130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 98 — 98. mál.

Frumvarp til laga

um breytingu á lögum nr. 55 31. maí 1991, um þingsköp Alþingis, með síðari breytingum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Össur Skarphéðinsson, Guðmundur Árni Stefánsson,

Lúðvík Bergvinsson, Þórunn Sveinbjarnardóttir.

1. gr.

26. gr. laganna orðast svo:

Heimilt er nefnd að eigin frumkvæði að fjalla um og rannsaka önnur mál en þau sem þing
ið vísar til hennar, svo sem um framkvæmd laga, meðferð opinberra fjármuna og önnur mik
ilvæg mál er almenning varða. Um slík mál getur nefnd gefið þinginu skýrslu, sbr. 31. gr.

Telji nefnd ríkar ástæður til er henni heimilt að eigin frumkvæði að efna til sérstakrar rannsóknar um mál, sbr. 1. mgr., sem fram fari fyrir opnum tjöldum, nema nefndin ákveði annað. Hún hefur þá rétt til að krefjast nauðsynlegra gagna um málið og heimta skýrslur, munnlegar og skriflegar, af embættismönnum, einstökum mönnum eða lögaðilum. Nefnd skal gefa þinginu skýrslu um niðurstöður rannsóknarinnar.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Í íslenskum stjórnskipunarrétti er því haldið fram að Alþingi fari með veigamesta þátt rík
isvaldsins, sé valdamesta stofnun þjóðfélagsins og meginstoð stjórnskipunarinnar. Alþingi ber skylda til að standa vörð um það hlutverk sitt að vera meginstoð stjórnskipunar landsins. Á undanförnum árum hafa hins vegar komið berlega í ljós veikleikar löggjafarvaldsins gagn
vart framkvæmdarvaldinu þar sem Alþingi er að verða æ meira framkvæmdarvaldsþing. Þessi staðreynd er alvarleg fyrir lýðræðið í landinu og telja má að þingræðið sé í hættu vegna þessa.

Stjórnarfrumvörp eru að stærstum hluta samin af embættismönnum ráðuneytanna eða sér
fræðingum sem framkvæmdarvaldið kallar til. Þessir sömu embættismenn eru síðan iðulega ráðgjafar þingnefndar sem fjallar um málið sem þeir hafa samið og sitja gjarnan yfir nefnd
inni við meðferð málsins. Frumkvæði í lagasetningu hefur þannig smátt og smátt færst frá löggjafarvaldi til framkvæmdarvaldsins því að stærstum hluta eru það einungis frumvörp rík
isstjórna sem ná fram að ganga. Allt of mikið er líka um að löggjafarvaldið framselji vald sitt til framkvæmdarvaldsins með heimild til setningar reglugerðar án þess að Alþingi eða þing
nefndir hafi nægjanlegt eftirlit með framkvæmdinni.

Frumvarpi því sem hér er lagt fram er ætlað, ef að lögum verður, að skerpa á eftirlits- og aðhaldshlutverki Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu og fela fastanefndum þingsins víð
tækt umboð og rannsóknarvald í einstökum málum, umfram það sem þær hafa nú þegar skv. 26. gr., sbr. 28. gr. þingskapalaga. Árið 1981 hafði Vilmundur Gylfason frumkvæði að því að flytja á Alþingi frumvarp svipaðs efnis, en það náði ekki fram að ganga.

Í 39. gr. stjórnarskrárinnar er ákvæði þess efnis að Alþingi geti skipað nefndir til að rann
saka mikilvæg mál er almenning varða. Þetta ákvæði hefur reynst mjög þungt í vöfum. Nokkrum sinnum hafa komið fram á Alþingi tillögur er varða þetta ákvæði stjórnarskrárinnar og á miðjum 6. áratugnum náði ein fram að ganga þegar samþykkt var skipan nefndar til að rannsaka okur. Nefnd þingmanna rannsakaði málið og skilaði um það skýrslu til Alþingis.

Alþingi hefur óumdeilt eftirlitshlutverk með framkvæmdarvaldinu og stjórnsýslu ríkisins, sbr. t.d. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Að mati flutningsmanna ber þing
inu því skylda til þess að fylgjast með framkvæmd laga og reglugerða, þ.e. að rétt sé farið með það vald sem Alþingi framselur til framkvæmdarvaldsins. Ef eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu á að vera virkt er ákvæði stjórnarskrárinnar ekki nægjanlegt. Frumvarpið byggist á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar en með flutningi þess er stefnt að því að koma á virku aðhaldi og eftirliti fastanefnda Alþingis með framkvæmdarvaldinu, um framkvæmd laga og reglugerða og meðferð opinberra fjármuna. Þannig getur þingnefnd hve
nær sem henni þykir ástæða til haft frumkvæði að því að taka upp mál og rannsaka án þess að heimild þurfi að fást fyrir því frá Alþingi. Í lögum nr. 86/1997, um Ríkisendurskoðun, er kveðið á um að stofnunin skuli vera þingnefndum til aðstoðar við störf er varða fjárhagsmál
efni ríkisins en jafnframt er skýrt tekið fram í lögunum að ríkisendurskoðandi njóti sjálfstæð
is í starfi sínu. Fumvarpinu er að sjálfsögðu ekki ætlað að breyta neinu varðandi stöðu Ríkis
endurskoðunar.

Ef frumvarpið nær fram að ganga má búast við að þingnefndir kalli í auknum mæli eftir upplýsingum um setningu reglugerða áður en þær eru gefnar út, sérstaklega stærri reglugerða sem ekki lúta einungis að tæknilegum útfærslum. Frumvarpið er þó einungis flutt til að taka af allan vafa um þessi atriði þar sem unnt væri að binda lagaheimild til setningar reglugerðar því skilyrði að samráð yrði haft við þingnefnd áður en reglugerð væri gefin út. Í nefndaráliti gæti einnig komið fram ósk nefndar um sama atriði. Þótt fjárlög séu ekki almenn lög og hafi því e.t.v. takmarkað fordæmisgildi á þessu sviði má þó benda á 6. gr. fjárlaga fyrir árið 1996, en í greininni eru nokkrar heimildir til fjármálaráðherra m.a. bundnar samþykki fjárlaga
nefndar. Í Danmörku er reglugerðarheimild stundum bundin samráði við hlutaðeigandi þing
nefnd en einnig eru dæmi þess að nefnd óski eftir því að sjá drög að reglugerð eða viðkom
andi ráðherra óski eftir því að bera reglugerð undir þingnefnd.

Helsta nýmæli þessa frumvarps er tillaga um að þingnefnd geti tekið mál er varða fram
kvæmd laga og meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varða til sérstakrar rannsóknar er að öllu jöfnu fari fram fyrir opnum tjöldum. Slíkt fyrirkomulag þekkist víða erlendis. Munur á rannsókn samkvæmt fyrri málsgrein 1. gr. frumvarpsins og þeirri seinni er að mun meiri þungi er í rannsókn samkvæmt seinni málsgreininni og er emb
ættismönnum, einstökum mönnum í þjóðfélaginu og lögaðilum beinlínis skylt að afhenda gögn og gefa skýrslur. Því er það gert að skilyrði að nefnd telji ríka ástæðu til þeirrar máls
meðferðar sem mælt er fyrir um í síðari málsgreininni og ber að beita ákvæðinu af varúð. Þannig mundi þingnefnd ekki geta tekið til umfjöllunar þá þætti máls sem eru til úrlausnar hjá dómstólum. Frumvarp þetta hefur verið lagt fram á undanförnum þingum, en ekki náð fram að ganga.