132. löggjafarþing 2005–2006.

Þskj. 1181 — 340. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á lagaákvæðum er varða réttarstöðu samkynhneigðra (sambúð, ættleiðingar, tæknifrjóvgun).

Frá allsherjarnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Pál Þórhallsson frá forsætis
ráðuneyti, Dís Sigurgeirsdóttur frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Þorvald Kristinsson, Hrafnhildi Gunnarsdóttur og Anni Haugen frá Samtökunum '78, Ingibjörgu Rafnar, umboðs
mann barna, Skúla Guðmundsson frá Hagstofu Íslands, Karl Sigurbjörnsson biskup, Hjört Magna Jóhannsson frá Fríkirkjunni í Reykjavík og Gunnar Þorsteinsson frá Krossinum.

Þá bárust umsagnir og erindi frá landlæknisembættinu, Öryrkjabandalagi Íslands, Jafn
réttisstofu, Kaþólsku kirkjunni á Íslandi, Ljósmæðrafélagi Íslands, Sýslumannafélagi Íslands, Félagi kaþólskra leikmanna, Landssambandi lögreglumanna, Samtökum foreldra og aðstand
enda samkynhneigðra, ríkislögreglustjóra, Fjölskylduráði, Stéttarfélagi íslenskra félagsráð
gjafa, Íslenskri ættleiðingu, Alþýðusambandi Íslands, Siðmennt, félagi siðrænna húmanista á Íslandi, Baháísamfélaginu, Lífeyrissjóði bænda, Barnaverndarnefnd Reykjavíkur, lögreglu
stjóraembættinu í Reykjavík, Samtökunum '78, Biskupsstofu, Fríkirkjunni í Reykjavík, Krossinum, Félagi ábyrgra feðra, Félagi sam- og tvíkynhneigðra stúdenta, Tryggingastofnun ríkisins, Heimili og skóla, læknaráði Landspítala – háskólasjúkrahúss, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Lögmannafélagi Íslands, velferðarsviði Reykjavíkurborgar, Fríkirkjunni Veginum, Barnaverndarstofu, umboðsmanni barna, Félagi íslenskra hjúkrunarfræðinga, Íslensku Krists
kirkjunni, Félagi einstæðra foreldra, Guðmundi Pálssyni heilsugæslulækni, prestum í Þing
eyjarprófastsdæmi, biskupi Íslands, Barnaheill, Kvenfélagasambandi Íslands, félagsmála
nefnd Alþingis og Jóni Val Jenssyni.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem hafa það markmið að jafna réttarstöðu sam
búðarfólks og er m.a. lagt til að samkynhneigð pör geti skráð sambúð sína í þjóðskrá. Þá eru lagðar til breytingar á lögum um ættleiðingar svo pör í staðfestri samvist og sambúð geti ætt
leitt börn og breytingar á lögum um tæknifrjóvgun svo konur í staðfestri samvist eða sambúð geti gengist undir tæknifrjóvgun.

Skráð sambúð.

Nefndin ræddi á fundum sínum þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu varðandi réttarstöðu sambúðarfólks en verði það að lögum geta samkynhneigð pör skráð sambúð sína í þjóðskrá eins og gagnkynhneigð pör. Breytingin hefur þýðingu varðandi ýmis fjárhagsleg réttindi, svo sem rétt til lífeyris almannatrygginga, skattalega meðferð tekna og eigna, félagsþjónustu o.fl. Verður rétturinn hinn sami óháð kyni frá gildistöku laganna.

Skilgreining á óvígðri sambúð hefur fram til þessa ekki verið samræmd í lögum en í frum
varpinu er nokkuð gert til að samræma hana. Samkvæmt frumvarpinu er með óvígðri sambúð átt við sambúð tveggja einstaklinga sem skráð er í þjóðskrá enda eigi þeir barn saman, von á barni saman eða sambúðin hefur varað í tiltekinn lágmarkstíma. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að stjórnvöld veki athygli á því að réttaráhrif sambúðar hefjist fyrst þegar beiðni um skráningu sambúðar berst Þjóðskrá. Skráning sambúðar er hins vegar ekki gerð að skil
yrði varðandi heimild til ættleiðinga og tæknifrjóvgunar.

Vígsluréttur trúfélaga.

Í frumvarpinu er ekki lagt til að lögum um staðfesta samvist verði breytt á þann veg að trú
félögum verði heimilað að staðfesta samvist. Engu að síður ræddi nefndin á fundum sínum um þann rétt þar sem í umsögnum og á fundum kom fram að einstök trúfélög hafa lýst yfir vilja til að fá heimild til þess.

Fram kom að í þeim löndum sem heimila giftingu samkynhneigðra er almennt aðskilnaður milli ríkis og kirkju. Í þeim löndum er jafnframt um borgaralegar giftingar að ræða hjá bæði samkynhneigðum og gagnkynhneigðum. Giftingin er því lögformlegur gerningur sem hjón eða pör geta fylgt eftir með því að leita til eigin trúfélags um blessun. Söguleg tengsl ríkis og kirkju hér á landi eru helsta ástæða þess að prestar hafa lögum samkvæmt stöðu vígslu
manna. Þrátt fyrir nokkra þróun í átt til frekari aðskilnaðar ríkis og kirkju hér á landi er enn mjög sterk hefð fyrir kirkjuvígslum umfram borgaralegar vígslur.

Nefndin telur að umræða um breytingar á vígslurétti trúfélaga þurfi lengri aðdraganda og vandaðari undirbúning en svo að heppilegt sé að stíga slíkt skref með breytingum á því frum
varpi sem hér er til meðferðar. Nefndin telur því ekki tímabært að leggja til breytingu á lögum um staðfesta samvist varðandi vígslurétt trúfélaga en leggur hins vegar áherslu á að með frumvarpinu verður lagaleg réttarstaða samkynhneigðra para tryggð að jöfnu við gagn
kynhneigð pör.

Hagsmunir barns.

Það er meginsjónarmið í barnarétti að ávallt beri að leggja til grundvallar það sem er barni fyrir bestu við úrlausnir mála er það varða, sbr. barnalög, nr. 76/2003, og barnaverndarlög, nr. 80/2002. Þá hefur enn fremur verið lagt til grundvallar það sjónarmið að börn hafi rétt til að eiga foreldra fremur en að byggja á því að fullorðnir hafi rétt til að eignast börn. Þetta á sér m.a. stoð í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og jafnframt endurspeglast það sjónarmið víða í löggjöf, svo sem í lögum um ættleiðingar.

Því sjónarmiði hefur verið hreyft fyrir nefndinni að við ættleiðingu og tæknifrjóvgun megi segja að fólk eignist" börn með atbeina samfélagsstofnana og að á samfélaginu hvíli sérstök ábyrgð varðandi þær aðstæður sem barn fæðist í og elst upp við. Telur nefndin að sú ábyrgð felist fyrst og fremst í að tryggja hagsmuni barns eins og unnt er og að það sjónarmið löggjaf
ans endurspeglist m.a. í barnaverndarlögum, lögum um ættleiðingar og um tæknifrjóvgun.

Þá var því sjónarmiði enn fremur hreyft fyrir nefndinni að með frumvarpinu er barnisem verður til við tæknifrjóvgun í sambúð eða samvist samkynhneigðra kvenna ekki tryggður lagalegur og félagslegur faðir. Nefndin telur að með frumvarpinu séu barninu tryggðir tveir félagslegir foreldrar og telur að með því sé framfærsla barns, félagslegur stuðningur og framtíð þess tryggð eins og kostur er.

Nafnleynd.

Nefndin ræddi á fundum sínum um rétt barns til að þekkja uppruna sinn í tengslum við tæknifrjóvgun með gjafasæði en sú umræða hefur aukist mjög síðustu ár. Í 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, og 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins er staðfestur réttur barna til að þekkja uppruna sinn og ákvæði ættleiðingarlaga taka mið af þessum rétti. Í lögum um tæknifrjóvgun, nr. 55/1996, er nafnleynd sæðisgjafa valkvæð en algengast hefur verið að sæðisgjafir hafi komið frá útlöndum þar sem sæðisgjafar njóta nafnleyndar. Umræðan um nafnleynd hefur aukist erlendis og hafa Svíar og nú síðast Bretar sett reglur um að barn sem getið er með gjafasæði og hefur náð 18 ára aldri geti fengið að vita hver sæðisgjafi er. Breyt
ingarnar hafa valdið því að framboð á sæði hefur minnkað. Telur nefndin þarft að taka upp frekari umræðu um rétt barna til að þekkja uppruna sinn í tengslum við nafnleynd kynfrumu
gjafa.

Ættleiðingar.

Nefndin ræddi á fundum sínum þær breytingar sem lagðar eru til á lögum um ættleiðingar en þar er lagt til að einstaklingar í staðfestri samvist og sambúð geti frumættleitt börn bæði innan lands og utan eins og hjón eða karl og kona í óvígðri sambúð. Skráning sambúðar í þjóðskrá er ekki gerð að skilyrði fyrir heimild til að ættleiða börn samkvæmt gildandi lögum um ættleiðingar þar sem við úrlausn þeirra mála eru það hagsmunir barns sem eiga að ráða. Sambúðin þarf hins vegar að hafa staðið í fimm ár og þó að hún hafi ekki verið skráð þarf ákveðin festa að hafa verið í sambúðinni sem ráða má af ótvíræðum gögnum, svo sem sama lögheimili einstaklinganna.

Við ættleiðingu eru gerðar mjög ríkar kröfur til allra sem sækjast eftir að ættleiða börn. Við mat á því hvort skilyrði ættleiðingar eru uppfyllt kemur sérstaklega til skoðunar hæfni aðila til að annast og ala upp börn og þær aðstæður, m.a. félagslegar og fjárhagslegar, sem barni eru búnar hjá viðkomandi. Innlendar og erlendar rannsóknir benda ekki til að nokkur munur sé á hæfni samkynhneigðra og gagnkynhneigðra hvað varðar tilfinningatengsl og sam
skipti við börn, umönnun og uppeldishætti eða almenna færni þeirra sem uppalenda. Nefndin telur að samkynhneigðir eigi að hafa sama rétt og gagnkynhneigðir til að fá mat á því hvort þeir uppfylla efnisskilyrði laga um ættleiðingar.

Þá bendir nefndin á að samkvæmt gildandi lögum um ættleiðingar er heimilt að leyfa ein
staklingum að ættleiða barn ef sérstaklega stendur á og ættleiðing er ótvírætt talin barninu til hagsbóta.

Tæknifrjóvgun.

Með frumvarpinu er lagt til að konum í staðfestri samvist eða sambúð verði heimilt að fara í tæknifrjóvgun, þ.e. tæknisæðingu eða glasafrjóvgun, með sömu rökum og skilmálum og varða tæknifrjóvgun gagnkynhneigðra. Samkvæmt gildandi lögum þarf staðfest samvist eða sambúð að hafa staðið í þrjú ár hið skemmsta en eins og við ættleiðingar er skráning sambúðar ekki gerð að skilyrði en þó þarf ákveðin festa að hafa verið í sambúðinni sem ráða má af ótvíræðum gögnum.

Almenn skilyrði tæknifrjóvgunar byggjast á hagsmunum barns. Þar er litið til aldurs pars
ins, andlegrar og líkamlegrar heilsu og að félagslegar aðstæður þess séu góðar. Telur nefndin enn fremur mikilvægt þegar litið er til hagsmuna barns að líta til hæfni og aðstæðna umsækj
enda til að sinna forsjárskyldum og sýna skilning á þörfum viðkomandi barns við þær aðstæður sem því er ætlað að búa.

Eins og áður hefur verið fjallað um er talið að börn samkynhneigðra alist ekki síður upp við þroskavænlegar aðstæður en önnur. Samkvæmt því telur nefndin að full rök standi til þess að konur í staðfestri samvist eða sambúð fái að gangast undir tæknifrjóvgun eins og frum
varpið gerir ráð fyrir.

Almenn skilyrði tæknifrjóvgunar.

Í 3. gr. laga um tæknifrjóvgun er kveðið á um skilyrði þess að tæknifrjóvgun fari fram og varða þau m.a. aldur parsins, andlega og líkamlega heilsu og félagslegar aðstæður og er það læknir sem ákveður hvort hún fari fram. Samkvæmt lögunum er ráðherra heimilt að setja reglur m.a. um heimild til að leita umsagnar barnaverndarnefndar um félagslegar aðstæður parsins. Í reglugerð nr. 568/1997, um tæknifrjóvgun, eru skilyrði tæknifrjóvgunar áréttuð og skv. 4. gr. skal læknir líta til þess hvort ætla megi að barninu verði tryggð þroskavænleg upp
eldisskilyrði. Telji hann ástæðu til getur hann krafist vottorða frá viðeigandi sérfræðingum um andlega og líkamlega heilsu parsins og frá félagsráðgjafa eða öðrum sem veitt geta upp
lýsingar um félagslegar aðstæður þess. Telji hann vafa leika á um að félagslegar aðstæður þess til uppeldis barns séu nægilega góðar getur hann leitað umsagnar barnaverndarnefndar. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um tæknifrjóvgun kom fram að eðlilegt mætti telja að réttur umsækjenda um tæknifrjóvgun viki fyrir þeim hagsmunum er varða uppeldisað
stæður barns.

Í lögunum er hins vegar ekki sett það skilyrði að ótvírætt sé að barni séu í alla staði búnar traustar og góðar aðstæður og þroskavænleg uppeldisskilyrði þó að nefndin telji að þau búi að baki almennum skilyrðum tæknifrjóvgunar. Telur nefndin að í lögum um tæknifrjóvgun skuli lögð áhersla á það meginsjónarmið barnaréttar að ávallt beri að leggja til grundvallar það sem barni er fyrir bestu og leggur því til breytingu á 17. gr. frumvarpsins að tillögu um
boðsmanns barna um að bæta nýjum staflið við 1. mgr. 3. gr. um að ætla megi að barni sem til verður við tæknifrjóvgun verði tryggð þroskavænleg uppeldisskilyrði.

Sérstök skilyrði.

Samkvæmt gildandi lögum er gjöf fósturvísa ekki heimil og eru ekki lagðar til breytingar á því. Meginreglan er sú að glasafrjóvgun má einungis framkvæma ef notaðar eru kynfrumur parsins nema t.d. frjósemi karlmannsins eða konunnar sé skert. Eðli málsins samkvæmt verður þó ætíð heimilt að nota gjafasæði þegar um lesbíur er að ræða eins og frumvarpið gerir ráð fyrir.

Til þess að undirstrika þann skilning telur nefndin rétt að halda meginreglunni óbreyttri og leggur því til breytingu á 19. gr. frumvarpsins þess efnis að tekið verði upp ákvæði 1. málsl. 6. gr. gildandi laga um tæknifrjóvgun um að glasafrjóvgun megi því aðeins fram
kvæma að notaðar séu kynfrumur parsins.

Við umfjöllun heilbrigðis- og trygginganefndar um málið kom fram að aldursmörk tæknifrjóvgunar hefðu valdið erfiðleikum í framkvæmd en í reglugerð um tæknifrjóvgun segir að konur skuli ekki vera yngri en 25 ára og að jafnaði ekki eldri en 42 ára og aldrei eldri en 45 ára og karlar að jafnaði ekki eldri en 50 ára. Samkvæmt lögum um tæknifrjóvgun er miðað við að aldur parsins megi teljast eðlilegur, m.a. með tilliti til velferðar barnsins á upp
vaxtarárum þess. Hvatti heilbrigðis- og trygginganefnd til þess í umsögn sinni að hugað yrði að því að rýmka aldursmörkin sérstaklega varðandi konur.

Friðhelgi einkalífs barns.

Nefndin ræddi á fundum sínum að með frumvarpinu er gerður grundvallarmunur á laga
legri réttarstöðu lesbía sem eiga barn getið með tæknifrjóvgun og lesbía sem geta barn án aðkomu heilbrigðisyfirvalda. Ef barn er getið með tæknifrjóvgun hafa foreldrarnir, lesbíurnar, allar sömu skyldur gagnvart barninu og pör í hjúskap eða óvígðri sambúð. Sú sem fæðir barnið er móðir í lagalegum skilningi og sú sem samþykkir að tæknifrjóvgunin fari fram verður foreldri" samkvæmt frumvarpinu. Ef barn er hins vegar getið án aðkomu heil
brigðisyfirvalda í sambandi lesbía, þá hefur móðirin, þ.e. sú sem fæddi barnið, allar skyldur gagnvart barninu. Hin þarf að ættleiða barnið til þess að fá sambærilega réttarstöðu og verður kjörforeldri.

Þetta leiðir til þess að hjá Þjóðskrá þurfa að liggja fyrir upplýsingar um að barn hafi verið getið við tæknifrjóvgun til þess að unnt sé að skrá það og tryggja réttarstöðu þess gagnvart þeirri sem telst foreldri" en það er nýmæli. Að mati nefndarinnar er varhugavert að slíkar upplýsingar þurfi að liggja fyrir við skráningu og einnig að fæðingarvottorð beri ævinlega með sér að tilurð barnsins sé með þessum hætti. Nefndin telur að það geti falið í sér brot á stjórnarskrárvernduðum réttindum barns um persónuvernd og friðhelgi einkalífs.

Þá telur nefndin auk þess að sú leið að nota nýtt hugtak, foreldri", falli ekki nægilega vel að almennri notkun orðsins, sem er hugtak sem nær í reynd yfir alla foreldra, t.d. kynforeldra, stjúpforeldra, kjörforeldra, fósturforeldra, og sé til þess fallið að valda misskilningi, sérstak
lega við útgáfu fæðingarvottorða á erlendum tungumálum. Leggur nefndin því til að í stað þess að búa til nýtt lagalegt hugtak verði fremur notað réttarhugtak sem er alþekkt, þ.e. kjör
móðir, og að það verði notað strax við fæðingu barns og skráð þannig í þjóðskrá enda tækni
frjóvgunarferli að meginstefnu sambærilegt við ættleiðingarferli og því ekki nauðsynlegt að gera frekari kröfur.

Hugtakanotkun.

Nefndin ræddi þá lagatæknilegu aðferð í frumvarpinu sem felur í sér að afnema úr lögum hugtökin faðir, móðir, karl og kona. Fram kom að sú leið byggðist m.a. á tillögum í skýrslu um réttarstöðu samkynhneigðra sem lögð var fyrir Alþingi á 131. löggjafarþingi (þskj. 381 – 337. mál) og erlendri fyrirmynd. Þá hefur sú leið verið farin í fleiri lögum að kynleysa hugtök, t.d. í almennum hegningarlögum, nema það leiði af eðli máls að nauðsynlegt sé að tiltaka kynferði.

Telur nefndin ákveðinn missi að þessum hugtökum úr lögum og þá sérstaklega úr barna
lögum og lögum um ættleiðingu og telur ekki nauðsynlegt að kynleysa ákvæðin. Leggur nefndin því til breytingar á frumvarpinu sem eru eingöngu lagatæknilegs eðlis og fela í sér að halda orðalagi gildandi laga að mestu óbreyttu en bæta við eftir því sem við á ákvæði um einstaklinga í staðfestri samvist og sambúð.

Orðalagsbreytingar.

Nefndin telur að orðalagið barn tveggja kvenna sem getið er við tæknifrjóvgun" í 23. gr. frumvarpsins sé ekki nægilega lýsandi og leggur til að í stað þess verði orðalagið: barn konu í staðfestri samvist eða sambúð sem getið er við tæknifrjóvgun".

Þá telur nefndin orðalag í 25. gr. frumvarpsins sem breytir fyrirsögn 7. gr. barnalaga um skráningu á faðerni barns ekki nægilega skýrt. Leggur nefndin til að fyrirsögnin beri það með sér að um skráningu barns í þjóðskrá sé að ræða.

Þá leggur nefndin til, svo að samræmis sé gætt í erfðalögum, að orðalagið foreldris arfláta" í 31. gr. frumvarpsins verði ekki notað heldur foreldris arfleifanda".

Gildistaka o.fl.

Þegar lög um staðfesta samvist voru sett árið 1996 tóku þau gildi 27. júní en það er alþjóð
legur mannréttindabaráttudagur samkynhneigðra og leggur nefndin til að gildistaka þessa frumvarps verði einnig miðuð við þann dag. Það gefur auk þess tíma til að undirbúa og ljúka breytingum á tölvukerfum t.d. varðandi skráningu hjá Þjóðskrá.

Við setningu laga um staðfesta samvist, nr. 87/1996, var samkynhneigðum pörum í stað
festri samvist tryggður sami réttur og hjónum að frátöldum frumættleiðingum og tæknifrjóvg
unum. Engar breytingar voru gerðar á réttarstöðu samkynhneigðra í sambúð á þeim tíma og skorti mjög á að þau pör nytu sömu réttinda og gagnkynhneigð pör í óvígðri sambúð.

Telur nefndin að með frumvarpi þessu sé í reynd hrundið í framkvæmd jafnréttisákvæði stjórnarskrárinnar um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis og afnema þá mismunun sem felst í gildandi lögum sérstaklega varðandi þau rétt
indi sem fylgja því að fólk geti skráð sig í sambúð.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Kolbrún Halldórsdóttir sat fundinn sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk álitinu.

Birgir Ármannsson og Björgvin G. Sigurðsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 10. apríl 2006.

Bjarni Benediktsson,

form., frsm.

Jónína Bjartmarz.

Ágúst Ólafur Ágústsson.

Kjartan Ólafsson.

Sigurjón Þórðarson,

með fyrirvara.

Sigurður Kári Kristjánsson.

Guðrún Ögmundsdóttir.