123. löggjafarþing 1998–99.

Þskj. 114 — 114. mál.

Frumvarp til laga

um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940, með síðari breytingum (refsiábyrgð lögaðila).

(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

1. gr.

Á eftir II. kafla laganna kemur nýr kafli, II. kafli A, Refsiábyrgð lögaðila, með þremur nýjum greinum, 19. gr. a–19. gr. c, svohljóðandi:

a. (19. gr. a.)

Lögaðila verður gerð fésekt og svipting starfsréttinda þegar lög mæla svo fyrir.

b. (19. gr. b.)

Ákvæði í lögum um refsiábyrgð lögaðila gilda, nema annað sé þar tekið fram, um sér hvern ópersónulegan aðila sem getur átt réttindi og borið skyldur að íslenskum rétti, þar með talin hlutafélög, einkahlutafélög, samlagshlutafélög, evrópsk fjárhagsleg hagsmuna félög, sameignarfélög, samvinnufélög, almenn félög, sjálfseignarstofnanir, stjórnvöld, stofnanir og sveitarfélög.

c. (19. gr. c.)

Refsiábyrgð lögaðila er bundin því skilyrði, nema annað sé tekið fram í lögum, að fyrir svarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða einhver annar á hans vegum hafi með sak næmum hætti unnið refsinæman og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans. Refsiábyrgð stjórnvalda er bundin því skilyrði að unninn hafi verið refsinæmur og ólögmætur verknaður í starfsemi sem telst vera sambærileg starfsemi einkaaðila.

2. gr.

1. mgr. 51. gr. laganna, sbr. 6. gr. laga nr. 101/1976, orðast svo:

Þegar fjárhæð sektar er ákveðin skal eftir því sem við á höfð hliðsjón af tekjum og eignum sakbornings, afkomu, framfærsluskyldu, öðrum atriðum er orka á greiðslugetu hans og þeim fjárhagslega ávinningi eða sparnaði sem leiddi af brotinu eða stefnt var að með því.

3. gr.

Við 52. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Sökunautur, sem gerð hefur verið sekt, getur ekki krafið aðra um endurgreiðslu eða bætur vegna greiðslu sektarinnar.

4. gr.

Við 53. gr. laganna, sbr. 7. gr. laga nr. 101/1976, bætist nýr málsliður er orðast svo: Nú er lögaðila gerð sekt og er vararefsing þá eigi ákveðin.

5. gr.

Við 4. mgr. 82. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 63/1998, bætast tveir nýir málsliðir er orð ast svo: Nú rofnar fyrningarfrestur gagnvart fyrirsvarsmanni lögaðila, starfsmanni hans eða öðrum á hans vegum og rofnar þá fyrningarfrestur jafnframt gagnvart lögaðilanum. Rof fyrningarfrests gagnvart lögaðila leiðir ekki til rofs á fyrningarfresti gagnvart fyrirsvars manni, starfsmanni eða öðrum á vegum lögaðilans.

6. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Frumvarp þetta er samið á vegum refsiréttarnefndar. Var Hallgrímur Ásgeirsson lögfræð ingur fenginn til að semja drög að frumvarpinu, en þau voru síðan rædd á fundum nefndar innar.

Almenn hegningarlög, nr. 19/1940, byggjast á persónulegri refsiábyrgð og persónu bundnum viðurlögum og gera ekki sérstaklega ráð fyrir því að lögð sé refsiábyrgð á lög aðila, þ.e. ópersónulega aðila sem geta átt réttindi og borið skyldur að íslenskum rétti. Í hegningarlögunum er því ekki að finna ákvæði um slíka tilhögun refsiábyrgðar. Á hinn bóginn hefur í öðrum lögum um nokkurt skeið verið mælt fyrir um refsiábyrgð lögaðila. Í þeim ákvæðum er veitt heimild til þess að gera lögaðilum fésekt og í mörgum tilvikum jafnframt að svipta hann starfsréttindum. Í flestum tilvikum er áskilið að sök fyrirsvars manns eða starfsmanns lögaðilans sé sönnuð og algengt er að refsiábyrgðin sé háð því að brot hafi verið framið til hagsbóta fyrir lögaðilann eða að hann hafi notið hagnaðar af því. Tilhneiging hefur verið til að efla þessa tilhögun ábyrgðar í refsilöggjöf, einkum á sviði efnahagsbrota.

Frumvarpinu er ætlað að setja almenn ákvæði í hegningarlögin um refsiábyrgð lögaðila. Lagt er til að í hegningarlögin verði tekin ákvæði um skilyrði slíkrar refsiábyrgðar, hverjir geti sætt henni og hvaða viðurlög komi þar til greina. Ekki er lagt til að í hegningarlögunum sé kveðið á um að lögaðilar beri almennt refsiábyrgð til jafns við menn. Við samningu frumvarpsins hefur verið litið til ákvæða norrænna hegningarlaga um refsiábyrgð lögaðila.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Vegna séreðlis refsiábyrgðar lögaðila og þess að hegningarlögin gera ekki sérstaklega ráð fyrir slíkri ábyrgð er í frumvarpinu lagt til að næst á eftir II. kafla laganna verði settur nýr kafli, kafli II. A, er beri heitið ,,refsiábyrgð lögaðila".

Um a-lið (19. gr. a).

Hér er lagt til að tekið verði inn í hegningarlögin almennt ákvæði um að lögaðilum verði gert að sæta refsingu í formi fésektar og refsikenndum viðurlögum í formi sviptingar starfs réttinda ef sérrefsilög kveða með skýrum hætti á um slíka heimild. Orðalag ákvæðisins ber með sér að ekki er gert ráð fyrir almennri refsiábyrgð lögaðila til jafns við refsiábyrgð manna. Ákvæðið felur ekki í sér sjálfstæða refsiheimild en setur hins vegar það almenna skilyrði fyrir refsiábyrgð lögaðila að í sérrefsilögum sé að finna heimild til þess að refsa lögaðilum. Í lagaákvæðum um refsiábyrgð lögaðila er algengt að samhliða heimild til þess að gera lögaðila sekt sé veitt heimild til þess að svipta hann starfsréttindum. Í frumvarpinu er því lagt til að tekið verði inn í hegningarlögin almennt ákvæði um að lögaðila verði gert að sæta sviptingu starfsréttinda þegar sérrefsilög heimila slík viðurlög.

Ekki er gert ráð fyrir því að ákvæðið raski gildandi lagaheimildum um refsiábyrgð lög aðila að öðru leyti en því að slíkar lagaheimildir verði að túlka til samræmis við ákvæðið hvort sem er til þrengingar eða rýmkunar ef refsiverður verknaður á sér stað eftir gildistöku laganna. Ákvæðið hefði jafnframt í för með sér að við setningu nýrra ákvæða um refsi ábyrgð lögaðila í öðrum lögum væri heimilt að vísa til ákvæða hegningarlaganna um refsi ábyrgð lögaðila, þannig að tekið væri fram að heimilt væri að gera lögaðilum sekt og svipta starfsréttindum skv. II. kafla A almennra hegningarlaga. Sérstakar ástæður geta þó mælt með öðru orðalagi í slíkum ákvæðum. Verði frumvarpið að lögum er æskilegt að við endurskoðun laga verði jafnframt metið hvort ástæða þyki að breyta refsiákvæðum þeirra til samræmis við ákvæði hegningarlaganna.

Ekki er gert ráð fyrir því að ákvæðið komi í veg fyrir að beitt sé lagaheimildum til þess að leggja í sama máli og vegna sama verknaðar refsiábyrgð bæði á lögaðila og fyrirsvars mann hans eða einhvern á hans vegum. Þá er ekki gert ráð fyrir því að ákvæðið haggi sér stökum skilyrðum í sérrefsilagaákvæðum um refsiábyrgð lögaðila, t.d. skilyrði um að refsi ábyrgð sé háð því að brot hafi verið drýgt til hagsbóta fyrir lögaðilann eða að hann hafi notið hagnaðar af því.

Um b-lið (19. gr. b).

Hér er afmarkað hverjir geti orðið refsiábyrgir samkvæmt lagaákvæðum um refsiábyrgð lögaðila. Lögð er til sú almenna regla að slík ákvæði gildi um sérhvern ópersónulegan aðila sem getur átt réttindi og borið skyldur að íslenskum rétti. Hugtakið lögaðili er hér notað sem samheiti fyrir slíka ópersónulega aðila. Almennt verður að skýra hugtakið lögaðili samkvæmt ákvæðinu til samræmis við skýringu hugtaksins í félagarétti. Það er þó sjálfstætt úrlausnarefni við túlkun hvaða ópersónulegu aðilar geta borið refsiábyrgð samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Í ákvæðinu er að finna mjög víðtæka afmörkun á þeim aðilum sem geta orðið refsiábyrgir og er ljóst að undir ákvæðið fellur fjöldi ólíkra skipulagsheilda. Talin eru upp í dæmaskyni algengustu form lögaðila sem falla undir ákvæðið en sú talning er ekki tæmandi. Við túlkun á því hvaða aðilar falla undir ákvæðið skiptir ekki máli hvort þeir eru að hluta til eða að öllu leyti í eigu ríkisins eða hvort þeir eru reknir með fjárhags legan ávinning að markmiði eða ekki.

Í ákvæðinu er tekið fram að í sérrefsilögum sé heimilt að kveða á um aðra afmörkun á þeim lögaðilum sem geta borið refsiábyrgð enda geta önnur viðmið í þeim efnum verið bæði eðlileg og nauðsynleg, hvort sem er til þrengingar eða rýmkunar. Þegar afmarka á lögaðila á annan hátt í sérrefsilögum er hins vegar nauðsynlegt að slík undantekning sé skýr og nákvæm.

Gert er ráð fyrir því að gildandi sérrefsilagaheimildir um refsiábyrgð lögaðila verði skýrðar til samræmis við ákvæðið þannig að refsiábyrgðin taki til þeirra lögaðila sem ákvæðið afmarkar, nema annað sé sérstaklega tekið fram í sérrefsilögunum. Þannig er t.d. gert ráð fyrir því að stjórnvöld, stofnanir og sveitarfélög geti sætt refsiábyrgð samkvæmt heimildum í sérrefsilögum um refsiábyrgð lögaðila, þótt þau séu ekki talin upp í viðkom andi sérrefsilagaákvæðum, enda hafi refsiverður verknaður verið framinn eftir gildistöku ákvæðisins.

Um c-lið (19. gr. c).

Hér er lagt til að í hegningarlögin verði tekin almenn regla um að refsiábyrgð lögaðila sé bundin því skilyrði að staðreynt hafi verið að fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður lögaðilans eða annar á hans vegum hafi með saknæmum hætti unnið refsinæman og ólög
mætan verknað í starfsemi lögaðilans. Jafnframt er lagt til að í sérrefsilögum megi kveða á um frávik frá þessu skilyrði, ýmist þannig að refsiábyrgð lögaðila sé ekki háð skilyrðinu eða að sett séu önnur skilyrði að þessu leyti. Ákvæði um slík frávik verða þó að vera skýr. Þannig er t.d. ekki gert ráð fyrir því að ákvæðið felli úr gildi sérrefsilagaákvæði um að gera megi lögaðila fésekt án tillits til þess hvort sök verði sönnuð á fyrirsvarsmann eða starfs mann lögaðilans.

Ákvæðið felur það í sér að refsiverður verknaður, athöfn eða athafnaleysi, verður að hafa verið unninn í eðlilegum tengslum við starfsemi lögaðilans. Utan þessa falla t.d. þjófnaður, fjárdráttur og eignaspjöll fyrirsvarsmanns eða starfsmanns lögaðilans. Ákvæðið felur þó ekki í sér að brot þurfi að hafa verið framið til hagsbóta fyrir lögaðilann eða að hann hafi notið hagnaðar af því. Þá er skilyrði að verknaðurinn hafi verið unninn af fyrirsvarsmanni lögaðilans, starfsmanni hans eða einhverjum á hans vegum. Með fyrirsvarsmönnum er átt við æðstu stjórnendur lögaðilans, þá sem marka heildarstefnu í rekstri hans, geta skuld bundið hann og hafa yfirumsjón með daglegum rekstri. Með starfsmönnum er átt við alla þá sem hafa ráðið sig til starfa hjá lögaðilanum, hvort sem um fastráðningu eða laus ráðningu er að ræða og hvort sem starfsmaðurinn gegnir fullu starfi eða ekki. Aðrir á vegum lögaðilans sem falla undir ákvæðið geta t.d. verið lögmenn og endurskoðendur lögaðilans og aðrir sem hafa umboð til þess að starfa á hans vegum. Ekki er gerð krafa um að staðreynt hafi verið hvaða maður á vegum lögaðilans hafi gerst sekur um verknaðinn heldur er nægi legt að sýnt hafi verið fram á að refsiverður verknaður hafi verið unninn af einhverjum á hans vegum. Skilyrði er að verknaðurinn hafi verið unninn með saknæmum hætti og er þar átt við þær saknæmiskröfur sem gerðar eru í viðeigandi refsiákvæðum.

Markmið ákvæðis 19. gr. b. um refsiábyrgð stjórnvalda er að gætt sé jafnræðis gagnvart einkaaðilum þannig að sams konar brot í sömu starfsemi stjórnvalda og einkaaðila varði sömu viðurlögum. Nauðsynlegt er því að takmarka refsiábyrgð stjórnvalda við þau brot sem framin eru í einkaréttarlegri starfsemi á vegum ríkis eða sveitarfélaga sem er í samkeppni við eða á annan hátt er sambærileg starfsemi einkaaðila. Því er lagt til að í 2. málsl. 19. gr. c verði kveðið á um þá sérreglu að refsiábyrgð stjórnvalda sé bundin því skilyrði að unninn hafi verið með saknæmum hætti refsinæmur og ólögmætur verknaður í starfsemi sem telst vera sambærileg starfsemi einkaaðila. Önnur refsiverð brot í stjórnsýslu ríkis og sveitar félaga varða viðkomandi stjórnvöld því ekki refsiábyrgð samkvæmt lagaákvæðum um refsi ábyrgð lögaðila en þau geta hins vegar varðað viðkomandi opinberan starfsmann persónu legri refsiábyrgð.

Um 2. gr.

Í 1. mgr. 51. gr. hegningarlaganna, sbr. 6. gr. laga nr. 101/1976, er kveðið á um hvaða atriði hafa ber til hliðsjónar við ákvörðun sektarfjárhæðar. Samkvæmt ákvæðinu skal höfð hliðsjón af tekjum og eignum sakbornings og afkomu hans, þar á meðal framfærsluskyldu hans og öðrum atriðum er orka á greiðslugetu hans. Lagt er til að auk þessarar viðmiðunar reglu verði tekin í ákvæðið almenn regla um að eftir því sem við á skuli höfð hliðsjón af þeim fjárhagslega ávinningi eða sparnaði sem leiddi af brotinu eða stefnt var að með því. Gert er ráð fyrir að reglan eigi jafnt við hvort sem mönnum eða lögaðilum er gerð fésekt.

Um 3. gr.

Hér er lagt til að við 52. gr. hegningarlaganna verði bætt nýrri málsgrein, 5. mgr., þar sem kveðið er á um að sökunautur, maður eða lögaðili, sem gerð hefur verið sekt, geti ekki krafið annan mann eða lögaðila um endurgreiðslu eða bætur vegna greiðslu sektarinnar. Ákvæðið gildir eingöngu um sökunaut sem gerð hefur verið fésekt en ekki um annan aðila, mann eða lögaðila, sem er ábyrgur fyrir greiðslu sektarinnar. Ákvæðið kemur því ekki í veg fyrir að sá sem greitt hefur sekt vegna slíkrar ábyrgðar endurkrefji sökunaut um greiðslu sektarinnar.

Um 4. gr.

Hér er lagt til að við 53. gr. hegningarlaganna, sbr. 7. gr. laga nr. 101/1976, verði bætt nýjum málslið þar sem kveðið er á um þá sjálfsögðu reglu að vararefsing verður ekki ákveðin þegar lögaðila er gerð sekt.

Um 5. gr.

Hér er lagt til að við 4. mgr. 82. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 63/1998, verði bætt tveimur nýjum málsliðum þar sem kveðið er á um réttaráhrif þess að fyrningarfrestur rofnar gagnvart einhverjum á vegum lögaðilans eða gagnvart lögaðilanum sjálfum. Lagt er til að rof fyrningarfrests gagnvart fyrirsvarsmanni lögaðila, starfsmanni hans eða öðrum á hans vegum hafi ekki aðeins réttaráhrif gagnvart þeim manni heldur jafnframt gagnvart lög aðilanum þannig að fresturinn teljist jafnframt rofinn gagnvart lögaðilanum. Hins vegar er lagt til að rof fyrningarfrests gagnvart lögaðila leiði ekki sjálfkrafa til rofs á fyrningarfresti gagnvart einhverjum á vegum lögaðilans. Á sama hátt er ekki gert ráð fyrir því að rof fyrningarfrests gagnvart tilteknum manni á vegum lögaðilans leiði sjálfkrafa til þess að fyrningarfresturinn rofni gagnvart öðrum manni á vegum lögaðilans sem hefur átt aðild að brotinu.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Fjármálaráðuneyti,

fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum,

nr. 19/1940, með síðari breytingum, (refsiábyrgð lögaðila).

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á almennum hegningarlögum sem mæla fyrir um refsiábyrgð lögaðila. Ekki verður séð að frumvarpið hafi kostnaðarauka í för með sér fyrir ríkissjóð verði það óbreytt að lögum.