138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 332 — 288. mál.

Frumvarp til laga

um breytingu á lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997, með síðari breytingum.

Flm.: Eygló Harðardóttir, Gunnar Bragi Sveinsson,

Margrét Tryggvadóttir, Magnús Orri Schram.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 2. mgr. 27. gr. laganna:

a.	4. tölul. orðast svo: Ársfund, hvernig boða skuli til hans og hvaða mál skuli þar lögð fram.

b.	5. tölul. orðast svo: Hlutverk stjórnar, fjölda stjórnarmanna og varamanna þeirra, kjör
tímabil þessara aðila, svo og hvernig vali endurskoðanda skuli háttað.

2. gr.

2. tölul. 3. mgr. 29. gr. laganna fellur brott.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 30. gr. laganna:

a.	Í stað 2. og 3. málsl. 1. mgr. koma sex nýir málsliðir, svohljóðandi: Allir sjóðfélagar eiga rétt til fundarsetu á ársfundinum með umræðu- og tillögurétti. Atkvæðisrétt á fund
inum hafa allir þeir sjóðfélagar sem greitt hafa í sjóðinn fyrir síðustu áramót. Hver sjóð
félagi fer með eitt atkvæði. Einfaldur meiri hluti ræður úrslitum mála. Kosningar skulu vera leynilegar. Sjóðfélagi getur að hámarki farið með tvö atkvæði og skal þá liggja fyrir skriflegt umboð frá þeim sjóðfélaga sem framselur atkvæði sitt.

b.	Við 2. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Gögn og upplýsingar skulu vera aðgengi
legar fyrir sjóðfélaga að lágmarki sjö virkum dögum fyrir ársfund.

c.	Við 3. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Á ársfundi skal heildarársreikningur vera aðgengilegur fyrir sjóðfélaga.

d.	Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Stjórn lífeyrissjóðs skal kjörin á ársfundi af sjóðfélögum, að lágmarki3 5hlutum frá launþegum og að hámarki2 5hlutum frá sjálfstæðum atvinnurekendum, stjórnarmönnum og framkvæmdastjórum fyrirtækja. Ef stjórnarmaður sem kjörinn er fyrir launþega breytir um starfsvettvang og verður sjálfstæður atvinnurekandi, stjórnarmaður eða fram
kvæmdastjóri fyrirtækis skal hann víkja og varamaður taka við. Formaður skal kosinn sérstakri kosningu af sjóðfélögum. Á ársfundi skal jafnframt kjósa forstöðumann endur
skoðunardeildar eða samþykkja val á sjálfstætt starfandi eftirlitsaðila. Fráfarandi stjórn skal leggja fram tillögur um þá fyrir ársfund og sjóðfélögum er það einnig heimilt. For
stöðumaður endurskoðunardeildar skal vera löggiltur endurskoðandi eða hafa hlotið viðurkenningu Fjármálaeftirlitsins, sama gildir ef um sjálfstætt starfandi eftirlitsaðila er að ræða.

4. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 31. gr. laganna:

a.	Í stað 1. málsl. 1. mgr. koma tveir nýir málsliðir svohljóðandi: Stjórnarmenn, fram
kvæmdastjóri lífeyrissjóðs og forstöðumaður endurskoðunardeildar eða sjálfstætt starf
andi eftirlitsaðili skulu vera lögráða, fjár síns ráðandi og hafa óflekkað mannorð. Þeir mega ekki á síðustu fimm árum hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota eða hlotið dóm í tengslum við atvinnurekstur samkvæmt almennum hegningarlögum, samkeppnislögum, lögum um fjármálafyrirtæki, hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjald
þrotaskipti o.fl. eða þeim sérlögum sem gilda um aðila sem lúta opinberu eftirliti vegna fjármálastarfsemi.

b.	Við 2. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Um meðferð trúnaðarupplýsinga og verðbréfaviðskipta stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og starfsmanna lífeyrissjóða fer samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti.

c.	Orðin nema að fengnu leyfi stjórnar" í 5. mgr. falla brott.

5. gr.

Við 37. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Fjárfestingarstefna sjóðsins skal ætíð vera aðgengileg fyrir sjóðfélaga. Stjórn lífeyrissjóðs skal birta upplýsingar um fjárfestingar í hlutabréfum, skuldabréfum, afleiðusamningum og aðrar skuldbindingar sjóðsins og stöðu þeirra á 12 vikna fresti á skilmerkilegan og aðgengi
legan hátt fyrir sjóðfélaga, þ.e. hversu mikið er fjárfest í hverjum flokki.

6. gr.

Í stað orðanna einu ári" í 1. málsl. 55. gr. laganna kemur: tveimur árum.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Með frumvarpi þessu eru lagðar til formbreytingar á starfsemi lífeyrissjóða til að tryggja aukið lýðræði, gagnsæi, eftirlit og áhrif sjóðfélaga á starfsemi lífeyrissjóða.

Samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/
1997, með síðari breytingum, er öllum launamönnum og þeim sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi rétt og skylt að tryggja sér lífeyrisréttindi með aðild að lífeyrissjóði frá og með 16 ára aldri til 70 ára. Lágmarksiðgjald til lífeyrissjóðs er a.m.k. 12% af iðgjalds
stofni. Jafnframt greiðir fjöldi Íslendinga 2–4% til viðbótar í séreignarsjóði lífeyrissjóðanna vegna lífeyrissparnaðar, auk þess sem finna má sérákvæði um lífeyrisréttindi í sérlögum, kjarasamningum eða ráðningarsamningi. Sjóðirnir geyma því meginhluta sparnaðar lands
manna. Heildareignir lífeyrissjóðanna eru áætlaðar um 1.700–1.800 milljarðar kr.

Miklum fjármunum fylgir mikið vald og ábyrgð og má því fullyrða að lífeyrissjóðir eru meðal lykilstofnana íslensks samfélags. Traust og trúverðugleiki stofnana í samfélaginu hefur beðið mikinn hnekki á undanförnum missirum og því mikilvægt að endurvinna það og byggja upp á ný.

Flestir lífeyrissjóðir voru stofnaðir eftir að samtök launþega og atvinnurekenda sömdu um það í almennum kjarasamningum árið 1969 að greiða hluta af launum í lífeyrissjóð og að atvinnurekandi greiddi framlag á móti. Árið 1974 varð lögskylt að greiða af dagvinnulaunum launþega í lífeyrissjóð og af heildarlaunum frá árinu 1981. Þá voru sjálfstæðir atvinnurek
endur einnig skyldaðir til að greiða í lífeyrissjóð.

Nú eru því 40 ár liðin frá því að Alþýðusamband Íslands gerði fyrst samning sem kvað á um að helmingur stjórnarmanna í lífeyrissjóðunum kæmi frá atvinnurekendum en helmingur frá verkalýðsfélögum. Samningurinn var endurnýjaður í desember 1995 og engar breytingar gerðar á þessari tilhögun.

Stjórnarmenn lífeyrissjóðanna á Íslandi eru í langflestum tilvikum tilnefndir annars vegar af atvinnurekendum og hins vegar af verkalýðsfélögum, í sumum tilvikum eftir kosningar á ársfundum verkalýðsfélaga. Er þetta fyrirkomulag mjög sambærilegt reglum um val á stjórnarmönnum hjá lífeyrissjóðum í nágrannalöndum okkar, sbr. niðurstöðu skýrslu sem Tryggvi Þór Herbertsson vann fyrir Landssamtök lífeyrissjóða árið 2004. Telja má þá líf
eyrissjóði þar sem sjóðfélagar kjósa stjórnarmenn beinni kosningu á fingrum annarrar handar. Þar á meðal má nefna Lífeyrissjóð verkfræðinga og Lífeyrissjóð arkitekta og tæknifræðinga. Einnig eru dæmi um blandað fyrirkomulag eins og Lífeyrissjóð lækna þar sem stjórn Lækna
félags Íslands kýs tvo menn og ársfundur einn, og Lífeyrissjóð bankamanna þar sem sjóð
félagar kjósa helming stjórnar og aðildarfyrirtæki helming eftir ákveðnum reglum. Þessir líf
eyrissjóðir hafa almennt haft frekar fáa sjóðfélaga.

Eftir búsáhaldabyltinguna var krafa almennings skýr um aukið lýðræði og gagnsæi í íslensku samfélagi og stjórnkerfi.

Lýðræði er oft skipt niður í annars vegar stjórnskipunarlýðræði og ákvörðunarlýðræði. Lýðræði til að taka ákvarðanir er tæki til að aðstoða fólk að taka ákvarðanir, jafnvel um mál sem það kann að vera ósammála um. Lýðræði sem stjórnskipan fjallar um hvernig valdi og ábyrgð er dreift í samfélagi, hvernig lykilstofnanir samfélagsins eru skipulagðar og hvernig fólk getur skipt út stjórnvöldum á friðsamlegan hátt. Borgarar þurfa að geta treyst því að vald sé ekki tengt ákveðnum forréttindum eða úthlutað útvöldum einstaklingum. Því skipta frjálsar og sanngjarnar kosningar miklu máli og að stórar ákvarðanir séu teknar með lýðræðislegum hætti. Auk frjálsra kosninga skiptir einnig opin og almenn umræða, aðgangur að upplýsingum og margvíslegt samráð máli, til að tryggja trúverðugleika og traust.

Við hrun bankanna kom í ljós að ýmislegt var að athuga við grunnforsendur lýðræðisins, samfélagsinnviðina og sáttina á milli ólíkra þjóðfélagshópa hér á landi. Viðbrögð almennings voru kröftug krafa um lýðræði. Við þessari auknu lýðræðiskröfu hefur verið brugðist með frumvörpum um stjórnlagaþing, þjóðaratkvæðagreiðslur og persónukjör o.fl. Minna hefur verið gert í að tryggja aukið lýðræði í atvinnulífinu.

Ég hygg að það sé mjög víða í stórum félagahreyfingum, að upphaflega sé þar gert ráð fyrir mjög verulegu lýðræði og á fyrstu árum slíkrar hreyfingar sé slíkt lýðræði virkt. Hins vegar gerist það … [að]…stórar félagslegar hreyfingar stækka og verða voldugri er auðvitað óhægara að koma slíku lýðræði við. Þróunin hefur mjög víða orðið sú, og þar má taka dæmi bæði hér af samvinnuhreyfingu og að minni hyggju verkalýðshreyfingu einnig, að í vaxandi mæli er farið út í það sem stundum er nefnt þrepalýðræði, það eru kosnir fulltrúar sem aftur kjósa fulltrúa sem aftur kjósa fulltrúa sem svo kjósa æðstu stjórn. Þetta fyrirkomulag, þó svo að á pappírnum sé það lýðræðislegt, leiðir í reynd til stöðnunar og lítilla breytinga." Þetta sagði Vilmundur Gylfason í ræðu á Alþingi fyrir tæpum þrjátíu árum.

Þetta er staðan í stjórnum lífeyrissjóða í dag.

Flutningsmenn telja að þessu verði að breyta til að tryggja beint lýðræði, þar sem hinn almenni sjóðfélagi hefur aukin áhrif á það sem þar er gert.

Verkalýðshreyfingin og samtök launþega hafa í æ ríkara mæli tekið orðræðu samvinnu
hreyfingarinnar upp á sína arma, líkt og kemur fram í yfirlýsingu um eflingu samvinnufélaga sem samþykkt var af Allsherjarþingi Alþjóðavinnumálastofnunarinnar árið 2002. Megin
reglur samvinnuhreyfingarinnar eru eitt atkvæði – einn maður til að tryggja lýðræðislega stjórnun félagsmanna, frjálsa og opna aðild og að þau séu sjálfstæð og óháð.

Hins vegar er ekki nóg að fagna lýðræði og gagnsæi á tyllidögum, heldur sýnir bitur reynslan af hruni íslensks efnahagslífs mikilvægi þess að sífellt sé unnið að því að tryggja lýðræði, gagnsæi og beina aðild almennings að stjórnun félaga, fyrirtækja og landsins alls.

Flutningsmenn telja að til að stórauka lýðræði innan lífeyrissjóðanna verði að gera grund
vallarbreytingar á því hvernig kjósa eigi í stjórnir þeirra. Þannig verði sjóðfélagar að fá að kjósa fulltrúa í stjórnir lífeyrissjóða beinni kosningu á ársfundi og enn fremur verði helm
ingaskiptareglunni um að fulltrúar séu tilnefndir af samtökum launþega og samtökum at
vinnurekenda vikið til hliðar. Flutningsmenn telja að til þess að tryggja lýðræði og gagnsæi í stjórn lífeyrissjóðanna verði almennir sjóðfélagar að fá tækifæri til að bjóða sig fram til stjórnarsetu að því gefnu að þeir uppfylli hæfisskilyrði til þess.

Markmiðið með þessu lagafrumvarpi er að tryggja þetta aukna lýðræði, sjálfstæði eftirlits
aðila gagnvart stjórn og starfsmönnum sjóðanna, sem og aukið gagnsæi og upplýsingaflæði til sjóðfélaga og samfélagsins um fjárfestingar lífeyrissjóða.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Með breytingum sem lagðar eru til á 27. gr. laganna er kveðið á um að fellt verði brott að kveðið sé á um það í samþykktum lífeyrissjóðanna hverjir eigi atkvæðisrétt á ársfundi, hvernig atkvæðisréttur er ákveðinn og hvernig skuli staðið að vali á stjórnarmönnum og varamönnum. Síðar í frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um það í lögunum.

Um 2. gr.

Í þeim breytingum sem lagðar eru til á 29. gr. laganna felst að ekki verði lengur á forræði stjórnar lífeyrissjóðs að ráða forstöðumann endurskoðunardeildar eða semja við sjálfstætt starfandi eftirlitsaðila. Síðar í frumvarpinu er lagt til að það verði á forræði ársfundar sjóð
félaga en að tillögur um hverjir komi til greina komi frá fráfarandi stjórn.

Um 3. gr.

Umfangsmestu breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru á 30. gr. laganna. Í a-lið er lagt til að sjóðfélagar muni ekki lengur eingöngu eiga rétt til fundarsetu á ársfundi með umræðu- og tillögurétt heldur fái þeir einnig atkvæðisrétt. Allir sjóðfélagar sem greitt hafa í viðkomandi lífeyrissjóð, miðað við síðustu áramót fyrir ársfundinn, hafa atkvæðisrétt. Skal hver sjóðfélagi fara með eitt atkvæði. Kosning skal vera leynileg og er lagt til að einfaldur meiri hluti ráði úrslitum mála. Sjóðfélögum er heimilt að framselja atkvæði sitt, en þó aðeins þannig að hver sjóðfélagi getur að hámarki farið með tvö atkvæði. Skal þá liggja fyrir skrif
legt umboð til handa þeim sem fer með atkvæðið og mætir á ársfundinn til að nýta atkvæðið. Flutningsmenn telja eðlilegast að framkvæmd kosninganna verði með rafrænum hætti þar sem unnt er að koma því við.

Í b-lið er lagt til að gögn og upplýsingar fyrir ársfundi skuli liggja fyrir að lágmarki sjö virkum dögum fyrir fund með aðgengilegum hætti, t.d. í pósti, með tölvupósti eða á vefsíðu lífeyrissjóðsins. Telja flutningsmenn að með því verði tryggt að sjóðfélagar hvar sem þeir búa á landinu geti nálgast nauðsynlegar upplýsingar og undirbúið sig fyrir þátttöku á ársfundi.

Með breytingunni í c-lið er lagt til að sjóðfélagar eigi rétt á aðgangi að heildarársreikningi, ekki bara styttri útgáfu á ársfundi.

Í d-lið er lagt til að bætt verði við nýrri málsgrein við 30. gr. þar sem tilgreint verði hvernig skuli staðið að kjöri stjórnar lífeyrissjóðs. Samkvæmt gildandi lögum skal kveða á um slíkt í samþykktum viðkomandi sjóða en flutningsmenn telja nauðsynlegt að hafa al
menna reglu um kjörið og leggja til að það verði gert með lögum.

Þannig verði kveðið á um að launþegar skuli ætíð vera með meiri hluta í stjórn lífeyris
sjóða, líkt og þeir eru í reynd í hópi sjóðfélaga, og er það tryggt með ákveðnu lágmarkshlut
falli fjölda stjórnarmanna sem koma frá sjóðfélögum sem eru launþegar og ákveðnu hámarks
hlutfalli fjölda stjórnarmanna sem geta talist atvinnurekendur. Með þessu telja flutningsmenn að þessi útfærsla sé til þess fallin að tryggja lýðræði og gagnsæi í stjórnum sjóðanna. Út
færsla þessa þarf ekki að vera flókin þar sem unnt er að leita eftir leyfi til Persónuverndar til að samkeyra fyrirtækjaskrá þjóðskrár við sjóðfélagaskrá svo að unnt sé að sannreyna hvort sjóðfélagi er atvinnurekandi.

Í greininni er einnig lagt til að formaður skuli jafnframt kosinn sérstakri kosningu af sjóð
félögum.

Önnur nýbreytni sem lögð er til er að forstöðumaður endurskoðunardeildar eða sjálfstætt starfandi er kosinn sérstakri kosningu á ársfundi. Telja flutningsmenn þetta sérstaklega til þess fallið að tryggja sjálfstæði forstöðumanns endurskoðunardeildar og að hann gæti ætíð hagsmuna sjóðfélaga gagnvart bæði stjórn og starfsmönnum sjóðsins. Í greininni er einnig lagt til að fráfarandi stjórn leggi fram tillögur um þessa aðila, en einnig skal vera hægt að koma með tillögu um forstöðumann endurskoðunardeildar frá sjóðfélögum á ársfundi.

Um 4. gr.

Með breytingunum sem lagðar eru til á 31. gr. laganna eru hæfiskröfur stjórnarmanna, framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs, forstöðumanns endurskoðunardeildar eða sjálfstætt starfandi eftirlitsaðila skýrðar enn frekar og eru breytingarnar í samræmi við nýsamþykkt lög um Bankasýslu ríkisins þar sem kveðið er á um hæfi stjórnarmanna.

Í b-lið er lagt til nýtt ákvæði þar sem kveðið verði á um að um meðferð trúnaðarupp
lýsinga og verðbréfaviðskipta stjórnarmanna, framkvæmdastjóra (forstjóra) og starfsmanna lífeyrissjóða fari samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti. Flutningsmenn telja rétt að kveða skýrt á um þetta í lögunum.

Í c-lið er lagt til að tekinn verði af allur vafi af um það að framkvæmdastjóri eigi ekki að sinna sjálfstæðum atvinnurekstri samhliða störfum sínum sem æðsti stjórnandi lífeyrissjóðs. Þetta er breyting þar sem framkvæmdastjóra er þetta heimilt að fengnu leyfi stjórnar sam
kvæmt gildandi lögum.

Um 5. gr.

Með greininni er lagt til að við 37. gr. laganna bætist ný málsgrein sem felur í sér að lögð verði áhersla á upplýsingagjöf til sjóðfélaga um fjárfestingar lífeyrissjóðsins á 12 vikna fresti. Eðlilegast væri að upplýsingarnar væru birtar á vefsíðu viðkomandi sjóðs og þannig aðgengi
legar fyrir þá sem hafa áhuga.

Um 6. gr.

Með breytingu á 55. gr. laganna er lagt til að þyngja refsingu við brotum á lögunum úr einu ári í allt að tvö ár nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Á hverju ári greiða sjóðfélagar á milli 100–200 milljarða kr. inn í lífeyrissjóði og er langstærsti hluti ið
gjaldanna skyldubundinn samkvæmt lögum. Heildarfjármunir lífeyrissjóðanna eru því vel rúmlega landsframleiðslu og því um gífurlega fjármuni að ræða. Þessu frumvarpi er ætlað að tryggja að vel sé farið með þessa fjármuni og að lífeyrir sjóðfélaga sé tryggður nægilega vel.

Flutningsmenn telja því mikilvægt að viðurlög við brotum á þeim séu í samræmi við þá hagsmuni sem í húfi eru og enn fremur í samræmi við brot á öðrum lögum er varða fjármála
markaðinn.

Um 7. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Fylgiskjal.

Ólafur Páll Jónsson:

Prúttlýðræði.

Úr ritgerðinni Prútt eða rök og réttlæti. Tvær hugmyndir um lýðræði".

(Ritið, 1. hefti 2003, bls. 33–43.)

Í bókinni Lýðræði og gagnrýnendur þess setur bandaríski heimspekingurinn Robert A. Dahl fram hugmynd um lýðræði sem ég hygg að fari nærri því sem viðtekið má teljast meðal stjórnmálamanna í dag.1 Hugmynd Dahls birtist annars vegar í hugmynd um lýðræðislegt ferli og hins vegar í þeim forsendum sem hann leggur til grundvallar slíku ferli.

Þær forsendur sem Dahl gefur sér eru annars vegar forsenda um sjálfræði borgaranna og hins vegar forsenda um jöfnuð hagsmuna. Fyrri forsendan er að yfirleitt sé enginn einstak
lingur líklegri en maður sjálfur til að vera betri dómari um manns eigin gæði og hagsmuni og til að koma þeim í kring".2 Við gætum kannski orðað þessa forsendu svo að hver sé sjálfum sér næstur, bæði hvað varðar dóma um hvað sé manni fyrir bestu og þegar kemur að því að leita eftir þeim gæðum sem maður sækist eftir.

Seinni forsendan segir að taka beri jafnt tillit til gæða eða hagsmuna hvers einstaklings".3 Dahl segir síðan að af þessum tveimur forsendum leiði það sem hann kallar stranga jafnaðar
lögmálið.

Stranga jafnaðarlögmálið: Sérhver fullorðinn einstaklingur er nægum kostum búinn, þegar allt kemur til alls, til að taka þátt í bindandi sameiginlegum ákvörðunum sem varða gæði og hagsmuni hans. Þetta þýðir að þegar bindandi ákvarðanir eru teknar verður tilkall hvers borgara til laga, stjórnar, stefnumörkunar o.s.frv. að teljast gilt og jafngilt tilkalli hvers annars.4

Á grundvelli þessara tveggja forsendna og stranga jafnaðarlögmálsins setur Dahl svo fram viðmið fyrir lýðræðislegt ferli. Viðmiðið er í fimm liðum sem kveða á um (1) virka þátttöku borgaranna, (2) jafnvægi atkvæða á lokastigi ákvörðunar, (3) upplýstan skilning borgaranna, (4) að borgararnir ráði því hvaða mál séu tekin fyrir, og (5) hverjir hafi rétt til þátttöku.

Víkjum nánar að liðum (1) og (3). Samkvæmt hugmyndum Dahls felst virk þátttaka í þremur atriðum:

Í gegnum allt ferli bindandi ákvarðanatöku verða borgararnir að hafa fullnægjandi tæki
færi, og jöfn tækifæri, til að láta í ljósi hvaða lokaniðurstöðu þeir kjósi helst. Þeir verða að hafa fullnægjandi og jöfn tækifæri til að leggja fram spurningar í umræðuna og til að láta í ljósi ástæður þess að þeir kjósa eina niðurstöðu frekar en aðra.5

Sá upplýsti skilningur, sem liður (3) tekur til, felst í því að skilja hvaða niðurstaða þjóni best hagsmunum manns.

Sérhver borgari verður að hafa fullnægjandi og jöfn tækifæri á við aðra til að uppgötva og ganga úr skugga um […] hvaða valkostur þjóni best hagsmunum hans.6

Þegar litið er á liðina fimm að ofan, þann skilning sem Dahl leggur í liði (1) og (3) og þær forsendur sem liggja þeim til grundvallar, má greina almenna hugmynd um lýðræði sem ætti ekki að vera framandi. Lýðræðislegt ferli (i) miðast við kosningar, (ii) þátttaka í slíku ferli er fyrst og fremst hagsmunagæsla, (iii) brýnir en andstæðir hagsmunir valda því að ferlið snýst upp í baráttu og togstreitu hagsmunahópa, og (iv) sú umræða sem fram fer lýtur al
mennum lögmálum auglýsinga á frjálsum markaði og verður því oft í slagorða- eða áróðurs
stíl.

Í raun má segja að sú hugmynd um lýðræði sem Dahl dregur upp sé af lýðræði sem sam
keppni hagsmuna á frjálsum markaði. Takmark einstaklinganna er að vinna eigin hagsmunum brautargengi – að selja" sína hagsmuni – og góður árangur í kosningum, og þar með fjöldi þingmanna, er eftirsóknarverður vegna þess að hann felur í sér ráðandi stöðu á markaði. Al
þingi verður öðrum þræði markaðstorg hagsmuna, flokkar verða vörslumenn hagsmuna og þingmannafjöldi tiltekinna flokka segir til um áhrif ólíkra hagsmuna á bindandi ákvarðanir löggjafans. Lýðræðislegar ákvarðanir taka á sig mynd prútts, eða hrossakaupa eins og stund
um er sagt, þar sem reynt er að gera verðgildi eigin hagsmuna sem mest en andstæðra hags
muna sem minnst. Þau viðmið sem Dahl setur fram sem skilyrði þess að ákvarðanaferli geti talist lýðræðislegt miðast við að tryggja að samkeppnin á þessum markaði sé frjáls í viðeig
andi skilningi þess orðs. Hvað telst viðeigandi skilningur ræðst af forsendunum tveimur og stranga jafnaðarlögmálinu sem skilyrðin fimm byggja á.