130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 1075 — 162. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um verndun hafs og stranda.

Frá umhverfisnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Ingimar Sigurðsson, Sigrúnu Ágústsdóttur og Sigurbjörgu Sæmundsdóttur frá umhverfisráðuneyti, Gústaf Adolf Skúlason frá Samtökum atvinnulífsins, Guðfinn Johnson frá Landssambandi íslenskra útgerðarmanna, Ólaf J. Briem frá Sambandi íslenskra kaupskipaútgerða, Gest Guðjónsson frá Olíudreifingu og Ólaf Jónsson frá Skeljungi, Helga Jensson og Kristján Geirsson frá Umhverfisstofnun, Snorra Baldursson og Jón Gunnar Ottósson frá Náttúrufræðistofnun, Jón Jónsson frá Sam
bandi íslenskra sveitarfélaga, Sigmar Ármannsson frá Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Unni Sverrisdóttur frá samgönguráðuneyti og Helga Jóhannesson frá Siglingastofnun. Einnig var rætt við prófessor Viðar Má Matthíasson á símafundi. Frumvarpið var sent til umsagnar og bárust svör frá Hafrannsóknastofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Landhelgisgæslu Ís
lands, Skipulagsstofnun, Landssambandi íslenskra útgerðarmanna, Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, Siglingastofnun Íslands, Vélstjórafélagi Íslands, Landssambandi fiskeldis
stöðva, Samtökum iðnaðarins, Hafnasambandi sveitarfélaga, Sambandi íslenskra kaupskipa
útgerða, Skeljungi, félagsmálaráðuneytinu, Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Samtökum atvinnulífsins, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Umhverfisstofnun, Umhverfis- og heilbrigð
isstofu Reykjavíkur, Landvernd og Olíudreifingu ehf., Olíuverslun Íslands hf. og Olíufélag
inu ehf.

Með frumvarpinu er lögð til heildarlöggjöf sem ætlað er að koma í stað laga nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar. Markmið frumvarpsins er hið sama og laganna, að vernda hafið og strendur landsins gegn hvers konar mengun og athöfnum sem stofnað geta heilbrigði manna í hættu. Í frumvarpinu eru m.a. ítarlegar skilgreiningar og reglugerðarheimildir, reglur um viðbrögð við bráðamengun auk þess sem gert er ráð fyrir aukinni ábyrgð þeirra er valda mengun.

Frumvarpið er nú lagt fram í þriðja sinn. Gerðar hafa verið þó nokkrar breytingar frá því að það var lagt fram síðast og var þar að stórum hluta tekið mið af þeirri umfjöllun sem málið hlaut í umhverfisnefnd á 128. þingi en ekki tókst að ljúka afgreiðslu þess. Vegna þeirra breyt
inga sem gerðar voru á málinu milli þinga ákvað nefndin að senda málið til umsagnar og barst fjöldi athugasemda.

Nefndin skoðaði sérstaklega ákvæði 16. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til hlutlæg ábyrgð vegna bráðamengunartjóna að ákveðnu hámarki (ein milljón SDR) ef mengunin er af völdum atvinnurekstrar frá landi eða flutnings á olíu, eiturefnum eða hættulegum efnum og þeim sem bæru ábyrgð á slíkri mengun gert að taka ábyrgðartryggingu sem nemur sömu fjárhæð. Fyrst og fremst er um að ræða ábyrgð á bráðamengunartjónum, þ.e. mengun sem verður skyndilega, ekki mengun sem verður smám saman og jafnvel á löngum tíma. Um það gilda almennar reglur skaðabótaréttar. Hér er um nýmæli að ræða í íslenskri umhverfislöggjöf en við umfjöllun um málið kom fram að nágrannalöndin eru flest með lagaákvæði um hlutlæga ábyrgð vegna mengunar frá atvinnurekstri. Að mati nefndarinnar er rétt að leitast við að veita umhverfinu aukna vernd með því að lögfesta ákvæði um hlutlæga ábyrgð þegar í hlut á atvinnurekstur sem kann að teljast hættulegur umhverfinu. Nefndin leitaði eftir upp
lýsingum um hversu mikið kostnaður atvinnulífsins vegna aukinna útgjalda í iðgjöldum mundi aukast við lögfestingu ákvæðisins. Ekki fengust fullnægjandi svör við því. Enginn sem nefndin leitaði eftir upplýsingum hjá treysti sér til að svara því vegna of margra óvissuþátta. Þó kom fram hjá einum gesta nefndarinnar að þær ábyrgðartryggingar sem fyrirtæki eru með nú taki til mengunartjóna og þær fjárhæðir sem byggt er á í 16. gr. rúmist innan þeirra trygg
inga. Nýmælið er hins vegar það að kveðið er á um ábyrgð án sakar sem gæti haft í för með sér að bótakröfum fjölgi. Breytingin sem nefndin leggur til á 16. gr. felur í sér að einungis verði heimilt að taka ábyrgðartryggingu. Telur nefndin að of óljóst sé hverjar aðrar fullnægj
andi tryggingar geti verið. Til samræmis er lögð til breyting á w-lið 1. mgr. 6. gr. Einnig eru lagðar til breytingar á 17. gr. en þar er um lagfæringar að ræða.

Ákvæði frumvarpsins eru almenns eðlis. Nefndin lítur svo á að ákvæði sérlaga, t.d. sigl
ingalaga, gangi framar ákvæðum frumvarpsins ef ákvæði skarast.

Efni frumvarpsins er þess eðlis að það snertir málefnasvið fleiri ráðherra en umhverfisráð
herra sem leggur það fram. Nefndin leggur því til nokkrar breytingar til samræmis við gild
andi löggjöf. Á síðasta ári tóku gildi lög um vaktstöð siglinga, nr. 41/2003. Markmið þeirra er m.a. að tryggja öruggar siglingar í íslenskri efnahagslögsögu og efla varnir gegn mengun sjávar frá skipum. Er Siglingastofnun Íslands falið að setja á fót vaktstöð siglinga sem veiti skipum sem sigla um íslenska efnahagslögsögu m.a. þá öryggisþjónustu að taka á móti og miðla tilkynningum frá skipum sem flytja hættulegan og/eða mengandi varning. Telur nefnd
in að þær tilkynningar sem kveðið er á um í 2. mgr. 12. gr. falli vel að kerfinu sem kveðið er á um í lögum um vaktstöð siglinga. Leggur nefndin því til breytingu á frumvarpinu sem felur í sér að tilkynningunum verði beint til vaktstöðvar siglinga og að hún sjái svo um að miðla þeim áfram til Landhelgisgæslunnar. Telur nefndin hagræði að því fyrir sjófarendur að þeir þurfi einungis að senda tilkynningar til einnar stofnunar í stað tveggja. Þá er í 1. mgr. 20. gr. heimild fyrir samgönguráðherra til að setja reglugerð um siglingu skipa innan mengunarlög
sögunnar. Að mati nefndarinnar fellur þetta ákvæði betur að siglingalögum en því frumvarpi sem hér um ræðir og leggur til að ákvæðið verði fellt brott en kannað verði hvort ástæða sé til að setja sambærilegt ákvæði í siglingalög eða önnur lög á málefnasviði samgönguráðherra. Lögð er til breyting á fyrirsögn greinarinnar til samræmis. Nefndin leggur jafnframt til breyt
ingar á 27. gr. sem kveður á um kyrrsetningu skipa ef brotið er gegn ákvæðum laganna og brotið tengist skipi. Að mati nefndarinnar er rétt að gæta samræmis við lög um eftirlit með skipum, nr. 47/2003, og ákvæði IV. kafla þeirra um farbann gildi ef ákveðið er að setja skip í farbann. Leggur nefndin jafnframt til að til samræmis verði orðið farbann notað í stað kyrr
setningar.

Þá vekur nefndin athygli á að í 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins er lagt til að lagning sæstrengja og neðansjávarleiðslna verði háð leyfi Umhverfisstofnunar að höfðu samráði við ýmsa aðila, þar á meðal Siglingastofnun. Í gildandi löggjöf er ákvæði í 10. gr. laga um vitamál, nr. 132/1999, um lagningu þeirra. Í því ákvæði kemur fram að til að tryggja öryggi siglinga skuli áður en neðansjávarleiðslur og sæstrengir eru lagðir afla samþykkis Siglingastofnunar fyrir legu þeirra og skal stofnunin leita álits hagsmunaaðila í sjávarútvegi. Að mati nefndarinnar verður að skoða sérstaklega hvernig leyfisveitingum vegna neðansjávarleiðslna og sæstrengja skuli hagað. Þetta er mál sem varðar nokkurn fjölda stofnana og fyrirtækja og því væri far
sælast að þau ráðuneyti sem málið varðar skoðuðu heildstætt hvernig haga skuli leyfisveit
ingu eða eftir atvikum samþykki fyrir legu sæstrengja og neðansjávarleiðslna. Leggur nefndin því til að 2. mgr. 9. gr. verði breytt á þann veg að leita skuli samþykkis hjá Umhverfisstofnun áður en sæstrengir eða neðansjávarleiðslur eru lagðar. Ekki verði kveðið á um leyfisveitingar fyrr en ákvörðun hefur verið tekin um hvar þessum málum verður skipað.

Nefndin leggur einnig til breytingu á fyrirsögn frumvarpsins. Við umfjöllun um málið var bent á að ákvæði frumvarpsins beindust fyrst og fremst að mengunarvörnum. Engin lífríkis
verndarákvæði væru í því og fyrirsögn frumvarpsins væri því ekki í samræmi við efni þess. Að mati nefndarinnar er um réttmæta ábendingu að ræða og leggur hún því til að fyrirsögn frumvarpsins verði frumvarp til laga um varnir gegn mengun hafs og stranda".

Aðrar breytingar sem nefndin leggur til eru eftirfarandi:

1.	Lögð er til lagfæring á 3. mgr. 2. gr. Telur nefndin að betur fari á því að vísa til óviðráðanlegra ytri atvika (force majeure) sem geti valdið því að aðgerðir séu nauðsyn
legar sem verði undanskildar gildissviði laganna. Með breytingatillögunni er ekki verið að undanskilja þau atvik sem talin eru upp í dæmaskyni í frumvarpinu.

2.	Lagðar eru til nokkrar breytingar á 3. gr. þar sem kveðið er á um margar skilgreiningar. Lagt er til að í stað orðsins hreinsunaraðgerða í skilgreiningu á bráðamengun komi orðið aðgerðir, þar sem viðbrögð við bráðamengun geta falið í sér fleiri aðgerðir en beina hreinsun, t.d. stöðvun leka, náttúruvernd og vernd fyrir almenning. Þá er lagt til að 3. tölul. falli brott. Telur nefndin ekki þörf á að skilgreina sérstaklega hverjir eru eftirlits
aðilar heldur fari það eftir efni laganna hverju sinni. Nefndin telur ekki heldur þörf á að skilgreina sérstaklega innsævi eða loftfar og leggur til að 8. og 10. tölul. falli brott. Einnig er lögð til lagfæring á 11. tölul. til samræmis við 30. tölul. Þá er lögð til lagfær
ing á skilgreiningunni á netlögum til samræmis við ákvæði annarra laga. Jafnframt er lagt til að 22. og 26. tölul. falli brott. Annars vegar er um að ræða skilgreiningu á skipi sem nefndin telur að geti valdið ruglingi um hvað falli þar undir og hins vegar á strand
sjó sem virðist ekki þjóna neinum tilgangi. Síðarnefnda orðið kemur fyrir á einum stað í 8. gr. og leggur nefndin til að í stað þess komi: í sjó. Einnig er lögð til breyting á skil
greiningu á sorpi frá skipum og óvinnsluhæfur rekstrarúrgangur felldur þar undir í sam
ræmi við skilgreiningu á sorpi í V. viðauka MARPOL-samningsins 73/78. Lagðar eru til breytingar á 10. gr. til samræmis.

3.	Lögð er til breyting á skilgreiningu á mengunarlögsögu Íslands í 14. tölul. 3. gr. Meng
unarlögsagan takmarkast við mörk efnahagslögsögunnar eða við ytri mörk landgrunnsins þar sem það nær lengra. Í lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, nr. 41/1979, eru mörk efnahagslögsögunnar ákvörðuð og jafnframt kveðið á um að innan hennar hafi íslensk stjórnvöld m.a. lögsögu að því er varðar verndun hafsins. Innan land
helginnar gildir hins vegar fullveldisréttur sem felur í sér mun víðtækari heimildir. Breytingar sem lagðar eru til á 2. gr. eru í samræmi við breytta skilgreiningu.

4.	Lögð er til breyting á 4. gr. sem varðar framsal þvingunarúrræða. Að mati nefndarinnar eiga þvingunarúrræði að vera í höndum Umhverfisstofnunar. Nefndin telur þó að þau tilvik geti verið fyrir hendi að stofnuninni sé hagræði að því að fela heilbrigðisnefnd framkvæmd þvingunarúrræða. Telur nefndin mikilvægt að Umhverfisstofnun gæti að því að framkvæmd þeirra sé samræmd á landinu og að stofnunin hafi eftirlitshlutverk komi til þess að hún ákveði að fela heilbrigðisnefnd framkvæmd þvingunarúrræða.

5.	Lagðar eru til breytingar á 6. gr. Nefndin leggur til að heimilt verði að vísa til erlendrar frumútgáfu efnalista og staðla sem hlotið hafa samþykki Alþjóðasiglingamálastofnunar
innar í s-lið 1. mgr. Þannig verði heimilt að notast við hvert þeirra tungumála sem teljast jafnrétthá í frumútgáfu viðkomandi efnalista og staðla en ekki eingöngu enska textann. Þá leggur nefndin til að í stað skipulagðra umhverfissamtaka í 3. mgr. 6. gr. komi lands
samtök um umhverfisvernd. Með því er átt við umhverfisverndarsamtök sem hafi um
hverfisvernd á landsvísu að markmiði sínu og séu opin fyrir almennri aðild.

6.	Lagðar eru til lagfæringar á gjaldtökuheimild 2. mgr. 11. gr. en að mati nefndarinnar er þörf á að gera gjaldtökuheimildina skýrari.

7.	Lagðar eru til breytingar á 1. mgr. 12. gr. sem varðar tilkynningarskyldu vegna losunar, varps og mengunar. Gildissvið frumvarpsins nær yfir íslensk skip utan mengunarlögsögu en tilkynningarskylda skv. 1. mgr. 12. gr. nær hins vegar ekki til íslenskra skipa á úthaf
inu utan lögsögu ríkja. Því er lagt til að tilkynningarskyldan nái einnig til íslenskra skipa á úthafinu eftir því sem við á og til samræmis við skuldbindingar Íslands í alþjóðasamn
ingum, en þeir eru tilgreindir í greinargerð með frumvarpinu.

8.	Breytingar sem eru lagðar til á 14. gr. þjóna þeim tilgangi að skýra betur hlutverk þeirra sem í hlut eiga.

9.	Þá kom það fram við umfjöllun málsins að mengunarvarnabúnaður hafna er í eigu þeirra sjálfra og Umhverfisstofnun hefur ekki yfirráð yfir honum. Lagt er til að 19. gr verði breytt til samræmis við það á þann veg að Umhverfisstofnun hafi milligöngu um að hafnirnar og varðskipin endurnýi og komi sér upp mengunarvarnabúnaði í samráði við svæðisráðin eftir því sem fé fæst til í fjárlögum.

10.	Lögð er til breyting á gildistökuákvæði til að gefa nauðsynlegt svigrúm til undirbúnings áður en lögin öðlast gildi. Bráðabirgðaákvæði I er auk þess fellt undir gildistökuákvæði. Jafnframt er lagt til að bráðabirgðaákvæði II sé fellt brott en að mati nefndarinnar er það of opið. Telur nefndin að það svigrúm sem veitt er með rýmra gildistökuákvæði sé nægi
legt.

11.	Aðrar breytingar sem nefndin leggur til eru lagfæringar.

Nefndin mælir með samþykkt frumvarpsins með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Bryndís Hlöðversdóttir, Mörður Árnason, Jón Kr. Óskarsson og Atli Gíslason skrifa undir álit þetta með fyrirvara.

Sigurjón Þórðarson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er hann samþykkur áliti þessu.

Alþingi, 4. mars 2004.

Sigríður A. Þórðardóttir,

form., frsm.

Dagný Jónsdóttir.

Bryndís Hlöðversdóttir.

með fyrirvara.

Guðlaugur Þór Þórðarson.

Gunnar Birgisson.

Mörður Árnason.

með fyrirvara.

Kjartan Ólafsson.

Atli Gíslason.

með fyrirvara.

Jón Kr. Óskarsson.

með fyrirvara.