138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 527 — 239. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um ráðstafanir í skattamálum (virðisaukaskattur o.fl.).

Frá 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar.

Með frumvarpi þessu eru meðal annars lagðar til breytingar á lögum um virðisaukaskatt, lögum um bifreiðagjald, lögum um gjald af áfengi og tóbaki, lögum um olíugjald, lögum um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl., lögum um aukatekjur ríkissjóðs og lögum um skulda
tryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Breytingartillögur á framangreindum lögum varða tekjuöflun ríkissjóðs í samræmi við forsendur frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2010. Samanlagt er talið að breytingarnar skili ríkissjóði um 14,7 milljörðum kr. á heilu ári. Hafa verður í huga að áætlaðar breytingar á virðisaukaskatti eiga að koma til framkvæmda í tveimur áföngum og eru tekjuáhrif frumvarpsins árið 2010 því áætluð um 13,9 milljarðar kr.

Breytingar á virðisaukaskattskerfi og afleiðingar þess.

Samkvæmt frumvarpinu verða gerðar grundvallarbreytingar á fyrirkomulagi neysluskatta. Má þar nefna tilfærslu ýmissa vara í hærra virðisaukaskattsþrep og fjölgun þrepa. Í fyrsta lagi verður efra þrepið hækkað til jafns við heimsmetið sem m.a. Danir eiga, úr 24,5% upp í 25%. Í öðru lagi verður búið til nýtt 14% milliþrep frá 1. mars 2010, en undir það falla sykurvörur og óáfengar drykkjarvörur, auk sölu veitinga í veitingahúsum og kaffihúsum samkvæmt frumvarpi ríkisstjórnarinnar.

Stuttur fundur efnahags- og skattanefndar og grundvallarbreytingar.

Á stuttum fundi efnahags- og skattanefndar kl. 20.30 18. desember samþykkti meiri hlut
inn grundvallarbreytingar á frumvarpinu sem felast í því að horfið er frá nýju 14% skattþrepi en í staðinn er ætlunin að hækka hæsta þrepið upp í 25,5% í stað hækkunar í 25% eins og frumvarpið gerði ráð fyrir en sá skattur er núna 24,5% og hefur verið lengi. Verður því heimsmet Dana slegið ef samþykkt verður. Kostir fylgja þessari breytingu sem og miklir gallar.

Það verður að gera alvarlegar athugasemdir við svona skyndiákvarðanir. Að sjálfsögðu var ekki leitað umsagna um breytingarnar eða gestir fengnir á fund nefndarinnar. Þess vegna er ekkert vitað hvernig atvinnulífið og fulltrúar launþega, öryrkja, aldraðra og annarra, sem málið varðar, meti slíka breytingu.

Kosturinn er sá að ekki er um kerfisbreytingu og mikla flækingu virðisaukaskattkerfisins að ræða eins og mjög margir umsagnaraðilar höfðu bent á og varað við. Nokkuð einfalt ætti að vera að koma þessari breytingu í gegn þar sem einungis er um breytingu úr 24,5% í 25,5% að ræða auk afleiddra breytinga (t.d. fer endurgreiðsla eða hluti virðisaukaskatts í útsöluverði úr 19,6787% í 20,3187%). Er að því leyti farið að ábendingum umsagnaraðila og gesta.

Stærsti ókosturinn er að vegna mikilla kjaraskerðingar og lítilla fjárráða heimila hefur verðskyn almennings stóraukist, sem er jákvætt, og verðteygni þar með. Við slíkar aðstæður kann hærra verð vöru að minnka umsvif með vöruna og því kynni lækkun virðisaukaskatts jafnvel að auka tekjur ríkissjóðs. Hækkun virðisaukaskattsins um heilt prósent hækkar verð allra vara og þjónustu í hæsta þrepinu um 0,803% að öðru óbreyttu. Slík hækkun getur minnkað skattstofninn og því aukast tekjur ríkissjóðs ekki um þau 1%/24,5% = 4,08% sem óbreyttur skattstofn gæfi og tekjur ríkissjóðs gætu jafnvel lækkað. Skattstofninn kann að lækka vegna þess að rekstur eða umsvif leggjast af eða minnka, verslun erlendis vex, smygl vex eða önnur undanskot. Þessi áhrif hefðu líklega ekki orðið eins sterk ef neðra skattþrepið hefði verið hækkað t.d. úr 7% í 9% þar sem skatturinn er ekki eins þungbær. Mjög erfitt er að geta sér til um hvaða áhrif þessar breytingar hafa og kann reynslan ein að leiða það í ljós þó að mjög margir aðrir þættir geti haft áhrif á skattstofninn eins og t.d. uppsöfnuð þörf heimilanna fyrir ný rafmagnstæki, fatnað eða bíla.

Fyrir hina skyndilegu breytingu meiri hlutans.

Engin haldbær rök fylgja umræddum breytingum frumvarpsins. Fyrsti minni hluti er ein
dregið mótfalinn tillögum ríkisstjórnarinnar í frumvarpinu, líkt og nær allir umsagnaraðilar málsins. Þar að auki virðist sem aðeins annar stjórnarflokkurinn, Samfylkingin, styðji málið heils hugar en hinn flokkurinn í ríkisstjórninni, Vinstri hreyfingin – grænt framboð, fylgi í humátt á eftir.

Fyrsti minni hluti vekur sérstaka athygli á því að í nánast öllum umsögnum sem nefndinni bárust varðandi þetta frumvarp er varað við upptöku nýs þreps í virðisaukaskatti. Bent hefur verið á augljósar afleiðingar af lögleiðingu tillagna ríkisstjórnarinnar um upptöku milliþreps á virðisaukaskatti:

a.	Flóknari skattframkvæmd og aukinn kostnaður. Vinna skattyfirvalda við eftirlit með röðun vöruheita á skattflokka vex og fjöldi álitamála og vafaatriða eykst. Ríkisskattstjóri benti nefndinni á við meðferð málsins að allt eftirlit yrði tímafrekara og erfiðara en nú er yrði frumvarp ríkisstjórnarinnar að lögum.

b.	Aukið flækjustig í skattkerfinu - kostnaðarauki fyrirtækja. Vinna fyrirtækja, álitamál og vafaatriði við röðun vöruheita á skattflokka vex. Fyrirtækin í landinu fá skamman frest til að aðlaga tölvu- og bókhaldskerfi sín að þessum breytingum. Mörg fyrirtæki, sérstak
lega minni verslunarfyrirtæki, eru ekki með tölvukerfi sem ráða við þessa breytingu og þurfa þau að fara út í dýra endurnýjun tölvukerfa eða hugbúnaðarvinnu og hafa til þess afar skamman tíma.

c.	Eykur hættu á mistökum. Í umsögn sinni til nefndarinnar bendir ríkisskattstjóri sjálfur á að hættan við upptöku á nýju 14% virðisaukaskattsþrepi auki hættu á mistökum við tekjuskráningu, fyrst og fremst við innslátt í sjóðsvél.

d.	Möguleikar á skattsniðgöngu aukast. Möguleikar á undanskotum aukast vegna þeirrar freistingar að færa einfaldlega veltu í lægsta þrep virðisaukaskatts auk þess sem oft getur verið vafi um hvar flokka eigi vöru þegar skattstigunum er fjölgað.

e.	Óeðlileg mismunun í skattlagningu samskonar vara og milli innlendra framleiðenda. 1. minni hluti bendir á að til dæmis muni sykraðar mjólkurvörur og morgunkorn á borð við Coco puffs, sem inniheldur 40,5% sykur, áfram vera í 7% skattþrepi en t.d. ávaxtasafar munu bera 14% virðisaukaskatt. Telur 1. minni hluti að hér sé um misheppnaða neyslu
stýringu að ræða og óþarfa mismunun milli vörutegunda og þar með atvinnugreina. Gefur 1. minni hluti lítið fyrir þau rök að verið sé að halda nauðþurftum í lægra skatt
þrepi enda sé ljóst að þegar að kreppir færist neysla fólks í mjög ódýran mat en fylgir síður hollustustigi hans.

f.	Mismunun á grundvelli þjónustustigs. Þetta á t.d. við um hækkun tiltekinna matvara í matvöruverslunum með 7% vsk. sem og sölu veitingahúsa, mötuneyta og hliðstæðra aðila á tilreiddum mat og þjónustu í því sambandi með 14% vsk., t.d. á grilluðum kjúklingi. Með öðrum orðum munu veitingahús sem selja tilbúinn mat sem ætlaður er til neyslu í heimahúsi koma til með að bera 14% virðisaukaskatt en til að mynda mat
vöruverslanir sem jafnframt selja heitan mat munu áfram vera í 7% skattþrepi. Þjónustan í þessu tilfelli er sú sama, þ.e. maturinn er hitaður og afhentur í sams konar umbúðum. Oft á tíðum er um algjörlega sambærilegar vörur að ræða sem koma til með að vera skattlagðar á mismunandi hátt eftir því hvar þær eru seldar. 1. minni hluti áréttar að verði b-liður 15. gr. að lögum mun koma fram mismunun á grundvelli þjónustustigs. Að lögleiða slíka mismunun, sem í raun fer eftir rekstrarleyfi viðkomandi aðila, telur 1. minni hluti fráleitt og afturhvarf til flóknara kerfis sem skekkti samkeppnisstöðu fyrir
tækja og eftirlit ríkisins var verulega ábótavant. Þá má líka benda á bakarí, sem ýmist selja vöru út úr versluninni eða til neyslu inni í versluninni.

g.	Eftirspurn gæti minnkað. Íslenskir neytendur eru orðnir mjög virkir eftir að kreppan skall á og því ljóst að eftirspurn er mjög næm fyrir verðbreytingum. Þess vegna er alls endis óvíst hvort hækkun virðisaukaskatts gefi ríkissjóði þær tekjur, sem að er stefnt. Sérstaklega varar 1. minni hluti við hækkun hæsta þreps úr 24,5% í 25% sem er alls óvíst að gefi nokkrar tekjur í ríkissjóð vegna þess að skattstofninn kann að dragast saman. Jafnvel má færa rök fyrir því að aukinn verðteygni eftirspurnar kunni að hafa valdið samdrætti skattstofnsins þannig að lækkun hæsta þreps kunni jafnvel að auka tekjur ríkissjóðs.

h.	Neikvæð áhrif á atvinnustig. Hvað varðar hækkun skattlagningu á sérstakar vörur, líkt og sælgæti og drykkjarvörur áréttar 1. minni hluti að verið er að skekkja samkeppni íslenskra framleiðslufyrirtækja gagnvart innflutning á sambærilegum vörum. Slíkt getur haft alvarlegar afleiðingar á íslenskt atvinnulíf þar sem störf geta tapast og innflutningur eykst.

i.	Neikvæð áhrif á ferðaþjónustuna. Þær hækkanir sem stjórnvöld leggja nú til koma til með að hafa gríðarleg áhrif á ferðaþjónustuna hér á landi en líkt og kom fram í máli aðila ferðaþjónustunnar hefur þegar verið gefin út verðskrá fyrir næsta árs sem ekki er hægt að kvika frá. Er hér einnig um að ræða aukningu í kostnaði við rekstur langferða
bíla. Horfir ferðaþjónustan því fram á að þurfa að taka á sig verulega tekjuskerðingu. Enn fremur munu tekjur í ríkissjóð af erlendum ferðamönnum dragast saman til muna þegar fyrirhugaðar hækkanir koma fram í verðlagningu fyrirtækja í ferðaþjónustu. Einnig áréttar 1. minni hluti að innkoma gjaldeyris mun þar með dragast saman sem og fækkun ársverka með tilheyrandi atvinnumissi fólks um land allt.

Allt framangreint er svo utan hinnar augljósu aðlögunar sem átt hefur sér stað hjá heim
ilum og fyrirtækjum landsins: umtalsverðum samdrætti í einkaneyslu, meira en 10 þúsund töpuðum störfum, hruni í fjárfestingu einkaaðila, fjöldagjaldþrotum fyrirtækja og lækkandi launum á almennum vinnumarkaði.

Fyrsti minni hluti telur að eðlilegra hefði verið að hækka neðra þrepið í staðinn til að ná þeim tekjumarkmiðum sem að er stefnt. Einnig hefur 1. minni hluti bent á að taka mætti upp hreinan sykurskatt og útfæra hann samkvæmt tillögu Samtaka iðnaðarins: setja vörugjald á sykur (tollnúmer 1701 og 1702), leggja af endurgreiðslukerfi til íslenskra framleiðenda vegna vörugjalda af hráefnum og að sykurskattur verði lagður á sykurinnihald í öllum innfluttum matvörum.

Gjaldahækkanir.

Með frumvarpinu er mælt fyrir um 4% hækkun á bensíngjald, 3% hækkun á olíugjalds og 10% hækkun bifreiðagjalds. Þær hækkanir sem gerðar hafa verið að undanförnu sem og fyrirhugaðar hækkanir samkvæmt frumvarpi þessu og frumvarpi til laga um umhverfis- og auðlindaskatt koma þungt niður heimilum landsins. Áréttar 1. minni hluti að þessi skatt
lagning leggst bæði á tekjuminni einstaklinga og þá sem hærri hafa launin en þó hlutfalls
lega þyngra á þá fyrrnefndu. Þá bendir 1. minni hluti á að þessi aukni kostnaður getur komið harðar niður á landsbyggðinni. Þar geta vegalengdir milli vinnustaðar og heimilis verið tölu
verðar, sækja þarf almenna þjónustu um lengri veg sem og að flutningskostnaður út á land kemur án efa til með að hækka. Getur þetta leitt til ákveðinnar mismununar eftir búsetu. Slíkt getur 1. minni hluti ekki fallist á. Einnig bendir 1. minni hluti á samlegðaráhrif fyrrgreindra hækkana á atvinnulífið. Er þess skemmst að minnast að enn er gengið að ferðaþjónustunni sem jafnframt verður fyrir auknum kostnaði vegna hækkunar á álögum á olíu og bensíni sem og upptöku nýs kolefnisgjalds.

Frumvarpið gerir ráð fyrir um 10% hækkun á gjöldum á áfengi og tóbaki. Fram kom í gögnum frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins að áfengisgjald af sölu áfengis hjá þeim hafi verið 6,7 milljarðar kr. árið 2008 og er áætlað að það verði um 7,8 milljarðar kr. árið 2009. Enn fremur kemur fram að áfengisneysla hefur fylgt þróun ráðstöfunartekna nokkuð vel á tímabilinu 1995–2005. Með tilliti til þeirrar þróunar og þegar gert er ráð fyrir um 10% magnsamdrætti í sölu áfengis árið 2010 með sömu hlutfallstölu milli styrkleika er áætlað að gjöldin verði tæplega 7,5 milljarðar kr. fyrir árið 2010. Ef miðað er við sömu forsendur en jafnframt 10% hækkun á áfengisgjaldi er áætlað að gjöldin nemi 8,2 milljörðum kr. árið 2010. Það er álit 1. minni hluta að neytendur séu nú næmari fyrir breytingum á verði en áður eins og áður hefur komið fram, þ.e. verðteygni fari vaxandi. Með þeim miklu skerðingum sem heimili verða fyrir á ráðstöfunartekjum sínum, nái tillögur stjórnvalda fram að ganga, telur 1. minni hluti að áætlaðar tekjur ríkisins af þessari miklu hækkun á áfengis- og tóbaksgjaldi muni ekki skila sér þar sem salan mun dragast meira saman en gert er ráð fyrir.	Í frumvarpinu eru lagðar til hækkanir á gjöldum sem um getur í lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991. Áréttar 1. minni hluti að þessi þáttur frumvarpsins hlaut litla sem enga umfjöllun innan nefndarinnar og ekki kemur fram hver hefði verið eðlileg hækkun þessara gjalda hvers um sig með tilliti til hækkunar verðlags sem 1. minni hluti gæti að vissu leyti tekið undir. Í flestum tilvikum er um að ræða yfir 50% hækkun á gjöldum en jafnframt má sjá mörg hundruð prósenta hækkanir og jafnvel upp í yfir 1000% hækkun þegar kemur að gjaldi fyrir útgáfu stefnu við meðferð einkamáls í héraði. Geldur 1. minni hluti varhug við slíkum breytingum og telur að þótt hugsanlega mætti auka tekjur ríkissjóðs með endurskoðun gjaldanna í huga verði að fara varlega í miklar hækkanir og áréttar að gæta verður að aðgengi einstaklinga að dómstólum, óháð efnahag, sé tryggt.

Séreignarsparnaður.

Í IX. kafla frumvarpsins er lagt til að heimila einstaklingum sem eiga frjálsan séreignar
sparnað að taka út allt að 1,5 millj. kr. fyrir staðgreiðslu tekjuskatts og útsvars til viðbótar þeirri 1 millj. kr. sem nú þegar er heimil. Enn fremur er lagt til að núgildandi heimild sem og sú sem frumvarpið kveður á um gildi til 1. apríl 2011. Fram kemur í frumvarpinu að áætlað er að heimilin í landinu innleysi um 20 milljarða kr. á grundvelli viðbótarheimildar en þó kemur fram að þessi fjárhæð er mikilli óvissu háð. Varar 1. minni hluti við þessari almennu upplausn á sparnaði heimilanna á sama tíma og skuldsetning heimilanna er hættu
lega mikil. Ef markmiðið er að leysa úr vanda þeirra heimila, sem eru í sérstökum óviðráðan
legum skuldavanda bendir 1. minni hluti á að þessi lausn gengur í flestum tilfellum allt of skammt til að leysa alvarlegan vanda og bendir á lausnin á þessum vanda kemur fram á breytingartillögu við frumvarp við til laga um breytingu á lögum nr. 129/1997, um skyldu
tryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, og lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysis
tryggingar, með síðari breytingum, sbr. þskj. 668, 321 mál, sem lagt var fram á 136. lög
gjafarþingi.

Það er álit 1. minni hluta að vegna þeirra sérstöku aðstæðna sem nú er í þjóðfélaginu verði að leita annarra mögulegra leiða til að afla ríkissjóði tekna án þess að leggja auknar álögur á heimilin og fyrirtækin í landinu. Má í því tilliti líta til eignar ríkis og sveitarfélaga sem þau eiga í séreignarsjóðum og felst í frestuðum skattgreiðslum á innstæður, séreign einstaklinga. Eignin felst í því að iðgjöld atvinnurekenda og launþega hafa ekki komið til tekjuskatts eða útsvars en útgreiðslur verða skattaðar þegar þær falla til.

Bendir 1. minni hluti á að frumvarp um slíkt hefur nú þegar verið lagt fram á þinginu, sbr. þskj. 255, 230. mál. Yrði það frumvarp að lögum fengi íslenska ríkið eingreiðslu í formi tekjuskatts upp á um 74,6 milljarða kr. en 6,8 milljarða kr. í nýjar tekjur á árinu 2010 og svo árlega næstu ár. Útsvarstekjur sveitarfélaganna gætu numið 40,5 milljörðum kr. í eitt skipti og tekjuaukinn 2010 (og áfram) gæti numið 3,7 milljörðum kr. Fjárhæð af þessari stærðar
gráðu gæti komið í stað allra þeirra skattahækkana sem nú eru boðaðar af ríkisstjórninni og hindrað þannig aukna erfiðleika atvinnulífsins og lækkun á ráðstöfunartekjum heimilanna. Sú skerðing á ráðstöfunartekjum mun án efa koma niður á innanlandsframleiðslu sem mun óumflýjanlega minnka með tilheyrandi lækkun á tekjum ríkissjóðs. Út úr slíkri neikvæðri þróun er erfitt að vinna sig en hún veldur samdrætti í efnahagslífinu og lengir og dýpkar þá kreppu sem þjóðin stendur frammi fyrir.

Fyrsti minni hluti leggur til að frumvarpið verði fellt.

Alþingi, 18. des. 2009.

Pétur H. Blöndal,

frsm.

Tryggvi Þór Herbertsson.