135. löggjafarþing 2007–2008.

Þskj. 1334 — 294. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um nálgunarbann.

Frá meiri hluta allsherjarnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Rögnu Árnadóttur og Gunnar Narfa Gunnarsson frá dómsmálaráðuneyti, Markús Sigurbjörnsson og Benedikt Bogason frá réttar
farsnefnd, Stefán Eiríksson, lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins, Valtý Sigurðsson ríkis
saksóknara og Ragnheiði Harðardóttur frá embætti ríkissaksóknara, Símon Sigvaldason og Helga I. Jónsson frá dómstólaráði, Eyrúnu Jónsdóttur og Helgu Leifsdóttur frá Neyðarmót
töku vegna nauðgana, Evu Bryndísi Helgadóttur frá Lögmannafélagi Íslands, Helga Magnús Gunnarsson og Boga Nilsson frá Ákærendafélagi Íslands og Guðrúnu D. Guðmundsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands. Umsagnir bárust um málið frá ríkissaksóknara, Landssam
bandi lögreglumanna, Ákærendafélagi Íslands, umboðsmanni barna, Mannréttindaskrifstofu Íslands, dómstólaráði, Lögmannafélagi Íslands og Neyðarmóttöku vegna nauðgana.

Frumvarp þetta var flutt samhliða frumvarpi til laga um meðferð sakamála, sem varð að lögum nr. 88/2008. Lögin öðlast gildi 1. janúar 2009. Réttarreglur um nálgunarbann er nú að finna í lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, en við undirbúning frumvarpanna var ákveðið að ekki væri rétt að skipa þar ákvæðum um nálgunarbann með þeim þvingunarúr
ræðum sem lög um meðferð sakamála gera ráð fyrir, bannið hefði ekki það einkenni sem þeim úrræðum væri sameiginlegt, þ.e. að tengjast rannsókn eða meðferð sakamáls í tilefni af tilteknu broti. Því væri rétt að koma reglum um úrræðið fyrir í sérstökum lögum. Í frum
varpinu er þó gerð sú breyting frá gildandi reglum að lýst er nánar hvaða aðdragandi getur verið að því að lögregla geri kröfu til dómara um nálgunarbann og hvaða úrræði sá hefur sem ekki fær því framgengt að lögreglan krefjist nálgunarbanns, þ.m.t. heimild til að kæra höfnun á nálgunarbanni.

Nefndin ræddi málið ítarlega á fundum sínum. Helstu atriði sem bar á góma í umræðum nefndarinnar voru hvaða aðili ætti að hafa heimild til að úrskurða mann í nálgunarbann og hvort skilyrði fyrir beitingu nálgunarbanns væru fullnægjandi samkvæmt núgildandi lögum og frumvarpinu eins og það liggur fyrir. Nefndin fjallaði um málið á fundum sínum á vor
þingi en ákvað þá að afgreiða það ekki samhliða sakamálafrumvarpinu til að fara nánar yfir þau álitamál sem upp komu.

Nefndarmenn ræddu það hvort rétt væri að heimild til að úrskurða mann í nálgunarbann væri á hendi lögreglu eða handhafa ákæruvalds frekar en dómara eins og nú er. Ýmsir um
sagnaraðilar í málinu beittu sér töluvert fyrir því að slík heimild yrði færð yfir til lögreglu, en úrskurður hennar yrði síðan ávallt borinn undir dómstóla. Þau rök voru einkum færð fram fyrir breytingunni að hún gæti orðið til þess að stytta málsmeðferð og tryggja virkari fram
kvæmd úrræðisins. Efasemdir komu fram frá öðrum gestum um að sú breyting mundi skila tilætluðum árangri eða jafnvel hafa þær afleiðingar að málsmeðferð mundi þyngjast eða lengjast. Að vandlega athuguðu máli telur meiri hlutinn ekki rétt að fara þá leið að svo búnu og álítur að fyrst þurfi að fara fram ítarleg skoðun á kostum þess og göllum að ráðast í flutn
ing á forræði í nálgunarbannsmálum frá dómstólum til lögreglu. Meiri hlutinn bendir í því sambandi á að slík skoðun þurfi m.a. að fela í sér samanburð við nágrannalönd Íslands, einkum Noreg og Svíþjóð, og yfirlit yfir framkvæmd nálgunarbannsúrræðisins hér á landi til þessa, bæði framkvæmd lögreglu og dómaframkvæmd. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að huga þurfi að því hvernig andmælaréttur og aðrar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga komi til með að spila inn í slíka yfirfærslu úrskurðarheimildarinnar.

Nefndin ræddi einnig hvort ástæða væri til að breyta þeim efnisskilyrðum sem nú eru fyrir beitingu nálgunarbanns og frumvarpið gerir einnig ráð fyrir. Í þessu sambandi kynnti nefndin sér m.a. dóm Hæstaréttar í máli nr. 423/2008 frá 7. ágúst 2008 þar sem ekki var fallist á að skilyrði væru fyrir hendi til að manni yrði gert að sæta nálgunarbanni skv. 110. gr. a laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Meiri hlutinn leggur áherslu á að úrræðið verði virkara en verið hefur til þessa og leggur í því skyni fram breytingartillögur þess efnis að teknir verði upp í frumvarpið mælikvarðar um þau atriði sem dómara beri að líta til við mat á því hvort skilyrði sé uppfyllt til nálgunarbanns. Meiri hlutinn leggur til að nægilegt verði að ástæða sé til staðar til að óttast afbrot eða að friði verði raskað, en ekki rökstudd ástæða eins og frum
varpið gerir ráð fyrir. Þá leggur meiri hlutinn til að sá frestur sem lögreglu er ætlaður til að taka afstöðu til beiðni um nálgunarbann verði styttur úr tveimur vikum, eins og frumvarpið gerir ráð fyrir, í þrjá daga. Í núgildandi lögum eru engir tímafrestir og því er þessi breyting til töluverðra bóta að mati meiri hlutans. Loks gerir meiri hlutinn það að tillögu sinni að við 3. gr. frumvarpsins bætist ný málsgrein þess efnis að við mat á því hvort skilyrðum fyrir nálgunarbanni sé fullnægt skuli m.a. litið til framferðis þess, sem krafist er að sæti því, á fyrri stigum. Jafnframt skuli fara fram hagsmunamat þannig að horft verði til hagsmuna þess sem njóta ætti verndar af nálgunarbanni með tilliti til þeirra takmarkana sem bannið legði á at
hafnafrelsi þess sem krafist er að sæti því.

Loks leggur meiri hlutinn til breytingu á gildistökuákvæði frumvarpsins þess efnis að lögin taki gildi 1. janúar 2009, á sama tíma og ný lög um meðferð sakamála.

Í tengslum við meðferð málsins ræddi nefndin einnig nokkuð svokallaða austurríska leið sem felst í því að heimilt er að vísa manni af heimili sínu að uppfylltum tilteknum skilyrðum og hvort til álita kæmi að taka svipað fyrirkomulag upp hér á landi. Í því sambandi tekur meiri hlutinn fram að hér er um að ræða annað úrræði en nálgunarbann og umræða um það mál er mun skemmra á veg komin en nálgunarbannsumræðan. Meiri hlutinn beinir því hins vegar til dómsmálaráðuneytis að reynslan af því fyrirkomulagi í nágrannalöndunum verði könnuð og metið hvernig þetta úrræði falli að íslensku réttarfari. Meiri hlutinn óskar eftir því að afrakstur þessarar vinnu verði kynntur henni þegar niðurstöður liggja fyrir.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem hér er gerð er grein fyrir og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Samúel Örn Erlingsson skrifar undir álit þetta með fyrirvara.

Alþingi, 9. sept. 2008.

Birgir Ármannsson,

form., frsm.

Ágúst Ólafur Ágústsson.

Jón Gunnarsson.

Ellert B. Schram.

Samúel Örn Erlingsson,

með fyrirvara.

Ólöf Nordal.

Karl V. Matthíasson.

Jón Magnússon.