127. löggjafarþing 2001–2002.

Þskj. 382 — 128. mál.

Nefndarálit

um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 2001.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2001 er lagt til að útgjöld ríkissjóðs verði aukin um rúmlega 13 milljarða kr. Nú við 2. umræðu koma fram tillögur frá ríkisstjórn og meiri hluta nefndarinnar um að auka enn útgjöldin um 950 millj. kr. Fjárlög ársins 2001 gera ráð fyrir að ríkissjóður verði rekinn með 33,9 milljarða kr. afgangi. Tæpur helmingur þessa áætlaða afgangs er horfinn með þeim tillögum sem fram eru komnar. Auk þessara auknu útgjalda eru ýmsir veikleikar á tekjuhlið frumvarpsins þannig að allt stefnir í að tekjuafgangurinn minnki enn. Má í því sambandi benda á sölu eigna en enn eru áform um að selja eignir fyrir 21,5 milljarða kr. á þessu ári í mikilli óvissu. Gangi þessi söluáform ekki eftir stefnir í umtals
verðan tekjuhalla ríkissjóðs á árinu.

Ýmsar blikur eru á lofti í efnahagslífi þjóðarinnar. Má m.a. nefna gengishrap sem orðið er yfir 20% á fyrstu tíu mánuðum ársins og enn er mikill viðskiptahalli sem sífellt erfiðara er að ná tökum á við núverandi aðstæður í efnahagsmálum. Þrátt fyrir bata á viðskiptum með vöru og þjónustu er gert ráð fyrir miklum halla á viðskiptajöfnuði á þessu ári og er stærsti hluti hans vegna halla á jöfnuði þáttatekna. Erlendar skuldir einstaklinga og fyrirtækja eru nú samkvæmt nýlegum upplýsingum frá fjármálaráðherra 661,7 milljarðar kr. Skuldir sjávar
útvegsins eru áætlaðar um 200 milljarðar kr.

Við þennan vanda bætast skuldir heimilanna sem ætla má að hafi numið um 600 milljörðum kr. í árslok 2000. Á sama tíma búa Íslendingar við hæstu vexti og mestu verð
bólgu innan OECD. Skuldir ríkissjóðs aukast en þær voru um 413 milljarðar kr. í lok síðasta árs og höfðu hækkað um 30 milljarða kr. á því ári. Skuldir einstaklinga sem hlutfall af ráð
stöfunartekjum hafa aukist verulega og má ætla að þær hafi numið um 160% af ráðstöfunarfé þeirra í árslok 2000. Ljóst er staða heimilanna versnar verulega á þessu ári miðað við verð
bólguþróun ársins.

Allt bendir til að ríkisstjórnin hafi gefist upp við stjórn efnahagsmála og látið öðrum eftir að fást við þann vanda sem að steðjar. Ríkisfjármálin eru veigamikið stjórntæki í efnahags
málum en þó virðist enginn forustumaður ríkisstjórnarinnar vera á vakt í brúnni, hvorki fjár
málaráðherra né forsætisráðherra, enda geta þeir ekki stigið ölduna í þeim ólgusjó sem nú er í efnahagsmálum.

Fyrsti minni hluti hefur á undanförnum árum bent á fjölmörg atriði varðandi fjáraukalög sem ekki hafa staðist ákvæði fjárreiðulaga. Nokkuð hefur áunnist þótt enn séu ýmsir liðir í fjáraukalagafrumvarpinu sem eiga heima í fjárlögum næsta árs. Stærstu fjárhæðir frumvarps
ins lúta að svokölluðum öryrkjadómi, kjarasamningum og breyttum efnahagsforsendum en ýmsir aðrir liðir eiga ekki heima í fjáraukalagafrumvarpi ef farið væri í einu og öllu eftir ákvæðum fjárreiðulaga. Dæmi um það er þegar verið er að bæta einstökum stofnunum upp
safnaðan vanda og heimildarlausar ákvarðanir um útgjöld.

Því miður virðist vera lítið aðhald í fjármálastjórn ríkisins. Þrátt fyrir að aðeins einn ráð
herra beri heitið fjármálaráðherra bendir margt til þess að þeir séu í raun tólf. Allir ráðherrar virðast hafa sín eigin fjárlög og afleiðingin er einfaldlega sú að fjármálaráðherra stendur oft og tíðum frammi fyrir orðnum hlut og getur lítið rökstutt umframkeyrslu einstakra ráðuneyta og stofnana. Það ríkir því aðhaldsleysi í fjármálum ríkisins og agaleysi meðal þeirra sem taka ákvarðanir um útgjöld.

Í skýrslu sem Ríkisendurskoðun gaf út í apríl sl. um fjárlagaferlið kemur m.a. fram sú skoðun að fjárheimild veitt eftir á feli í sér raunverulegt framsal fjárveitingarvaldsins til ríkisstjórnarinnar enda þótt formlega sé fjárveitingarvaldið áfram hjá þinginu. Í sömu skýrslu er einnig fjallað um reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta sem fjármálaráðuneytið gaf út í byrjun þessa árs. Þar er rætt um ábyrgð fjármála
ráðuneytisins og annarra ráðuneyta á framkvæmd fjárlaga og segir m.a. að fjármálaráðuneyt
ið skuli hafa eftirlit með því hvernig önnur ráðuneyti haga sínu eftirliti með fjárreiðum stofn
ana sem undir þau heyra. Í 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar segir:

Ráðuneyti skal reglubundið bera saman áætlun fjárlaga við útgjöld, ekki sjaldnar en annan hvern mánuð. Komi í ljós eftir könnun ráðuneytis á útgjöldum stofnunar, eða að fengnum upplýsingum forstöðumanns, að útgjöld stofnunar eru meira en 4% umfram áætlun hennar skal ráðuneytið hafa frumkvæði að því að leita skýringa og beita sér fyrir nauðsyn
legum aðgerðum til að færa útgjöld að heimildum.

Ef eftir þessari reglugerð væri farið er ljóst að fjáraukalagafrumvarpið liti öðruvísi út. Fjárlaganefnd hefur því miður ekki þá yfirsýn yfir ríkisfjármálin sem nauðsynleg er. Má í því sambandi minna á að í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 1999 kom fram að gerð yrði sú krafa ,,að upplýsingar um rekstur stofnana miðað við fjárheimildir liggi fyrir mánaðarlega og að nauðsynlegt talnaefni úr launabókhaldi berist reglulega". Ekkert slíkt hefur gerst enn þá.

Í áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar um fjárlagaferlið er því haldið fram að hið nýja skipulag fjárlagagerðar, rammaskipulagið, hafi almennt gefist vel og eflt mjög stefnumót
unarhlutverk ríkisstjórnarinnar. Hins vegar er bent á að þetta skipulag nái ekki til afgreiðslu Alþingis á fjárlögum. Orðrétt segir: ,,Sú heildarsýn og sá agi sem felst í skipulaginu fer því forgörðum eftir að fjárlagafrumvarp hefur verið lagt fyrir þing. Stór hluti þeirrar útgjalda
aukningar sem jafnan verður í meðförum þingsins á rætur að rekja til tillagna frá ríkisstjórn." Með öðrum orðum: ríkisstjórnin hefur ekki þann aga sem skipulagið krefst.

Þetta agaleysi virðist síðan halda áfram eftir samþykkt fjárlaga. Þrátt fyrir að kerfið sé vel skipulagt og agað til að halda utan um útgjöld ríkisins nær það ekki til ákvarðana sem ríkis
stjórnin og einstakir ráðherrar taka.

Til að fjárlaganefnd hafi þá yfirsýn sem nauðsynleg er verður að tryggja að við afgreiðslu fjáraukalaga liggi ávallt fyrir áætluð fjárhagsstaða stofnana í árslok þess árs sem til umfjöllunar er í fjáraukalögum hverju sinni. Þetta á ekki síður við um afgreiðslu fjárlaga því að það eru óvönduð vinnubrögð að samþykkja fjárveitingu til stofnunar sem miðast við rekstur næsta árs án þess að taka tillit til stöðu hennar um áramót. Taka þarf á vanda stofnana strax og hann kemur fram því tilgangslaust er að flytja skuldir stofnana yfir áramót ef ekki liggja fyrir raunhæfar áætlanir um að stofnanirnar geti ráðið við vandann. Sama gildir um inneignir einstakra stofnana því að ekki er sjálfgefið að þær flytjist milli ára án athugunar. Nauðsynlegt er að við afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga liggi fyrir áætluð útkoma stofnana miðað við fjárheimildir þannig að ekki sé frestað að taka á vandamálum og beðið þess að í óefni sé komið.

Mörg atriði frumvarpsins bíða 3. umræðu því að ríkisstjórn og meiri hluti nefndarinnar eiga margt óunnið varðandi lokafrágang frumvarpsins. Meðal annars af þeim ástæðum fjallar 1. minni hluti ekki um einstakar tillögur meiri hlutans í þessu nefndaráliti. Slíkt bíður 3. um
ræðu þegar heildarsýn er fengin á frumvarpið.

Alþingi, 21. nóv. 2001.

Gísli S. Einarsson,

frsm.

Einar Már Sigurðarson.

Margrét Frímannsdóttir.