang. Skipt geti máli hvort tilkynnandi er heimilismaður sjálf ur eða nágranni og hvaða upplýsingar eru bornar fram. Til þess geti komið að lögregla brjóti sér leið inn í íbúð en við ákvörðun um svo yfirgripsmikla aðgerð ráði miklu hvers eðlis tilkynningin er og hvort aðstæður á vettvangi gefa til kynna hættuástand. Önnur atriði geti hér einnig skipt máli.

Lögreglumenn bjóða þolendum heimilisofbeldis aðstoð við að komast undir læknishendur þegar þannig stendur á. Þeir aðstoða þá sem vilja yfirgefa heimili sín við að komast annað — oft til ættingja eða vina — og ef börnum er hætta búin, eða aðstæður þeirra krefjast þess að öðru leyti, er fulltrúi barnaverndaryfirvalda kallaður til, sbr. ákvæði 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 14. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992. Lögreglumennirnir nefndu sem úrræði í þessu sambandi mikilvæga þjónustu Kvennaathvarfsins og í vissum tilfellum væri athygli þolenda vakin á Stígamótum. Þá væri réttarstaða útskýrð fyrir þolendum og þeim leiðbeint um lögreglurannsókn málanna. Þeir tóku það fram að þrátt fyrir að kærur bærust lögreglunni féllu þolendur frá kærum sínum í flestum tilfellum að liðnum einhverjum tíma. Slík mál hefðu ekki frekari framgang í réttarvörslukerfinu nema einstaka tilfelli og einkum alvarlegustu brotin. Ákvörðun sína um að falla frá kæru skýrðu þolendur með mismunandi hætti, t.d. að fjölskyldan hefði ákveðið að setja niður deilur og kærði muni gera eitthvað í sínum málum", kærumál og e.t.v. fangelsisrefsing kunni að hafa þungbær áhrif fyrir börnin á heimilinu, en ekki síst að kærði kunni í hefndarskyni að ganga fram af meiri hörku haldi kærumál áfram. Við þessar kringumstæður og með vísan til undanþáguákvæðis frá vitna skyldu í 50. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, væri fáum réttarúrræðum til að dreifa og lítið annað fyrir lögregluna að gera en að bjóða fram aðstoð sína.

Í þessu samhengi er rétt að nefna mikilvæg sönnunargögn sem eru áverkavottorð lækna fyrir þolendur ofbeldisbrota, en til að afla þeirra getur þurft samþykki þess sem hlut á að máli. Lögreglan hefur staðið frammi fyrir þeim vanda að í áverkavottorðum koma fram aðrar staðhæfingar um tilkomu áverka en tilgreindar eru í lögregluskýrslum, t.d. á þá leið að þolandi hafi dottið án þess að annar hafi komið þar við sögu. Hefur verið bent á það í þessu sambandi að þolendur heimilisofbeldis hafi tilhneigingu til þess að halda leyndu því sem raunverulega gerðist og vilji vernda maka fyrir afleiðingum samskipta við hjúkrunarfólkið. (Tilkynning til barnaverndaryfirvalda og e.t.v. lögreglu.) Hins vegar er ósamræmi af þessu tagi líklegt til þess að veikja sönnunarstöðu málanna sem af öðrum ástæðum getur verið veik fyrir.

Í júnímánuði 1994, í tíð Rannsóknarlögreglu ríkisins, voru gefnar út leiðbeiningar með minnisatriðum um kærumál sem lúta að heimilisofbeldi. Þar er tekið fram hvaða ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sé rétt að hafa í huga þegar heimilisofbeldi er til meðferðar fyrir lögreglu. Eru þessi ákvæði talin upp: 217. og 218. gr. um líkamsárásir, 225. gr. um brot gegn frjálsræði og 233. gr. þegar um er að ræða ofbeldishótun. Lögð er áhersla á að kanna vettvang eins fljótt og mögulegt er og lýsa honum skilmerkilega, leita vitna sem oft eru heimilisfólk en geta verið aðrir, og að taka strax niður frásögn þolandans og fá hana undirskrifaða ef þess er kostur. Í þessu sambandi er minnt á að undanþáguákvæði laga um meðferð opinberra mála geti átt við. Þá er tekið fram að þótt kærandi vilji ekki aðstoða við rannsóknina á síðara stigi og jafnvel afturkalla kæru sína verður málinu allt að einu haldið áfram af hálfu lögreglu liggi fyrir skýrar vísbendingar um að kærði hafi viðhaft refsivert athæfi. Skipta fyrstu aðgerðir lögreglu þá mestu máli.

Þrátt fyrir breytta skipan lögreglumála með gildistöku laga nr. 90/1996, lögreglulaga, 1. júlí 1997, og að nýjar leiðbeiningar fyrir lögregluna um heimilisofbeldi hafa ekki verið gefnar út, standa fyrrnefndar leiðbeiningar fyrir sínu. Þær geyma í öllum aðalatriðum minn isatriði sem hafa ber í huga við fyrstu aðgerðir lögreglu og lögreglurannsókn málanna á síðara stigi.

Þess má geta að bresk lögregluyfirvöld hafa á síðustu árum tekið upp breytt vinnulag í málum sem varða heimilisofbeldi og sett ítarlegar starfsreglur. Nýjar starfsreglur má rekja til tillagna starfshóps Lundúnalögreglunnar (Metropolitan Police), sem settur var á fót um miðjan 9. áratuginn. Í framhaldi af tillögum starfshópsins sendu bresk lögregluyfirvöld frá sér stefnuyfirlýsingu árið 1987 þar sem lögð var á það áhersla að brot sem framið er á heim ili er jafnrefsivert og brot sem framið er úti á götu. Þá var þremur meginstefnumiðum lýst:

—	Lögreglan skal skerast í leikinn, frekar en að reyna að miðla málum.

—	Auka skal aðstoð við brotaþola, svo sem upplýsingagjöf og eftirfylgni mála.

—	Lögreglan skal vinna með öðrum stjórnvöldum og félagasamtökum í því skyni að auka aðstoð við brotaþola.

Athuganir hafa leitt í ljós að stefnuyfirlýsingin hefur haft jákvæð áhrif á samskipti lög reglu og þolenda heimilisofbeldis. Konur sem beittar hafa verið ofbeldi hafa verið fúsari til kæru, kærum hefur verið betur fylgt eftir, fjölgað hefur handtökum í tengslum við heimilisof beldismál og fleiri mál hafa gengið til ákæruvalds en áður var. Þá hefur fjölgað lögreglulið um sem sett hafa á fót sérhæfðar deildir til að sinna málum vegna heimilisofbeldis.

Árið 1990 kynntu bresk stjórnvöld lögreglustjórum stefnu sína varðandi meðferð heimilis ofbeldismála og aðgerðir lögreglu á vettvangi. Samkvæmt því er megináhersla lögð á eftir farandi atriði:

—	Meginskylda lýtur að því að vernda brotaþola og börn gegn frekari árásum.

—	Heimilisofbeldismál skulu hljóta sömu meðferð og önnur ofbeldisbrot.

—	Áhersla er lögð á heimildir til handtöku.

—	Hætta fylgir því að reyna að sætta árásarmann og brotaþola.

—	Mikilvægi stöðugs eftirlits með því hvernig stefnu stjórnvalda er fylgt eftir í fram
kvæmd.

Athuganir hafa sýnt að yfirlýst stefna breskra stjórnvalda í þessum efnum hefur haft áhrif í þá veru að breyta viðhorfum lögreglunnar til meðferðar mála vegna heimilisofbeldis og að lögreglumenn líta þessi mál almennt alvarlegri augum en áður var.

Um framvindu heimilisofbeldismála getur skipt nokkru hvenær kærumál eru tekin fyrir af hálfu lögreglunnar. Efalítið getur lögreglan gert betur í því að hraða lögreglurannsókn enn frekar sem borið getur þann árangur að fleiri mál sæti ákæru og meðferð fyrir dómstólum.

V.	Löggjöf.

Íslensk refsilög geyma ekki sérákvæði um heimilisofbeldi. Svo sem rakið hefur verið er hugtakið heimilisofbeldi í skýrslu þessari notað til að lýsa því ofbeldi sem konur og karlar verða fyrir af hálfu núverandi eða fyrrverandi maka, hvort sem um er að ræða hjón eða sambúðarfólk. Rétt þykir í þessu sambandi að einskorða ofbeldishugtakið ekki við líkamlegt ofbeldi í hinni þrengri merkingu refsiréttar heldur skilgreina það svo rúmt að undir það geti fallið verknaðir þar sem reynir á nauðung, frelsissviptingu, ofsóknir og hótanir.

Til heimilisofbeldis gætu einkum talist líkamsmeiðingar, sbr. 217. og 218. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, húsbrot, ofsóknir og hótanir, sbr. 231., 232. og 233. gr., og nauðgun, sbr. 194. gr., en einnig ýmis nauðungar- og frelsissviptingarbrot, sbr. 195., 225. og 226. gr. laganna.

Talsverðar umbætur hafa orðið á refsi- og réttarfarslöggjöf hér á landi á síðustu árum, auk breyttra rannsóknarhátta, og horfa ýmis nýmæli til bættrar réttarstöðu þolenda afbrota. Má þar einkum nefna ríkisábyrgð á bótum, nýmæli varðandi rannsókn kynferðisbrota og reglur um yfirheyrslur.

Bótaréttur.

Brotaþoli getur komið að bótakröfu í refsimáli samkvæmt ákvæðum XX. kafla laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, og á rétt á að fá greiddar bætur vegna líkamstjóns og miska samkvæmt lögum um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, nr. 69/1995. Sá sem fer með rannsókn máls skal skv. 170. gr. laga um meðferð opinberra mála gefa tjónþola kost á að gera bótakröfu og leiðbeina honum um gerð hennar. Þá skal lögregla skv. 18. gr. laga um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota leiðbeina tjónþola um rétt til greiðslu bóta samkvæmt lögunum.

Samræmdar reglur um hvernig lögregla skuli kynna brotaþola bótarétt eru ekki til. Í tilefni af gildistöku laga um greiðslu ríkissjóðs á bótum ritaði rannsóknarlögreglustjóri dómsmála ráðuneytinu bréf, dags. 21. mars 1995, þar sem vísað var til danskra leiðbeininga og bent á að þar væri að finna góða fyrirmynd að fyrirkomulagi og framkvæmd í þessu efni. Bréfinu fylgdu afrit af tilkynningu danska ríkissaksóknarans til lögreglustjóra, nr. 4/1990, um reglur um leiðbeiningar að þessu leyti og umsókn um bætur sem lögregla þar í landi afhendir tjónþolum.

Reglur danska ríkissaksóknarans lúta að því að lögregla skuli vekja athygli tjónþola á bótarétti hans, afhenda tjónþola umsóknareyðublað og kynna honum að umsókn skuli beina til lögreglunnar. Ef mál er enn til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða fyrir dómi, skal kynna umsækjanda að lögregla muni ekki senda umsókn til bótanefndar fyrr en að lokinni þeirri meðferð. Ef ekki er upplýst innan mánaðar frá broti hver hinn brotlegi er má þó senda bótanefnd umsókn. Sama gildir ef brot hefur leitt til dauða. Þá er í reglum ríkissaksóknara ákvæði um samspil við ábyrgðartryggingar ökutækja og heimilistrygginga, sem ekki verða raktar hér.

Aftan á umsóknareyðublaði sem lögregla afhendir tjónþola er að finna ítarlegar leiðbein ingar um bótarétt þar sem rakin eru meginákvæði laga um ábyrgð ríkissjóðs á greiðslu bóta til þolenda afbrota. Þar er einnig að finna leiðbeiningar um hvernig fylla skuli út eyðublaðið.

Málsvari brotaþola.

Rannsókn kynferðisbrotamála hefur tekið stakkaskiptum á síðustu árum. Við slysa- og bráðamóttöku Sjúkrahúss Reykjavíkur er starfrækt neyðarmóttaka fyrir þolendur kynferðis brota. Þar er til taks starfsfólk sem er sérþjálfað í að veita þeim sem verða fyrir slíkum brotum aðstoð, læknar, hjúkrunarfólk, sálfræðingar og félagsráðgjafar. Lögregla hefur náið samstarf við starfsmenn neyðarmóttökunnar og þangað er brotaþola fylgt strax eftir að kæra berst. Á neyðarmóttökunni gefst brotaþola einnig kostur á að ráðfæra sig við löglærðan talsmann, sér að kostnaðarlausu. Ef til kæru kemur fylgir talsmaðurinn brotaþola í gegnum kæruferlið, leiðbeinir honum um gerð bótakröfu og fylgir bótakröfu eftir í dómi, ef þess er talin þörf, sbr. ákvæði 5. mgr. 172. gr. laga um meðferð opinberra mála. Mikil réttarbót er fólgin í því að brotaþoli skuli hafa aðgang að löglærðum talsmanni. Þessi réttur er hins vegar ekki lögvarinn, svo sem er t.d. að norrænum rétti, sbr. a–e-liði 741. gr. danskra réttarfarslaga um advokatsbistand til den forurettede", a–d-liði norskra réttarfarslaga um fornærmedes rett til advokat" og sænsk sérlög (nr. 1988:609) um målsägandebiträde".

Samkvæmt a–d-lið 107. gr. norskra réttarfarslaga, nr. 25/1981, eins og þeim var breytt með lögum nr. 50/1994, eiga þolendur kynferðisbrota, samkvæmt ákvæðum er samsvara 194.–197. gr., 1. og 2. mgr. 200. gr., 201. og 202. gr. almennra hegningarlaga, rétt á að fá skipaðan löglærðan talsmann og er lögreglu skylt að kynna brotaþola þennan rétt. Að auki er dómara heimilt að skipa brotaþola löglærðan talsmann ef ástæða er til að ætla að brotaþoli hljóti verulegt líkams- eða heilsutjón og lögmannsaðstoðar þykir þörf.

Talsmaður gætir réttar brotaþola við lögreglurannsókn málsins og meðferð þess fyrir dómi. Hann á rétt á að vera viðstaddur yfirheyrslur yfir kærða fyrir lögreglu og fyrir dómi, koma að spurningum við þær yfirheyrslur og mótmæla spurningum sem eru málinu óviðkom andi eða ótilhlýðilega framsettar. Þá skal talsmaður eiga færi á að tjá sig um réttarfarsatriði og rökstyðja og reifa bótakröfu.

Sænsk sérlög nr. 1988:609 geyma ákvæði um rýmri rétt brotaþola til talsmanns en leiddur verður af norskum réttarfarslögum. Rétt til talsmanns eiga þolendur brota sem lýst er í 6. kafla sænskra hegningarlaga um kynferðisbrot, nema það sé sýnilega óþarft, þolendur ráns brota og brota skv. 3. og 4. kafla hegningarlaganna um brot gegn lífi og líkama, frjálsræði og friðhelgi einkalífs, ef þau brot varða fangelsi, og loks þolendur annarra brota, ef þau varða fangelsi og sérstök þörf þykir á að skipa brotaþola talsmann, með hliðsjón af högum hans og málsatvikum að öðru leyti. Talsmaður er skipaður af dómara og hefur hann svipað hlutverk og að norskum rétti.

Samkvæmt a–e-liðum 741. gr. danskra réttarfarslaga, eins og þeim var breytt með lögum nr. 349/1997, eiga rétt til talsmanns þolendur brota er samsvara 106. gr. almennra hegning arlaga um brot gegn valdstjórninni, 194.–202. gr. um kynferðisbrot og 209. gr. um brot gegn blygðunarsemi, 211. gr., sbr. 20. gr., og 217.–220. gr. um brot gegn lífi og líkama, 225. og 226. gr. um nauðung og frelsissviptingu og 252. gr. um rán. Rétt til talsmanns eiga einnig þolendur skv. 123. gr. danskra hegningarlaga um vitnavernd, en íslensk lög geyma ekki samsvarandi ákvæði. Þó má synja um talsmann í málum vegna brota annarra en alvarlegra kynferðisbrota, sem samsvara brotum skv. 194. og 195. gr. almennra hegningarlaga, 196. gr. að hluta til, 200. og 201. gr., ef ekki er um alvarlegt brot að ræða og ekki þykir nauðsyn til skipunar talsmanns. Í greinargerð með lögum nr. 349/1997 kemur fram að meginreglan skuli vera sú að þolendur ofbeldis- og kynferðisbrota skuli eiga rétt á að fá skipaðan talsmann. Dómara skuli hins vegar vera heimilt að synja um skipun talsmanns í minni háttar málum, en þó aðeins í undantekningartilvikum, svo sem vegna slagsmála á öldurhúsum o.fl., ef þol
andi hefur ekki orðið fyrir teljandi tjóni. Hlutverk talsmanna samkvæmt dönskum réttarfars lögum er svipað og lýst hefur verið hér að framan.

Vitnavernd.

Ítarleg ákvæði um yfirheyrslur er að finna í reglugerð um réttarstöðu handtekinna manna og yfirheyrslur hjá lögreglu nr. 395/1997. Meðal annars er gert ráð fyrir því að við yfir heyrslur þolenda kynferðisbrota skuli taka skýrslur upp á hljóðband og jafnframt upp á myndband, ef þess er kostur. Í slíkum málum má heimila þeim sem brotaþoli óskar að vera við yfirheyrsluna.

Íslensk refsilöggjöf hefur ekki að geyma ákvæði sem lýtur að vitnavernd. Í því sambandi má vísa til ákvæðis í 123. gr. danskra hegningarlaga, svohljóðandi:

"Den, som med trussel om vold forulemper, eller som med vold, ulovlig tvang efter § 260, trusler efter § 266 eller på anden måde begår en strafbar handling mod en person eller dennes nærmeste i anledning af personens forventede eller allerede afgivne forklaring til politiet eller i retten, straffes med hæfte eller fængsel indtil 6 år, under formildende omstændigheder med bøde."

Í ákvæðinu er mælt fyrir um refsingu þess sem með ofbeldi, ólögmætri nauðung, hótunum eða á annan hátt fremur refsivert brot gegn öðrum manni, eða einhverjum þeim nákomnum, vegna fyrirhugaðrar yfirlýsingar, eða yfirlýsingar sem hann hefur þegar gefið, fyrir lögreglu eða dómi. Slík háttsemi getur varðað fangelsi allt að sex árum. Samkvæmt greinargerð með ákvæðinu tekur það einnig til vitna í einkamálum. Ákvæðinu er ætlað að hindra að vitni verði beitt þvingunum eða þurfi að þola hefndaraðgerðir vegna framburðar síns. Það er í þeim kafla hegningarlaganna sem lýtur að brotum gegn valdstjórninni.

Nálgunarbann.

Íslensk lög hafa ekki að geyma ákvæði um nálgunarbann. Skv. 232. gr. almennra hegning arlaga varðar það allt að sex mánaða fangelsi að sinna ekki áminningu lögreglu um að hætta að ásækja mann, ofsækja hann með bréfum eða ónáða hann á annan svipaðan hátt, þar á meðal með símhringingum. Áminning lögreglunnar hefur gildi í fimm ár samkvæmt ákvæð inu. Hins vegar er hvergi í lögum að finna ákvæði um efnisinnihald áminningar af þessu tagi, eða málsmeðferð við beitingu þessa úrræðis. Í næsta þætti verður fjallað nánar um lögreglu áminningu.

Þá er heimilt skv. 2. tölul. 3. mgr. 57. gr. almennra hegningarlaga að binda frestun ákvörðunar um refsingu eða fullnustu refsingar skilyrði um að aðili hlíti fyrirmælum um sjónarmanns um umgengni við aðra menn.

Í 265. gr. og 1. tölul. 1. mgr. 57. gr. danskra hegningarlaga er að finna ákvæði sambærileg þeim sem hér hafa verið rakin um lögregluáminningar og skilorðsdóma. Í Svíþjóð gilda hins vegar sérstök lög um nálgunarbann (nr. 1988:688). Samkvæmt lögunum leggur ákærandi nálgunarbann á, en ákvörðun þar um er heimilt að bera undir dómara. Brot gegn nálg unarbanni varðar sektum eða fangelsi allt að einu ári.

Ákvæði um nálgunarbann er einnig að finna í 33. gr. norskra hegningarlaga, svo sem því ákvæði var breytt með lögum nr. 50/1994. Samkvæmt ákvæðinu getur dómari kveðið á um nálgunarbann í refsidómi og varðar brot gegn slíku banni refsingu skv. 2. mgr. 342. gr. lag anna. Þá er heimilt skv. a-lið 3. mgr. 53. gr. laganna að takmarka umgengni við aðra menn í tengslum við skilorðsdóm. Þá var einnig með lögum nr. 50/1994 tekið upp í norsku réttar farslögin nýtt ákvæði, 222. gr. a., um nálgunarbann. Ákæruvaldið tekur ákvörðun um nálg unarbann samkvæmt ákvæðinu, en sú ákvörðun sætir endurskoðun dómara innan þriggja daga.

Áminning eða aðvörun lögreglu.

Í 1. mgr. 232. gr. almennra hegningarlaga er orðið áminning notað, en hér á eftir mun orð ið aðvörun notað jöfnum höndum. Áminning lögreglu samkvæmt ákvæðinu er alls óskyld áminningu sem fjallað var um í 1. tölul. 1. mgr. 112. gr. laga nr. 74/1974. Samkvæmt því ákvæði mátti dómari ljúka máli án málshöfðunar með áminningu, ef brot var mjög smávægi legt.

Í danska lagatextanum, sem er fyrirmynd hins íslenska, er orðið advarsel" notað þar sem orðið áminning er notað í íslenska textanum, sbr. 265. gr. dönsku hegningarlaganna. Danir nefna þetta einnig tilhold" sem þýðir skipun eða boð.

Ákvæðið í 1. mgr. 232. gr. almennra hegningarlaga kveður ekki beinlínis á um að lögreglan hafi heimild til að gefa manni áminningu eða veita honum aðvörun fyrir að raska friði einhvers, en efni og orðalag ákvæðisins gerir ráð fyrir að lögreglan áminni vegna slíkrar háttsemi. Í greinargerð með ákvæðinu segir: Samkvæmt 1. mgr. verður áminning lögregl
unnar fyrst að koma til. Ef sökunautur lætur ekki við það skipast, skal honum refsað eftir því, sem í 1. mgr. segir, ef sá krefst þess, sem misgert er við, sbr. 242. gr." Hafi áminning ekki verið gefin er háttsemin sem lýst er í hegningarlagaákvæðinu refsilaus nema hún kunni að vera refsiverð samkvæmt öðrum lagaákvæðum eða reglum, svo sem lögreglusamþykkt.

Samkvæmt framangreindu þykir mega draga þá ályktun af efni 1. mgr. 232. gr. að lögreglan hafi ekki einungis heimild til að áminna mann eða aðvara, raski hann friði annars manns með því að ásækja hann, ofsækja hann með bréfum eða ónáða hann á annan svipað an hátt, þar á meðal með símhringingum, heldur beri henni að áminna mann vegna slíkrar háttsemi sem lýst var, enda er undangengin áminning forsenda þess að refsað verði fyrir verknaðinn.

Jafnframt þykir mega draga þá ályktun að lögreglan hafi ekki heimild til að gefa áminningu nema maður hafi áður raskað friði annars manns eins og lýst er í ákvæðinu. Slík háttsemi er skilyrði áminningar. Áminningin eða aðvörunin má ekki lúta að annarri hegðun en þeirri sem refsiverð getur verið samkvæmt lagaákvæðinu.

Algengustu tilefni áminningar eða aðvörunar lögreglu eru ítrekaðar símahringingar eða símaónæði og bréfasendingar.

Áminning lögreglunnar er tvímælalaust stjórnvaldsákvörðun, sem fellur undir ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ber því að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga um meðferð máls. Áminning verður kærð til dómsmálaráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og ber lögreglunni að leiðbeina aðila um kæruheimild.

Á lögmæti aðvörunar kann að reyna við dómsmeðferð sakamáls sem höfðað er á hendur manni, sem ekki hefur látið sér segjast, fyrir brot gegn 1. mgr. 232. gr. almennra hegningar laga. Jafnvel gæti reynt á lögmæti aðvörunar í sérstöku dómsmáli sem höfðað er til ógild ingar á aðvörun.

Lögregluáminning færist í sakaskrá skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um sakaskrá ríkisins, nr. 249/1992. Ber lögreglunni að senda tilkynningu um að áminning hafi verið gefin til sakaskrár.

VI.	Tillögur nefndarinnar.

Skráning mála hjá lögreglu.

Nefndin leggur til að ríkislögreglustjórinn gefi út leiðbeiningar til lögreglustjóra um hvernig haga skuli skráningu heimilsofbeldis í dagbók og málaskrá. Með því móti verði tryggt að lögregla geti á leið á vettvang fengið upplýsingar um fyrri afskipti lögreglu af sama heimili.

Lögreglurannsóknin.

Nefndin leggur til að ríkislögreglustjórinn gefi út leiðbeiningarreglur til lögreglustjóra um það hvernig haga skuli rannsókn mála vegna heimilisofbeldis. Þar yrði m.a. lögð áhersla á eftirfarandi atriði:

1.	Að kanna vettvang eins fljótt og unnt er og lýsa skilmerkilega.

2.	Að leita vitna, sem oft eru heimilisfólk eða nágrannar.

3.	Að skrá frásögn brotaþola strax niður og fá hana undirritaða, sé þess nokkur kostur. Hafa verður í huga í þessu sambandi ákvæði 50. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, um undanþágu frá vitnaskyldu.

4.	Að huga að, eftir því sem mögulegt er, og lýsa áverkum brotaþola.

5.	Að færa brotaþola sem hlotið hefur áverka til læknis eða á slysamóttöku eða, ef því er að skipta, á neyðarmóttöku fyrir þolendur nauðgunar.

6.	Þótt brotaþoli vilji ekki aðstoða við rannsóknina á síðara stigi og jafnvel afturkalla kæru sína verður málinu allt að einu haldið áfram af hálfu lögreglu, ef fyrir liggja vísbending ar um að kærði hafi viðhaft refsivert athæfi. Skipta fyrstu aðgerðir lögreglu þá miklu máli.

Önnur atriði sem rétt þykir að hafa í huga eru:

7.	Fjölskyldugerð eða -stærð, einkum með tilliti til barna.

8.	Fyrri útköll eða afskipti lögreglu af heimilinu.

9.	Vitneskja félagsmálayfirvalda og afskipti þeirra af fjölskyldunni.

Leiðbeiningar til brotaþola.

Komi lögregla á heimili þar sem grunur leikur á að ofbeldi hafi verið beitt, en atvik eru með þeim hætti að ekki er unnt að aðhafast neitt frekar og sá sem sýnist hafa orðið fyrir ofbeldinu vill ekki frekari afskipti, væri æskilegt að geta skilið eftir upplýsingabækling sem brotaþoli getur skoðað í næði á meðan hann gerir upp hug sinn um framhaldið. Mikilvægt er að slíkur bæklingur geymi upplýsingar um réttindi brotaþola og hjálparúrræði sem honum standa til boða, m.a. á vegum félagasamtaka, auk lýsinga á ferli opinberra mál ganga í meginatriðum.

Lagt er til að ríkislögreglustjórinn gefi út reglur um hvernig lögregla skuli kynna brota þola bótarétt. Í því sambandi er vísað til danskra leiðbeininga, en þar er að finna góða fyrir mynd að fyrirkomulagi og framkvæmd í þessu efni.

Nálgunarbann og málsvari brotaþola.

Nefndin leggur til að lögfestar verði reglur um nálgunarbann og um rétt brotaþola til að fá skipaðan löglærðan talsmann hvenær sem er á meðan lögreglurannsókn eða dómsmeðferð stendur yfir. Í þessu efni tekur nefndin undir tillögur nefndar dómsmálaráðherra sem sam hliða þessari starfar, um meðferð heimilisofbeldismála í dómskerfinu.

Vitnavernd.

Nefndin leggur til að í almenn hegningarlög verði tekið ákvæði um vitnavernd, sbr. einkum ákvæði 123. gr. dönsku hegningarlaganna þar um. Í ákvæðinu verði mælt fyrir um refsingu þess sem með ofbeldi, ólögmætri nauðung, hótunum eða á annan hátt, fremur refsivert brot gegn öðrum manni, eða einhverjum þeim nákomnum, vegna fyrirhugaðrar yfirlýsingar, eða yfirlýsingar sem hann hefur þegar gefið, fyrir lögreglu eða dómi. Ákvæðinu verði skipað í kafla um brot gegn valdstjórninni.

Form og efni lögregluáminningar.

Lagt er til að ríkislögreglustjórinn gefi út almennar leiðbeiningar til lögreglustjóra um hvers beri að gæta þegar lögregluáminning er veitt. Leiðbeiningar gætu verið á þessa leið að dómi nefndarinnar:

1.	Gæta ber ákvæða stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við meðferð máls, sbr. einkum fyrirmæli í 3., 4. og 5. kafla laganna.

2.	Áminning skal vera skrifleg og ber að tilgreina svo gjörla sem kostur er efni þeirra ávirðinga sem áminnt er fyrir og þau tímabil er hin ámælisverða hegðun á að hafa átt sér stað.

3.	Áminna má mann fyrir að raska friði annars manns með því að ásækja hann, ofsækja hann með bréfum eða ónáða hann á annan svipaðan hátt, þar á meðal með símhringing um. Ekki verður veitt áminning fyrir aðra hegðun.

4.	Afhenda ber aðila máls afrit af áminningarbréfi þegar áminning er birt.

5.	Kynna skal aðila máls heimild hans til að kæra áminningu til dómsmálaráðherra.