130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 512 — 87. mál.

Framhaldsnefndarálit

um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 2003, sbr. lög nr. 58/2003.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Inngangur.

Við 3. umræðu um fjáraukalög ársins 2003 leggur meiri hluti nefndarinnar til viðbótar
fjárveitingu að fjárhæð 447,9 millj. kr. Samtals nema því viðbótarútgjöld samkvæmt þessu fjáraukalagafrumvarpi 12,6 milljörðum kr. Viðbótarútgjöld samkvæmt fyrri fjáraukalögum, sem samþykkt voru í vor, námu 4,7 milljörðum kr. Samtals nema því viðbótarútgjöld ársins 17,3 milljörðum kr. sem er um 7% aukning frá fjárlögum. Heildarútgjöld ríkisins á árinu 2003 eru nú talin verða 277,4 milljarðar kr. á rekstrargrunni. Endurskoðuð tekjuáætlun gerir ráð fyrir að tekjur ársins verði 280,6 milljarðar kr. og því verði tekjuafgangur um 3,2 millj
arðar kr.

Samanburður.

Fjárlög ársins 2003 gerðu ráð fyrir að tekjuafgangur yrði 11,5 milljarðar kr. og því stefnir í að hann verði 8,3 milljörðum kr. lægri en að var stefnt. Gjöld verða 17,3 milljarðar kr. um
fram áætlun fjárlaga en á móti vegur að tekjur verða 9 milljörðum kr. hærri en áætlað var. Ljóst er að þegar ríkisreikningur fyrir árið 2003 verður lagður fram verður þessi tekjuaf
gangur horfinn. Þá bætast við ýmsir reiknaðir liðir sem ekki er gerð grein fyrir í fjárauka
lögum, svo sem lífeyrisskuldbindingar, afskriftir skatttekna og fjármagnskostnaður. Fyrir liggur að margar stofnanir verða með útgjöld umfram fjárheimildir og nægir að nefna í því sambandi að nú er gert ráð fyrir að Landspítali – háskólasjúkrahús verði rekinn með 680 millj. kr. halla á þessu ári.

Til samanburðar má benda á að fjárlög og fjáraukalög ársins 2002 gerðu ráð fyrir 16,9 milljarða kr. tekjuafgangi en niðurstaðan samkvæmt ríkisreikningi fyrir sama ár sýnir tekju
halla að fjárhæð 8,1 milljarður kr. Þarna er um að ræða 25 milljarða kr. mismun. Miðað við reynslu fyrri ára vantar mikið upp á að Alþingi hafi yfirsýn yfir ríkisfjármálin við afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga.

Tillögur og fjárreiðulög.

Þegar tillögur meiri hlutans eru skoðaðar kemur margt sérkennilegt í ljós, ekki síst þar sem hér er um að ræða 3. umræðu um fjáraukalög og flest kurl ættu að vera komin til grafar enda aðeins eftir rúmur mánuður af fjárhagsárinu.

Hjá menntamálaráðuneytinu er gerð tillaga um 3 millj. kr. framlag til Byggðasafnsins á Garðskaga og 4,8 millj. kr. framlag til uppbyggingar Tækniminjasafns Austurlands. Hjá sama ráðuneyti er gerð tillaga um 15 millj. kr. framlag til uppbyggingar fyrir Landsmót UMFÍ 2004 á Sauðárkróki og 15 millj. kr. framlag til uppbyggingar íþróttasvæðis á Torfunesi í Ísafjarðarbæ.

Þá er breytingartillaga um 14 millj. kr. hækkun á safnlið sjávarútvegsráðuneytisins, 05-190 Ýmis verkefni. Skýring á þessari fjárveitingu er engin, hún er aðeins sögð ,,til ýmissa verkefna". Gera verður þá kröfu að beiðnum um aukafjárveitingar fylgi fullnægjandi skýr
ingar þannig að hægt sé að leggja mat á nauðsyn þeirra.

Þar sem hér er ekki um ríkisstofnanir að ræða er erfitt að sjá hvaða erindi þessar fjárveit
ingar eiga í fjáraukalög. Varla fellur þetta undir ófyrirséð útgjöld, kjarasamninga eða laga
breytingar.

Það er með ólíkindum að enn á ný þurfi að rifja upp ákvæði fjárreiðulaganna en í 44. gr. laganna segir:

,,Valdi ófyrirséð atvik, kjarasamningar eða ný löggjöf því að grípa þarf til sérstakra fjár
ráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins skal leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Heimilda fyrir fjárráðstöfunum af þessu tagi, sem grípa þarf til eftir samþykkt fjáraukalaga, skal leitað í lokafjárlögum, sbr. 45. gr.

Öðrum óskum um breyttar heimildir til fjárráðstafana en getur í 1. mgr. skal jafnan vísað til ákvörðunar Alþingis í tengslum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta ár."

Getur lagatextinn verið skýrari? Það er vandséð en eitthvað veldur því að ár eftir ár horfir ríkisstjórnin og meiri hluti nefndarinnar fram hjá þessari grein fjárreiðulaganna. Eina rökrétta skýringin, ef hægt er að tengja þessi vinnubrögð við einhver rök, er sú að með þessum hætti er viðhaldið blekkingarleiknum með fjárlögin. Glansmynd fjárlaganna er þannig viðhaldið án tengsla við raunveruleikann.

Staða stofnana.

Rétt er að ítreka þá skoðun 1. minni hluta að til að fjárlaganefnd hafi þá yfirsýn sem nauð
synleg er verður að tryggja að við afgreiðslu fjáraukalaga liggi ávallt fyrir áætluð fjárhags
staða stofnana við lok yfirstandandi árs. Þetta á ekki síður við um afgreiðslu fjárlaga því að það eru óvönduð vinnubrögð að samþykkja fjárveitingar til rekstrar stofnana á næsta ári án þess að taka tillit til stöðu þeirra um áramót.

Taka þarf á vanda stofnana strax og hann kemur fram því að tilgangslaust er að flytja skuldir yfir áramót ef ekki liggja fyrir raunhæfar áætlanir um að stofnanirnar geti ráðið við vandann. Sama gildir um inneignir einstakra stofnana því ekki er sjálfgefið að þær flytjist milli ára án athugunar. Nauðsynlegt er að við afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga liggi fyrir áætluð útkoma stofnana miðað við fjárheimildir þannig að því sé ekki frestað að taka á vandamálum og þess beðið að í óefni sé komið.

Vegna þessa óskaði 1. minni hluti eftir því við fulltrúa allra ráðuneyta, þegar þeir komu á fund nefndarinnar, að fá upplýsingar um fjárhagsstöðu allra undirstofnana viðkomandi ráðuneytis. Vitað er að fjármálaráðuneytið ítrekaði með sérstöku bréfi við nokkur ráðuneyti að þau kölluðu eftir skýringum og aðgerðum hjá stofnunum sem farið höfðu meira en 4% fram úr fjárheimildum 31. ágúst sl. 1. minni hluti lagði mikla áherslu á að þessar upplýsingar yrðu kynntar fjárlaganefnd fyrir 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2004.

Það tókst hins vegar ekki en fjárlaganefndinni hafa nú borist upplýsingar frá þremur ráðu
neytum þar sem gerð er grein fyrir áætlaðri stöðu stofnana í árslok. Þessi ráðuneyti eru dóms- og kirkjumálaráðuneytið, félagsmálaráðuneytið og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið. Upplýsingar hafa ekki borist frá forsætisráðuneyti, menntamálaráðuneyti, utanríkisráðuneyti, landbúnaðarráðuneyti, fjármálaráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti, samgönguráðuneyti, iðn
aðarráðuneyti, viðskiptaráðuneyti og umhverfisráðuneyti.

Þessi bið eftir jafnsjálfsögðum upplýsingum kallar á ótal spurningar um hæfi viðkomandi ráðuneyta til lögskipaðs eftirlits með undirstofnunum sínum. Það er íhugunarefni hvort fram
vegis verði ekki að boða fulltrúa ráðuneytanna til sérstakra funda með fjárlaganefnd um stöðu undirstofnana og áætlaða stöðu þeirra í árslok.

Nefndinni hafa borist upplýsingar um skiptingu ýmissa safnliða frá nokkrum ráðuneytum sem gerir það kleift að átta sig betur á stöðu einstakra stofnana. Þessar upplýsingar auðvelda mjög alla umfjöllun um stóra málaflokka í fjárlögum og fjáraukalögum. 1. minni hluti leggur áherslu á að það verði gert að reglu að upplýsingar um fjárhagsstöðu allra stofnana verði framvegis lagðar fram með frumvarpi til fjárlaga og fjáraukalaga.

Fjármálaráðuneytið hefur lagt fram lista yfir fjárlagaliði sem hafa fengið fjárveitingar á fjáraukalögum þrisvar sinnum eða oftar á síðustu fimm árum. Alls er um að ræða 100 fjárlagaliði. Þar af hafa 26 fjárlagaliðir fengið fjárveitingar öll árin fimm og 33 fjárlagaliðir hafa fengið fjárveitingar á fjáraukalögum fjórum sinnum af þessum fimm.

Fjármálaráðuneytið bendir á að misjafnt er í gegnum tíðina hvort fjárveitingar hafa verið samþykktar á safnliði eða á hverja stofnun og á það einkum við um sjúkrastofnanir og fram
haldsskóla. Ráðuneytið telur að listinn gefi ekki rétta mynd af því hvaða stofnanir hafi farið ítrekað fram úr fjárheimildum vegna hallareksturs.

Listi fjármálaráðuneytisins endurspeglar hins vegar vel þann vanda sem sífelld aukning og útþensla safnliða á undanförnum árum hefur valdið. Sem dæmi má nefna að endanleg skipting fjárheimilda framhaldsskóla fer ekki fram fyrr en í janúar næsta árs á eftir rekstrar
ári. Þá hefur það gerst í tvígang að einstakir liðir heilla málaflokka eru lagðir niður og í staðinn stofnaður einn ,,safnliður".

Annars vegar er um að ræða héraðsdómstóla og hins vegar sendiráð. Eðlilegt er að spyrja hver sé forsvarsmaður þessara liða, hver beri ábyrgð ef viðkomandi ,,safnliður" fer fram úr fjárheimildum. Við þetta skipulag verður ábyrgð einstakra forstöðumanna óljós. Þess vegna ber að hverfa frá þessari þróun.

Lokaorð.

Fyrsti minni hluti ítrekar enn á ný þá skoðun að óþolandi er að ríkisstjórn og meiri hluti hennar á Alþingi fari ekki eftir lögum um fjárreiður ríkisins. Meðan sá háttur er viðhafður mun þeim lausatökum sem einkennt hafa fjármálastjórn ríkisstjórnarinnar ekki linna. Þegar virðing valdahafanna fyrir fjárreiðulögunum er með þeim hætti sem fram kemur í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2003 og breytingartillögum ríkisstjórnar og meiri hluta fjárlaga
nefndar er ekki við því að búast að fjárlög fái þann sess sem þeim ber í fjármálastjórn ríkisins.

Guðjón A. Kristjánsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur nefndaráliti þessu.

Alþingi, 28. nóv. 2003.

Einar Már Sigurðarson,

frsm.

Anna Kristín Gunnarsdóttir.

Helgi Hjörvar.

Jón Gunnarsson.