135. löggjafarþing 2007–2008.

Þskj. 1080 — 184. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á almennum hegningarlögum nr. 19 12. febrúar 1940, með síðari breytingum (upptaka, hryðjuverk, skipulögð brotastarfsemi, mansal og peningaþvætti).

Frá minni hluta allsherjarnefndar.

Með frumvarpi dómsmálaráðherra um breytingar á almennum hegningarlögum eru lagðar til ýmsar breytingar. Lagt er til að við lögin bætist nýr kafli um upptöku eigna, lagðar eru til breytingar á ákvæði laganna um hryðjuverk, lagt er til að lögfest verði sérstakt refsiákvæði um skipulagða brotastarfsemi og lagðar eru til breytingar á ákvæði laganna um peninga
þvætti. Síðast en ekki síst eru lagðar til breytingar á 227. gr. laganna um mansal. Að mati minni hlutans er of skammt gengið um hið síðastnefnda en segja má að frumvarpið hafi bæði kosti og galla.

Í frumvarpinu eru ákvæði sem takmarka borgaraleg réttindi, mannréttindi einstaklinga, og slík ákvæði má rekja til hörmulegrar hryðjuverkaárásar í New York 11. september 2001. Til
gangur árásarinnar var m.a. að ráðast að grunngildum vestrænnar menningar. Viðbrögð Bandaríkjanna og ýmissa Evrópuríkja bera þess merki, líkt og sjá má í ákvæðum frumvarps
ins, að hryðjuverkamönnunum hefur orðið ágengt. Við eigum ekki að takmarka mannréttindi okkar og önnur grunngildi. Við eigum að viðhalda menningu okkar, mannréttindum og lýð
ræði og styrkja þau fremur en að guggna fyrir hryðjuverkum. Rétt er að benda á að meint hryðjuverkaógn á Íslandi hefur ekki verið skilgreind og liggur ekki fyrir hættumat í þeim efnum. Að svo stöddu er því ótímabært að innleiða hert ákvæði í hegningarlög um hryðju
verk, fjármögnun þeirra og hvatningu til svonefndra hryðjuverka, sem frumvarpið skilgreinir ekki. Ákvæði frumvarpsins um hryðjuverk eru mjög matskennd og óskilgreind, sbr. t.d. a-lið 3. gr. Sama gildir um svonefnda fjármögnun hryðjuverka skv. 4. gr. frumvarpsins. Þessi ákvæði frumvarpsins fullnægja ekki skilyrðum um skýrleika refsiheimilda. Velta má fyrir sér hvort stuðningur við þjóðfrelsishópa og hvatning sé refsiverð samkvæmt frumvarpinu, svo sem hópa í Afganistan, Írak, Palestínu o.fl. löndum, sbr. 5. gr. frumvarpsins. Ekki hefur verið sýnt fram á að þörf sé fyrir þær breytingar sem lagðar eru til með nefndum greinum. Hér á landi eru hryðjuverk óþekkt, áhættan er hverfandi lítil og reyndar er það svo að tölur sýna afar glöggt að Evrópubúum stafar meiri hætta af kynbundu ofbeldi, umferðinni, óheilbrigðum lífsháttum, mengun og eiginlega flestu öðru en hryðjuverkum. Töluleg gögn um hættu og tjón af hryðjuverkum í Evrópu eru fátækleg og staðfesta ekki þá ógn sem frumvarpinu er ætlað að bregðast við, réttlæta ekki þau viðbrögð að takmarka borgaraleg mannréttindi einstaklinga. Lýðræði og frelsi kosta fórnir sem við færum frekar en að farga þeim fyrir meintri hryðju
verkaógn byggðri á hinni hörmulegu árás sem að framan er getið og á sér vart hliðstæður í sögu nútímans. Meintri hryðjuverkaógn er best svarað með því að styrkja lýðræði, mannrétt
indi og einstaklingsfrelsi borgaranna. Í mars 2005 lýstu sérfræðingar mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna, sem fylgist með framfylgd alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórn
málaleg réttindi, áhyggjum sínum af skilgreiningu íslenskra hegningarlaga á hryðjuverkum sem finna má í 100. gr. a. Mannréttindanefndin telur að í ákvæðinu sé að finna óljósa og víðtæka skilgreiningu á hryðjuverkum, sem gæti náð til lögmæts athæfis í lýðræðisþjóðfélagi og stefnt því í hættu, einkum þátttöku í opinberum mótmælum." Nefndin mælist til að Ísland móti og taki upp nákvæmari skilgreiningu á hryðjuverkum". Undir þessi tilmæli taka Ís
landsdeild Amnesty International og Mannréttindaskrifstofa Íslands í umsögnum sínum.

Lagatæknilega fer illa á því að lögfesta alþjóðasamninga með tilvísun til þeirra án þess að taka þá heildstætt upp sem hluta af lögum.

Minni hlutinn telur að með ákvæðum frumvarpsins um eignaupptöku, þar sem sönnunar
byrði er að hluta snúið við, sé gengið býsna langt til skerðingar á mannréttindum en viður
kennir jafnframt þá brýnu þörf sem fyrir hendi er þegar fíkniefnabrot eru annars vegar og peningaþvætti, sbr. einnig dóm Mannréttindadómstóls Evrópu þar að lútandi (Phillips gegn Bretlandi frá 5. júlí 2001) þar sem slík ákvæði eru talin standast. Vísar minni hlutinn til um
sagnar Persónuverndar um frumvarpið, sem fylgir áliti þessu. Persónuvernd hefur athuga
semdir við 2. gr. frumvarpsins og telur ekki unnt að fullyrða að það mundi samrýmast mann
réttindasáttmála Evrópu að lögfesta ákvæðið í c-lið 2. gr. óbreytt. Stofnunin hvetur til þess að við vinnslu frumvarpsins sé eftirfarandi haft í huga:

1.	Hvaða afbrot séu það alvarleg, og það brýnir þjóðfélagshagsmunir af að barist sé gegn, að rétt sé að lögfesta slíkar heimildir.

2.	Hvort raunverulega sé þörf á að láta heimild til eignaupptöku ná til eigna maka og sam
búðarmaka.

3.	Hvort ekki sé nauðsynlegt að mæla fyrir um það með skýrari hætti hvernig tryggt skuli að réttinda sakbornings (og eftir atvikum annarra) sé gætt við eignaupptökuna."

Benda má á að samstarf lögreglu, tollgæslu og skattyfirvalda þarf að auka stórlega til að unnt sé að uppræta fíkniefnabölið.

Það er mikill ágalli á frumvarpinu að ekki séu lagðar til fullnægjandi lagabreytingar til að unnt sé að fullgilda Evrópuráðssamning um aðgerðir gegn mansali en í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að efni hans kunni að kalla á aðrar lagabreytingar. Þá er vændi ekki skilgreint í frumvarpinu. Margt fleira má tína til sem betur hefði mátt fara sbr. einkum athugasemdir Mannréttindaskrifstofu Íslands og Amnesty International. Íslandsdeild Amnesty International leggur í áliti sínu ríka áherslu á að Ísland fullgildi Palermo-samning
inn og að íslensk stjórnvöld geri lagabreytingar sem fyrst til að uppfylla kröfur samningsins en þær lúta einkum að beinni aðstoð, vernd og stuðningi við þolendur mansals. Í því sam
bandi sé brýnt að fest verði í lög ákvæði um vernd fórnarlamba, vitnavernd, fyrirbyggjandi aðgerðir og skaðabætur. Búa verði svo um að þolendur mansals geti óttalaust leitað stuðnings yfirvalda án þess að eiga á hættu að lenda í aðstæðum sem eru jafnslæmar eða verri en þær sem þeir eru í fyrir. Í sama streng tekur Mannréttindaskrifstofa Íslands í sinni umsögn og hvetur Alþingi til að fullgilda Palermo-samninginn og Evrópusamning um aðgerðir gegn mansali sem fyrst og gera nauðsynlegar lagabreytingar þar að lútandi. Þá hvetur Mannrétt
indaskrifstofa Íslands til að vændisákvæði almennu hegningarlaganna verði útvíkkað í takt við það sem gerist annars staðar á Norðurlöndunum og Evrópuráðssamningurinn um aðgerðir gegn mansali kveður á um. Í því felst að í ákvæðinu verði talað um kynferðisbrot og vændi sérstaklega auk annarrar kynferðislegrar misnotkunar. Þá bendir Mannréttindaskrifstofan á tillögur sínar um aðgerðir gegn mansali á Íslandi. Unnin hefur verið gríðarleg vinna í frjáls
um félagasamtökum hin síðari ár í mótun tillagna til að taka á vændi og mansali og nauð
synlegt er að löggjafarvaldið nýti þá miklu þekkingu sem þar er að finna við lagasmíð sem þessa. Rík þörf er fyrir ákvæði í almennum hegningarlögum þar sem mansal er skilgreint og kveðið á um beina aðstoð, vernd og stuðning fyrir þolendur mansals. Jafnframt þyrfti að inn
leiða ákvæði um vitnavernd, fyrirbyggjandi aðgerðir og skaðabætur. Hin knappa innleiðing skv. 7. gr. frumvarpsins fullnægir ekki þeim skuldbindingum sem við höfum axlað samkvæmt nefndum alþjóðasamningum. Fullnægjandi skýringar hafa ekki komið fram um af hverju þeir eru ekki innleiddir að fullu með frumvarpinu. Minni hlutinn leggur til fulla innleiðingu og jafnframt brottfall b-liðar 3. gr., 4. gr. og 5. gr. og telur að í þeim efnum veiti núgildandi ákvæði almennra hegningarlaga nægilega vernd.

Vísað hefur verið til þess sem raka fyrir frumvarpinu að hér sé um að ræða norræna laga
samræmingu og evrópsk tilmæli. Varla þarf að taka fram að á Alþingi eru sett íslensk lög og þau ber að sníða eftir íslenskum aðstæðum og þörf.

Minni hlutinn leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu. Lagt er til að b-liður 3. gr. frumvarpsins falli brott þar sem mælt er fyrir um að við 1. mgr. 100. gr. a laganna bætist tveir nýir töluliðir sem taka annars vegar til refsinæmi þess að taka við á ólögmætan hátt, hafa í vörslum sínum, nota, flytja, breyta, losa eða dreifa kjarnakleyfum efnum og hins vegar til annarra brota sem tilgreind í alþjóðasamningum sem nefndir eru í töluliðnum. Þá er lagt til að 4. gr. frumvarpsins falli brott þar sem mælt er fyrir um að bein fjármögnun hryðjuverka skv. 110. gr. a verði lýst refsiverð. Jafnframt er lagt til að 5. gr. frumvarpsins falli brott þar sem það er gert refsivert að hvetja menn opinberlega til að fremja hryðjuverk.

Lagt er til að við frumvarpið bætist tvær nýjar greinar. Sú fyrri felur í sér að í 1. mgr. 194. gr. laganna verði mælt fyrir um að hver sem gerist sekur um nauðgun skuli sæta fangelsi ekki skemur en tvö ár og allt að 16 árum. Í gildandi ákvæði laganna er lögð megináhersla á verkn
aðaraðferð, líkamlegt ofbeldi, líkamlega áverka og hótanir. Sú áhersla hefur endurspeglast í rannsóknum nauðgunarmála þar sem andlegum áverkum hefur verið lítill gaumur gefinn. Aukin þekking á afleiðingum nauðgana hefur hins vegar fært okkur vitneskju um að andlegir áverkar eru alvarlegustu afleiðingar nauðgana. Nauðsynlegt er að lögin endurspegli þekking
una á málum er snerta kynbundið ofbeldi. Breytingartillagan felur í sér að áherslan á verknaðaraðferðina verði algjörlega felld út úr textanum enda ljóst að orðalag greinarinnar samrýmist ekki þeirri grundvallarhugsun sem býr að baki mannréttindaákvæðum um friðhelgi einkalífs. Um frekari umfjöllun um þetta atriði má vísa til þskj. 673 í máli 420 sem liggur fyrir þessu þingi.

Síðari viðbótin varðar 206. gr. laganna. Lagt er til að við hana bætist málsgrein þess efnis að hver sá sem lætur af hendi eða heitir greiðslu eða öðrum ávinningi fyrir vændi skuli sæta sektum eða fangelsi allt að einu ári. Miðast þessi breyting við svokallaða sænska leið sem miðast við að það sé hlutverk löggjafans að sporna við sölu á kynlífi, enda sé ekki ásættanlegt að líta á mannslíkamann sem söluvöru. Einnig er gengið út frá því að ábyrgðin af viðskiptunum hvíli á herðum kaupandans en ekki seljandans, enda sé aðstöðumunur þeirra ævinlega mikill. Loks er litið svo á að það sé kaupandinn sem í krafti peninganna hafi eiginlegt val um að kaupa eða kaupa ekki, enda staða hans í langflestum tilvikum miklum mun sterkari en staða þess sem selur aðgang að líkama sínum til kynlífsathafna. Um frekari umfjöllun um þetta atriði má vísa til þskj. 207 í máli 192 sem liggur fyrir þessu þingi.

Jafnframt er gerð breytingartillaga við 7. gr. frumvarpsins og lagt til að 227. gr. a laganna verði með öðru móti en gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Lagt er til að tekin verði upp í almenn hegningarlög skilgreining mansals úr viðauka við samning Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að sporna við skipulagðri, fjölþjóðlegri glæpastarfsemi sem er sérstaklega ætlað að taka á mansali, ekki síst sölu kvenna og barna, og sporna við slíkri glæpastarfsemi auk þess sem honum er ætlað að tryggja þolendum slíkra glæpa vernd.

Þá er lagt til að við frumvarpið bætist ákvæði um breytingar á annars vegar lögum um útlendinga og hins vegar lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Tillagan um breytingu á lögum um útlendinga felur í sér að við þau bætist ákvæði um fórnarlambavernd. Ákvæðunum er sérstaklega ætlað að tryggja réttarstöðu fórnarlamba mansals sem koma til landsins nauðug og eru vistuð ólöglega og aðrir nýta sér í hagnaðarskyni. Skilgreint er í greininni hvað felst í slíkri vernd en það er að einstaklingur sem er fórnarlamb mansals og hefur verið vistaður ólöglega á Íslandi skuli njóta nafnleyndar, leyndar á dvalarstað og annarra nauðsynlegra öryggisráðstafana sem eru nauðsynlegar til að verja viðkomandi gegn ógnun frá þeim aðilum sem standa að mansalinu. Þá er enn fremur lagt til að viðkomandi aðila verði gefinn kostur á sérstöku tímabundnu dvalar- og atvinnuleyfi hér á landi, gegn því að hann aðstoði yfirvöld eftir því sem kostur er við að hafa uppi á þeim sem mansalið stunda og veiti lögreglu og dómstólum upplýsingar, svo sem með skýrslu og vitnisburði. Þá er lagt til að við lögin bætist ákvæði um að dómsmálaráðherra skuli skipa fimm manna nefnd um fórnarlambavernd sem er ætlað að vera sjálfstæð, hliðsett nefnd og þverfaglegur vettvangur sérfræðinga frá hinu opinbera og félagasamtökum sem hafa reynslu og þekkingu á málefninu. Verkefni nefndar
innar verði m.a. að kanna hvort grunur um mansal sé á rökum reistur, að taka ákvörðun um veitingu dvalar- og atvinnuleyfis til þeirra sem þiggja boð um að taka þátt í fórnarlambavernd að uppfylltum skilyrðum og loks að taka ákvörðun um endurnýjun dvalar- og atvinnuleyfis.

Breytingin sem lögð er til á lögum um atvinnuréttindi útlendinga felur í sér að við þau bætist ákvæði um að sá sem nýtur fórnarlambaverndar fái atvinnuleyfi í átján mánuði samkvæmt ákvörðun nefndar um fórnarlambavernd og mögulega framlengingu í jafnlangan tíma, eða um aðra átján mánuði. Einnig er lagt til að við bætist ákvæði um að Vinnumála
stofnun gefi út atvinnuleyfi vegna fórnarlambaverndar samkvæmt ákvörðun nefndar um fórnarlambavernd. Um frekari umfjöllun um framangreind álitaefni um mansal og fórnar
lambavernd má vísa til þskj. 39 í máli 39 frá 133. löggjafarþingi.

Minni hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 21. maí 2008.

Atli Gíslason.

Fylgiskjal I.

Umsögn Íslandsdeildar Amnesty International.

(17. mars 2008.)

I Inngangur

Íslandsdeild Amnesty International barst ekki beiðni frá Alþingi um gerð umsagnar við ofangreint frumvarp. Amnesty International eru alþjóðleg samtök fólks sem berst fyrir vernd og framgangi mannréttinda. Í frumvarpinu er að finna lagaákvæði er varða mansal og hryðju
verk. Baráttan gegn mansali er eitt af viðfangsefnum Amnesty International og eins hefur Amnesty International lagt ríka áherslu á að í baráttunni gegn hryðjuverkum sé ekki vegið að eða grafið undan mannréttindum. Með vísan til framangreinds vill Íslandsdeild Amnesty International koma eftirfarandi á framfæri við Alþingi.

Í frumvarpinu er lagt til að gerðar verði breytingar á ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um hryðjuverk, peningaþvætti og mansal og að lögfestur verði nýr kafli um upp
töku eigna auk nýs ákvæðis um skipulagða brotastarfsemi. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að með breytingum þessum sé að því stefnt að uppfylla skilyrði til að unnt sé að fullgilda tvo Evrópuráðssamninga, annars vegar um varnir gegn hryðjuverkum og hins vegar um aðgerðir gegn mansali og samning Sameinuðu þjóðanna gegn fjölþjóðlegri, skipulagðri brotastarfsemi (Palermó-samning) og bókun um að koma í veg fyrir, berjast gegn og refsa fyrir verslun með fólk, einkum konur og börn.

II Aðgerðir gegn mansali

Af athugasemdum með frumvarpinu má ráða að með því sé einungis verið að uppfylla þær kröfur Evrópuráðssamningsins um aðgerðir gegn mansali er lúta að fullnægjandi refsiákvæð
um í lögum. Amnesty International hefur lagt áherslu á að Evrópuríki fullgildi umræddan samning sem allra fyrst og hefur Íslandsdeild samtakanna hvatt íslensk stjórnvöld til þess. Íslandsdeildin vill því taka fram að hún fagnar því að frumvarp þetta hafi verið lagt fram en með því eru tekin fyrstu skrefin til að unnt sé að fullgilda samninginn. Deildin hvetur jafn
framt íslensk stjórnvöld til að gera svo skjótt sem verða má aðrar nauðsynlegar lagabreyting
ar til að uppfylla kröfur samningsins en þær lúta einkum að beinni aðstoð, vernd og stuðningi við þolendur mansals. Í því sambandi er brýnt að fest verði í lög ákvæði um vernd fórnar
lamba, vitnavernd, fyrirbyggjandi aðgerðir og skaðabætur. Einnig leggur deildin til að í ís
lenskum lögum verði að finna skilgreiningu á mansali sem endurspegli þá skilgreiningu sem er að finna í 1. kafla 4. gr. samningsins. Amnesty International leggur ríka áherslu á að tryggt verði að lagaumhverfið og framkvæmd þess verði þannig að þolendur mansals geti óttalaust leitað stuðnings yfirvalda án þess að eiga á hættu að lenda í aðstæðum sem eru jafnslæmar eða verri en þær sem þeir eru í fyrir.

III Aðgerðir gegn hryðjuverkum og vernd mannréttinda

Á undanförnum árum hefur í nafni baráttunnar gegn hryðjuverkum verið vegið að alþjóð
legri mannréttindavernd með mjög alvarlegum hætti. Amnesty International vill því taka skýrt fram og árétta að allar aðgerðir sem gripið er til í því skyni að koma í veg fyrir hryðju
verk verða að standast alþjóðlegar mannréttindakröfur og mega alls ekki grafa undan grund
vallarréttindum sem áunnist hafa og réttarríkið byggist á. Amnesty International telur of mikinn vafa leika á hvort orðalag Evrópuráðssamningsins um varnir gegn hryðjuverkum og lagafrumvarps þess sem hér er til umfjöllunar standist þær kröfur. Amnesty International telur að ákvæði samningsins veiti ekki fullnægjandi tryggingu fyrir því að fólk verði ekki sótt til saka fyrir lögmæta andstöðu við stjórnvöld. Afar mikilvægt er að hugtakið hryðjuverk" fái ekki svo víða skilgreiningu í lögum, að ekki sé greint með skýrum hætti á milli ólöglegra aðgerða og andstöðu við stjórnvöld sem er lögleg og varin af alþjóðlega viðurkenndum mannréttindareglum. Í þessu sambandi vill Íslandsdeild Amnesty International einnig vekja athygli á tilmælum mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá því í mars 2005. Sú nefnd hefur eftirlit með að ríki virði skyldur sínar samkvæmt alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Í tilvitnuðu áliti lýsti nefndin áhyggjum sínum vegna skilgreiningar íslenskra hegningarlaga á hryðjuverkum sem finna má í a-lið 100. gr. laganna. Í áliti nefndar
innar kemur fram að í ákvæðinu sé að finna óljósa og víðtæka skilgreiningu á hryðjuverkum, sem gæti náð til lögmæts athæfis í lýðræðisþjóðfélagi og stefnt því í hættu, einkum þátttöku í opinberum mótmælum". Íslandsdeild Amnesty International telur að fyrirhugaðar breytingar á 100. gr. samræmist ekki áliti mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna og áréttar mikil
vægi þess að íslensk stjórnvöld fari að tilmælum hennar.1

Fylgiskjal II.

Umsögn Mannréttindaskrifstofu Íslands.

(6. febrúar 2008.)

Frumvarpið leggur til annars vegar að gerðar verði breytingar á ákvæðum almennra hegn
ingarlaga, nr. 19/1940, um hryðjuverk, peningaþvætti og mansal. Hins vegar er lagt til að lögfestur verði nýr kafli um upptöku eigna auk nýs ákvæðis um skipulagða brotastarfsemi. Í athugasemdum við frumvarpið segir að fyrirliggjandi endurskoðun sé gerð með það í huga að fært sé í fyrsta lagi að fullgilda samning Sameinuðu þjóðanna gegn fjölþjóðlegri, skipu
lagðri brotastarfsemi (Palermó-samningur) frá 15. nóvember 2000 og bókun um að koma í veg fyrir, berjast gegn og refsa fyrir verslun með fólk, einkum konur og börn, og í öðru lagi að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að hægt sé að fullgilda Evrópuráðssamning um varnir gegn hryðjuverkum og Evrópuráðssamning um aðgerðir gegn mansali sem báðir eru frá 3. maí 2005.

Mannréttindaskrifstofan hefur um árabil hvatt stjórnvöld til að fullgilda ofangreinda samn
inga, einkum og sér í lagi til að efla baráttuna gegn mansali sem brýtur gróflega gegn mann
réttindum og grundvallarfrelsi þolenda. Skrifstofan fagnar því fyrirliggjandi frumvarpi og vonast til að stjórnvöld geri aðrar nauðsynlegar lagabreytingar til að fullgilding geti farið fram hið fyrsta. Hér er einkum átt við að brýnt er að festa í lög ákvæði um fórnarlambavernd sbr. 3. kafla og 26. gr. Evrópusamningsins, vitnavernd sbr. 28. gr., fyrirbyggjandi aðgerðir sbr. 5. og 6. gr. og formlegt samstarf við borgarlegt samfélag sbr. 35. gr. Evrópusamningsins. Nánari útfærslu á aðgerðum til að berjast gegn mansali í kynlífsiðnaði á Íslandi er að finna í meðfylgjandi skjali Tillögur vegna aðgerðaáætlunar gegn mansali á Íslandi sem Mannrétt
indaskrifstofan samdi í tengslum við 16 daga átak gegn kynbundu ofbeldi árið 2007. Einnig er bent á umsagnir Mannréttindaskrifstofunnar um frumvörp um fórnalamba- og vitnavernd sem lögð hafa verið fram á fyrri þingum.

Skrifstofan fagnar því að lagt er til að fylgt verði 4. gr. Evrópusamningsins með nákvæm
ari hætti en gert er í núgildandi ákvæði en vekur athygli á að í skilgreiningu Evrópusamn
ingsins er sérstaklega kveðið á um að það teljist til mansals, við ákveðnar aðstæður, að mis
nota manneskju til vændis. Í 224. gr. norsku hegningarlaganna segir: Den som ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter en person til a) prostitusjon eller andre seksuelle formål." Í sænsku lögunum vísar ákvæði 4. kafla 1a).1. til kynferðisbrota en einnig er talað um ,,utnyttjas för tilfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål. Í dönskum hegningarlögum, gr. 262a er talað um kønslig usædelighed". Mannréttindaskrifstofan telur æskilegt að í ákvæðinu verði talin upp kynferðisbrot og vændi sérstaklega auk annarrar kynferðislegrar misnotkunar, í samræmi við Evrópusamninginn og löggjöf nágrannalanda okkar.

Í hnattvæddri baráttu gegn hryðjuverkum hefur alþjóðleg mannréttindavernd beðið mikinn hnekki á undanförnum árum. Brýnt er að berjast gegn hryðjuverkum en mannréttindum má ekki fórna með vísan til öryggissjónarmiða. Í mars 2005 lýstu sérfræðingar mannréttinda
nefndar Sameinuðu þjóðanna, sem fylgist með framfylgd alþjóðasamnings um borgarleg og stjórnmálaleg réttindi, áhyggjum sínum af skilgreiningu íslenskra hegningarlaga á hryðju
verkum sem finna má í a-lið 100. gr. Mannréttindanefndin telur að í ákvæðinu sé að finna óljósa og víðtæka skilgreiningu á hryðjuverkum, sem gæti náð til lögmæts athæfis í lýðræðis
þjóðfélagi og stefnt því í hættu, einkum þátttöku í opinberum mótmælum". Nefndin mælist til að Ísland móti og taki upp nákvæmari skilgreiningu á hryðjuverkum".

Mannréttindaskrifstofan telur fyrirhugaðrar breytingar á 100. gr. ekki fullnægja kröfum mannréttindanefndarinnar og áréttar mikilvægi þess að íslensk stjórnvöld fari að tilmælum hennar.

Mannréttindaskrifstofan hefur engar athugasemdir við ákvæði um upptöku eigna og skipu
lagða brotastarfsemi.

Virðingarfyllst,

f.h. Mannréttindaskrifstofu Íslands,

Guðrún D. Guðmundsdóttir framkvæmdastjóri.

Fskj.

TILLÖGUR VEGNA AÐGERÐAÁÆTLUNAR GEGN MANSALI Á ÍSLANDI

Frá 25. nóvember til 10. desember 2007 stóðu 16 félagasamtök og stofnanir fyrir 16 daga átaki gegn kynbundnu ofbeldi í fimmta sinn. Átakinu lauk í ár með afhendingu áskorunar frá rúmlega tvöþúsund Íslendingum til yfirvalda um að setja fram heildstæða aðgerðaáætlun gegn mansali á Íslandi er hafi mannréttindi og vernd til handa fórnarlömbum að leiðarljósi.

Það er fagnaðarefni að ríkisstjórnin hafi samþykkt að gera aðgerðaáætlun gegn mansali en aðstandendur 16 daga átaks hafa tekið saman meðfylgjandi tillögur varðandi slíkra áætlun og bjóða jafnframt fram krafta sína til samstarfs.

Inngangur

Mansal er nútímaþrælahald sem hefur ótal birtingarmyndir. Þolendur mansals eru þving
aðir til húsverka, svo sem barnagæslu og til þernustarfa; til að vinna í verksmiðjum, í veit
ingahúsaiðnaði, í verkamannavinnu til sjávar og sveita og til að stunda betl. Þá telst til man
sals einnig glæpastarfsemi tengd brottnámi líffæra.

Ástæður mansals eru margar og misjafnar eftir löndum. Leitin að betra lífi getur oft leitt þá sem minna mega sín í hendur glæpamanna sem notfæra sér bága stöðu fólks. Í flestum samfélögum er staða stúlkna lakari en drengja og því á kynbundið misrétti sinn þátt í því að konur og stúlkur eru útsettari fyrir mansali. Mansal er gjarnan hluti af skipulagðri glæpastarf
semi og tengist þá einnig eiturlyfja- og vopnasmygli. Mansal er glæpahópum þó sérlega ábótasöm starfsemi sem hefur tiltölulega litla áhættu í för með sér en Alþjóðavinnumálastofn
unin áætlar að arður af mansali sé meira en 32 milljarðar bandaríkjadala á ári hverju. Arðurinn sem tengist mansali í kynlífsiðnaði felst ekki síst í því að konur má selja aftur og aftur.

Ein alvarlegasta birtingarmynd mansals er kynlífsþrælkun þar sem þolendur eru gerðir út í vændi eða annars konar kynlífsiðnað. Þess eru dæmi að Ísland hafi bæði verið notað sem viðkomustaður og áfangastaður þolenda mansals og því var 16 daga átaks á Íslandi árið 2007 tileinkað baráttunni gegn kynlífsþrælkun.

Meðfylgjandi drög að aðgerðaáætlun til að vinna gegn mansali á Íslandi eru byggð á mannréttindanálgun og taka sérstaklega til þarfa þolenda mansals í kynlífsiðnaði. Settar eru meðal annars fram tillögur um fræðslu fagaðila og forvarnir, aðstoð og vernd fyrir þolendur; saksókn mansala og vitnavernd, vitundarvakningu um tengsl vændis, kynlífsiðnar og mansals og hvatt er til aukinna rannsókna á umfangi kynlífsþjónustu á Íslandi.

Ísland undirritaði samning Sameinuðu þjóðanna um skipulagða glæpastarfsemi og bókun við samninginn um mansal árið 2000 en enn á eftir að fullgilda samþykktirnar. Ísland undir
ritaði samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali árið 2005 en hefur heldur ekki full
gilt hann. Samningurinn mun öðlast gildi 1. febrúar 2008. Það er ánægjuefni að á Alþingi liggur fyrir frumvarp um breytingar á almennum hegningarlögum til að unnt sé að fullgilda fyrrgreinda samninga. Aðstandendur 16 daga átaks hvetja til samþykktar frumvarpsins þó ljóst sé að frekari lagabreytinga er þörf, einkum er miða að fórnarlamba- og vitnavernd.

Meðfylgjandi drögum er ætlað að vera stjórnvöldum til aðstoðar við gerð heildstæðar að
gerðaáætlunar gegn mansali í tengslum við kynlífsiðnað á Íslandi.

EFTIRFARANDI VERÐI HAFT TIL HLIÐSJÓNAR VIÐ GERÐ

AÐGERÐAÁÆTLUNAR GEGN MANSALI

I. SKILGREINING

Í Palermósamningnum segir að um mansal geti verið að ræða þó samþykki liggi fyrir ef verið er að nýta sér bágar aðstæður þolandans. Margir þolendur kynlífsþrælkunar sem sam
þykkja að vera fluttir milli landa eru oft komnir í vændi og vita að þeir eru að fara að starfa í einhvers konar kynlífsiðnaði en gerendur hafa blekkt þá með fölskum tilboðum um vinnu sem mun veita þeim varanlegt atvinnu- og dvalarleyfi, eða nýtt sér bágar aðstæður þeirra. Þrátt fyrir að í upphafi kunni samþykki að hafa legið fyrir, verður það að engu þegar brögð
um er beitt (hótunum, þvingunum, ofbeldi eða valdníðslu) og mansal á sér stað eða að þol
endur eiga ekki raunverulegt val um annað. Brýnt er að löggjöf til höfuðs mansali fylgi Palermósamningnum og skortur á samþykki sé ekki gert að skilyrði fyrir því að misnotkunin teljist mansal en einnig að byggt sé á Evrópuráðssamningi þar sem ekki er gerð krafa um tengsl við skipulagða glæpastarfsemi til að misnotkunin teljist til mansals.

II. ÞJÁLFUN OG FRÆÐSLA FYRIR FAGSTÉTTIR

Brýnt er að fræða fagstéttir svo þær geti borið kennsl á þolendur og tryggt þeim viðunandi aðstoð og vernd.

Að bera kennsl á þolendur mansals er forsenda þess að veitt sé tilskilin aðstoð og vernd. Brýnt er að fagaðilar fái þjálfun til að þekkja einkenni mansals, t.d. lögregla og tollgæsla, út
lendingastofnun, dómskerfið, heilbrigðisstarfsfólk, starfsfólk félagsmálayfirvalda, stéttar
félaga, félagasamtaka og starfsfólk á neyðarlínum. Hér vísum við til norska gátlistans sem æskilegt væri að kynna fagaðilum og dreifa. Þjálfa þarf allar starfsstéttir sem vinna með mögulegum þolendum mansals til að gera þeim kleift að bera kennsl á einkenni mansals, þekkja þarfir þolenda og geta leiðbeint þeim um aðstoð. Fræðsla um forvarnir, greiningu, skráningu, meðferð og úrræði fórnarlamba verði hluti af námsefni allra stétta er koma þar að. Mikilvægt er einnig að þeim sem vinna að málum er varða mögulegt mansal sé ljóst hversu erfitt það er fyrir fórnarlömbin að stíga fram fyrir skjöldu, bera vitni, o.fl.

III. AÐSTOÐ VIÐ ÞOLENDUR MANSALS

Fórnarlömbum standi vernd, aðstoð og dvalarleyfi til boða óháð því hvort þau vinna með ákæruvaldinu eða ekki. Í fórnalamba- og vitnavernd felist m.a. óskilyrt félagsleg- og fjár
hagsleg- og lögfræðiaðstoð, áfallahjálp, heilbrigðisþjónusta, aðstoð við atvinnuleit og starfs
þjálfun. Umþóttunartími með dvalarleyfi verði sex mánuðir hið minnsta.

Þolendur mansals veigra sér oft við að leita hjálpar og liggja margar ástæður þar að baki. Nefna má skort á upplýsingum um úrræði; ótta við að vera sendir úr landi, hefndaraðgerðir fangaranna eða að vera hafnað af fjölskyldu sinni, áfallastreituröskun, skömm og hræðslu við yfirvöld. Þolendur hafa sjaldnast full réttindi í dvalarlandinu og hætta á brottvísun letur þau til að leita til yfirvalda eða vitna gegn gerendum. Til að tryggja þolendum vernd er brýnt að þau fái hið minnsta tímabundið dvalarleyfi þegar upp kemst um mansalið. Tilskipun Evrópu
sambandsins 2004/81/EC frá 29. apríl 2004 kveður m.a. á um tímabundin dvalarleyfi fyrir þolendur mansals sem vinna með stjórnvöldum. Í tilskipuninni segir að aðildarríki skuli tryggja þolendum viðunandi lífskjör og aðgang að bráðaheilbrigðisþjónustu. Tilskipunin kveður einnig á um umþóttunartíma fyrir fórnarlömb, þ.e. þeim er gefinn tími til að vega og meta hvort þau vilji vinna með stjórnvöldum við að sækja gerendur til saka. Þessi tími skal vera 30 dagar hið minnsta. Belgar veita 45 daga umþóttunartíma gegn því að þolandi slíti samskiptum við geranda og þiggi aðstoð í sérstakri hjálparmiðstöð fyrir þolendur. Ef vitni gefur skýrslu, fær viðkomandi ígildi vegabréfsáritunar sem gildir í þrjá mánuði. Ef sú áritun hefur verið framlengd einu sinni, er viðkomandi skráður í gagnagrunn um útlendinga og fær tímabundið dvalarleyfi í hálft ár. Með því fær manneskjan rétt til að starfa í landinu; aðgang að félagslegri þjónustu; aðgang að menntun auk lögfræðilegrar og sálfræðilegrar aðstoðar. Umþóttunartími er fjórar vikur í Þýskalandi, í Danmörku er umþóttunartíminn hundrað dagar og þykir það allt of stutt, í Noregi fá meint vitni í mansalsmálum hálfs árs umþóttunartíma og atvinnuleyfi en Ítalir eru með einhverja bestu löggjöfina þar sem þolendur fá sex mánaða, framlengjanlegt, dvalar- og atvinnuleyfi óháð því hvort borið er vitni. Boðið er upp á félags
lega þjónustu, endurhæfingu, starfsþjálfun, aðstoð við atvinnuleit, ítölskukennslu og fleira. Hér er einnig vakin athygli á hinu sk. ROSA-verkefni. Það ber þó að hafa hugfast að þol
endur mansals geta haft dvalarleyfi í landinu eða verið íslenskir ríkisborgarar.

Útvega skal neyðaraðstoð eins fljótt og mögulegt er eftir að ljóst er eða grunur leikur á að um mansal sé að ræða. Neyðaraðstoð feli m.a. í sér að:

•	Kallaður er til fulltrúi frjálsra félagasamtaka. Það væri stuðningur við þolendur og jafn
framt við lögreglu með því að líkur aukast á að fórnarlömb treysti sér til þess að segja til gerenda. Hér er vakin athygli á hugmyndum mansalshóps" um sk. bakhóp sem hægt væri að kalla saman.

•	Tryggja skal líkamlegt öryggi þolanda, húsnæði, matföng o.s.frv.

•	Meta skal líkamlega og andlega heilsu þolanda og þörf á bráðaþjónustu.

Þolendur fái vernd og aðstoð eftir þörfum þar til þau snúa aftur sjálfviljug eða hafa fengið dvalarleyfi á Íslandi.

IV. GERENDUR FÆRÐIR FYRIR RÉTT OG ÞOLENDUM VEITT VERND

Breytingar verði gerðar á almennum hegningarlögum til að unnt sé að sækja mansala til saka og mansal teljist til alvarlegra glæpa. Brýnt er að tryggja fórnarlömbum og vitnum virka vernd gegn hefndaraðgerðum eða þvingunum af hálfu mansala. Fórnarlömb mansals skuli hafa skilyrðislausan rétt á þjónustu sjálfskipaðs löglærðs talsmanns og tryggja þarf rétt til miskabóta. Fórnarlambaverndin skal ganga lengra en vitnavernd.

Til að berjast gegn mansali verður að sækja glæpamennina til saka en Palermó-bókunin og Evrópusamningurinn kveða á um að mansal, aðild að mansali, tilraunir eða hvatning til mansals eigi að gera refsivert í aðildarríkjum ásamt öðrum glæpum tengdum mansali en þol
endur eru oft beittir ýmsu harðræði til að þvinga þá til hlýðni. Er hér t.d. um að ræða hótanir, líkamlegt og kynferðislegt ofbeldi auk þess sem vegabréf og önnur skilríki eru oft tekin af þeim.

Tryggja verður vitnum í mansalsmálum, og fjölskyldum þeirra í heimalandinu, ef svo ber undir, vernd. Vitnavernd getur falið í sér flutning vitna, breytingu á persónuupplýsingum, lögreglufylgd og fjárhagslega- og félagslega aðstoð. Vitni í mansalsmálum geta t.d. verið þol
endur og einstaklingar sem tilheyrt hafa skipulögðum glæpahópum.

Brýnt er að þolendur mansals séu ekki sóttir til saka vegna ólöglegrar starfsemi sem þeir hafa verið neyddir til að taka þátt í vegna mansalsins. Ekki má heldur refsa þeim sem ólög
legum innflytjendum.

V. FORVARNIR

Unnið verði gegn eftirspurn eftir kynlífsþjónustu með löggjöf og fræðslu. Íhugað verði að nýju að fara að dæmi Svía og gera kaup á vændi refsiverð. Hið opinbera stuðli að samvinnu réttarkerfis, fagaðila og málsvara fórnarlamba til að koma í veg fyrir mansal. Lög gegn klámi verði virt, svo sem ákvæði í almennum hegningarlögum, útvarpslögum, lögum um póst
þjónustu, samkeppnislögum og lögum um prentrétt.

Í löndum þar sem klámiðnaðurinn blómstrar eru kjörskilyrði fyrir mansal. Illmögulegt er að skilja á milli þolenda mansals og vændis en þetta eru birtingarmyndir kynferðisofbeldis sem þrífst þar sem kaupendur eru tilbúnir til þess að kaupa sér kynferðislegan aðgang að fólki – fyrst og fremst konum. Til þess er nauðsynlegt að fræða almenning um tengsl mansals, vændis og kynlífsiðnar, með það m.a. að markmiði að draga úr eftirspurn. Mansal þrífst vegna þess að eftirspurnin er meiri en framboðið, þ.e. kaupendurnir eru fleiri en þær konur sem vilja selja aðgang að líkama sínum. Þá verður mansal í klámiðnaði ekki upprætt nema með því að vinna gegn klámiðnaðinum enda endurspeglar klám hlutgervingu kvenna og grefur undan gagnkvæmri virðingu kynjanna og hér skiptir fræðsla einnig höfuðmáli. Loks er nauðsynlegt að aðgerðir lögreglu, saksóknara, dómara, málsvara, athvarfa og félagasam
taka verði samstilltar með formlegu samstarfi.

VI. RANNSÓKNIR

Rannsóknir á umfangi kynlífsiðnaðar á Íslandi verði auknar til að koma í veg fyrir mansal og misnotkun.

Lítið er vitað um eðli og umfang kynlífsþjónustu á Íslandi en til að skilja vandann er brýnt að veita auknu fjármagni til rannsókna á kynlífsiðnaði hér á landi og aðbúnaði þeirra sem við hann vinna, og þá mögulegu mansali.

VII. EFTIRFYLGNI

Eftirlit verði haft með framfylgd aðgerðaáætlunarinnar.

Aðgerðaráætlunin verði uppfærð og ef nauðsyn krefur, færð út þegar upplýsingar um man
sal verða aðgengilegri. Hér gæti e.t.v. verið æskilegt að fela e.k. mansalsfulltrúa, að fyrir
mynd Evrópusambandsins, að fylgjast með framfylgd áætlunarinnar. Fulltrúinn myndi þá að
stoða við að koma áætluninni í framkvæmd, safna upplýsingum og koma með tillögur að um
bótum til að koma í veg fyrir mansal.

VIII. INNLEIÐING ALÞJÓÐASAMÞYKKTA

Hvatt er til að alþjóðasamningar er snerta mansal verði innleiddir í íslensk lög og tillit tekið til alþjóðasamþykkta við gerð aðgerðaáætlunarinnar.

Má hér nefna:

•	Samning Sameinuðu þjóðanna gegn fjölþjóðlegri, skipulagðri brotastarfsemi og bókun við hann um mansal.

•	Samning Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali.

•	Tilskipun Evrópuráðsins 2004/81/EC frá 29. apríl 2004 um að veita fórnarlömbum man
sals dvalarleyfi.

•	Valfrjálsa bókun við Barnasáttmálann, um sölu barna, barnavændi og barnaklám.

•	Tilmæli mannréttindafulltrúa Sameinuðu þjóðanna frá 2002 um meginreglur og viðmið um mannréttindi og mansal.

•	Ályktun Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna nr. 57/176 frá 18. desember 2002, sem ber heitið Mansal á konum og stúlkum".

Í þessu samhengi má einnig benda á ýmislegt gagnlegt efni sem unnið hefur verið á vett
vangi alþjóðastofnana:

•	Handbook for Parliamentarians; The Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings: http://assembly.coe.int/committeedocs/2007/Trafficking-human-beings_E.pdf.

•	UNODC Toolkit to Combat Trafficking in Persons http://www.unodc.org/pdf/Trafficking_toolkit_Oct06.pdf

•	OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings http://www.osce.org/documents/pc/2005/07/15594_en.pdf

•	UNDCO Model Witness Protection Bill (2000) http://www.unodc.org/pdf/lap_witness-protection_2000.pdf

•	WTO Guidelines for medico-legal care for victims of sexual violence http://www.who.int/violence_injury_prevention/publications/violence/med_leg_guid
elines/en/

•	Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, European Commis
sion, 22 December 2004, http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/crime/trafficking/doc/part_2_en.pdf.

Fylgiskjal III.

Umsögn Persónuverndar.

(28. nóvember 2007.)