126. löggjafarþing 2000–2001.

Þskj. 1331 — 670. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um opinber innkaup.

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðmund Ólason og Hafstein Haf
steinsson frá fjármálaráðuneyti, Skúla Magnússon, lektor við lagadeild Háskóla Íslands, Hjörleif Kvaran borgarlögmann, Hannes G. Sigurðsson frá Samtökum atvinnulífins, Stefán L. Stefánsson frá Kópavogsbæ, Árna Jóhannsson frá Samtökum iðnaðarins, Birgi Ármanns
son frá Verslunarráði Íslands, Guðrúnu Rögnvaldardóttur frá Staðlaráði Íslands, Júlíus S. Ól
afsson frá Ríkiskaupum og Guðrúnu Ástu Sigurðardóttur frá Samtökum verslunarinnar. Um
sagnir bárust um málið frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, borgarráði/borgarlögmanni, Samtökum atvinnulífsins, laganefnd Lögmannafélags Íslands, kærunefnd útboðsmála, bæjar
ráði Kópavogs, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum iðnaðarins, Verslunarráði Íslands, Staðlaráði Íslands, Ríkiskaupum, Seðlabanka Íslands, Samtökum verslunarinnar, Þjóðhags
stofnun og Ríkisendurskoðun. Einnig bárust gögn frá fjármálaráðuneyti.

Með frumvarpinu er framsetning gildandi reglna um opinber innkaup skýrð og almennar efnisreglur um innkaup ríkisins settar í ein heildarlög. Jafnframt er íslenskur réttur lagaður að reglum Evrópska efnahagssvæðisins um opinber innkaup. Þrátt fyrir að frumvarpið sé viðamikið felur það ekki í sér miklar efnislegar breytingar frá því fyrirkomulagi sem nú við
gengst. Frumvarpið er í fjórum þáttum og hefur sá fyrsti að geyma almenn ákvæði þar sem gildissvið þess er m.a. afmarkað, en meginreglan er sú að frumvarpið tekur til ríkis, sveitarfé
laga, stofnana þeirra og annarra opinberra aðila. Annar þáttur hefur að geyma ákvæði um op
inber innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Innkaup sveitarfé
laga, stofnana þeirra, annarra opinberra aðila á þeirra vegum eða samtaka þessara aðila eru undanskilin ákvæðum þáttarins. Þessi þáttur fjallar um fyrirkomulag opinberra innkaupa, út
boðsgögn, hæfi bjóðenda, framkvæmd útboða og val tilboðs. Í þriðja þætti er að finna reglur um opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu, en við opinber innkaup yfir viðmiðunar
fjárhæðum er að meginstefnu til farið eftir ákvæðum annars þáttar. Í fjórða þætti er loks að finna reglur um stjórnsýslu og meðferð kærumála, og hefur þátturinn að geyma ákvæði varð
andi yfirstjórn opinberra innkaupa og starfsemi innkaupastofnunar, kærunefnd útboðsmála og gildi samninga og skaðabætur.

Nefndin ræddi gildi frumvarpsins gagnvart sveitarfélögum töluvert. Samkvæmt núgildandi lögum eru sveitarfélögin einungis háð tilskipun Evrópubandalagsins, sbr. samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, hvað varðar útboðsskyldu og frumvarpið felur ekki í sér breyting
ar á því fyrirkomulagi. Á fundum nefndarinnar lýstu fulltrúar fjármálaráðuneytis yfir vilja sínum til að vinna með sveitarfélögum að því að samræma gildissvið laga og reglna á þessu sviði gagnvart öllum opinberum aðilum, þannig að sveitarfélög, stofnanir þeirra og samtök mundu falla undir 2. þátt frumvarpsins. Fulltrúar ráðuneytisins hafa jafnframt lýst því yfir að þeir muni boða til samráðs um þessi mál með sveitarfélögunum á haustmánuðum og mælir meiri hlutinn með því að sem fyrst verði ráðist í þessar viðræður.

Varðandi gildissvið frumvarpsins bendir meiri hlutinn á að starfsemi fjármálastofnana í eigu ríkisins sem teljast að hluta til reknar í samkeppnisumhverfi með stærstan hluta tekna sinna af viðskiptum við einkaaðila er undanþegin ákvæðum þess. Dæmi um slíkar stofnanir eru Lánasjóður landbúnaðarins og Byggðastofnun. Í þessu sambandi má einnig vísa til starf
semi viðskiptabanka í eigu ríkisins þar sem starfsemi þeirra má jafna til starfsemi einkaaðila.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar við frumvarpið. Þær helstu eru sem hér segir:

1.	Nefndin ræddi töluvert hvort gildissvið frumvarpsins væri of víðtækt með tilliti til sjálfs
eignarstofnana sem starfa í sjálfstæðu rekstrarumhverfi en eru að meiri hluta fjármagn
aðar af opinberum aðilum með þjónustusamningum. Meiri hlutinn komst að þeirri niður
stöðu að svo væri og telur þetta fyrirkomulag óheppilegt. Meiri hlutinn leggur til að við ákvæði 3. gr. um gildissvið frumvarpsins verði bætt að tekjur aðila á grundvelli gagn
kvæms viðskiptasamnings við opinberan aðila teljist ekki opinber fjármögnun.

2.	Einnig leggur meiri hlutinn til að ákvæði 2. málsl. 6. mgr. 4. gr., um heimild ráðherra til að ákveða að ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki geri sérleyfissamninga einungis að und
angengu útboði, verði fellt brott. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að ákvæði 4. málsl. 1. mgr. 12. gr. svipaðs efnis verði fellt brott. Þess í stað er lagt til að við 12. gr. verði bætt nýrri málsgrein þar sem tekið er fram að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. um að ekki sé skylt að bjóða út sérleyfissamninga og samninga um kaup á þeirri þjónustu sem talin er upp í I. viðauka B skuli þessar stofnanir og fyrirtæki einungis gera slíka samninga í sam
ræmi við reglur sem ráðherra setur með reglugerð. Meiri hlutinn telur þessa aðkomu ráð
herra að sérleyfissamningum og þjónustuinnkaupum ríkisfyrirtækja og -stofnana heppi
legri en þá sem frumvarpið gerði upphaflega ráð fyrir.

3.	Nefndin ræddi mikið um þann áskilnað frumvarpsins að óheimilt sé að gera búsetu á til
teknu svæði að skilyrði fyrir þátttöku í opinberum innkaupum, þ.e. að ekki megi mis
muna bjóðendum á grundvelli búsetu þeirra eða staðsetningar. Þessi regla byggist á til
skipun Evrópubandalagsins, sbr. samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Meiri hlut
inn bendir á að þeir bjóðendur sem eru nær tilteknum stað geta að sjálfsögðu notið þess í útboði. Jafnframt bendir meiri hlutinn á að það hlýtur að ráðast af þörfum kaupanda hverju sinni hvar á að afhenda vöru, veita þjónustu eða vinna verk og ef stofnun eða starfsemi á hennar vegum er eða á að vera staðsett úti á landi væri ekkert því til fyrir
stöðu að áskilja að þar væri vara afhent, þjónusta veitt eða verk unnið. Þessu til árétting
ar leggur meiri hlutinn til að við 11. gr. bætist ákvæði þess efnis að heimilt sé að áskilja í útboðsgögnum að vara sé afhent, þjónusta veitt eða verk unnið á tilteknum stað, enda byggist slíkur áskilnaður á lögmætum kvöðum (e. mandatory requirements). Þetta er í samræmi við fjölmarga dóma Evrópudómstólsins, en við mat á því hvort regla sem hindrar með einhverjum hætti að erlendir aðilar geti borið fram vöru eða þjónustu sína í öðru EES-ríki (án þess að mismuna þeim í orði kveðnu) sé andstæð samningnum um Evrópska efnahagssvæðið er almennt litið til þess hvort reglan styðjist við lögmætar kvaðir. Ef kröfur til bjóðanda eru ekki reistar á lögmætum kvöðum, þ.e. raunverulegum þörfum kaupanda, mætti leiða að því rök að um mismunun væri að ræða.

4.	Þá leggur meiri hlutinn til að viðmiðunarfjárhæðir í 12. gr. verði hækkaðar. Í frumvarp
inu er gert ráð fyrir að öll innkaup á vöru og þjónustu yfir 3 millj. kr. og kaup á verkum yfir 10 millj. kr. skuli bjóða út. Meiri hlutinn telur eðlilegt að miðað sé við 5 millj. kr. við innkaup á vörum, en 10 millj. kr. við kaup á þjónustu og verkum og bendir á að þar sem mjög misjafnt er hversu umfangsmiklir þjónustusamningar geta verið sé eðlilegt að viðmiðunarfjárhæðir vegna þeirra séu hærri en gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Þetta hef
ur þau áhrif að minni samningar um kaup á þjónustu verða ekki útboðsskyldir, en búast má við að slíkir samningar sem gerðir eru til lengri tíma fari allir yfir viðmiðunarmörk
in.

5.	Nefndin ræddi töluvert hvort 1. mgr. 26. gr. um forsendur fyrir vali tilboðs gæfi of ríkt svigrúm til mats. Meiri hlutinn leggur til að hert verði á orðalagi ákvæðisins til að taka af öll tvímæli um það að forsendur fyrir vali verða að vísa til atriða sem almennt verða staðreynd með vísan til gagna sem bjóðendur leggja fram eða með öðrum hlutlægum hætti.

6.	Nefndin ræddi jafnframt hvort rétt væri að fela Hæstarétti að skipa í kærunefnd útboðs
mála, sbr. 1. mgr. 75. gr. Meiri hlutinn komst að þeirri niðurstöðu að það væri ekki heppilegt, m.a. með tilliti til sjónarmiða um þrískiptingu ríkisvaldsins og þess að líkur væru fyrir því að úrlausnir kærunefndarinnar kæmu síðar til kasta Hæstaréttar. Ekki var heldur talið rétt að ganga svo langt að fela ákveðnum hagsmunaaðilum að tilnefna nefndarmenn. Meiri hlutinn leggur því til breytingu þess efnis að ráðherra verði gert að hafa samráð við opinbera aðila og helstu hagsmunasamtök við skipan nefndarmanna í kærunefnd útboðsmála.

7.	Loks leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæði 4. mgr. 75. gr. þess efnis að tiltekinn kaupandi geti einnig farið fram á ráðgefandi álit frá kærunefnd útboðsmála í máli vegna tiltekinna innkaupa, þó svo að engin kæra hafi borist. Ekki þykir eðlilegt að þessi heim
ild sé takmörkuð við fjármálaráðuneytið eins og frumvarpið gerir ráð fyrir.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er grein fyrir í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 10. maí 2001.

Vilhjálmur Egilsson,

form., frsm.

Kristinn H. Gunnarsson.

Gunnar Birgisson.

Sigríður A. Þórðardóttir.

Hjálmar Árnason.